ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS 1 PARCIAL 2014

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Robert R. ALFORD & Roger FRIEDLAND 
“Los Poderes de la Teoría” 
INTRODUCCIÓN. EL ESTADO Y LA SOCIEDAD EN LA PERSPECTIVA TEÓRICA. 
El Estado y la Teoría. El concepto moderno de estado, proporcionó la noción de un orden legal y constitucional, 
donde el estado era la única fuente de la ley y la fuerza legitima dentro de su propio territorio. El estado es un 
concepto más fundamental que el de gobierno (no es perene), es la base de la autoridad y la legalidad de ese 
régimen. Las teorías del estado tienden a derivar de una o más de las principales perspectivas teóricas. La 
perspectiva pluralista, que prevalece en la investigación universitaria y en los Estados Unidos, subraya el consenso 
político y el carácter pacífico y gradual de la modernización política. Esta perspectiva pretende ser superada por la 
dirigencial (o elitista), según la cual una alianza de elites de las burocracias militar, ejecutiva y de las corporaciones, ha 
estado absorbiendo poder a las tradicionales instituciones democráticas de las legislaturas, los partidos y las 
elecciones. Finalmente, ambas han sido criticadas por la neo-marxista, que ve al estado determinado por su papel en 
la sociedad capitalista. Cada perspectiva tiene alfo que aportar para la comprensión del estado; la pluralista, 
contribuye a un entendimiento del aspecto democrático del estado, la dirigencial, el aspecto burocrático, y la clasista 
explica el aspecto capitalista. 
El dominio propio de cada perspectiva. El dominio propio de la perspectiva pluralista es la conducta política de los 
individuos y grupos y la influencia que tienen sus interacciones sobre la toma de decisiones por parte del gobierno. Ya 
que el foco se halla en la interacción entre ciudadanos, representantes y funcionarios, dentro de vías institucionales de 
interrelación, los conflictos se limitan a los actores y los poderes que de ellos emanan. El dominio pluralista es el reino de 
la “política normal”, en el que puede observarse acciones individuales en situaciones concretas; pero solo se vuelve 
apropiado en sistemas con amplia participación, y desigualdades “dispersas”. Sin embargo en la realidad, las instituciones 
democráticas no siempre son efectivas, para lo cual, la perspectiva pluralista presenta serias limitaciones. El dominio en la 
perspectiva dirigencial es el de las organizaciones del estado aislado o de las “redes interorganizacionales” vistas 
como constitutivas del estado. El foco empírico se halla en las estructuras organizacionales tanto dentro como fuera del 
estado. Se centra en los modos en que esas estructuras de poder organizacionales se protegen tanto de la 
participación desorganizada como de los tipos de problemas que no pueden administrar o controlar. Las explosiones 
de participación las consideran el resultado de mutaciones temporales en el equilibrio del poder organizacional, 
frágiles momentos en los que se desmorona la estructura de la dominación por el estado. Resulta útil cuando las 
sociedades se hallan lo suficientemente desarrolladas para que la burocracia, desarrolle autonomía, suficiente para 
racionalizar sus operaciones internas. El dominio propio de la perspectiva clasista es la relación entre el capitalismo, el 
estado y la democracia. Las relaciones sociales entre capital y trabajo son contradictorias y su estabilidad depende 
del poder clasista para mantener en sus límites institucionales entre capitalismo, estado y democracia. Las explosiones 
de participación son tratadas como manifestaciones de contradicciones sociales. Los modos de producción evolucionan 
reproduciendo la hegemonía ideológica y creando las condiciones para la transformación social por la vía de la lucha 
de clases. En la medida en que el capitalismo ponga límites a la eficacia de la democracia y a la racionalidad y 
autonomía de la burocracia estatal, la perspectiva clasista es apropiada. Pero debe tener en cuenta la poderosa 
intervención estatal en la economía y el surgimiento de sindicatos y partidos obreros, sin transformación socialista, en 
las sociedades capitalistas y la aparición de factores no clasistas en el estado y la sociedad. 
Nuestra concepción del estado. El dominio propio de cada perspectiva subraya un nivel particular de análisis: la 
perspectiva pluralista, el individuo; la dirigencial, la organización; y la clasista, la sociedad. Creemos que una 
adecuada teoría del estado debe incorporar los tres niveles de análisis. El Estado debe ser entendido en los términos 
de las relaciones contradictorias entre sus aspectos capitalista, burocrático y democrático, que lo constituyen en el nivel 
social, más allá de las apariencias visibles de las estructuras legales, la moma de decisiones gubernamentales y la 
conducta política. En segundo término, puede ser visto compuesto por redes de organizaciones, como estructuras que 
difieren en su capacidad política y legal para controlar recursos internos y externos: fondos públicos, personal y 
apoyo político. En tercer término, el estado es también una palestra de toma de decisiones que la que múltiples grupos 
se disputan influencia, con desenlaces variables que dependen de los intereses en juego, de la eficacia con que se 
movilicen, y de los mecanismos específicos con que cuentan quienes formulan demandas políticas para llegar a los 
líderes políticos. 
El poder y las contradicciones en el estado. Para la perspectiva pluralista, el poder es situacional y se mide por la 
influencia que ejerce en los resultados de la participación conflictiva. Para la perspectiva dirigencia, el poder es 
estructural y se lo observa en la capacidad del estado y las organizaciones corporativas, uno y otras con inclinaciones 
políticas, para dominarse recíprocamente. Según la perspectiva clasista, el poder es sistémico y se lo infiere de la 
reproducción de las relaciones sociales de producción. Creemos que toda situación política contemporánea envuelve 
siempre los tres niveles de poder y no puede comprenderse acabadamente si un análisis sintético que los incorpore por 
igual. Ejemplo: La reunión de gabinete para decidir si se bombardea Vietnam. 1) componente situacional: es la 
confrontación con un grupo (gabinete) para influir en sus decisiones [personalidad, negociaciones, habilidad política], para 
un resultado inmediato. 2) El componente estructural: es el conflicto entre organismos gubernamentales, acerca de recursos 
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y el papel del proponente legitimo de una política popular o impopular. [Puja por el prestigio, nacional o partidario]. 3) El 
componente sistémico: el componente histórico, socialista, que impide la reproducción, a futuro, del capital norteamericano. 
CAPÍTULO 1. LAS PERSPECTIVAS TEÓRICAS COMO MODOS DE INDAGACIÓN. 
 
Dominio Propio de cada Perspectiva 
PLURALISTA DIRIGENCIAL CLASISTA 
Relaciones Funcionales Sistema social integrado Estructuras racionalizadas Modo de producción 
Relaciones Políticas Interacciones e Intercambios Conflicto organizacional Lucha de Clases 
Método 
Procesos interrelacionados en 
sistemas abiertos 
Causas dominantes dentro de las 
estructuras 
Relaciones contradictorias dentro de 
una totalidad 
Proceso social central 
Diferenciación en una sociedad que 
se moderniza 
Racionalización de un modo de 
dominación en una sociedad que se 
industrializa 
Acumulación dentro de un modo 
capitalista de producción 
Dimensión clave de la 
sociedad 
Lo cultural Lo político Lo económico 
Relación entre Estado y 
sociedad 
Independiente, al mismo tiempo 
cooperativa y tensa 
Interorganizacional, al mismo tiempo 
sujeta a autoridad y conflicto 
Interinstitucional, al mismo tiempo 
hegemónica y portadora de crisis 
Aspecto clave del Estado Democrático Burocrático Capitalista 
Joachim HIRSCH 
“¿Qué significa estado?” 
No toda dominación política se configura en forma de “estados” separados de la “sociedad”. La estructura que 
denominamos “Estado” surgió recién con la sociedad burguesa capitalista y representa una de sus característicasestructurales fundamentales. En las condiciones feudales, la dominación política y la económica coincidían en gran 
medida, no dando lugar a la conformación de un aparato político separado de las relaciones sociales inmediatas de 
subordinación y dependencia. Constituye al estado la forma social en que las relaciones de dominación y poder se 
expresan, y sus tareas especificas se realizan. Las ubicaciones dentro de la estructura social condicionan de manera 
decisiva las posibilidades individuales de configurar y actuar. La comunidad política no se establece de manera 
directa, consiente o mediante acuerdos intermedios. Por el contrario, son los conflictos, disputas y luchas su 
característica principal. Esto imposibilita que sus miembros estén en condiciones de arribar a decisiones libres, 
consientes y planificadas respecto a sí mismos, sus relaciones mutuas y su desarrollo común. Las dos formas básicas, en 
que se objetiva la interrelación social en el capitalismo, son el valor que se expresa en el dinero y la forma política 
que se expresa en la existencia de un Estado separado de la sociedad. En una sociedad basada en una división 
natural de trabajo, acuñada por la competencia y confrontación de clases, tampoco en esto ella puede realizarse de 
manera inédita, a través de un libre acurdo entre todos, sino que debe adoptar una forma igualmente cosificada y 
objetivada. Esto es el Estado burgués-capitalista que se presenta ante los individuos sociales igualmente como relación 
coercitiva externa y ajena. 
