La literatura comparada

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VOLUMEN XVIII . NÚMERO 2 . II SEMESTRE DE 2009 Gestión y Política Pública 439
Durante las últimas dos décadas, la literatura comparada sobre reformas administrativas 
ha crecido significativamente. ¿Cuáles han sido sus aportaciones y cuáles sus limitaciones? 
¿Qué nos queda por aprender sobre el tema? Este ensayo repasa los debates centrales de la 
literatura, analiza sus principales debilidades y sugiere un conjunto de futuras líneas de 
investigación. El argumento central del ensayo es que la literatura comparada en esta ma-
teria ha avanzado en forma considerable en términos descriptivos, informativos y hasta 
analíticos, pero sus omisiones y sesgos han minado sus capacidades para ofrecer inferen-
cias causales, explicaciones, conceptualizaciones y generalizaciones teóricas convincentes. 
Palabras clave: reformas administrativas, administración pública comparada, nueva 
gestión pública.
The Comparative Literature on Administrative Reforms:
Developments, Shortcomings, and Posibilities
During the last two decades, the comparative literature on administrative reforms has 
significantly increased. What have been its contributions and limitations? What do we 
still need to learn about this topic? This essay reviews the key debates in the literature, 
analyzes its main shortcomings, and suggests some avenues for future research. The essay 
La literatura comparada 
sobre reformas administrativas
Desarrollos, limitaciones y posibilidades 
Mauricio I. Dussauge Laguna*
* Candidato a doctor en Ciencia Política (especialidad en Administración Pública Comparada), por la 
London School of Economics and Political Science. Licenciado y maestro en Administración Pública por 
El Colegio de México y la Maxwell School of Syracuse University, respectivamente. Ha sido funcionario del 
gobierno federal mexicano, director ejecutivo de la Revista Servicio Profesional de Carrera y Fulbright Fellow 
en la US Office of Personnel Management. Tel. ++079 72 41 84 65. Correo-e: m.i.dussauge-laguna@lse.
ac.uk. Sitio personal: http://mdussauge.googlepages.com. El autor agradece los comentarios de dos dicta-
minadores anónimos, así como las útiles sugerencias que Maira Vaca, Simon Hix, Paul Mitchell y Edward 
Page le expresaron en diversas conversaciones durante la preparación del ensayo. Asimismo, agradece el 
apoyo financiero que Conacyt, la Secretaría de Educación Pública y el Departamento de Gobierno de lse 
le han brindado para desarrollar la investigación doctoral de la cual este ensayo forma parte. 
Artículo recibido el 3 de octubre de 2008 y aceptado el 22 de enero de 2009.
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argues that the comparative literature has made important progress in descriptive, infor-
mative, and even analytical terms, but its omissions and biases have constrained its ca-
pacity to offer convincing causal inferences, explanations, conceptualizations and gener-
alizations. 
Keywords: Administrative reforms, comparative public administration, new public 
management.
A lo largo de las últimas décadas, los gobiernos alrededor del mundo parecieran haber vivido una “era de las reformas administrativas” (Wright, 1994; Cassesse, 2003). Si bien los esfuerzos por cambiar 
deliberadamente los aparatos administrativos del Estado –sus organiza-
ciones, procedimientos, servicios y actividades– cuentan con una larga his-
toria en México y muchos otros países (Pardo, 1991; Sánchez, 2004; Spink, 
1999; Argyriades, 2007; Hood, 2000; Caiden, 2007), la “reforma”, “rein-
vención”, “renovación”, “modernización” o “transformación” de los gobier-
nos ha ocupado un lugar prominente tanto en los discursos políticos como 
en las realidades administrativas de los últimos 25 o 30 años (Toonen, 2001, 
2003a, 2003b; Pollitt y Bouckaert, 2004; oecd, 1995, 2005a; Arella- 
no, 2004; Schneider y Heredia, 2003; Cheung, 2005; Kim et al., 2005; 
 Dussauge, 2009b). 
Como consecuencia natural, las contribuciones académicas sobre el te-
ma han crecido exponencialmente. De acuerdo con Peters y Pierre (2001, 1), 
“para los estudiosos de la administración pública, y en general de la maqui-
naria institucional del sector público, las décadas anteriores han sido los 
anni mirabili”. Y es que numerosos libros, volúmenes editados, artículos y 
hasta reflexiones o memorias personales (por ejemplo Bresser, 2003; Bar-
ber, 2008) han reseñado, analizado y tratado de explicar los procesos nacio-
nales e internacionales de reforma. Frente a esta amplia producción intelec-
tual, vale la pena preguntarse, ¿qué nos han dejado todos estos textos? ¿Cuáles 
han sido sus debates e intereses principales? ¿Cuáles han sido las aportacio-
nes de la literatura comparada y cuáles sus limitaciones? ¿Qué nos queda 
por aprender sobre las reformas administrativas? 
El presente ensayo intenta responder estas preguntas. Cabe aclarar que 
no se hace aquí una revisión exhaustiva de la literatura (algo por demás 
LA LITERATURA COMPARADA SOBRE REFORMAS ADMINISTRATIVAS
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imposible), sino tan sólo de algunos de los autores y textos que suelen ci-
tarse con mayor frecuencia y que han marcado de manera fundamental los 
debates internacionales. No se trata tampoco de construir una revisión bi-
bliográfica detallada como las ya realizadas por otros reconocidos autores 
(Aguilar, 2006; Barzelay, 2001; Arellano, 2004; Lynn, 2006), sino de ofre-
cer una interpretación de la literatura comparada sobre reformas ad-
ministrativas, sus desarrollos, limitaciones y posibles líneas de investigación 
futuras. 
El argumento central del ensayo es el siguiente. Por una parte, actualmen-
te contamos con un amplio y detallado conocimiento de diversas experien-
cias empíricas, las dinámicas, los actores, las características y (hasta cierto 
punto) algunas de las consecuencias de los procesos de reforma administra-
tiva. Es decir, los qués, los quiénes y los cómos. Tenemos, asimismo, un conjun-
to de conceptos, tipologías y modelos que han contribuido a comprender y 
ordenar en términos analíticos las realidades nacionales. Sin embargo, la 
literatura que se ha desarrollado todavía presenta limitaciones importantes 
en varios aspectos. Aún permanecen dudas importantes sobre los orígenes 
de las reformas, su relación con los entornos políticos y las tradiciones admi-
nistrativas o su “transferibilidad” internacional, es decir, los porqués, los 
cuándos o los en qué circunstancias. Puesto en otros términos, podría decirse 
que la literatura comparada en esta materia ha avanzado de manera signifi-
cativa en términos descriptivos, informativos y hasta analíticos, pero sus 
omisiones y sesgos han minado sus capacidades para ofrecer inferencias 
causales, explicaciones, conceptualizaciones o generalizaciones teóricas 
convincentes. 
Lo que resta del ensayo se divide en tres grandes secciones. La primera 
busca sintetizar algunos de los temas principales que se han abordado en la 
literatura comparada sobre reformas administrativas. La segunda sección 
ofrece un conjunto de apreciaciones críticas sobre el estado actual de dicha 
literatura. La tercera sección sugiere algunas ideas y estrategias de investiga-
ción que podrían seguirse en los próximos años para enriquecer las aporta-
ciones empíricas y, sobre todo, teóricas en este campo de estudios. Final-
mente el ensayo cierra con un apartado de conclusiones. 
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LAS REFORMAS ADMINISTRATIVAS EN LAS DISCUSIONES ACADéMICAS
Como se mencionó, la literatura sobre reformas administrativas es hoy en 
día inmensa. Además de docenas de libros y compilaciones, durante las úl-
timas décadas la mayoría de las principales publicaciones internacionales 
en administración pública (Governance, International Review of Administra-
tive Sciences, PublicAdministration, Public Administration Review, Journal of 
Public Administration Theory and Research, International Journal of Public 
Administration) han incluido con regularidad uno o más artículos sobre 
reformas administrativas en sus volúmenes anuales y en no pocos números 
especiales. De hecho, algunas publicaciones recientes se han creado en bue-
na medida para servir de foro de discusión sobre estos temas (International 
Journal of Public Management, International Public Management Review, 
Buen Gobierno). En el ámbito latinoamericano la tendencia ha sido similar, 
con frecuencia suelen aparecer artículos sobre reformas administrativas en 
las principales publicaciones académicas de la región (Reforma y Democra-
cia, Gestión y Política Pública, Foro Internacional, por citar sólo algunas).
La abundancia y diversidad de las contribuciones académicas (que lo 
mismo incluyen descripciones empíricas detalladas, que propuestas teóricas 
complejas) vuelven difícil la tarea de identificar un conjunto claro e indis-
putable de temas centrales. Sin embargo, aquí se sugiere estructurar la discu-
sión en torno a cuatro áreas principales: los “paradigmas” que se han pro-
puesto, los enfoques teóricos y los desarrollos conceptuales, los análisis 
sobre los efectos de las reformas y otros temas de reforma administrativa. 
Viejos y nuevos paradigmas 
Quizás uno de los aspectos más emblemáticos de la literatura especializada de 
los últimos años ha sido la intensa discusión en torno a la existencia de cuatro 
paradigmas de reforma. En particular, vale la pena destacar la gran cantidad 
de trabajos que han tratado de discutir las diferencias, los contrastes, las limi-
taciones, las ventajas relativas y los elementos particulares del paradigma de la 
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vieja administración pública vis-à-vis la nueva gestión pública (ngp) (Lynn, 
1998, 2001, 2006; Pollitt, 2009; Olsen, 2005; Arellano, 2004). 