¿Por qué el aparato coercitivo estatal no ha sido creado como aparato privado de la clase dominante, sino que se 
separa de ella, adquiriendo la forma de un aparato anónimo de poder público separado de la sociedad? El 
intercambio de mercancías sin impedimentos, la competencia y la libertad de los asalariados para vender su fuerza de 
trabajo, solo son concedidas cuando la clase económicamente dominante desiste del uso individual de los instrumentos 
coercitivos directos en el trafico económico inmediato, es decir, cuando las luchas competitivas no se dirimen con las 
armas y la fuerza de trabajo no se recluta de forma compulsiva. Sólo cuando estas condiciones están dadas puede 
una sociedad capitalista consolidarse, sostenerse y desarrollarse. La coacción física experimenta una 
institucionalización independiente de todas las clases sociales, inclusive la dominante en términos económicos, 
precisamente en la forma del Estado. El Estado no sólo es el aparato coercitivo, sino que al estar aparentemente por 
encima de la competencia y las luchas sociales, simultáneamente se expresa en él la comunidad política de la 
sociedad, aunque de una manera cosificada y objetivada. El Estado es la configuración, ilusoria y de igual modo real, 
que adopta la comunidad política bajo las condiciones sociales dominantes. Las políticas se manifiestan en una 
instancia separada de la sociedad, presentándosele también como externa: lo que a la sociedad le es común parece 
apartado de ella. 
Las contradicciones internas del capitalismo imponen una actividad orientada hacia la existencia material, el 
ordenamiento y la permanencia de la sociedad y que se desarrolla desde afuera del proceso inmediato de la 
revaloración. Ésta solo puede realizarse de la única manera en la cual es exclusivamente posible la comunidad política 
en la sociedad capitalista: el Estado. En este sentido, es el interés del Estado en sí mismo, o más preciso, el interés 
propio de sus funcionarios burocráticos y políticos, lo que lo convierte en garante de las relaciones de producción 
capitalistas. En la separación de la política y económica, del Estado y la sociedad oscila entonces la contradicción 
entre dominación económica, explotación y situación de clase por una parte, libertad, igualdad y autodeterminación 
de todas personas por la otra. En el Estado como expresión de la forma política capitalista se manifiesta por lo tanto 
no sólo el poder de clase independizado, sino también la igualdad, independencia y la libertad formal de los 
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individuos en el mercado. Es Estado, es más bien una relación social entre individuos, grupos y clases, la compactación 
material de una relación de fuerzas sociales. 
El Estado refleja en su estructura organizativa concreta relaciones de fuerzas sociales, pero simultáneamente 
también las moldea y estabiliza. Los distintos aparatos estatales representan relaciones con todas las clases y todos los 
grupos, pero lo hacen de manera altamente diferenciada, selectiva en cuanto a la efectividad de imponer intereses. 
Esto presupone una considerable capacidad de adaptación por parte del aparato estatal respecto a las 
modificaciones de las contradicciones y conflictos permanentemente su unidad relativa y su capacidad de garantizar 
todo el proceso de la producción y el desarrollo social. El Estado burgués es siempre y simultáneamente un Estado 
capitalista, racista y patriarcal y las relaciones sociales que él expresa y regula comprenden todas estas 
contradicciones. Disponiendo del monopolio de la violencia el Estado puede y debe intervenir continuamente y, en 
función estabilizadora, en el proceso de la reproducción social, pero sin cambiar las estructuras esenciales de éste, que 
son la propiedad privada de los medios de producción, pero también las relaciones con la naturaleza y entre los 
géneros. Sus intervenciones deben estar orientadas a conservar las estructuras socioeconómicas fundamentales o 
adaptarlas a las correlaciones de fuerzas sociales que se modifican constantemente Deben ser equilibrados en el 
sistema político de manera tal que resulten compatibles con aquel proceso. Si no se logra equilibrar las relaciones de 
fuerza y los conflictos sociales, entonces entra en crisis el sistema. 
En general es preciso destacar que las organizaciones de intereses sectoriales que para cumplir con sus fines 
apelan al Estado, no pueden escapar de la forma política coercitiva, es decir, de la separación entre Estado y 
sociedad, y de la plantilla del proceso de revalorización del capital. 
La separación-unión del Estado y la sociedad significa que el Estado está formalmente separado de los grupos y 
clases sociales y al mismo tiempo vinculado a ellos, estableciendo interrelaciones. á formalmente separado de los 
grupos y clases sociales y al mismo tiempo vinculado a ellos, estableciendo interrelaciones. La forma política 
transforma los antagonismos sociales y relaciones de clases en la contraposición entre pueblo y Estado, en conflictos 
burocráticos, en la competencia de partidos y federaciones. Pero con esto se modifica también lo que aparece como el 
interés de la sociedad, que de esa forma sociopolítica adopta un contenido. Las determinaciones capitalistas en cuanto 
a la forma de manifestarse atraviesan todos los ámbitos de la sociedad, marcando entonces tanto las burocracias 
estatales como el sistema de partidos, los grupos de intereses y los medios de comunicación, las instituciones 
económicas, hasta la familia. Todo el complejo del Estado y la sociedad civil conforma así un sistema de instituciones 
interdependientes y a la vez contradictorias. Estado y sociedad civil no son esferas que se contraponen simplemente, 
sino que forman una unidad condicionada por sus contradicciones. 
Mabel THWAITES REY 
“Estado: ¿Qué Estado?” 
El Estado Moderno. El Estado moderno surge con el capitalismo, como una unidad de dominación, 
independientemente en lo exterior e interior, que actúa de modo continuo con medios de poder propios y claramente 
delimitada en lo personal y territorial. Unidad de dominación: el Estado moderno ha logrado concentrar los diversos 
centros de poder que caracterizan a las organizaciones políticas medievales. Independiente en lo exterior e interior: En 
la Edad Medie el poder estaba limitado, en lo interno por los numerosos depositarios de poder feudal, y en lo externo 
por la Iglesia y el Emperador. Con medios de poder propios: los medios realesde autoridad y administración, que 
eran posesión, privada, se convirtieron en propiedad pública, y en que el poder de mando que se venía ejerciendo 
como un derecho sujeto se expropiara, primero en beneficio del príncipe absoluto y luego del Estado. 
El Estado como articulador de relaciones sociales. El Estado es una relación social, especificada por su rasgo 
característico: la dominación. Por eso decimos que el Estado es la relación básica de dominación que existe en una 
sociedad, la que separa a los dominantes de los dominados en una estructura social. En este sentido, no es posible 
escindir Estado de Sociedad, porque ambos son partes co-constitutivas de una única realidad: la relación social 
capitalista. Entonces, cuando se habla de Estado se habla de la relación global que lo articula con la sociedad. Los 
capitalistas están desposeídos del uso de la fuerza física. El monopolio de la coacción lo tiene un tercero: el Estado, 
que no es el mero representante de las clases dominantes, sino que es el “lugar” donde pueden unificarse los intereses 
en competencia de los capitalistas. Por eso el Estado es garante de la relación global del capital. Asegura también 
ciertos derechos de los trabajadores para permitir su reproducción en tanto fuerza colectiva de trabajo. Estos son el 
límite negativo de la supervivencia de la dominación. Porque lo que el Estado hace es impedir tanto que los 
capitalistas lleven su competencia entre si a la destrucción del sistema, como que en su afán de lucro empujen a la 
virtual extinción de la fuerza de trabajo como totalidad. Es a partir de esta función de garantía negativa que resulta 
comprensible porque los trabajadores pueden percibir, al Estado como instancia protectora, y los capitalistas 
individuales lo vean como algo expoliador y limitante de sus intereses. 
El estado capitalista tiene dos tareas básicamente contradictorias. Por una parte, debe asegurar las condiciones 
que hagan posible la acumulación y reproducción del capital, lo que lo lleva a adoptar las medidas coercitivas 
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necesarias para que las clases subalternas se acomoden a la lógica del capital (coerción). Por otra parte, debe 
legitimar su dominación para hacerla estable, recurriendo a una serie de mecanismos que no se reducen a lo 
ideológico, sino que implican lógicas propias de la reproducción material, traducidas en gastos sociales destinados a 
proveer un cierto grado de consenso de las clases dominadas (legitimación). La contradicción entre ambas funciones 
genera tensiones y sucesivas crisis, cuya resolución depende de la fuerza y aptitud de las clases con intereses 
confrontados para imponer las soluciones que les sean más favorables. La dinámica de coerción y consenso es 
específica de los tipos de dominación, así como las funciones estatales. 
El Estado como conjunto de aparatos. Lo estatal, las instituciones en las que encarna las objetivaciones. Las 
instituciones son conformadas por la realidad material, como la realidad material es modificada por la acción de las 
instituciones. Los aparatos estatales económicos y sus medios de intervención no son neutrales, sino que están integrados 
en el movimiento del capital y constituyen un campo de conflictos entre distintos intereses. Por eso, así como las formas 
apropiadas de intervención cambian con el progreso de la acumulación del capital, de la misma manera lo hace las 
formas efectivas de representación y legislación. El Estado está constituido-atravesado de parte a parte por las 
contradicciones de clase. El Estado destinado a reproducir las divisiones de clase, no es internamente monolítico, sino 
que está al mismo tiempo dividido. 
Brown y Erie apuntan que el poder burocrático emergente de las instituciones estatales resulta del intento de los 
intereses estructuralmente dominantes por controlar el Estado y las políticas públicas, a partir de trasladar el lugar de 
la formulación de políticas hacia agencias administrativas que puedan desplegar una mayor autonomía en relación a 
otros intereses no dominantes. Los intereses estructuralmente dominantes han intentado mantener su hegemonía 
trasladando funciones estatales esenciales al ámbito de burocracias públicas autónomas. La importancia de la 
dinámica interna de las organizaciones públicas se vincula con el modo en que afecta intereses de las diferentes clases. 
El Estado “en movimiento”: las políticas públicas. Oszlak y O’Donnel piensan la acción estatal como parte de un 
proceso social tejido alrededor del surgimiento, desarrollo y resolución de cuestiones que una sociedad (y un Estado) 
consideran cruciales para la reproducción del orden social. El análisis de las políticas públicas, como una vía pertinente 
para ahondar en el conocimiento del Estado, supone considerar que toda política estatal es una toma de posición del 
Estado frente a una determinada “cuestión” socialmente problematizada. Ello implica que es sólo una parte de un 
proceso social mas abarcativo, que incluye una multiplicidad de actores sociales, tales como clases o fracciones de 
clase, además de los aparatos del Estado, todos los cuales toman posición en torno al problema motivo de la política 
pública. Es así que la cuestión delimita el proceso social, en el sentido de que solo en el marco de la misma cobran 
significado los comportamientos de los actores involucrados, de donde las políticas públicas serían pinceladas en 
relieve de una trama social tejida alrededor de un tema destacado. Su verdadera significación radica en el problema 
que las origina, el ámbito de acción social en que se engarzan, los actores que intervienen en el proceso de resolución 
de la cuestión y a sus respectivas y sucesivas tomas de posición en el transcurso del proceso mismo. 
Una cuestión socialmente problematizada es aquella que por su importancia ha sido incluida en la agenda de 
problemas sociales que requieren una necesaria toma de posición de múltiples actores sociales. Así, se entiende a la 
política estatal, como el conjunto de tomas de posición, tacitas o explicitas, de diferentes agencias e instancias del 
aparato estatal que expresan una determinada modalidad de intervención del Estado, en relación con una cuestión 
que despierta la atención, interés o movilización de actores de la sociedad civil. Por otro lado, los movimientos que se 
generan al interior del mismo aparato burocrático en torno a las posibilidades de intervención y las cuotas de poder 
que disputan las distintas agencias y organismos estatales, atraviesan en múltiples sentidos la política pública 
decidida/ejecutada, y participan activamente en su efectiva realización. Para comprender la composición del aparato 
estatal y el sentido y dinámica de las políticas públicas, es necesario ir más allá tanto de la dinámica interna del 
aparato, esto es su funcionamiento como burocracia y el patrón de relaciones que la definen, como de la lógica 
especifica de la política pública. 
Estado, régimen político y gobierno. Podemos definir al Estado como la condensación-materialización de 
determinadas relaciones sociales, al gobierno como un espacio decisivo dentro del aparato estatal, y al régimen como 
una estructura formal que define uno de los aspectos centrales de la circulación del poder y la construcción de políticas 
públicas. De ahí que no todo cambio en el gobierno implique un cambio de régimen, ni tampoco todo cambio de 
régimen implique la alteración de la forma de Estado. Solo una alteración profunda en el modelo de acumulación y 
del tipo de estructura de clases estaría iniciado una transformación estructural de la forma histórica de Estado. 
 “El Estado Como Contradicción” 
La práctica ha mostrado que, cuanto peor, se está muy lejos de producir una reacción libertaria, y es mucho más 
crítico para los sectores populares, tanto en términos materiales como de posibilidades de rearme político e ideológico. 
Partimos de concebir al Estado como expresivo del poder social dominante, pero entendemos que,a la vez, como el 
Estado es garante de una relación social contradictoria y conflictiva, las formas en que se materializa esta relación de 
poder en los aparatos, está constantemente atravesada por las luchas sociales fundamentales. Las mismas instituciones 
que pueden ser interpretadas como un logro popular devienen legitimadoras del sistema capitalista. 
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La respuesta contradictoria del formato benefactor. Las instituciones benefactoras se materializaron como 
consecuencia de una respuesta del capital a las luchas de los trabajadores, no podemos dejar de elucidar la 
importantísima contradicción implícita en tales instituciones. Efecto fetichizador, hacer materialmente aceptable la 
dominación del capital, andamiaje ideológico en términos de los niveles y calidad de vida populares, constituyen 
logros significativos, conquistas acumuladas por cientos de luchas, a los que seria absurdo renuncias. Reestructuración 
estatal, porque la misma conquista que beneficia se puede convertir en la base de la legitimación del capital. No 
puede suponerse ni que todo lo que el Estado hace será necesariamente en beneficio del capital, ni que el estado 
puede lograr lo que es necesario para asegura la reproducción de la sociedad capitalista. La relación entre el estado 
y la reproducción de las relaciones capitalistas es del tipo ensayo y error. 
Las instituciones de bienestar es una sutura, un intento de solución que congela, al institucionalizarlo, el problema 
planteado por el sector social que encaró la lucha por resolverlo, y lo hace en el sentido que el Estado le dio la 
cuestión. Entonces, deja de ser problema para convertirse en institución pública y, de ahí en más, pasa de ser una 
cuestión dirimida en el plano de la sociedad civil, para gobernarse con la lógica de lo estatal y adquirir su peculiar 
dinámica. El mapa de las instituciones estatales refleja, en cada caso histórico, los nudos de sutura de las áreas que las 
contradicciones subyacentes han rasgado en su superficie. Cuando se decide amputar, eliminar la institución y con ella, 
el problema que le dio origen, que deja entonces de ser una cuestión socialmente problematizada que merece ser 
incluida en la agenda publica. 
Un Estado que es-no es- y puede ser. Frente al creciente poder de las instancias supranacionales en las cuestiones 
nacionales, no parecen quedar muchas otras alternativas que articular las luchas locales y nacionales con las mundiales. 
La unidad internacional es una necesidad impuesta por el presente. El refugio en lo local parece útil para recobrar 
fuerzas o para consolarse de la desventura de una globalidad férrea y cada vez más enajénate. Pero hasta ahora no 
ha logrado parar mucho más de allí. Luchar en y contra el Estado, al mismo tiempo, es luchar por clausurar sus 
instancias represivas y ampliar lo que tienen de sociedad colectiva. Un objetivo radicalmente democrático e 
irrenunciable pasa por la eliminación de todas las estructuras opresivas que, encarnadas en el Estado, afianzan la 
dominación y, como contracara, empujan para que surjan, en su lugar, formas de gestión de los asuntos comunes que 
sean consecuentes con la eliminación de toda forma de explotación y opresión. 
Guillermo O’Donnell 
“Apuntes para una Teoría del Estado” 
PRIMERA SECCIÓN: SOCIEDAD Y ESTADO. 
Algunas definiciones preliminares. Entiendo por Estado el componente específicamente político de la dominación 
en una sociedad territorialmente delimitada. Por dominación (o poder) la capacidad, actual y potencial, de imponer 
regularmente la voluntad sobre otros, incluso pero no necesariamente, contra su resistencia. La dominación política es 
aquella que se halla respaldada por la marcada supremacía en el control de los medios de coerción física en un 
territorio excluyentemente delimitado. La dominación es una relación de desigualdad, asimetría que surge del control 
diferencial de ciertos recursos, gracias a los cuales es habitualmente posible lograr el ajuste de los comportamientos y 
de las abstenciones del dominado a la voluntad del dominante. Los medios de coerción, se refieren a la coerción física, 
a recursos de información, al control ideológico, donde el dominado asume como justa y natural la relación asimétrica 
de la que es parte y no la entiende ni cuestiona como dominación. El control, de cualquiera de estos recursos permite el 
ejercicio de la coerción. El más eficiente es el control ideológico; opuesto a la coacción que es el recurso más costoso, 
porque desnuda explícitamente la dominación y presupone que ha fallado por lo menos el control ideológico. 
Bases de la dominación. La clase social es el gran diferenciador del acceso a los recursos de dominación. De esa 
posición, surgen probabilidades diferenciales de lograr situaciones que as u vez permiten acceder al control de otros 
recursos de dominación. La relación de dominación, la relación de lo político aparece como relación contractual. Pero 
el carácter privado de esa relación es solo una apariencia. Las partes pueden recurrir a un “algo más” para la 
vigencia de cierta interpretación del contrato, de otra manera la relación contractual no podría celebrarse, al no 
poder demandar la posibilidad de su cumplimiento. Esa capacidad de invocación es constitutiva de la relación misma. 
Es parte intrínseca y constitutiva de la misma. Las dimensiones del Estado, o de lo propiamente político, no son ni una 
cosa, ni una institución ni una estructura: son aspectos de una relación social. 
Aspectos y sujetos sociales concretos. El capitalismo es el primer caso histórico de separación de la coerción 
económica y extraeconómica. El capitalista no controla directamente todos esos recursos, pero suele ejercer el control 
ideológico. El capitalista está desposeído de los medios de coacción, que suelen ser puestos en acto cuando algo ha 
fallado. Esto es una garantía para su vigencia. Esto entraña la emergencia de un tercer sujeto social, cuya 
especificidad es el ejercicio de la supremacía de la coacción. Ese tercer sujeto social son las instituciones estatales. La 
coerción económica es difusa, ni las instituciones estatales obligan a vender la fuerza de trabajo ni los capitalistas 
pueden imponer esa obligación a ningún sujeto social concreto. El Estado no respalda directamente al capitalista, sino 
a la relación social que lo hace tal. 