Como se sabe, desde finales de los setenta, a raíz de las crisis fiscales, eco-
nómicas y políticas (Aguilar, 2006), comenzó a implementarse un conjun-
to de reformas administrativas en diversos países, particularmente los an-
glosajones como Nueva Zelanda, Australia y el Reino Unido (Boston et al., 
1996; Barzelay, 2001; Christensen y Lægreid, 2001; Halligan, 2007). No 
fue, sin embargo, sino a principios de los noventa cuando la existencia de 
un nuevo paradigma fue conceptualizado como tal. En su texto ya clásico, 
Christopher Hood (1991, 3) destacaba que “el surgimiento de la ‘nueva 
gestión pública’ (en adelante ngp) durante los pasados 15 años es una de las 
tendencias internacionales en la administración pública más destacables” 
(véanse también Hood y Jackson, 1997; Dunleavy y Hood, 1994; Wright, 
1994). Según Hood, diversos gobiernos habían comenzado a implementar 
reformas, como la transferencia de prácticas gerenciales del sector privado al 
sector público, el uso de mecanismos de control orientados a resultados y, 
en general, reformas que prestaban mayor atención a valores administrati-
vos, como la eficiencia y la eficacia. De manera similar, con base en las refor-
mas administrativas del estado norteamericano de Minnesota, Michael 
Barzelay (1992) señaló la transición de la burocracia a la “posburocracia”, es 
decir, a organizaciones más horizontales (menos jerárquicas), orientadas a 
resultados más que a procesos y, sobre todo, enfocadas a los servicios y la 
atención a los ciudadanos entendidos como clientes. 
Por otra parte, en los noventa aparecieron dos publicaciones más que, si 
bien no tuvieron orígenes académicos, marcaron de manera fundamental 
tanto la práctica de las reformas como la discusión intelectual que les siguió. 
En 1992 se publicó el texto de David Osborne y Ted Gaebler, Reinventing 
Government, que ofrecería un decálogo de principios administrativos (véase el 
cuadro 1) y un conjunto de ideas con enorme potencial retórico, cuya influen-
 cia se notaría, tanto en la agenda modernizadora del gobierno de Estados 
Unidos en los noventa (Peters, 2001; Ingraham y Moynihan, 2003; Kettl, 
2005) como en las discusiones y los foros internacionales (Kim et al., 2005). 
Finalmente, el texto Governance in Transition, publicado por la Organiza-
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ción para la Cooperación y el Desarrollo Económico (ocde), sintetizaría y, 
sobre todo, endorsaría un conjunto de medidas de reforma empleadas en 
algunos de los países que la integran, cuyo punto de convergencia parecía 
ser la “búsqueda de resultados”, la “gestión del desempeño”, la “descentraliza-
ción” y el uso de “mecanismos tipo mercado” para la prestación de servicios, 
entre otros (oecd, 1995; véase también oecd, 1997). 
La importancia que estos y algunos otros textos clave han tenido en los 
últimos tres decenios es considerable (véanse Barzelay, 2000, 2001; Aguilar, 
2006; Arellano, 2004). Desde un punto de vista práctico, los textos ofrecie-
ron una serie de ideas, críticas y conceptos que, como diría Mark Blyth 
(2002), sirvieron como armas en la guerra por transformar los marcos insti-
tucionales administrativos. Por otra parte, desde un punto de vista académi-
co, las publicaciones tuvieron una función doble: definieron un nuevo para-
digma administrativo y, al mismo tiempo, establecieron la idea de que existía 
un paradigma tradicional, que estaba fuera de sintonía con los tiempos ac-
tuales y que debía ser superado tanto en términos normativos como organi-
zacionales. Las jerarquías organizacionales, el apego a los procedimientos 
normativos, los reclutamientos meritocráticos de por vida, que habían sido 
descritos en los trabajos clásicos de Weber (Page, 1992; Pollitt, 2009), se 
veían ahora como herramientas ineficientes, burocráticas en un sentido ya 
no descriptivo sino peyorativo (Barzelay, 1992; Osborne y Gaebler, 1992). 
En respuesta a esta construcción teórica de paradigmas, durante los no-
venta y hasta nuestros días se ha ido desarrollando una inmensa literatura 
dedicada a analizar la ngp. Algunos trabajos se han concentrado en explicar 
y describir sus orígenes y fundamentos teóricos (Dunleavy y Hood, 1994; 
Gruening, 2001; Arellano, 2002, 2004; Dunn y Miller, 2007; Aguilar, 
2006). Otros han tratado de llamar la atención sobre los riesgos potenciales 
que la ngp puede implicar para el funcionamiento de los aparatos adminis-
trativos o la consolidación de los principios democráticos (Wright, 1997; 
Peters y Pierre, 2003). Algunos textos han mostrado que el “paradigma” de 
la administración pública tradicional, si es que alguna vez existió, fue desar-
ticulado mucho antes de que las ideas neogerenciales aparecieran (Lynn, 
1998; Arellano, 2004), mientras que otros han demostrado que las es-
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CUADRO 1. Vieja y nueva gestión pública 
La vieja ap, 
según Weber
La ngp,
 según Hood
La reinvención del gobierno,
según Osborne y Gaebler
• Estructuras organizacionales
 con jerarquías claras
• Las funciones de cada oficina 
están claramente delimitadas
• Los funcionarios son 
 seleccionados con base en 
un conjunto transparente de 
requisitos vinculados a grados 
de educación/formación
• Los funcionarios reciben un 
 salario, vinculado a su posición, 
y adquieren derechos de 
pensión
• La ocupación principal de los 
funcionarios son las labores 
de sus puestos públicos 
• Existe una estructura de carrera 
y la promoción se realiza con 
base en la antigüedad o el 
mérito (o una combinación), 
de acuerdo con decisiones de 
oficiales en rangos superiores 
• La gestión de la oficina se 
basa en archivos escritos; las 
decisiones se registran en el 
archivo oficial
• Los funcionarios no pueden 
apropiarse del puestoo los 
recursos que lo acompañan 
• Los funcionarios están sujetos 
a controles unificados y a un 
sistema disciplinario
• La organización en su conjunto 
está gobernada por reglas y 
leyes 
• Autonomía gerencial en el 
sector público (hands-on 
 professional management)
• Estándares explícitos y 
 mediciones de desempeño
• Mayor énfasis en controles 
por producto (outputs) 
• Cambio a la desagregación de 
unidades en el sector público
• Cambio a una mayor 
 competencia en el sector 
público
• Énfasis en prácticas gerenciales 
del sector privado
• Énfasis en mayor disciplina 
y parsimonia en el uso de 
recursos
• Gobierno catalítico: guiar 
más que remar
• Gobierno propiedad de la 
comunidad: empoderar más 
que servir
• Gobierno competitivo: inyectar 
competencia a la provisión de 
servicios
• Gobierno guiado por 
una misión: transformar 
 organizaciones guiadas por 
las reglas
• Gobierno orientado a 
 resultados: financiando 
 impactos, no insumos
• Gobierno guiado por los 
 clientes: alcanzando las 
 necesidades de los clientes, 
no de la burocracia
• Gobierno empresarial: ganando 
más que gastando
• Gobierno con capacidad de 
anticipación: prevenir más 
que curar
• Gobierno descentralizado: 
de la jerarquía a la participación 
y el trabajo en equipo
• Gobierno orientado al 
 mercado: promoviendo el 
 cambio por medio del mercado 
Fuente: Elaboración propia con base en Pollitt (2009, 2), Hood (1991, 4-5) y Osborne y Gaebler (1992).
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tructuras organizacionales diseñadas de acuerdo con patrones jerárquicos 
(hierarchical governance) siguen predominando en el entorno público (Hill 
y Lynn, 2005). 
Más recientemente, la literatura académica ha discutido el proceso de 
maduración (middle-aging) de la ngp, es decir, una fase en la que algunas 
estrategias modernizadoras se han afianzado mientras otras han comenzado 
a arrojar consecuencias no deseadas (Hood y Peters, 2004). Otros textos 
han debatido si la ngp finalmente ha quedado desacreditada o no (Jones, 
2004), si enfrenta un futuro problemático (Lapsley, 2008), o si más bien 
podría decirse que en realidad el paradigma se encuentra “muerto” (Dun-
leavy et al., 2006). Por otro lado, algunos autores han buscado reivindicar la 
validez y la actualidad de los análisis de Weber vis-à-vis las críticas neoge-
renciales (Gregory, 2007); algunos más han subrayado que, frente a las li-
mitaciones mostradas por el “nuevo paradigma”, quizá sea tiempo de “re-
descubrir a la burocracia” (Olsen, 2005). Finalmente, Pollitt y Bouckaert 
(2004) han sugerido la idea de que es posible observar en algunos países la 
emergencia de un “Estado neoweberiano”, que combina elementos de am-
bos paradigmas, idea que por cierto ha sido ya criticada por otros autores 
(Lynn, 2008; Dunn y Miller, 2007). 
Aunque la literatura comparada sobre reformas administrativas se ha con-
centrado en los debates ngp vs. “vieja” ap ya mencionados, existen por lo me-
nos otros dos paradigmas administrativos que vale la pena mencionar. En 
primer lugar, se ha desarrollado una vasta literatura especializada sobre lo que 
Giandomenico Majone denominó el paso del “Estado positivo” al “Estado 
regulador” (Majone, 1994, 1997, 1999). Esta literatura ha girado en torno al 
estudio de tres temas centrales: la privatización de monopolios públicos de 
ser vicios, la creación de agencias reguladoras autónomas y el desarrollo, en 
general, de nuevos mecanismos y herramientas de política para regular la pro-
visión de servicios públicos (Thatcher, 2007, 2005, 2002; Lodge, 2008). 
A pesar de que los cambios antes mencionados han tenido serias implica-
ciones para la estructura y el funcionamiento de los aparatos administrativos, 
y de que dichos cambios han tenido alcances geográficos quizá tan amplios 
como los derivados de las ideas neogerenciales (Jordana y Levi Faur, 2006; 
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Gilardi, 2002; Meseguer, 2004, 2005), las discusiones acerca del “Estado 
regulador” han recibido menor atención en los círculos de especialistas en el 
estudio comparado de reformas administrativas. Por una parte, los debates 
más complejos y detallados sobre estos temas se han desarrollado en comu-
nidades epistémicas fundamentalmente europeas, con la participación ma-
yoritaria de politólogos, economistas y especialistas en derecho, más que de 
académicos cercanos a la administración pública. La diferencia se nota inclu-
so en las publicaciones en donde han aparecido los trabajos sobre el tema 
(West European Politics, Journal of European Public Policy, Journal of Public 
Policy, entre otras). Por otra parte, cuando las implicaciones administrativas 
del Estado regulador aparecen en las discusiones globales sobre las reformas 
administrativas suelen plantearse como parte del programa de trabajo neo-
gerencial y su eje privatización-introducción de mecanismos tipo mercado-
agencificación (Christensen y Lægreid, 2007a, 2007b; Christensen, Lie y 
Lægreid, 2008). Si bien ambos temas tienen puntos de vinculación, podría 
argumentarse que también poseen diferencias y matices importantes, mis-
mos que siguen aguardando una mayor atención (e.g. cobertura geográfica 
de las tendencias de reforma o tipo de organizaciones públicas afectadas). 
Un último “paradigma” que habría que mencionar es el de la llamada 
“gobernanza” (Pierre y Peters, 2000; Rhodes, 1996, 2000). Aunque el tér-
mino ha sido ampliamente debatido desde muy distintas perspectivas disci-
plinarias (e.g. estudios urbanos, relaciones internacionales, ciencia política; 
véase Pierre, 2000), en el campo de la administración pública (incluyendo 
los estudios sobre reformas administrativas) la gobernanza ha tenido funda-
mentalmente dos acepciones (Aguilar, 2006): la de una nueva forma de go-
bernar, más abierta, participativa y colaborativa entre el Estado, la sociedad 
y los actores privados, y la de un nuevo conjunto de mecanismos de políti-
ca/gestión, como son las redes y las asociaciones público-privadas (Golds-
mith y Eggers, 2004; Pollitt, 2003a). 
En relación con el debate ngp/vieja ap, el paradigma de la gobernanza 
ha sido ubicado en diferentes posiciones: en algunas ocasiones se ha enten-
dido como una especie de sinónimo o representación de la ngp (Rhodes, 
1996; Aguilar, 2006); en otras, se ha vinculado con una nueva era de la go-
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bernanza digital, en la que las tecnologías de información y las redes de co-
laboración se integran en un nuevo modelo administrativo (Dunleavy et 
al., 2006); pero en general la gobernanza se ha planteado como una especie 
de sucesora e incluso como una síntesis potencial de los paradigmas ante-
riores (Pardo, 2005; Peters, 2002; Kim, 2007; Aguilar, 2006). Al igual que 
la ngp, la gobernanza implica participación, contractualización, descentra-
lización, horizontalidad más que verticalidad. Y como la ap tradicional, la 
gobernanza ofrece una visión más bien positiva del servicio público, reivin-
dicando al mismo tiempo el papel central del Estado en la tarea de gober-
nar. Sin embargo, a pesar de que la gobernanza ha generado menos contro-
versias que la ngp (en términos normativos y valorativos, aunque no 
necesariamente conceptuales), su estudio empírico en el campo de las re-
formas administrativas comparadas ha recibido también menor atención, 
quedando limitado básicamente a las experiencias de unos cuantos países, 
como Estados Unidos, el Reino Unido u Holanda (Goldsmith y Eggers, 
2004; Rhodes, 2000; Pollitt, 2003a; Salamon, 2002; Kickert, 1997).
Así, en un lapso de aproximadamente dos décadas, la discusión académi-
ca internacional en el área de las reformas administrativaspareciera haber 
transitado, como subraya María del Carmen Pardo (2005), de la adminis-
tración pública a la gobernanza, pasando en el camino por una nueva ges-
tión pública y el Estado regulador, incluso con ramificaciones potenciales 
hacia un Estado neoweberiano y una nueva era de la gobernanza digital. 
Definiciones, conceptos y enfoques teóricos 
La construcción de los paradigmas discutidos en el apartado anterior ha 
venido acompañada, a su vez, del desarrollo y la aplicación de buen número 
de conceptos y enfoques teóricos. En primer lugar, y aunque muchos auto-
res en realidad no ofrecen una definición de partida clara, en la literatura se 
han discutido ampliamente el significado y los alcances del término “refor-
mas administrativas”. El cuadro 2 ofrece una imagen más o menos repre-
sentativa de las definiciones producidas en los últimos años.
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Como se puede observar, no existe en realidad un acuerdo definitivo 
en torno al término “reformas administrativas”. Sin embargo, sí es posible 
 subrayar tres ideas centrales comunes a la mayoría de las definiciones: a) la 
presencia de un esfuerzo deliberado, intencional; b) que busca alterar pro-
cesos, estructuras, diseños organizacionales; y c) para mejorar, ajustar, mo-
dernizar, elevar la calidad de la administración pública y sus componentes. 
Más allá de aclaraciones conceptuales, una línea interesante que ha se-
guido la discusión académica internacional tiene que ver con las implica-
ciones de las reformas administrativas, es decir, con lo que éstas significan 
más allá de su definición. Por ejemplo, Brunsson (2006) ha argumentado de 
CUADRO 2. Reformas administrativas: algunas definiciones
Autor(es) Definiciones
Gerald Caiden 
[2007 (1969), 1]
La inducción artificial de transformaciones administrativas contra 
resistencias
Nils Brunsson 
(2006, 243)
Las reformas administrativas son intentos de proveer soluciones a 
problemas
Theo A.J. Toonen 
(2003a, 465)
La reforma [administrativa] tiene que ver con la introducción de un 
cambio [...] relacionado con la promesa de introducir una innovación 
y, deseablemente, una mejora. La reforma tiene que ver con volverse 
mejor por medio de la remoción de fallas y errores o mediante la 
abolición o corrección de prácticas equivocadas, especialmente de 
tipo moral o político o social. [...] La reforma administrativa tiene que 
ver con la calidad administrativa, constituida por valores administrati-
vos, de instituciones del sector público, de los procesos de decisión de 
las políticas públicas, y de la gestión y las organizaciones públicas
Sabino Cassese 
(2003, 128)
Las reformas administrativas indican una serie de intervenciones 
que son promovidas por cuerpos políticos o administrativos y son 
introducidas para adaptar las administraciones públicas a los cambios 
económicos o sociales 
Christopher Pollitt y 
Geert Bouckaert (2004, 8)
La reforma de la gestión pública consiste en cambios deliberados en 
las estructuras y procesos de las organizaciones del sector público con 
el objetivo de lograr que (en algún sentido) funcionen mejor 
Fuente: Elaboración propia. 
MAURICIO I. DUSSAUGE LAGUNA
450 Gestión y Política Pública VOLUMEN XVIII . NÚMERO 2 . II SEMESTRE DE 2009
manera provocativa que las reformas administrativas pueden entenderse, en 
última instancia, como rutinas organizacionales, equivalentes a los procesos 
de planeación o la presupuestación. Lo anterior debido a la frecuencia con la 
que las reformas ocurren (o han ocurrido en los últimos años), de manera 
cíclica y casi predecible (March y Olsen, 1983). Por su parte, Christensen y 
Lægreid (2003) han discutido las reformas administrativas en términos de 
complejos símbolos políticos, que a su vez requieren ser transformados en 
prácticas y proyectos concretos. Reformar es una promesa, sí, pero dicha 
promesa debe aterrizarse en planes, esquemas, fechas límites. De manera si-
milar, Hood y Jackson (1997; véanse también Hood, 1991; Barzelay, 2000, 
2001; Peters, 1998b; Pollitt y Bouckaert, 2004) han mostrado à la Simon 
que las reformas administrativas son manifestaciones de doctrinas y argu-
mentos administrativos cargados de valor, discutibles y para los cuales siem-
pre será posible encontrar una doctrina/argumento opuesto. Finalmente, 
Pollitt y Bouckaert (2004) y Toonen (2003a, 2003b), entre otros, han des-
tacado cómo las reformas administrativas son, en última instancia, juegos de 
poder en los que participan tanto políticos y servidores públicos de diversos 
niveles (Peters y Pierre, 2001; Hood y Lodge, 2006; Page y Wright, 2007), 
como consultores, integrantes de organismos internacionales como la ocde, 
el Banco Mundial y las agencias de desarrollo de diversos países (Mathiasen, 
2005; Dimitrakopoulos y Passas, 2003; Pal, 2008; Dussauge, 2008). 
Este universo de aportaciones en torno al término “reformas administra-
tivas” resulta, por supuesto, problemático en términos conceptuales. Por 
una parte, como suele discutirse en ciencias sociales, podría decirse que si las 
reformas administrativas son todo eso, quizá no son nada. El concepto abar-
ca tantas connotaciones que se extiende demasiado, vaciándose de conteni-
do (Sartori, 1970; Collier y Mahon, 1993). Por otra parte, es indudable que 
las propuestas analíticas aquí incluidas han enriquecido la discusión acadé-
mica, al tiempo que han servido para reflejar la complejidad de los procesos 
de reforma y capturar mejor las experiencias empíricas estudiadas. 
En segundo lugar, en la literatura comparada de las últimas dos décadas 
ha aparecido un buen número de términos/conceptos y tipologías que bus-
can describir mejor las experiencias y los procesos de reforma. En algunos 
LA LITERATURA COMPARADA SOBRE REFORMAS ADMINISTRATIVAS
VOLUMEN XVIII . NÚMERO 2 . II SEMESTRE DE 2009 Gestión y Política Pública 451
casos se trata de viejos términos que han encontrado un nuevo uso en el 
ámbito del sector público o han sido difundidos globalmente, aunque en 
otros casos podría decirse que la terminología sí resulta novedosa. Por un 
lado, hoy en día contamos con términos asociados con la ngp: orientación 
a resultados, metas y evaluaciones de desempeño, pago por desempeño, 
contratos de desempeño, outcomes-outputs, presupuesto por resultados, ges-
tión estratégica, calidad en el servicio, ciudadano-cliente, cartas ciudadanas, 
agencificación, control por competencia, mecanismos tipo mercado. Por 
otro lado, están los términos asociados con la gobernanza: gestión de redes, 
coproducción, asociaciones público-privadas, colaboración. Y, por supues-
to, todos aquellos términos no asociados con los paradigmas anteriores, 
sino con otras líneas de reforma administrativa (desregulación, anticorrup-
ción, transparencia, coordinación), o con las reacciones que han surgido 
recientemente ante las olas modernizadoras de los ochenta-noventa: trans-
parencia, leyes de acceso a la información, agencias reguladoras indepen-
dientes, testigos sociales, códigos de ética, leyes de conflictos de interés, ins-
tituciones auditoras, joined-up government, one-stop shops, capacidades 
administrativas. 