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La objetivación de esa escisión en instituciones estatales implica que ellas no sean ni actúen como un capitalista 
concreto, que por serlo ha quedado separado de los recursos coactivos controlados por aquellas instituciones. Si el 
Estado es el garante de las relaciones de producción, entonces lo es de ambos sujetos sociales que se constituyen en 
tales mediante esas relaciones. El Estado es el garante de la existencia y reproducción de la burguesía y del 
trabajador asalariado como clases. Pero no como árbitro neutral, sino para reponerla como clase subordinada que 
debe vender su fuerza de trabajo y, reproducir la relación social que el Estado garante. Esto entraña que el Estado es 
expresión de un interés más general que el de los sujetos sociales de cuya relación emana. 
Organización. El Estado tiende a objetivarse en instituciones primariamente coactivas. Confundir el Estado con esas 
instituciones es subsumir un fenómeno más amplio en su parte concretamente objetivada. La escisión que así se produce 
entre la sociedad y el Estado y la mutua externalidad a que los condena, es el fundamento principal del encubrimiento 
del Estado como garante de la dominación en la sociedad y de la complicidad de la misma. El Estado libera al 
burgués de la necesidad de pensar las decisiones e inversiones necesarias para el logro de condiciones sociales que 
permiten, entre otras cosas, la reproducción del sistema de clases, la acumulación y la resolución de ciertos problemas 
“generales”. Un acondicionamiento del contexto social del que alguien debe ocuparse. Ese alguien son las institucionesestatales. La existencia de esas instituciones y su notorio pero en la sociedad es una de las razones de que el Estado 
sea vivido como exterioridad. Debido a su interposición de límites negativos, las instituciones estatales aparecen como 
encarnación de una racionalidad más general y no capitalista. Donde sujetos jurídicamente iguales que solo se limitan 
a exigir el cumplimiento de lo que han convenido libremente y en base a situaciones abstractamente tipificadas en las 
normas legales. Aquí el derecho es también un tejido organizador de la sociedad y de la dominación que la articula. 
Lo mismo que el dinero o la mercancía, la instituciones estatales son un fetiche. Emanación y a la vez encubrimiento de 
la contradictoria relación subyacente, el fetiche no aparece solamente como un poder ajeno. También es un 
determinante de la conciencia ordinaria: su modalidad de exteriorización tiende a regir una percepción del mundo 
social que es de por sí un encubrimiento de la realidad subyacente. 
Exterioridad. El derecho es la consagración de la exterioridad aparente del Estado respecto de los sujetos sociales. 
Ese tercero no es garante directo de las clases sino de las relaciones que las constituyen tales. Este es el origen de la 
escisión aparente entre el Estado, y la sociedad o, equivalentemente, entre lo político y lo económico. Efectivamente un 
tercero que no es ni capitalista ni trabajador, ni actúa con la racionalidad de éstos. 
Racionalidad acotada. El Estado capitalista es un fetiche en tanto aparece subsumido en sus objetivaciones y, por 
lo tanto, desligado de su primordial imbricación en la sociedad. El método típico de toma de decisiones es por medio 
de pruebas y errores, basado en el hallazgo de soluciones subóptimas; que presuponen una rudimentaria teoría de las 
conexione causales que rigen los problemas que se busca resolver. El Estado cumple tareas rutinizadas de 
organización general de la sociedad, en respuesta a situaciones percibidas como crisis. Las crisis son las rupturas del 
orden y económicamente como obstáculos interpuestos a la acumulación del capital. Tanto las originadas, por ejemplo, 
por una tasa excesiva que amenace la reproducción de la fuerza de trabajo, o que cualquier razón que genere 
desorden. La arquitectura institucional del Estado y sus decisiones (y no decisiones), son por una parte expresión de su 
complicidad estructural y, por otra, el resultado contradictorio y sustantivamente irracional de la modalidad, también 
contradictoria y sustantivamente irracional, de existencia y reproducción de su sociedad. 
La complicidad estructural del Estado y la desigual base de recursos con que cada uno puede hacérselo por las 
instituciones estatales, determinan que no pocas decisiones están orientadas por la intención de favorecer a tal o cual 
fracción o grupo de la burguesía. Por medio de incongruencias, errores y aciertos siempre parciales, las instituciones 
estatales suelen contribuir a garantizar y organizar la reproducción de la sociedad en tanto capitalista. Sin embargo, 
la racionalidad del funcionario no es inmediatamente capitalista, en tanto no suele estar orientada al lucro per se. No 
es un interés verdaderamente general, no inmediatamente capitalista. 
Contradicción. Fetichización de las instituciones estatales. Lo cual permite que las relaciones capitalistas de 
producción aparezcan como no coactivas y puramente económicas, al tiempo que la coacción de las instituciones 
estatales desaparece en su inherente ligación con esas relaciones. El fundamento real del poder que ejercen las 
instituciones estatales es externo: emana de las relaciones capitalistas de producción como garantía de las mismas. De 
la misma manera, el Estado fetichizado tiene que deber su legitimación a un fundamento que no sea la sociedad civil, 
por la elemental razón de que esa fetichizacion la ha reducido a la privado como opacidad cotidiana 
fundamentalmente económica. El beneficiario de las políticas estatales tiene que ser un referente más general que 
aquellas. 
SEGUNDA SECCIÓN: MEDIACIONES ENTRE ESTADO Y SOCIEDAD. 
Introducción. Todo Estado presupone una comunidad política, en el sentido de que es condición necesaria para una 
dominación consensualmente aceptada y de que su continua reconstitución es una de las metas a las que tienden las 
instituciones estatales. Entendiendo por fundamento del Estado el sustento de su control de recursos de dominación y de 
su pretensión, respaldada por esos recursos, de ser habitualmente obedecido. Por referente del Estado entiendo los 
sujetos y relaciones sociales a cuyo interés de vigilancia y reproducción sirve. El Estado capitalista, ya en su realidad 
profunda, no es su propio fundamento ni referente. Ambos le son externos. Su condición de garante y organizador de 
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la sociedad capitalista se redondea con el consenso en la sociedad y su correlato de legitimación del Estado 
fetichizado en instituciones. El resultado es un amplio control ideológico, o hegemonía, ejercicio pleno pero encubierto 
de la dominación en la sociedad, respaldado por un Estado que aparece como custodio y epítome de un compartido 
sentido de vida común, asumido como natural y éticamente justo. Después de despolitizar a la sociedad, 
arrinconándola en lo económico y lo privado, el Estado, condensación de lo político, lo recrea, parcial y 
distorsionadamente, en su enlazamiento con mediaciones que niegan la primicia fundante de la sociedad. 
La ciudadanía, fundamento del Estado capitalista. Ciudadano es el que tiene derecho a cumplir los actos que 
resultan en la constitución del poder de las instituciones estatales, en la elección de gobernantes que pueden movilizar 
los recursos de aquellas y reclamar obediencia. El presupuesto de ese derecho es la igualdad abstracta de los sujetos, 
con prescindencia de que sean propietarios de algo más que su fuerza de trabajo. La movilización de recursos de 
poder por el Estado puede entonces hacerse sobre la base de que el derecho a hacerlo ha sido conferido por todos 
los ciudadanos. La legitimación de las instituciones estatales: la de que no hay intereses sistemáticamente negados por 
ellas. Esto es as su vez el correlato de la no creencia de que exista una clase dominante. Lo que las instituciones 
estatales hacen y dejan de hacer tiene que estar referido a algún interés general. Ese interés no puede ser imputado 
al ente abstracto del ciudadano, salvo, en el límite de seguir siéndolo. En otras palabras, si la condición totalmente 
desencarnada de la ciudadanía es lo que le permite ser fundamento igualitario del Estado, es lo que por otro lado 
impide imputarle un interés general en el plano concreto de lo que las instituciones estatales hacen y dejan de hacer. 
La nación, referente del Estado. La nación es el arco de solidaridades que une al nosotros definido por la común 
pertenencia al territorio acotado por un Estado. El Estado demarca a una nación frente a otras, en el escenario 
internacional. Esa demarcación tiende a generar un nosotros, definido en contraposición respeto de los ellos. Es un 
factor de cohesión basado en el reconocimiento de ese nosotros como pretensión aceptable de vigencia real. El 
referente de las instituciones estatales, la colectividad a cuyos intereses servirían, no es la sociedad, sino la nación. La 
innovación de los intereses de ésta es lo que justifica imponer decisiones contra la voluntad de los sujetos, incluso contra 
segmentos de las clases dominantes, en beneficio de la preservación del significado homogeneizante de la nación. Por 
lo tanto, la impostación del Estado enfrente y encima de la sociedad se completa cuando se transpone al plano de la 
nación. Esa fragmentación es condición de posibilidad para que el Estado fetichizado vuele por encima de la sociedad 
mientras habla de la nación y a ella. Niega las desigualdades, como contradicciones. 