De manera similar, los estudios comparados también han producido una 
serie de tipologías orientadas a comprehender los cambios administrativos 
recientes. Por ejemplo, con base en su estudio sobre las reformas administra-
tivas en Alemania y el Reino Unido, Knill (1999) ha propuesto la existencia 
de dos tipos de sistemas administrativos: burocracias autónomas (con poder 
para resistir cambios) y burocracias instrumentales (con capacidad de resis-
tencia limitada). Por su parte, Pollitt y Bouckaert (2004) han sugerido que 
los países reformistas pueden agruparse en Estados orientados al mercado 
(marketizers), Estados modernizadores (modernizers), Estados poco refor-
mistas (mantainers) y Estados mínimos (minimal). Deforma similar, Peters 
(2001) ha agrupado las tendencias de reforma administrativa según se in-
tente construir sistemas participativos, flexibles, desregulados o basados en 
el mercado. Finalmente, con base en sus estudios sobre las reformas a los 
servicios civiles de América Latina, Echebarría (2008; Echebarría y Cortá-
zar, 2007) ha sugerido que distintas secciones de las administraciones pú-
MAURICIO I. DUSSAUGE LAGUNA
452 Gestión y Política Pública VOLUMEN XVIII . NÚMERO 2 . II SEMESTRE DE 2009
blicas latinoamericanas pueden catalogarse como burocracias clásicas, bu-
rocracias clientelares, burocracias paralelas o burocracias meritocráticas. 
De nuevo, en lo que respecta a esta dimensión de la literatura sobre re-
formas administrativas, podría decirse que se han obtenido avances parcia-
les. En muchos casos el significado de los términos todavía resulta debatible 
(véase, por ejemplo, Verhoest et al., 2004), al tiempo que las tipologías de-
sarrolladas no han mostrado (como se discutirá más adelante) su utilidad 
plena (Pollitt, 2004). Sin embargo, en su conjunto los términos y las tipo-
logías han ayudado tanto a organizar un poco mejor las tendencias de refor-
ma administrativa como a mantener en movimiento el programa de inves-
tigación comparada. 
En tercer lugar, si bien muchos autores siguen acercándose al estudio de 
las reformas administrativas sin tener como punto de partida un marco 
teórico particular, actualmente es posible encontrar en la literatura compa-
rada un uso creciente y explícito de enfoques basados en ideas, intereses o 
instituciones (Pollitt, 2004; Barzelay y Gallego, 2006; Peters, 2005; Sán-
chez, 2009; Dussauge, 2009a). Por ejemplo, los trabajos de Geddes (1991, 
1994) sobre reforma de los servicios civiles, o los de Majone (1997, 1999), 
Gilardi (2002) y Taliercio (2004) sobre agencias reguladoras y oficinas de 
recolección de impuestos están claramente vinculados con diversas vertien-
tes del institucionalismo racional (institutional choice). Los trabajos de Pollitt 
y Bouckaert (2004), Cheung (2005) o Wright (1994), entre muchos otros, 
toman como punto de partida una perspectiva cercana al institucionalis- 
mo histórico. Por su parte, autores como Brunsson (2006) o Christensen y 
 Lægreid (2001, 2007a) ofrecen análisis que toman como base un institucio-
nalismo sociológico cercano a la teoría organizacional, algo característico de la 
escuela escandinava de administración pública (Christensen et al., 2008; 
véase también Culebro, 2008). Mientras tanto, autores como McNamara 
(2002) y Marcussen (2005, 2007), que estudian las reformas de los bancos 
centrales independientes, o Ramió y Salvador (2005, 2008), que analizan 
las reformas latinoamericanas de profesionalización administrativa, parten de 
una versión cercana a las propuestas del isomorfismo institucional (en sus tres 
variantes: mimético, coercitivo y normativo), introducido por DiMaggio y 
LA LITERATURA COMPARADA SOBRE REFORMAS ADMINISTRATIVAS
VOLUMEN XVIII . NÚMERO 2 . II SEMESTRE DE 2009 Gestión y Política Pública 453
CUADRO 3. Enfoques teóricos y reformas administrativas 
Perspectivas teóricas Principales ideas Autores relacionados 
con la perspectiva
Institucionalismo 
racional (institutional 
choice)
• Las reformas son producto de intereses y 
 cálculos racionales de los políticos 
Geddes, 1991, 1994
• Las reformas ocurren porque los políticos 
 buscan construir “compromisos creíbles” 
Majone, 1997, 1999; 
Gilardi 2002; Taliercio, 2004 
Institucionalismo 
histórico 
• Las reformas se encuentran constreñidas 
 por tradiciones, instituciones y/o veto points
Wright, 1994; Cheung, 
2005; Knill, 1999; Pollitt y 
Bouckaert, 2004
Institucionalismo 
sociológico- 
organizacional 
(diversas vertientes) 
• Las reformas son resultado de la combinación 
 de fuerzas internacionales, instituciones 
 nacionales y el papel de los actores políticos
Christensen y Lægreid, 
2001, 2007a
• Las reformas son producto de un proceso 
 decisional de “bote de basura”, con soluciones 
buscando problemas y a la inversa
March y Olsen, 1983; 
Brunsson, 2006
• Las reformas son producto de un proceso 
 de imitación, en búsqueda de prestigio o 
 legitimación
Sahlin-Andersson, 2001; 
McNamara, 2002; 
Marcussen, 2005, 2007; 
Moynihan, 2005; Ramió y 
Salvador, 2005, 2008 
• Las reformas son producto de imposiciones 
 de los organismos internacionales
Bissessar, 2002
Procesalismo institu-
cional (institutional 
processualism)
• Las reformas surgen de procesos de política 
 pública, en los que interactúan decisores 
 y organizaciones públicas
Barzelay, 2003; Barzelay 
et al., 2003a, 2003b; 
Cejudo, 2003; Barzelay 
y Gallego, 2006
Difusión y 
transferencia de 
políticas
• Las reformas son consecuencia de procesos de 
 difusión o transferencia internacional/regional 
 de políticas
Bennett, 1997; Jordana y 
Levi-Faur, 2006; Peters, 
1997; Common, 2001
Fuente: Elaboración propia con base en Dussauge (2009a). 
Powell (1983). Una cuarta vertiente (llamada institutional processualism) ha 
sido usada por Barzelay y sus colegas al revisar las experiencias de reforma 
administrativa en países latinoamericanos, europeos y asiáticos (Barzelay y 
Gallego, 2006; Barzelay et al., 2003a, 2003b; Barzelay, 2003; Cejudo, 
MAURICIO I. DUSSAUGE LAGUNA
454 Gestión y Política Pública VOLUMEN XVIII . NÚMERO 2 . II SEMESTRE DE 2009
2003). Finalmente, un conjunto de trabajos más recientes, como los de 
Bennett (1997), Jordana y Levi-Faur (2006) o Common (2001) han trata-
do de usar las herramientas analíticas de las teorías de difusión y transferen-
cia de políticas para explicar el surgimiento de reformas administrativas si-
milares en distintas regiones del mundo. El cuadro 3 ofrece una apretada (y 
por supuesto incompleta) síntesis de estos enfoques.
Aunque un análisis detallado de estos enfoques requeriría mayor espacio 
(véase Dussauge, 2009a), ¿qué podría decirse aquí acerca de sus aportacio-
nes y limitaciones? Por una parte, los diversos enfoques han servido para 
subrayar diversas dimensiones de los procesos de reformas administrativas. 
Por ejemplo, las aproximaciones desde el institucionalismo sociológico o la 
transferencia de políticas han servido para explicar por qué tantos países 
han ido copiando temas o por lo menos etiquetas (policy labels, véase Moss-
berger, 2000) de reformas. Los estudios basados en el institucionalismo 
histórico, en cambio, han ayudado a mostrar que en ocasiones la convergen-
cia de reformas es menor de lo que suele pensarse (Pollitt, 2001, 2002), en 
la medida en que las tradiciones y los valores administrativos restringen los 
cambios (Peters, 2003, 2005, 2008b; Longo y Ramió, 2008). Sin embargo, 
como lo ha señalado Pollitt (2004, 319), “aún estamos muy lejos del feliz 
estado de desarrollo en el que teorías claramente ordenadas pueden compa-
rarse unas con otras en alguna especie de ejercicio controlado, y puede de-
clararse que alguna es la ganadora”. Pero sobre esto habrá que volver más 
adelante.
Las consecuencias de las reformas administrativas 
Una tercera vertiente de desarrollo de la literatura comparada, sobre todo 
en años más recientes, ha sido la relacionada con la descripción y el análisis 
de las consecuencias que las reformas administrativas han traído consigo. 
Es decir, ya no tanto el estudio de las reformas como variable dependiente 
que necesita ser explicada, sino como una variable independiente con efec-
tos en los sistemas político-administrativos. 
LA LITERATURA COMPARADA SOBRE REFORMAS ADMINISTRATIVAS
VOLUMEN XVIII . NÚMERO 2 . II SEMESTRE DE 2009 Gestión y Política Pública 455
A riesgo de simplificar demasiado las cosas, esta literatura podría resu-
mirse en tres grupos. En el primero podrían incluirse los trabajos de algu-
nos autores que han tratado de evaluar los resultados e impactos de las re-
formas, ya sea en ciertasáreas de gestión o política pública (Boyne et al., 
2003; Bilodeau et al., 2007), ya en términos de experiencias nacionales o 
cambios sistémicos (Wollman, 2003; Jones y Kettl, 2003; Pollitt, 2003a; 
Peters y Savoie, 1998; Savoie, 1998). Ahora bien, como lo ha señalado To-
onen (2003b, 473), vale apuntar que “[l]a evaluación de la[s] reforma[s], 
sin embargo, es por mucho el punto menos desarrollado en todos los pro-
gramas de reformas administrativas y del sector público, tanto desde una 
perspectiva de ap [como disciplina] como desde una de administración pú-
blica [como práctica]”. 