En tanto la nación niega las rasgaduras estructurales de la sociedad, es análoga a laciudadanía. Pero si ésta es 
una medición abstracta, la nación alude inevitablemente a los actos, omisiones e impactos concretos de las instituciones 
estatales. Las consecuencias de tomas cierta posición en un foro internacional, de asignar recursos para paliar una 
catástrofe, de subsidiar ciertas actividades o de modificar la regulación del trabajo, atañen a sujetos que son 
miembros de la nación. Ser miembro de la nación es verse como integrante de una identidad colectiva superior a los 
clivajes de clase. El discurso de las instituciones estatales es igualizador y homogeneizante en tanto ciudadanos y 
miembros de la nación, a la vez que la agregación de los impactos de sus acciones y omisiones es la negación practica 
de dicho discurso. Esta contradicción es consecuencia de que el Estado no puede tener fundamento ni referente en la 
sociedad, so pena de desnudarla y desnudarse en la dominación que son, y de que por otra parte su fundamento 
optimo, no puede ser su referente. Por ello si el Estado no la encuentra ya ahí, tiene que postular inventándola a la 
nación, El Estado capitalista tiende a ser un Estado nacional. 
El pueblo, ambiguo fundamento y referente del Estado. El pueblo, lo popular, otra solidaridad colectiva que 
suele mediar entre Estado y sociedad. Por un lado tiende un arco de solidaridades por encima de clivajes de clase, en 
tanto abarca genéricamente a los que se reconocen como desposeídos. Pero el reclamo de justicia sustantiva 
diferencialmente orientada a beneficiarlos ni puede sino hacerse contra quienes también son parte de la nación. Los 
ricos, los poderosos, y a veces, instituciones estatales que aparecen excesivamente sesgadas hacia éstos. Lo popular 
suele ser el campo de luchas políticas definidas por su contrapartida: tono popular, lo que reúne, por lo menos, a parte 
de las clases dominantes. En el límite, las luchas alrededor de lo popular conllevan la pretensión de que su ámbito es el 
de la nación verdadera, fusión de lo nacional y popular: quienes se colocan fuera de ese campo no serían en realidad 
parte de la nación. Además sus demandas pueden afectar los límites de reproducción de la sociedad capitalista. Esto 
puede tocar cerca y exponer demasiado las contradicciones que el Estado capitalista no puede resolver, ni asumir 
como tales. Por eso lo popular es al mismo tiempo velo de la realidad profunda de la sociedad y punto posible de 
tránsito hacia su descubrimiento. Por eso también lo popular es una mediación menos digerible para el Estado 
capitalista, y para la dominación en la que está imbricado, que la ciudadanía y la nación. El Estado no puede dejar 
de ser lo que está determinado por su realidad profunda: emanación, garante y organizador de una relación de 
dominación que sesga estructuralmente lo que sus momentos objetivados reactivan sobre la sociedad. 
Erik OLIN WRIGHT 
“Burocracia y Estado” 
RAZONAMIENTO DE WEBER. El aspecto crítico de este entramado constitucional era la importancia del 
Parlamento. Weber opinaba que si bien unas instituciones parlamentarias significativamente robustecidas no 
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garantizarían una mejoría dramática en la calidad de la política alemana, tal cambio era esencial si había de 
ponerse alguna esperanza en el futuro. Proposición 1. Con el creciente desarrollo del capitalismo y la creciente 
complejidad de la sociedad, la necesidad de administración racional aumenta cualitativa y cuantitativamente. El resultado 
es que tanto las organizaciones privadas como las públicas tienden a burocratizarse cada vez más. La razón decisiva que 
explica el progreso de la organización burocrática, ha sido siempre su superioridad técnica sobre cualquier otra forma 
de organización. Proposición 2. Al crecer la burocracia, el poder de los burócratas tiende a aumentar tanto con respecto a 
las organizaciones no burocráticas como con respecto a los elementos no burocráticos de las burocracias. Este poder 
progresivamente creciente de las burocracias y los burócratas deriva de diversas características interconectad de la 
organización burocrática: 1. la eficiencia practica y el carácter crecientemente indispensable de las organizaciones 
burocráticas; 2. el conocimiento técnico especializado controlado por los burócratas; 3. los secretos administrativos 
controlados por los burócratas. Dada esta expansión del poder burocrático, es cada vez más difícil que pueda surgir 
un poder capaz de controlar la burocracia estatal. La cuestión crucial del control de la burocracia es la forma de 
seleccionar las posiciones político-administrativas superiores. Proposición 3. Si la cúspide administrativa de la burocracia 
estatal se halla en manos de burócratas, aparecerán fuertes tendencias orientadas hacia: a) irresponsabilidad y la 
ineficiencia de la dirección política de la burocracia, especialmente en tiempo de crisis; y b) la maximización de la 
influencia que tienen los grandes capitalistas sobre el funcionamiento de la burocracia estatal. El burócrata es 
incompetente en las artes políticas. El orgullo de un funcionario reside en preservar la imparcialidad y en pasar por 
encima de sus propias preferencias y opiniones, para ejecutar escrupulosa e inteligentemente lo que la prescripción 
general o la instrucción particular le exigen. La cúspide debe ser reemplazada por políticos profesionales fuertes, 
para lo cual es necesario el Parlamento. Proposición 4. Un Parlamento activo puede constituir un terreno adecuado para 
que crezcan y asciendan en el, por vía de selección, cualidades, no solo demagógicas, sino cualidades auténticamente 
políticas de jefe. Y un Parlamento activo es aquel que, colaborando, controla de modo ininterrumpido la administración. Un 
Parlamento fuerte ofrece los medios institucionales para controlar eficazmente el poder ilimitado de la burocracia, a la 
vez que produce los líderes políticos de talento necesarios para dirigir responsablemente la actividad burocrática; y 
suministra los mecanismos adecuados para obligar a esos líderes a rendir cuentas. 
Las expectativas de Weber respecto a las ventajas de un Parlamento fuerte eran relativamente limitadas. 
Ciertamente no pensaba que fuera a crear automáticamente una mejor sociedad. Pero sí pensaba que ninguna de las 
otras estructuras alternativas sería capaz siquiera de garantizar el mínimo de eficacia política de un Parlamento. Por 
democracia de masas entiende Estados democráticos carentes de poderosas y significativas instituciones 
representativas libres. Las democracias directas, no pueden existir en una sociedad vasta y compleja, serían 
técnicamente imposibles. Los soviets, tiene pocas posibilidades de control por parte de la burocracia, pero solo 
funcionan bien en tanto no haya antagonismos internos. La democracia plebiscitaria, no es tampoco práctica, la 
votación popular tiene límites internos, tanto como medio de elección cuanto como de legislación, debido a su 
peculiaridad técnica. La democratización activa de las masas reside en que el jefe político ya no es proclamado 
candidato en virtud de sus meritos, sino que consigue la confianza de las masas y su poder con medios de demagogia 
de masas. La única salida es la democracia parlamentaria activa. 
EL RAZONAMIENTO DE LENIN. La dictadura del proletariado es incompatible con la estructura del aparato de 
Estado burgués y debe ser aplastado y reemplazado por la nueva institución revolucionaria: el soviet. Proposición 1. El 
Estado es producto y manifestación del carácter irreconciliable del las contradicciones de clase. El Estado surge en el 
momento en que las contradicciones de clase no pueden, objetivamente, conciliarse. El Estado es un órgano de dominación 
de clase, un órgano de opresión especial de la fuerza, una organización de la violencia para reprimir a una clase 
cualquiera. Proposición 2. La republica democrática es la mejor envoltura de que puede revestirse el capitalismo y, por 
tanto, el capital al dominar esta envoltura, cimienta su poder de un modo tan seguro,tan firme que no conmueve ningún 
cambio de personas, ni de instituciones, ni de partidos dentro de la republica democrática burguesa. Lenin ve en el 
Parlamento el instrumento perfecto para asegurar la dominación capitalista, ya que es una institución que mistifica a 
las masas [hace creen que representa al pueblo, y que este controla al Estado, cuando en realidad toda las decisiones 
importantes se toman entre bastidores; lo único que se hace es charlar para embaucar al vulgo] y legitima el orden 
social, a la vez que la burguesía tiene asegurado su control [con instrumentos de dominación capitalista de clase]. 
Proposición 3. La burocracia es la estructura básica a través de la cual domina la clase capitalista. Todas las intentonas 
revolucionarias, perfeccionan la republica parlamentaria, que se ve obligada a fortalecerse. Los partidos consideran 
al Estado como un botín. La naturaleza restringida de la democracia burguesa garantiza que un partido obrero 
revolucionario jamás podrá participar del botín y nunca controlará a los altos funcionarios. La organización burocrática 
hace imposible la participación de las masas. A partir de la designación de funcionarios, sin revocatoria; salarios 
elevados y privilegios especiales, que encadenan sus intereses a los de la burguesía; separación de la actividad 
legislativa y la administrativa. Proposición 4. El socialismo exige la destrucción completa de las instituciones estatales 
burguesas y su reemplazo por una nueva forma de democracia completa o democracia proletaria. Las instituciones 
representativas continúan, pero desaparece el parlamentarismo como sistema especial, como división del trabajo 
legislativo y ejecutivo, como situación privilegiada para los diputados. Pero como toda democracia, la democracia 
proletaria, constituye todavía un Estado, es al mismo tiempo dictadura del proletariado, en tanto restricciones a los 
opresores, explotadores, capitalistas. La administración se democratizaría hasta que todo el pueblo participe de 
funciones estatales. Destruir de golpe, no la burocracia, sino la “vieja” maquina burocrática y comenzar a construir otra 
nueva que permita ir reduciendo gradualmente a la nada toda burocracia, no es una utopía. 