Un segundo grupo de estudios se ha abocado a revisar los efectos colate-
rales o no anticipados de las reformas. En algunos casos se han analizado las 
consecuencias paradójicas que han acompañado a las reformas, por ejem-
plo el aumento de procedimientos administrativos orientados a verificar 
que las organizaciones realmente están enfocadas al logro de resultados 
(Wright, 1997; Peters, 1998b; Hesse et al., 2003; Hood y Peters, 2004; 
Dussauge, 2008). En otros casos, se han tratado de describir y comprender 
las repercusiones que los procesos de reforma han desatado en los esquemas 
de rendición de cuentas (Romzeck, 2000; Ingraham, 2005); en los niveles 
de politización de las burocracias públicas (Peters y Pierre, 2001; Toonen, 
2001); en las capacidades administrativas de las agencias gubernamentales 
(Kim, 2007; Ingraham et al., 2003); en los entornos laborales de los servi-
dores públicos senior (Page y Wright, 2007), así como en sus relaciones con 
los políticos (Hood y Lodge, 2006); en los esquemas de coordinación intra 
e interorganizacional (Kettl, 2003; Christensen y Lægreid, 2006; Verhoest 
et al., 2007); en el diseño de mecanismos de control político y burocrático 
(Hood et al., 2004; Christensen y Lægreid, 2007a, 2007b), y en tiempos 
recientes en la “memoria institucional” de las organizaciones públicas (Po-
llitt, 2009).
Finalmente, un tercer grupo de investigaciones se ha dedicado a analizar 
las medidas que los gobiernos han implementado para afrontar las conse-
MAURICIO I. DUSSAUGE LAGUNA
456 Gestión y Política Pública VOLUMEN XVIII . NÚMERO 2 . II SEMESTRE DE 2009
cuencias negativas de las reformas. Así, algunos autores han comenzado a 
estudiar lo que Halligan (2007) ha llamado “reformas de tercera genera-
ción”, las cuales han comenzado a aparecer (de manera poco sorpresiva) en 
países como Nueva Zelanda, Australia y el Reino Unido (Gregory, 1996; 
Pollitt, 2003b; Bogdanor, 2005; Talbot y Johnson, 2007; Chapman y Dun-
can, 2007; Christensen y Lægreid, 2006, 2007a). Aunque la mayoría de es-
tos últimos estudios se han enfocado en las experiencias concretas de un solo 
país, sus implicaciones teóricas y analíticas definitivamente van más allá de 
las particularidades de los casos reseñados y, por lo tanto, pueden conside-
rarse parte de lo que Page (1995) llama “conversación comparada”. 
Reformas administrativas más allá de la ngp/gobernanza
Antes de concluir esta primera sección, vale la pena apuntar una nota final 
acerca de una parte importante de la literatura que no ha sido comentada 
aún. Si bien el estudio comparado de las reformas administrativas en los 
últimos años ha girado en torno a las experiencias ngp/gobernanza/post-
ngp, los esfuerzos de numerosos países han estado dirigidos en no pocas 
ocasiones a la implementación de otras líneas de reforma. 
Países como Bélgica, Francia, Italia, e incluso el Reino Unido, por ejem-
plo, han impulsado importantes procesos de descentralización/devolución 
territorial y administrativa (Toonen, 2003b; Löffler, 2003). Numerosos 
países asiáticos (Hong Kong [antes de su reanexión a China], Singapur, Ja-
pón) y países latinoamericanos (México, Chile, Colombia) han puesto en 
marcha nuevos esquemas de combate a la corrupción, rendición de cuentas 
y acceso a la información (Shah, 2007; Pope, 2005; Roberts, 2006). La 
creación de agencias reguladoras y bancos centrales independientes se ha 
expandido por Europa, Asia y América Latina (Thatcher, 2007, 2005, 2002; 
Jordana y Levi Faur, 2006; Marcussen, 2005, 2007; McNamara, 2002). 
Los procesos de “europeización” han desencadenado transformaciones sus-
tanciales en las estructuras y procesos administrativos de los países integran-
tes de la Unión Europea (Page, 2003a; Ben-Gera, 2004; Dussauge, 2005). 
LA LITERATURA COMPARADA SOBRE REFORMAS ADMINISTRATIVAS
VOLUMEN XVIII . NÚMERO 2 . II SEMESTRE DE 2009 Gestión y Política Pública 457
La creación de nuevos sistemas de profesionalización ha continuado en 
países de Europa del este, la Commonwealth y la región latinoamericana 
(Goetz, 2001; Verheijen, 2003; Laking y Norman, 2007; Echebarría y 
Cortázar, 2007; Panizza y Philip, 2005; Longo y Ramió, 2008). Y los go-
biernos de todo el mundo han emprendido recientemente acciones para 
fortalecer la participación ciudadana e incrementar los niveles de confianza 
hacia las instituciones públicas (Kim et al., 2005; Van de Walle et al., 2005; 
Dussauge, 2009b). Sin embargo, todos estos temas han sido relegados en 
buena medida a debates más especializados, fuera del grupo central de estu-
dios sobre reformas administrativas.
LIMITACIONES, SESGOS Y OMISIONES EN EL ANáLISIS COMPARADO 
DE LAS REFORMAS ADMINISTRATIVAS 
Como se ha descrito en la primera sección, la literatura comparada sobre las 
reformas administrativas es muy amplia en términos de los temas tratados, 
sus debates teóricos, la creación (o uso) de conceptos y la descripción deta-
llada de realidades empíricas. Es una literatura que ha acompañado los pro-
cesos de reforma y que sin duda ha provisto de información y análisis útiles 
tanto a los estudiosos de la ap como a quienes desarrollan actividades prác-
ticas de reforma gubernamental alrededor del mundo. 
Sin embargo, al realizar un repaso de la literatura en términos más gene-
rales, agregados, es posible observar que todavía presenta limitaciones im-
portantes, atribuibles a sesgos metodológicos u omisiones empíricas, o qui-
zá simplemente a la imposibilidad de comprehender, explicar o predecir 
realidades administrativas demasiado complejas. A continuación se presen-
tan algunas apreciaciones críticas sobre la literatura, tomando como refe-
rencia tanto criterios teórico-metodológicos (Geddes, 2003; King et al., 
1994; Brady y Collier, 2004; Sartori, 1970; Collier y Mahon, 1993; Collier 
y Levitsky, 1997; George y Bennett, 2005) como discusiones del campo de 
la administración pública y la política comparadas (Lijphart, 1971, 1975; 
Page, 1995, 2003b; Peters, 1998a; Brans, 2003). 
MAURICIO I. DUSSAUGE LAGUNA
458 Gestión y Política Pública VOLUMEN XVIII . NÚMERO 2 . II SEMESTRE DE 2009
Selección de casos y problemas de sesgo analítico
A pesar de sus ambiciones descriptivas y analíticas globales, quizás una de 
las características más obvias (e importantes para los fines de esta discusión) 
de la literatura comparada sobre reformas administrativas ha sido la aten-
ción prestada a un número limitado de experiencias nacionales. Como se 
puede observar en el cuadro 4, países como Estados Unidos, Australia, Rei-
no Unido y Nueva Zelanda aparecen de manera reiterada, con la inclusión 
regular de diversos países desarrollados (los europeos, Japón). Sólo algunas 
de las publicaciones analizan comparativamente las reformas en países en 
desarrollo (latinoamericanos incluidos), al tiempo que son pocas las obras 
que combinan su estudio con el de los países desarrollados (Barzelay et al., 
2003b; Pollitt y Talbot, 2004; Minogue et al., 1998; McCourt y Minogue, 
2001). ¿Cómo explicar esta situación?
La primera y más obvia explicación podría ser que la selección del cuadro 
4 en realidad no resulta representativa, sino que está sesgada, ya sea por los 
textos incluidos o porque se enfoca en libros y no en artículos académicos, 
que suelen ofrecer una mayor variedad de experiencias nacionales. Esto es 
parcialmente cierto, toda vez que se trató de incluir textos sobrediversos te-
mas abordados en la literatura comparada, incluyendo aquellos que han 
marcado de manera significativa la agenda de investigación internacional. La 
segunda explicación es que son precisamente los países incluidos los que han 
destacado en su activismo reformista. De nuevo, esto es atinado hasta cierto 
punto. Sin embargo, algunos países con elevado activismo reformista (Chile, 
México, Singapur, Hong Kong, Uganda, por ejemplo) no necesariamente 
aparecen con la frecuencia que ello ameritaría; mientras tanto, otros que sí han 
sido incluidos (Estados Unidos y Francia, por ejemplo) en ocasiones se han ca-
racterizado más por la retórica de las reformas que por los hechos. 
Otras explicaciones tienen que ver con aspectos más bien prácticos, que 
en términos históricos han limitado los trabajos de la administración públi-
ca comparada (Page, 1995). Las diferencias lingüísticas, las dificultades 
para obtener información sobre países en desarrollo o incluso la falta de 
colegas especialistas en regiones no europeas/desarrolladas imponen restric-
LA LITERATURA COMPARADA SOBRE REFORMAS ADMINISTRATIVAS
VOLUMEN XVIII . NÚMERO 2 . II SEMESTRE DE 2009 Gestión y Política Pública 459
CUADRO 4. Temas, países y enfoques en el estudio comparado 
de las reformas administrativas 
Libro Tema central Países analizados ¿Estudios 
de caso 
como 
base?
¿Análisis 
apegado a 
un marco 
teórico 
central?
Olsen y Peters (1996), 
Lessons from 
experience
Aprendizaje organizacional 
y reformas administrativas
Reino Unido, Australia, 
Estados Unidos, Alemania, 
Noruega, Japón, Francia, 
Suiza
Sí Parcialmente
Minogue et al. (1998), 
Beyond the New 
Public Management /
McCourt y Minogue 
(2001), The 
Internationalization of 
Public Management
Reformas administrativas 
y aplicación de la ngp en 
países en desarrollo 
Ghana, Uganda, 
Vietnam, Tanzania y 
otros ejemplos aislados 
de países en desarrollo, 
incluyendo latinoame-
ricanos
No No
Peters y Pierre (2001), 
Politicians, Bureau-
crats and Administra-
tive Reform
Consecuencias políticas 
de las reformas 
administrativas
Estados Unidos, Reino 
Unido, Francia, Alemania, 
Suecia, Austria, Hungría, 
España, Dinamarca, Fin-
landia, Australia, Nueva 
Zelanda, Japón
Sí Parcialmente
Hesse et al. (2003), 
Paradoxes in Public 
Sector Reform
Paradojas de las reformas 
administrativas
Estados Unidos, China, 
Japón, Australia, Nueva 
Zelanda, Reino Unido, 
Noruega, Suecia, Ale-
mania, Holanda, Francia, 
Italia, Europa Central
Sí Parcialmente
Cunill y Ospina (2003), 
Evaluación de resulta-
dos para una gestión 
pública moderna y 
democrática
Gestión del desempeño y 
reformas presupuestales
Chile, Brasil, Colombia, 
Costa Rica
Sí Parcialmente
Schneider y Heredia 
(2003), Reinventing 
Leviathan
Reformas administrativas Argentina, Brasil, 
Hungría, Chile, México, 
Tailandia
Sí Parcialmente
Barzelay et al. (2003b), 
The Process Dynamics 
of Public Management 
Policymaking
Reformas administrativas, 
en especial tipo ngp 
España, México, Brasil, 
Estados Unidos, Tailandia 
Sí Sí
MAURICIO I. DUSSAUGE LAGUNA
460 Gestión y Política Pública VOLUMEN XVIII . NÚMERO 2 . II SEMESTRE DE 2009
CUADRO 4. Temas, países y enfoques en el estudio comparado 
de las reformas administrativas (continuación)
Libro Tema central Países analizados ¿Estudios 
de caso 
como 
base?
¿Análisis 
apegado a 
un marco 
teórico 
central?
Pollitt y Talbot (2004), 
Unbundled 
Government
Reformas para crear 
agencias 
(agencification)
Reino Unido, Australia, 
Estados Unidos, Japón, 
Jamaica, Holanda, Sue-
cia, Tanzania, Jamaica, 
Tailandia, Letonia
Sí No
Arellano (2004), 
Más allá de la rein-
vención del gobierno 
Reformas neogerenciales, 
particularmente en 
materia presupuestal
México, Colombia, 
Chile, Brasil
Sí Parcialmente
Hood et al. (2004), 
Controlling Modern 
Government
 
Reformas y mecanismos 
de control
Japón, Estados Unidos, 
Reino Unido, Alema-
nia, Francia, Holanda, 
Noruega, Australia 
Si Sí
Pollitt y Bouckaert 
(2004), Public Mana-
gement Reform
Reformas administrativas, 
particularmente tipo ngp
Australia, Bélgica, Estados 
Unidos, Francia, Reino 
Unido, Italia, Holanda, 
Finlandia, Canadá, 
Suecia, Alemania
No (países 
como 
ejemplos y 
anexos)
Sí
Hood y Lodge (2006), 
The Politics of Public 
Service Bargains
Relaciones entre políticos 
y funcionarios públicos 
tras las reformas
Reino Unido, Francia, 
Japón, Nueva Zelanda, 
Estados Unidos
No (países 
como 
ejemplos)
Sí
Page y Wright (2007), 
From the Active to the 
Enabling State
Consecuencias de las 
reformas administrativas 
en la alta función pública
Grecia, Austria, Bélgica, 
Italia, Holanda, Francia, 
Alemania, Reino Unido, 
Suecia
Sí Parcialmente
Longo y Ramió (2008), 
La profesionalización 
del empleo público en 
América Latina
Reformas de 
profesionalización 
administrativa
México, Chile, Colombia, 
Brasil, Costa Rica, Honduras, 
Guatemala, Nicaragua, 
El Salvador, República 
Dominicana 
Parcial-
mente
No
Bouckaert y Halligan 
(2008), Managing 
Performance
Reformas en sistemas 
de gestión del 
desempeño 
Australia, Canadá, 
Holanda, Suecia, Reino 
Unido, Estados Unidos
No (casos 
como 
anexo)
Sí 
Fuente: Elaboración propia. 
LA LITERATURA COMPARADA SOBRE REFORMAS ADMINISTRATIVAS
VOLUMEN XVIII . NÚMERO 2 . II SEMESTRE DE 2009 Gestión y Política Pública 461
ciones en los estudios que se busca realizar. Aunado a ello, pareciera existir 
una cierta path-dependency, una inercia por la cual los países que han sido 
estudiados antes tienden a ser estudiados de nuevo con cada ola de refor-
mas, al tiempo que las experiencias nacionales menos conocidas permane-
cen generalmente en el mismo estado. 
Finalmente, existen por lo menos dos razones teórico-metodológicas 
que podrían justificar esta concentración en un puñado de casos naciona-
les. Primero, podría argumentarse (como lo han hecho Pollitt y Bouckaert, 
2004; Christensen y Lægreid, 2001, 2007a) que para fines de desarrollo de 
conceptos y construcción de teorías, el estudio de unos cuantos casos resul-
ta más que suficiente (Brady y Collier, 2004; George y Bennett, 2005). 
A fin de cuentas, los supuestos y objetivos teóricos son los que determinan 
el número/tipo de casos incluidos y no a la inversa (Peters, 1998a). Segun-
do, desde un punto de vista de análisis comparado, tiene sentido comparar 
grupos de países más similares (angloamericanos, desarrollados, latinoame-
ricanos) para tratar de explicar sus diferencias bajo un diseño de investiga-
ción que controla el mayor número de variables relevantes (Page, 1995; Lij-
phart, 1971, 1975; Brans, 2003).
El problema, sin embargo, es que al tomar como base este grupo limita-
do de experiencias nacionales la literatura sobre el tema ha quedado sesgada 
desde el punto de vista analítico en por lo menos tres sentidos. Primero, de 
manera casi natural (e imperceptible para muchos) el significado del térmi-
no “reformas administrativas” se ha ido acotando de modo considerable 
(Toonen 2003b; Argyriades, 2007). Lo que en sus orígenes fue un conjun-
to de experiencias de reforma innovadoras, se construyó intelectualmente 
como un paradigma de “tendencias globales” (Aucoin, 1990; Hood, 1991; 
oecd, 1995; Kettl, 2005; Barzelay, 2001), que con el apoyo de organismos 
y consultores internacionales (Sahlin-Andersson, 2001; Minogue et al., 
1998; Pal, 2008) poco a poco se convirtió en sinónimo de lo que debería 
ser una reforma administrativa moderna. El corolario natural fue que refor-
mas como la introducción de sistemas de evaluación y gestión del desempe-
ño, la construcción de agencias autónomas o el uso de mecanismos tipo 
mercado prácticamente se volvieron las únicas reformas dignas de estudio 
MAURICIO I. DUSSAUGE LAGUNA
462 Gestión y Política Pública VOLUMEN XVIII . NÚMERO 2 . II SEMESTRE DE 2009
desde una perspectiva comparada, dejando en cierta forma marginadas las 
discusiones sobre otros tipos de reforma (descentralización,anticorrupción, 
construcción de confianza). 
Segundo, al centrar el estudio comparado de las reformas administrati-
vas en lo que ha pasado en unos cuantos países se ha generado, de forma 
inevitable, una cierta perspectiva de “etapas de desarrollo” claramente re-
presentada en el título del famoso texto de Schick (1998), “Why most de-
veloping countries should not try New Zeland reforms” (véanse también 
Peters, 2001; Manning, 2001; Ramió y Salvador, 2005). De acuerdo con 
esta postura, antes de que los países en desarrollo traten de implementar 
reformas tipo ngp/gobernanza, primero deben desarrollar otro tipo de ins-
tituciones político-administrativas. De lo contrario, las reformas podrían 
ocasionar más daños que beneficios. Sin embargo, como ha apuntado Poli-
dano (2001, 46; véanse también McCourt y Minogue, 2001; clad, 1999), 
“esta conclusión es usualmente alcanzada por medio de un razonamiento a 
priori en torno a lo que se supone son las características particulares de los 
países en desarrollo”, más que en el estudio de experiencias concretas, la 
valoración sistemática de los factores que condicionan el buen funciona-
miento o fracaso de diversas estrategias de reforma, o el análisis empírico de 
las experiencias de países en desarrollo que han tratado de combinar herra-
mientas provenientes de distintos paradigmas reformistas (Turner, 2002; 
Peters, 2008a; Minogue et al., 1998; Dussauge, 2009d). 
Una tercera consecuencia ha sido que buena parte de la literatura de los 
últimos años ha girado en torno al tema de la convergencia/divergencia 
entre países (Pollitt, 2001, 2002). Así, el análisis de los procesos de reforma 
administrativa en países europeos, norteamericanos o asiáticos se ha desa-
rrollado en términos de hasta qué punto pueden explicarse/describirse en 
relación con la ngp o no (Kettl, 2005; Pollitt et al., 2007; Gualmini, 2008; 
Christensen y Lægreid, 2001; Cejudo, 2008). Dicha línea de investigación 
es por supuesto relevante y ha contribuido a esbozar una visión más com-
prehensiva de las transformaciones administrativas de los últimos años. Sin 
embargo, podría decirse que, como consecuencia no deseada, en el camino 
se han relegado otras discusiones igualmente importantes, como por qué 
LA LITERATURA COMPARADA SOBRE REFORMAS ADMINISTRATIVAS
VOLUMEN XVIII . NÚMERO 2 . II SEMESTRE DE 2009 Gestión y Política Pública 463
razones se implementan reformas que no resultan congruentes con las tra-
diciones administrativas nacionales, hasta qué punto las iniciativas impul-
sadas han contribuido o no a resolver las carencias sociales o administrativas 
de los países reformadores, o por qué ciertos países han retomado algunos 
de los elementos de la ngp y no otros. 
Selección de casos y limitaciones teóricas 
Además de los sesgos antes mencionados, la atención centrada en unas 
cuantas experiencias nacionales ha traído consigo limitaciones importantes 
para el desarrollo teórico del campo. Primero, valdría la pena preguntarse 
hasta qué punto en la discusión internacional se ha generado una especie de 
“circularidad argumentativa”. Por ejemplo, en sus seminarios sobre refor-
mas en el sector público, Alasdair Roberts ha llamado la atención sobre 
publicaciones, como la de Kettl (2005; véanse también Aucoin, 1990; Ver-
hoest et al., 2007), en las que se sugiere que las experiencias de países como 
Nueva Zelanda o el Reino Unido permiten inferir que existe un conjunto 
de tendencias globales de reforma administrativa (descentralización, flexi-
bilización, etc.), cuya existencia después se comprueba al discutir con dete-
nimiento los casos de Nueva Zelanda y el Reino Unido, entre otros. Por 
supuesto, resulta por demás discutible tratar de generar conceptos y teorías 
con base en unos casos, para después demostrar su existencia o validez por 
medio de la revisión de los mismos casos (Geddes, 2003). 