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Lenin contempla los aspectos técnicos, no burocráticos de la administración burguesa, de modo extremadamente 
favorable. El mecanismo de la administración social ya está preparado aquí. No hay más que derrocar a los 
capitalistas y tendremos ante nosotros un mecanismo de alta perfección técnica, libre del parásito y perfectamente 
susceptible a ser puesta en marcha por sus trabajadores, con la asistencia de profesionales. La democratización 
completa, se limita a una democratización del control, no de la pericia técnica como tal. La democratización no 
significa negar toda subordinación y toda autoridad presentes en la organización. 
COMPARACIONES: Hay una crítica muy similar de la dominación burocrática, y de las instituciones parlamentarias, 
que no son otra cosa que asambleas para hacer discursos. Ambos estaban de acuerdo en que esto tiende a facilitar la 
dominación política de los intereses puramente capitalistas. Existe incluso un aspecto de la solución al problema que 
ambos comparten: la necesidad de crear instituciones representativas que sean organismos que funcionen, activos. Pero 
difieren sustancialmente en el carácter de sus conclusiones globales: Lenin exige el reemplazo de la burocracia y la 
representación parlamentaria por instituciones políticas soviéticas; Weber arguye que los soviets no funcionarán y 
aboga por el desarrollo de Parlamentos potentes, elitistas y que funcionen. 
Determinantes de la estructura organizativa. Lenin en su análisis de la burocracia y el Estado, distingue tres funciones 
organizativas básicas, elaboración de políticas, control y contabilidad, y administración; mientras que Weber solo dos, 
elaboración de políticas y administración. Lenin subraya la distinción entre burócratas y técnicos. A los primeros 
corresponde las funciones de control y contabilidad necesaria en toda la organización, mientras que los segundos se 
encargan de las funciones técnico-administrativas. Weber no hace esta distinción, aunque no ignora el problema del 
control y la contabilidad. Lenin arguye que las funciones estrictamente de control y contabilidad pueden reducirse a 
operaciones tan sencillas de registro y control, que son totalmente asequibles a todos los que sepan leer y escribir. 
La naturaleza del Estado y la política. Para Weber el Estado es un instituto político de actividad continuada cuando 
su cuadro administrativo mantenga con éxito la pretensión al monopolio legítimo de la coacción física para el 
mantenimiento del orden vigente. Bajo determinadas circunstancias el dirigente, puede ser un grupo, pero nunca una 
clase. El dirigente, y su equipo, controlan al Estado y lo usa para una amplia variedad de fines. La noción de Lenin de 
Estado, difiere en dos aspectos fundamentales. En primer lugar, el Estado tiene una función específica, la supresión de 
la lucha de clases y el mantenimiento de la dominación de la clase dominante. Segundo, es una estructura, un aparato 
que sostiene la dominación de una determinada clase dominante. 
Forma organizativa y responsabilidad. Weber contempla la impotencia de un Parlamento y la resultante dominación 
incontrolada de la burocracia como problema organizativo y de liderazgo. Lenin ve el problema de un modo distinto, 
ya que los Parlamentos (fuertes o no) carecen de poder y las burocracias tienden a desempeñar el poder real en las 
sociedades; ya que la burguesía no puede confiar en instituciones representativas para garantizar su dominio. La 
solución no es una reforma pensada para cultivar el liderazgo eficaz, sino en términos de cambio revolucionario de la 
estructura de clases subyacente de la sociedad. Esto no significa que la estructura organizativa sea irrelevante. 
Oscar OSZLAK 
“Notas Críticas para una Teoría de la Burocracia Estatal” 
Mitos y lugares comunes acerca del fenómeno burocrático y del papel del Estado. Personal, la corrupción y el 
patronazgo político. Investigaciones llevadas a cabo predominantemente en ámbitos "no públicos" falta de 
contextualización social, cultural e histórica de la mayor parte de los enfoques y modelos Las razones expuestas 
implican que la burocracia estatal es analíticamente distinguible de otras "organizaciones" y que a pesar de ciertos 
atributos comunes, su naturaleza y papel varían de acuerdo con el contexto social y el momento histórico considerados. 
ENFOQUE HISTORICO-ESTRUCTURAL. 
En la concepción hegeliana, la burocracia formaba parte de una estructura social tripartita, sirviendo de nexo entre 
la sociedad civil y el Estado. Su existencia adquiría sentido a partir de la necesidad de conciliar el interés general del 
Estado y los intereses particulares de las corporaciones. Tal concepción resultaba para Marx esencialmente empírica y 
formalista, despojada de elementos críticos y de contenido sustantivo. En lugar de una relación armoniosa, Marx 
observa el carácter dialéctico y conflictivo de las interacciones burocracia-Estado-corporaciones. Una existencia real 
del Estado -en tanto corporización el interés general- implicaría la desaparición de las corporaciones y, 
consecuentemente, de su "espíritu", la burocracia. Por lo tanto, la existencia y supervivencia de la burocracia 
dependería de la existencia de su contraparte material -las corporaciones-, sin perjuicio de ocasionales conflictos entre 
ambas. En tanto la burocracia encarna y asume intereses corporativos -los propios y aquellos correspondientes a las 
diversas esferas de interés particular-, el interés general del Estado se reduce a su propio interés, que requiere la 
existencia y permanencia de intereses corporativos representados por una universidad imaginaria. A su vez, como la 
burocracia confiere e hecho un marco de legitimidad a la acción social desarrollada en el senode la sociedad civil, se 
ve condenada al formalismo, puesto que los presupuestos normativos de la actividad corporativa se hallan divorciados 
del verdadero interés general. 
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la burocracia no constituye un simple epítome de la clase dominante sino un factor social diferenciado y complejo, 
vinculado a ella a través de cambiantes y contradictorios intereses. Consecuentemente, su posición en la estructura de 
dominación política puede variar significativamente, de acuerdo -entre otros factores- con el grado de desarrollo de 
las fuerzas productivas, de cristalización de (y enfrentamiento entre) clases sociales y de indispensabilidad del 
aparato estatal para la reproducción de la sociedad capitalista. También interesa destacar el variable papel que la 
burocracia aparece desempeñado frente a la sociedad civil. Max Weber consideraba a la burocracia como forma de 
organización racional más compatible con el modo de producción capitalista. Lenin sostenía que en una sociedad 
socialista la extinción del Estado llevaba aparejada la liquidación de su aparato burocrático. La contribución de 
Weber al estudio de la burocracia constituye el aparato administrativo de máxima afinidad con el tipo legal-racional 
de dominación. Esta afinidad queda especialmente evidenciada por la íntima vinculación entre los procesos de 
racionalización y burocratización. Observada como una forma de organizar colectivamente el esfuerzo humano, la 
burocracia se concibe como la estructura que hacer posible la maximización de los niveles de productividad 
alcanzables mediante el trabajo organizado, dentro de una sociedad permeada por, u organizada de acuerdo a, 
principios racionales. A partir de la detección de ciertos atributos genéricos de tal estructura, Weber define un "tipo 
ideal" de organización cuya penetración y función común descubre en diferentes esferas de actividad de la sociedad 
moderna. 
En años recientes, la crítica a la concepción weberiana sobre la burocracia se ha centrado tanto en su supuesto 
sesgo formalista como en la mecánica utilización del "modelo" como herramienta analítica. Determinaciones generales 
de su organización; atributos "formales". Tipo ideal: su arraigo y sacralización ha llevado a confundir sus elementos 
analíticos con la exposición de un decálogo normativo, lo cual significó un verdadero obstáculo al avance del 
conocimiento sobre organizaciones formales. Esto es lo que ocurre frecuentemente cuando de tipo ideal se "idealiza", 
es decir, se constituye en modelo de organización formal, importando entonces más descubrir desviaciones 
"patológicas" en el examen de casos empíricos que profundizan en el análisis de los factores determinantes del 
fenómeno examinado. La racionalización tiende así a identificarse con una creciente burocratización, proceso que al 
crear las condiciones para el surgimiento de un omnipresente Leviatán, se constituye en seria amenaza a la libertad 
individual y las instituciones democráticas. Requieren una precisa contextualización sustantiva e histórica que permita 
determinar si los presupuestos teóricos del tipo ideal weberiano resultan pertinentes o, por el contrario, son 
inadecuados para interpretar realidades sociales diferentes de las que inspiraron el "modelo burocrático". 
CORRIENTES ADMINISTRATIVO – ORGANIZACIONALES. 
Tradición gerencial. los límites organizacionales se esfuman totalmente, pasando a constituirse en unidad de análisis 
el comportamiento humano frente al desempeño de tareas bajo condiciones de división social del trabajo. Sin 
embargo, comparte con otros enfoques una fundamental preocupación por la racionalidad y la productividad, 
proponiéndose como meta diseñar "el mejor" (más racional) modo de organizar el esfuerzo humano para el logro de 
fines organizacionales. Esta preocupación se liga a una "teoría" que observa a la actividad administrativa como un 
problema técnico cuya resolución tiene que ver con cuestiones de diferenciación estructural y especialización funcional. 