En segundo lugar, cabe preguntarse hasta dónde es posible generalizar 
los hallazgos, afirmaciones teóricas e inferencias causales ofrecidas en la lite-
ratura (King et al., 1994; Lijphart, 1971, 1975). Como se ha señalado, au-
tores como Peters (2001) y Pollitt y Bouckaert (2004) han utilizado algunas 
experiencias de países desarrollados para construir diversas tipologías que 
permitan clasificar los procesos internacionales de reforma administrativa. 
Ahora bien, ¿dichas tipologías realmente sirven para predecir, explicar o ca-
talogar las experiencias de los países en transición, de los países en desarrollo 
o, por lo menos, de todos los países desarrollados, o tan sólo sirven para los 
MAURICIO I. DUSSAUGE LAGUNA
464 Gestión y Política Pública VOLUMEN XVIII . NÚMERO 2 . II SEMESTRE DE 2009
casos estudiados? ¿Podría decirse que las representaciones administrativas 
de la gobernanza existen en países no europeos o en países con bajos niveles 
de confianza interpersonal o institucional? ¿En qué medida los conceptos 
de “Estado regulador” (Majone, 1994), “Estado neoweberiano” (Pollitt y 
Bouckaert, 2004) o “gobernanza digital” (Dunleavy et al., 2006) resultan 
sólo europeos o pueden ser productivamente empleados para describir otras 
realidades administrativas? 
Por último, podría sugerirse que la atención prestada a unos cuantos casos 
y sus elementos comunes ha distraído la atención sobre la necesidad de consi-
derar y, en su caso, desechar hipótesis alternativas que expliquen los procesos 
de reforma administrativa. Un ejemplo claro se encuentra en el caso del por-
qué diversos países han construido nuevas agencias públicas, a partir de la di-
visión de departamentos/ministerios más amplios. Al revisar la literatura, po-
dría pensarse de inmediato que lo anterior se debe a las propuestas eficientistas 
de la ngp. Sin embargo, el surgimiento de agencias independientes de diverso 
tipo (regulatorias, supervisoras, de coordinación) en distintos países (Francia 
o México, por ejemplo) pareciera deberse en muchos casos más a estrategias 
para construir compromisos creíbles (credible commitments) o desviar culpa-
bilidades (blame shifting) (Elgie, 2006; Gilardi, 2002; Taliercio, 2004). 
UNIDADES/NIVELES DE ANáLISIS Y OMISIONES DESCRIPTIVAS 
Otra característica de los estudios comparados sobre reformas administrati-
vas ha sido la atención prestada a los gobiernos nacionales como unidad de 
análisis, algo que en buena medida ha caracterizado históricamente el cam-
po de la administración pública comparada y, en general, de la política com-
parada (Peters, 1998a; Page, 1992, 2003a; Jreisat, 2002; Lijphart, 1975). 
El énfasis en las historias nacionales es necesario en términos descripti-
vos/informativos, además de comprensible y justificable en términos teóri-
co-metodológicos y prácticos, pero puede resultar problemático en más de 
un sentido. En primer lugar, el enfoque en casos nacionales vuelve compli-
cado saber hasta qué punto las experiencias de reforma de diversos países 
LA LITERATURA COMPARADA SOBRE REFORMAS ADMINISTRATIVAS
VOLUMEN XVIII . NÚMERO 2 . II SEMESTRE DE 2009 Gestión y Política Pública 465
convergen o no en ciertos temas, pues las realidades nacionales son obvia-
mente mucho más complejas de lo que a veces reflejan los programas de 
reforma publicados por los gobiernos federales/centrales de cada país. Un 
caso que demuestra lo anterior es el de la relación entre tradiciones adminis-
trativas y acciones de reforma. Por un lado, muchos estudios han mostrado 
que el legado del pasado condiciona los procesos de reforma administrativa 
(Wright, 1994; Page, 1992; Peters, 2005, 2008b; Pollitt y Bouckaert, 2004; 
Nef, 2003; Lodge, 2003; Pierson, 2004; Pollitt, 2008). En esta línea, al in-
troducir el marco teórico de un volumen colectivo sobre reformas a los 
servicios civiles angloamericanos, Peters (2003, 21) subraya que el “punto 
más obvio que debe señalarse acerca del rol que las tradiciones administra-
tivas tienen para entender las reformas es que la mayoría de las reformas 
adoptadas en las décadas anteriores enfatizan lagestión y ésta es claramente 
un componente central de la tradición administrativa angloamericana”. Sin 
embargo, otros autores han mostrado que a veces dichas tradiciones pare-
cieran ser menos importantes de lo que se piensa (Thatcher, 2004, 2007). 
Por ejemplo, en las conclusiones de su análisis comparado sobre mecanis-
mos de control burocrático, Hood destaca que “en términos de control y 
supervisión de los servicios públicos, el supuesto estilo ‘angloamericano’ es 
más bien parecido al famoso gato-perro de Giovanni Sartori –una criatura 
que no existe realmente” (Hood et al., 2004, 193). 
En segundo lugar, el enfoque en experiencias nacionales ha llevado a 
olvidar que en muchos casos lo que sucede en un país es una aproximación 
a lo que sucede dentro del país (Peters, 1998a). Dicho de otra manera, la 
imagen sobre los procesos de reforma que se obtiene al mirar a los gobier-
nos centrales puede o no (como ocurre la mayoría de las veces) ser represen-
tativa de lo que está ocurriendo en los gobiernos subnacionales, ya sea en 
cuanto a los temas de reforma o a los patrones temporales que los mismos 
siguen. Ejemplos de esto pueden encontrarse en los procesos de implemen-
tación de sistemas de gestión del desempeño (Moynihan, 2005, 2008) o en 
las reformas a los servicios civiles (Kellough y Nigro, 2006) en los gobiernos 
subnacionales de Estados Unidos vis-à-vis el caso de su gobierno federal, así 
como en los dispares grados de desarrollo institucional de estrategias anti-
MAURICIO I. DUSSAUGE LAGUNA
466 Gestión y Política Pública VOLUMEN XVIII . NÚMERO 2 . II SEMESTRE DE 2009
corrupción y pro rendición de cuentas en los ámbitos federal y estatales 
mexicanos (Ríos y Cejudo, 2008; Dussauge, en prensa).
Capacidad de explicación/predicción
Un último punto que valdría la pena discutir en esta sección está relacionado 
con las dificultades que la literatura comparada ha enfrentado al momento 
de establecer vínculos causales claros e indiscutibles, que permitan tanto ofre-
cer explicaciones persuasivas sobre experiencias nacionales concretas como 
aventurar predicciones o inferencias causales generales sobre los procesos de 
reforma administrativa (King et al., 1994; George y Bennett, 2005). 
En primer lugar, a pesar del amplio número de discusiones que se han 
desarrollado en las últimas dos décadas, existen numerosas experiencias o 
casos de reforma en torno a los cuales la literatura no ha logrado ofrecer 
explicaciones convincentes. ¿Por qué surgió la ngp en unos países y no en 
otros? ¿Por qué ciertos países implementan ciertos tipos de reformas y no 
otros, y por qué en ciertos periodos históricos y no en otros? ¿Cómo expli-
car, por ejemplo, que mientras destacados autores trataban de explicar las 
razones que limitaban el desarrollo de las reformas administrativas en Méxi-
co (Arellano y Guerrero, 2003), el gobierno federal ponía en marcha dos de 
las principales transformaciones administrativas de los últimos años (Mén-
dez, 2008; Cejudo, 2008)? Si se toma como punto de partida el concepto 
de tradiciones administrativas, ¿cómo explicar que el Reino Unido introdu-
jo su ley de acceso a la información en 2000, tal como lo hicieron Sudáfrica, 
Moldova y Bulgaria, y no en los sesenta como Estados Unidos (1966) o en 
los ochenta como Canadá (1983) (Banisar, 2006), países con los que man-
tiene más puntos en común? 
En segundo lugar, la mayoría de los modelos teóricos que se han cons-
truido son demasiado complejos, sin que su nivel de elaboración implique 
necesariamente una mejor capacidad de explicación o predicción de las re-
formas ocurridas. Por ejemplo, el prestigioso estudio de Pollitt y Bouckaert 
(2004) propone un modelo que integra variables como la cultura política, 
LA LITERATURA COMPARADA SOBRE REFORMAS ADMINISTRATIVAS
VOLUMEN XVIII . NÚMERO 2 . II SEMESTRE DE 2009 Gestión y Política Pública 467
la estructura del Estado (federal/unitario) y el tipo de sistema electoral, las 
ideas de los responsables de tomar las decisiones clave (políticos, funciona-
rios senior), entre muchas otras. De manera similar, Christensen y Lægreid 
(2001) desarrollan un modelo que combina variables económicas e ideoló-
gicas, restricciones constitucionales y estructurales, y estilos de gobernanza 
y tradiciones institucionales. Por su parte, Barzelay y sus colegas desarrollan 
un modelo que integra variables relacionadas con los tipos de actividades 
rutinarias en el proceso de elaboración de las políticas públicas, tipos de 
procesos políticos genéricos, tipos de mecanismos sociales y tipos de facto-
res contextuales del proceso de políticas (Barzelay, 2003, 256-257; véanse 
también Barzelay et al., 2003a, 2003b; Barzelay y Gallego, 2006; Cejudo, 
2003). Sin embargo, como señala Aguilar (2006, 152): 
El resultado de sus elaborados trabajos de investigación han sido modelos, que 
son más bien marcos de referencia que permiten describir ordenadamente o 
clasificar las reformas ocurridas más que explicarlas y comprender su sentido, 
debido a la gran variabilidad de los contextos políticos e institucionales y de las 
reformas mismas, aunque los autores presenten prematuramente sus resulta-
dos de investigación como modelos heurísticos productivos. 
Al final del día, las explicaciones y conclusiones combinan un poco de todo, 
reflejando ciertamente las complejidades de las realidades administrativas, 
pero limitando también la definición de aquellas variables independientes 
o mecanismos causales que influyen de manera crucial en los procesos de 
adopción, desarrollo o implementación de la variable dependiente llamada 
reforma(s) administrativa(s). 