Las soluciones técnicas, científicamente fundadas, pueden resolver definitivamente los conflictos de clase al evitar "el 
permanente e inútil antagonismo entre trabajadores y empresarios". Se planteó la búsqueda de aquellas condiciones 
que pueden mejorar la interacción humana con, y dentro de, organizaciones provocando así respuestas individuales 
más favorables a las demandas organizacionales. Conceptos centrales, incluido "organización" mismo, comenzaron a 
definirse en términos de seres humanos, perspectiva ésta cuya introducción debe acreditarse a Bernard. Al destacar las 
nociones de eslabonamientos y vínculos, su concepción de las organizaciones formales como sistemas de actividades 
personales o fuerzas conscientemente coordinadas representó un importante viraje respecto a las formulaciones 
administrativas. Estas consideraban a las organizaciones como entidades despersonalizadas, con una existencia 
independiente, formadas por relaciones estructurales entre diversas unidades funcionales. 
BUROCRACIA Y CONTEXTO. 
El reconocimiento analítico de que las organizaciones complejas son influidas por la acción del contexto, marca el 
punto de intersección de las corrientes recién señaladas con los estudios sobre burocracia encarados desde la 
perspectiva de una ciencia política. Su diferencia esencial reside en el referente utilizado por unas y otros. Los estudios 
administrativo-organizacionales (A-O) concentran su atención en la estructura y procesos internos a la organización y a 
partir de allí tratan de rastrear restricciones contextuales que operan sobre ella. En cambio, los enfoques politológicos 
toman como referente a la sociedad global, observando las consecuencias de la inserción de la burocracia dentro de 
ese contexto, examinando el tipo de interacciones que tiene lugar y, sobre todo, evaluando los impactos resultantes en 
términos de variaciones en el poder relativo y en la productividad de la burocracia. Los estudios politológicos fallan en 
resolver adecuadamente el problema de establecer un nivel de análisis que permita comprender la dinámica interna 
de la burocracia. constatar la creciente incertidumbre que enfrentan organizaciones y tomadores de decisiones como 
consecuencia de una mayor diferenciación, interdependencia y complejidad social. Al restringirse las posibilidades de 
elección racional, pueden producirse consecuencias "disfuncionales" que alteren el equilibrio interno de la organización 
y comprometa su capacidad adaptativa. La supervivencia y desarrollo de la organización dependen entonces de la 
eficacia de los diferentes mecanismos que ésta utilice a fin de superar sus restricciones contextuales. Por lo tanto, el 
"contexto relevante" se reduce en definitiva al subconjunto de variables externas a la organización que al crearle 
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frentes de incertidumbre, acotan la racionalidad de sus decisiones y disminuyen su probabilidad de subsistencia o su 
capacidad de adaptación. 
PARADIGMA EMERGENTE. 
Resultan más bien de una tarea de "agregación" y combinación analítica que el reformador administrativo. 
homogeneizar la problemática de la burocracia estatal en torno a una concepción común, desde un punto de vista 
tanto sustantivo como valorativo. En cierto sentido, podría afirmarse que en el plano y por mediación de la praxis de 
la reforma administrativa han producido la emergencia de un paradigma subrogante del que la teoría aun carece. A 
partir de una concepción hegeliana de la organización social, la burocracia es visualizada como nexo, como instancia 
de mediación, entre la sociedad civil y el Estado. Su existencia adquiere significado a partir de la oposición entre el 
interés general del Estado y los intereses particulares de los diferentes sectores de la sociedad civil. Dicho de otro 
modo, en tanto cristalización institucional del Estado, la burocracia se convierte en instancia conciliadora de intereses 
conflictivos y sus "adjudicaciones autoritarias" constituyen-en esta concepción- expresiones decantadas y 
representativas de los valores sociales prevalecientes. Justificada así su existencia, el funcionamiento de la burocracia 
depende de su capacidad extractiva y productiva, manifestada a través de la obtención y combinación de recursos 
que satisfagan los requerimientos de su intervención social. A su vez, de la reproducción del aparato burocrático 
depende la producción de un conjunto de bienes, servicios, regulaciones y símbolos que atiendan demandas del 
contexto social, agregadas y articuladas a través de mecanismos institucionalizados de representación de intereses. 
diversos tipo de restricciones. El primero de ellos, de carácter normativo, incluye todos aquellos factores (v.g. pautas 
valorativas, objetivos, prioridades, metas, sanciones) vinculados al "debe ser", al marco global de normas, políticas y 
orientaciones de la acción que condicionan las posibilidades operativas de la burocracia y sus unidades funcionales y 
que, en las diferentes situaciones decisionales, se manifiestan a través de complejas combinaciones. El segundo tipo de 
restricciones es de carácter estructural y se refiere a los múltiples patrones de combinación de recursos, 
institucionalizados a través de sistemas y procedimientos formales (v.g. jerarquías, escalafonamientos, sistemas de 
información, evaluación y control), que permiten establecer las interdependencias funcionales, jerárquicas y 
presupuestarias necesarias para ajustar el funcionamiento de la burocracia a los criterios de la racionalidad técnica 
que impone esta forma de organización. El tercer tipo de restricciones, de naturaleza comportamental, tiene relación 
con el conjunto de pautas actitudinales y de comportamiento -incluyendo desde aspectos motivacionales hasta estilos 
de liderazgo, orientaciones hacia la acción o expectativas sobre los límites del conflicto interpersonal- que resultan 
socialmente aceptables y predecibles y que al ser internalizadas a nivel individual, fijan parámetros adicionales a la 
actividad burocrática. Estos tres tipos de restricciones son momentos de un mismo fenómeno: constituyen premisas para 
la acción originadas en planos o dimensiones diferentes, aunque vinculados entre sí por ser desagregaciones racional-
formales del "interés general" de la sociedad. 
El interés general de la sociedad se traduce en un sistema normativo que regula la acción de los actores e 
instituciones sociales. La burocracia, como institución mediadora entre el interés general encarnado en el Estado y los 
intereses particulares de la sociedad civil, se estructura y comporta en función de aquellos elementos del sistema 
normativo que le son aplicables. La razón es que una desviación -entendida como la persecución de objetivos, la 
utilización de mecanismos o la adopción de comportamientos diferentes de los formalmente establecidos- significa 
alterar en algún punto el proceso de derivación entre variables de las tres dimensiones. Es decir, al contraponerse la 
acción concreta a los parámetros que condicionan tal acción se produce una incongruencia que vulnera, en la práctica, 
la lógica de la secuencia formalmente establecida entre los tres niveles. Si no lo hace (ineficacia) o lo hace a alto costo 
(ineficiencia), habrá que actuar sobre la "caja negra" a fin de corregir el desequilibrio resultante. Dicho de otra 
manera, para enfrentar con éxito las restricciones contextuales se requieren adaptaciones intraburocráticas que, al 
expandir la capacidad operativa del aparato estatal, restituyan legitimidad a su supervivencia institucional. 
ESTRATEGIAS Y VIABILIDAD DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA. 
Las estrategias de reforma administrativa han tendido a modificar variables en los planos estructural y 
comportamental, aceptando implícitamente el carácter incuestionable del marco normativo o, a lo sumo, la eventual 
participación de los funcionarios en la definición (más propiamente, en la desagregación operacional) de su contenido. 
En términos del paradigma, y desde la perspectiva de la burocracia, las únicas variables relativamente inmutables 
pertenecen a la dimensión normativa. De aquí, señalemos de paso, la vital importancia de limitar el poder burocrático 
de desarrollar instituciones políticas que produzcan efectivos contrapesos, de manera que además de permitir una 
mejor articulación de intereses, eviten el desplazamiento de objetivos y la proliferación institucional que aparecen toda 
vez que la actividad de la burocracia se halla regulada por parámetros estructurales y comportamentales que 
desvirtúan su marco normativo formal. Complementariamente, la reforma administrativa debe tender -según las 
estrategias descriptas- a producir los cambios internos en la organización y funcionamiento del aparato estatal 
necesarios para observar las normas y concretar los objetivos que recortan axiológicamente los límites de su acción. 
Subordinación del aparato de implementación al aparato normativo del Estado, no se hace sino inducir infinitos 
mecanismos de conducta adaptativa que intentan resolver las frecuentes contradicciones entre los criterios de 
racionalidad política y racionalidad técnica que, alternativamente, guían las decisiones burocráticas. 
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ESPECIFICIDAD SUSTANTIVA. 
Sesgo privatista. En particular, la mayor parte de las contribuciones teóricas que hemos incluido en la perspectiva A-
O resultan de inferencias y generalizaciones efectuadas. Por empresas industriales y otras organizaciones privadas. 
Problemas que respecto a la productividad y viabilidad de la organización. En otras palabras, el objetivo central de 
una teoría de la organización -a diferencia de una teoría de la burocracia estatal- es hallar los medios más eficaces 
de adaptación de unidades organizacionales a las amenazas y restricciones de su contexto operativo. Su problema se 
reduce a resolver o superar los diversos obstáculos que tienden a disminuir la eficiencia y efectividad de las 
organizaciones y, por lo tanto, cuestionan su supervivencia. Ello requiere descubrir los principios o fórmulas de 
organización e interacción que pueden promover el clima más propicio y movilizar esfuerzos del modo más racional 
como para contrarrestar exitosamente las amenazas contextuales. 
Burocracia estatal como unidad de análisis. Un primer factor a tener en cuenta es la extraordinaria heterogeneidad 
de los elementos constitutivos de la burocracia estatal. Como un conjunto de organizaciones complejas e 
interdependientes, cuyo carácter "público" -derivado de los objetivos formales de "interés general" que persiguen y 
de la autoridad legítima del Estado que invocan sus actos- permite distinguirlas como un sistema diferenciado. Esta 
misma heterogeneidad puede proporcionar algunas claves para entender la dinámica interna del aparato estatal y la 
compleja trama de relaciones que establece con la sociedad civil. Un segundo elemento, la fijación de límites entre el 
dominio de "lo privado" y "lo público". A los variados tipos de entidades semi-estatales (empresas mixtas, joint 
ventures, institutos con patrocinio estatal y privado) y paraestatales (juntas, comisiones especiales) se agregan las 
múltiples modalidades de interpretación entre actores civiles y estatales, que van desde la participación de los 
primeros en los consejos de organismos estatales hasta el control directo por el Estado de diversos aspectos de la 
política empresarial privada. La existencia de estas "zonas grises" también constituye un importante punto de entrada 
para analizar las relaciones de determinación entre amos dominios. Un tercer elemento a considerar es el 
condicionamiento histórico del proceso de conformación el aparato institucional del Estado. Un último elemento, que a 
su vez se articula con el anterior, es que el proceso histórico a través del cual se problematizan, plantean y resuelven 
cuestiones que integran la agenda socialmente vigente. 
Roles de la burocracia estatal. materializar el "interés general"de la sociedad encarnado en la existencia del 
Estado. Desde este punto de vista, el problema de la burocracia se reduciría a lograr una eficaz extracción y una 
optima asignación de recursos entre sectores, de acuerdo con orientaciones normativas que en forma desagregada 
expresen dicho interés general. Sin embargo, existen fundados argumentos para cuestionar esta visión unidimensional. 
Resulta evidente que la burocracia no es un simple instrumento de quienes ejercen el poder del Estado. Naturalmente, 
la autonomización del comportamiento implica la posibilidad de que en su actividad cotidiana, la burocracia traduzca 
el interés general de la sociedad -dentro de los flexibles límites que habitualmente admite su desagregación- en 
términos que consulten su propio interés. De este modo, la burocracia se convierte en un "grupo de presión", en un 
sector social que reivindica su derecho a participar en la definición y traducción del "interés general", con lo cual su 
propia expansión, la legítima apropiación de recursos adicionales en beneficio de sus miembros, la obtención de 
inmunidades o privilegios o el apoyo de iniciativas que consoliden o extiendan su autonomía operativa, pueden llegar 
a resultar expresiones desagregadas de tal interés. 
La representación privilegiada, el tratamiento preferencial que esos intereses reciben dentro de la constelación de 
"funciones" desempeñadas por la burocracia. En consecuencia, apelando al interés general y cubierta por su aureola 
legitimadora, otra ancha faja de la actividad de la burocracia se halla sesgada hacia la satisfacción de intereses de 
las clases económicamente dominantes. Denominaremos rol mediados al desempeño de tareas que privilegian estos 
intereses. Queda así configurada, casi como categoría residual, un área de intervención estatal cuyo significado, el 
sentido último de sus invocaciones implícitas, encuentra un referente mucho menos ambiguo en el interés general de la 
sociedad. Acciones de este tipo consisten en la producción de bienes, regulaciones o servicios que tienden, o bien a 
mejorar la posición de recursos del conjunto de los miembros de la sociedad, o bien a mejor la situación relativa de 
sectores menos privilegiados. En ese carácter, la burocracia actúa como infraestructura (productiva y reguladora) 
auténticamente representativa del interés general, desempeñando un rol que llamaremos infraestructural. 
En esta transfiguración, la burocracia parece situarse en tres ámbitos operativos diferentes. Sin embargo, la 
distinción analítica recorta en realidad franjas de actividad (y sus correlatos normativos) que, en situaciones concretas, 
son parte constitutiva de un mismo proceso de decisión y acción. Lo dicho replantea, desde otro ángulo, la proposición 
adelantada con relación a uno de los elementos que otorga a la burocracia especificidad propia: su carácter de 
crucial arena de conflicto para dirimir cuestiones socialmente vigentes. Retomando este tema, pero ya vinculándolo a la 
distinción de roles recién propuesta, podríamos sugerir que es precisamente el carácter contradictorio, no aditivo, de 
estos roles el que confiere una dinámica particular a la lucha política desarrollada en el ámbito del aparato estatal. 
Por lo tanto, las instituciones estatales no sólo son actores políticos sino que además su ámbito de acción constituye un 
terreno de lucha que convoca a otros actores (individuos, grupos, sectores, organizaciones), aliados o enfrentados en 
torno a la promoción de intereses contradictorios. Las posiciones que esas instituciones estatales asuman en el proceso e 
resolución de cuestiones vinculadas a los intereses en pugna definirán el rol o roles desempeñados y, por lo tanto, la 
naturaleza de su intervención social. Nos referimos a los cambios estructurales y operativos que tienen lugar en el 
aparato del Estado como consecuencia de los mismos procesos sociales recién descritos. En este sentido, la burocracia 
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ofrece un escenario de lucha cambiante, ya que a menudo uno de los subproductos (o, a veces, el objetivo mismo) de 
los enfrentamientos es un reacomodamiento institucional, que a su vez tiende a modificar la relación de fuerzas en 
futuras instancias de conflicto. 
Productividad y conflicto de roles. Cuando se piensa en la productividad o improductividad de la burocracia, los 
términos de referencia del problema se limitan habitualmente a incluir el desempeño e tareas o funciones que caen 
dentro de los que hemos denominado su rol "infraestructural". El desempeño de los otros dos roles es, o bien ignorado 
o bien considerado como manifestación de comportamientos desviados (v.g. desplazamiento de objetivos, corrupción, 
baja motivación). Plantear este tema requiere entonces decidir previamente qué aspectos de la actividad burocrática 
se hallan involucrados y al desempeño de cuáles roles se vinculan, ya que la reducción del análisis a un único rol 
tendrá consecuencias normativas y operativas radicalmente diferentes de las que resultarían de una consideración más 
comprensiva del desempeño burocrático. Consecuentemente, si los objetivos son múltiples, heterogéneos y conflictivos, 
el resultado de la actividad del Estado no puede evaluarse exclusivamente desde la óptica del "interés general". 
Llevado a su extremo, este argumento permitiría afirmar que la burocracia es siempre "productiva", ya que toda 
deficiencia en el desempeño de cierto tipo de actividades estaría compensada por el desempeño de otras. Aun los 
casos de flagrante ineficiencia (v.g. ausentismo, baja dedicación, trámites) podrían considerarse formas de satisfacción 
del interés "sectorial" de los propios burócratas, en tanto permiten mantener el nivel de ocupación, la suplementación 
de ingresos, etcétera. Por ello, el argumento debe calificarse en el sentido de que 1) considerada globalmente, la 
actividad de la burocracia estatal contribuye a la reproducción de un cierto tipo de organización social y cierto tipo 
de Estado; 2) el carácter de la "contribución" depende del resultado de los conflictos en torno a la definición del 
contenido y al peso relativo de cada uno de los roles de la burocracia, y 3) este resultado será a su vez producto del 
enfrentamiento entre actores sociales y estatales, vinculados por complejos patrones de alianza y conflicto en las 
diversas arenas de lucha política. 
ESPECIFICIDAD CONTEXTUAL E HISTÓRICA. 
En años resientes, el mundo "menos desarrollado" se vio literalmente invadido por técnicos y científicos sociales 
preocupados por hallar explicaciones plausibles acerca de la baja productividad de sus burocracias públicas. El 
estudio de la burocracia estatal no fue inmune a estas tendencias. Sistemas burocráticos concretos fueron encasillados 
en tipologías cerradas o colocados en continuos donde inexorablemente debía transitarse el camino del 
tradicionalismo a la modernización. Evidenciando un similar optimismo acerca del curso de la historia, la productividad 
del aparato estatal fue concebida como variable dependiente del desarrollo político, el cual, a su vez, debía lograrse 
superponiendo roles y pautas culturales "modernos" sobre los "tradicionales". Por lo tanto, de acuerdo con los 
estándares desarrollados en los círculos académicos y tecnocráticos centrales, el resultado de la actividad del aparato 
estatal en los países de la periferia del mundo capitalista no satisfaría niveles aceptables de racionalidad y 
productividad. Las importantes transformaciones sociales que comenzaron a producirse desde mediados del siglo 
pasado en los países más avanzados de la región provocaron un fuerte impulso al desarrollo de la burocracia. 
Nicos POULANTZAS 
“Estado, Poder y Socialismo” 
1. EL ESTADO Y LAS CLASES DOMINANTES. 
El Estado representa y organiza la clase o clases dominantes, representa y organiza el interés político a largo 
plazo del bloque de poder, compuesto por varias fracciones de clase burguesas (porque la burguesía se divide en 
fracciones de clase).