EL FUTURO DE LA LITERATURA: IDEAS Y PROPUESTAS 
DE INVESTIGACIóN 
La sección anterior ha presentado un conjunto de apreciaciones críticas 
sobre el estado de la literatura comparada. Por supuesto, el paso siguiente es 
MAURICIO I. DUSSAUGE LAGUNA
468 Gestión y Política Pública VOLUMEN XVIII . NÚMERO 2 . II SEMESTRE DE 2009
ofrecer algunas sugerencias que contribuyan a impulsar y refinar los debates 
y estudios en la materia. En consecuencia, esta tercera sección ofrece un 
conjunto de ideas, estrategias y líneas de investigación que podrían consi-
derarse en el futuro próximo. La lista aquí propuesta es obviamente tentati-
va, con fines indicativos más que exhaustivos o prescriptivos. 
Ampliar el universo de experiencias nacionales comparadas
Hace prácticamente quince años Page (1995, 138) señalaba que “el rango 
de países que han entrado a la conversación comparada en administración 
pública por medio de publicaciones en inglés es muy limitado”. Desafortu-
nadamente, a la fecha esa realidad sigue persistiendo, lo mismo en lengua 
inglesa que en nuestro medio latinoamericano. Por lo tanto, una primera 
sugerencia para la literatura sobre reformas administrativas sería tratar de 
aumentar el número de casos que se usan como referencia en las compara-
ciones, ya sea con la inclusión de las experiencias de reforma de países no 
desarrollados o incluso con aquellas de países desarrollados que no han 
formado parte del núcleo de la ngp. 
La propuesta anterior traería consigo beneficios importantes para el de-
sarrollo de la literatura. El primero y más obvio sería, por supuesto, contar 
con una mayor información empírica que permita desarrollar conversacio-
nes comparadas más complejas e interesantes. Un segundo beneficio podría 
obtenerse en términos de los desarrollos teóricos del campo, pues la infor-
mación provista por una mayor variedad y número de casos serviría para 
matizar, probar o replantear las conjeturas teóricas que se han elaborado 
(King et al., 1994; Geddes, 2003; Peters, 1998a). Un ejemplo en este senti-
do es la manera en que la hipótesis de Majone (1994) sobre el surgimiento 
del Estado regulador se ha ido enriqueciendo y debatiendo al incluir las 
 experiencias de más países europeos y en desarrollo (Thatcher, 2007; Lodge, 
2008; Lodge y Stirton, 2006). Una tercera ventaja que se obtendría seríala de construir conceptos con mayor capacidad de viajar adecuadamen- 
te (Sartori, 1970), ya sea porque se refinan o porque se insertan en desa-
LA LITERATURA COMPARADA SOBRE REFORMAS ADMINISTRATIVAS
VOLUMEN XVIII . NÚMERO 2 . II SEMESTRE DE 2009 Gestión y Política Pública 469
rrollos de “familias conceptuales” o “subtipos conceptuales” más amplios 
(Collier y Mahon, 1993). Por ejemplo, en lugar de plantear una visión en la 
que las reformas de los países latinoamericanos deben ser (son) o no tipo 
ngp, podría quizá desarrollarse la idea de un gerencialismo latinoamericano 
o un gerencialismo profesionalizador, distinto a un gerencialismo europeo o a 
un gerencialismo puro, pero con elementos en común. Para ello, la literatura 
sobre democratización ofrece un punto de partida interesante (Collier y 
Levitsky, 1997). Por último, ampliar el universo de casos serviría también 
para describir y explicar mejor los patrones de difusión (internacional o entre 
gobiernos subnacionales) de ciertos temas de reforma administrativa cuyos 
alcances geográficos son considerables. Los ejemplos de la literatura sobre 
agencias reguladoras o bancos centrales independientes (Marcussen, 2005, 
2007; McNamara, 2002; Gilardi, 2002) podrían retomarse para analizar la 
implementación de leyes de transparencia, la adopción de nuevas tecnolo-
gías informativas o la creación de instituciones de fiscalización o auditoría.
Fortalecer la construcción y valoración de hipótesis alternativas
Establecer vínculos causales claros en una materia como la de las reformas 
administrativas es sin duda una tarea complicada, tanto por las dificultades 
relacionadas con la recopilación de información empírica relevante, como 
por el número de actores, instituciones y organizaciones involucradas 
(Brans, 2003; Page, 1995, 2003b; Peters, 1998a). Sin embargo, en algunos 
casos las aportaciones de la literatura han sido afectadas no sólo por dichas 
complejidades, sino por el tipo de hipótesis consideradas al revisar las expe-
riencias nacionales, muchas veces limitadas por una sobrevaloración de los 
alcances de la ngp o de la influencia ejercida por países desarrollados/orga-
nismos internacionales. Por ello, no está de más resaltar la necesidad de va-
lorar en forma sistemática un número más amplio y diverso de hipótesis 
alternativas al analizar los procesos de reforma administrativa. 
La implementación de reformas de corte neogerencial en países en desa-
rrollo podría analizarse, por ejemplo, no sólo como resultado de imposicio-
MAURICIO I. DUSSAUGE LAGUNA
470 Gestión y Política Pública VOLUMEN XVIII . NÚMERO 2 . II SEMESTRE DE 2009
nes de organismos internacionales (Bissessar, 2002), sino como consecuen-
cia de otros mecanismos causales, ya sean procesos políticos nacionales más 
amplios (Cejudo, 2008; Pardo, 2008), patrones de isomorfismo institucio-
nal de tipo “mimético” (Ramió y Salvador, 2005; DiMaggio y Powell, 1983) 
o iniciativas de “transferencia condicionada” por actores burocráticos nacio-
nales (Rose, 1993, 2005; Weyland, 2006; Dussauge, 2009c). En este mismo 
sentido, el desarrollo de nuevos mecanismos de coordinación podría mirarse 
como una respuesta a la atomización del Estado causada por reformas neoge-
renciales (Culebro, 2008; Christensen y Lægreid, 2006; Halligan, 2007; 
Verhoest et al., 2007), pero también podría investigarse si en realidad son 
consecuencia de otros factores, como la lucha contra el terrorismo, la euro-
peización de las políticas públicas, la internacionalización económica o la 
baja capacidad administrativa de los Estados (Kettl, 2003; Wright y Ha-
yward, 2000; Ben-Gera, 2004; Thatcher, 2007; Dussauge, 2009b).
Finalmente, el tipo de hipótesis utilizadas podría ampliarse no sólo en 
términos del número de explicaciones alternativas consideradas, sino en la 
forma en la que las mismas se construyen. Aunque en algunos casos las re-
formas administrativas podrán explicarse con referencia a coyunturas (e.g. 
crisis económicas) o ciclos temporales breves o específicos (e.g. ciclos políti-
co-electorales), en otros casos tal vez las explicaciones sólo puedan encon-
trarse al considerar periodos históricos de más largo plazo (Pierson, 2004; 
Pollitt, 2008). Por ejemplo, una explicación más completa de por qué se 
creó el servicio profesional de carrera mexicano en 2003 quizás deba tomar 
en cuenta tanto los esfuerzos de la coalición reformista que impulsó la ley 
en 2000-2003 (Méndez, 2008; Pardo, 2008) como el proceso de madura-
ción que el tema había alcanzado en las décadas previas. 
Fomentar los estudios comparados de otras unidades/
niveles de análisis
Como se ha mencionado, los estudios comparados sobre reforma adminis-
trativa siguen reflejando lo que Stein Rokkan llamó whole-nation bias (cita-
LA LITERATURA COMPARADA SOBRE REFORMAS ADMINISTRATIVAS
VOLUMEN XVIII . NÚMERO 2 . II SEMESTRE DE 2009 Gestión y Política Pública 471
do por Lijphart, 1975, 167), es decir, un sesgo hacia el estudio de experien-
cias nacionales como un todo. Este problema se ha acentuado, además, por 
la tendencia (visible en las columnas de la izquierda del cuadro 4) a desarro-
llar volúmenes en los que simplemente se ofrece una “yuxtaposición de casos 
nacionales” (Page, 1995), que no siempre se acompaña de un marco teórico 
compartido o una introducción/conclusión global. Por lo tanto, otra suge-
rencia para el futuro desarrollo de la literatura en esta materia sería diversifi-
car las unidades de análisis empleadas al conducir estudios comparados. 
Algunas ideas y propuestas teórico-metodológicas interesantes pueden 
encontrarse en los análisis recientes de Ingraham y sus colegas (2003) sobre 
reformas y capacidades administrativas, o en el estudio de Moynihan 
(2008) sobre la implementación de mecanismos de gestión del desempeño, 
ambos basados en las experiencias de los gobiernos subnacionales de Esta-
dos Unidos; en la revisión de mecanismos de control burocrático en diver-
sos tipos de agencias públicas (y en diversos países) desarrollada por Hood 
et al. (2004) o en la investigación de Pollitt (2005) sobre el uso de sistemas 
de gestión e información de desempeño en cuatro áreas de política pública 
de cuatro gobiernos europeos. Por último, el estudio que actualmente coor-
dinan Ríos y Cejudo (2008) sobre instituciones y reformas en materia de 
rendición de cuentas en gobiernos subnacionales en México promete arro-
jar resultados igualmente interesantes en esta línea. 
Incrementar el estudio comparado de áreas/temas de reforma
En estrecho vínculo con el punto anterior, podría también destacarse la im-
portancia de promover un mayor número de estudios que comparen las ex-
periencias de reforma por tema, más que por procesos integrales de reforma 
administrativa. Dada la complejidad de construir propuestas teóricas de al-
cance general, esta estrategia de investigación podría ofrecer ideas y conclu-
siones más acotadas pero también más sólidas. Así ha sido el caso, por ejem-
plo, de algunos estudios recientes sobre gestión del desempeño (Cunill y 
Ospina, 2003; Bouckaert y Halligan, 2008; Moynihan, 2005), presupuestos 
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por resultados (Arellano, 2004), agencias independientes (Pollitt y Talbot, 
2004; Verhoest et al., 2004), reformas regulatorias (Thatcher, 2007), meca-
nismos de control (Hood et al., 2004), esquemas de funcionarios senior (Page 
y Wright, 2007) o sistemas de profesionalización administrativa (Longo y 
Ramió, 2008). Más allá de sus posibles limitaciones específicas, estos estudios 
han comenzado a ofrecer interpretaciones interesantes. 
La producción de más estudios comparados en torno a áreas o temas es-
pecíficos de reforma podrían contribuir a develar los mecanismos causales 
que explican por qué ciertos temas de reforma resultan más fáciles de imple-
mentar/difundir internacionalmente que otros (e.g. leyes de acceso a la infor-