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MAJONE - Evidencia argumentacion y persuason en la formulacion de politicas
Carolina Bagattolli
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Traducci6n de
EDUARDO L. SUAREZ
Revisi6n tecnica de
ADOLFO DERAS QUINONES
GIANDOMENICO MAJONE
Evidencia, argumentaci6n y persuasiOn
en la formulaci6n de polfticas
Estudio introductorio de
LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
COLEGIO NACIONAL DE CIENCIAS POL1TICAS
Y ADMINISTRACI6N PUBLICA, A. C.
UNIVERSIDAD DE GUADALAJARA
FONDO DE CULTURA ECON6MICA
MEXICO
INDICE GENERAL
Prefacio . . . 9
Introducci6n 13
I. Analisis de las politicas y deliberaci6n publica . 35
Institucionalizar la discusi6n . . . . . . . . . 36
La funci6n argumentativa del analisis de las polfticas 41
Argumentaci6n y evaluaci6n . ·. . . 43
El u decisionismo" . . . . . . . . . . . 46
Las limitaciones del decisionismo . 50
II. El analisis como argunzento . . . . . 57
El establecimiento de normas . . . 59
El descubrimiento y la justificaci6n . . 65
La defensa . . . . . . . . . 7 0
La asesorfa y la persuasi6n 7 4
III. El analisis como arte . . . . 80
El analista como artesano . 82
Datos, informaci6n, evidencias 84
Trampas y falacias . . . . . . . 90
Las tram pas del analisis . . . . . . . . . . . . . . . 94
Datos e informaci6n, 96; Herramientas y metodos, 1 00; Evi-
dencia y argumento, 103; Conclusiones, 104.
Criterios de adecuaci6n . . . . 106
IV. Argumentos de la factibilidad . . . . . 109
Restricciones e imposibilidades . . . 110
La factibilidad y las soluciones de 6ptimo condicio-
nado. . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
La factibilidad polftica . . . . . . . . . . . . . . . . 119
Una taxonomfa de las restricciones . . . . . . . . . 122
Restricciones objetivas y autoimpuestas, 123; Metas y restric-
ciones, 125; Restricciones de corto y largo plazos, 127.
Restricciones y seudorrestricciones . . . . . 130
Los usos de la restricci6n. . . . . . . . . . . . 133
V. El cambio de las restricciones institucionales 136
Las ventajas del procedimiento indirecto . 137
239
240 fNDICE GENERAL
Analisis del cambio institucional . . . . . . . . 141
Un caso de cambio institucional . . . . . . . . . 146
VI. La elecci6n entre instrumentos de poUticas: El caso
del control de la contaminaci6n . . . . 159
La importancia del contexto . . . . . . 161
Instrumentos de la polftica ambiental . 163
Cobros contra normas . . . . . . . . . 170
Los cobros por descargas en la practica. . 176
La elecci6n de los instrumentos de polfticas 185
VII. El desarrollo de las poUticas 190
Polfticas y metapolfticas 191
El nucleo y la periferia . . . 195
Algunos ejemplos . . . . . 200
El espacio de las polfticas 204
La innovaci6n conceptual y el desarrollo de las po-
lfticas . . . . . . . . . . . . . . . 207
VIII. Evaluaci6n y responsabilidad . 214
La evaluaci6n multiple . . . . 215
Los papeles de la evaluaci6n . 217
Los modos de evaluaci6n 219
La evaluaci6n y el control 222
La responsabilidad . 225
fndice analltico . . . . . . 233
Este libro se termin6 de imprimir en mayo de 1997 en los talleres de Im-
presora y Encuadernadora Progreso, S. A. de C. V. (IEPSA), Calz. de San Lo-
renzo, 244; 09830 Mexico, D. F. En su composici6n, parada en el Taller de 1
Composici6n del FCE, se emplearon tipos Aster de 12, 10:12, 9:11 Y 8:9 pun- ~~~
tos. La edici6n, de 2 000 ejemplares, estuvo al cuidado de Ruben Hurtado LOpez.
I. ANALISIS DE LAS POLITICAS
Y DELIBERACION PUBLICA
COMO lo saben muy bien los politicos -y con1o los cientfficos
sociales olvidan con demasiada frecuencia-, la politica pu-
blica esta hecha de palabras. En forma escrita u oral, la argu-
mentaci6n es esencial en todas las etapas del proceso de for-
mulaci6n de polfticas. Hay discusi6n en toda organizaci6n,
privada o publica, y en todo sisten1a politico, incluso en una
dictadura; pero se encuentra tanto en la base de la polftica y
de la polftica democratica, que se ha llamado a la den1ocracia
un sistema de gobierno n1ediante la discusi6n. Los partidos
politicos, el electorado, la legislatura, el ejecutivo, los tribuna-
les, los medics de difusi6n, los grupos de interes y los exper-
tos independientes intervienen en un proceso continuo de
debate y mutua persuasi6n.
Este proceso, tal como lo han descrito los te6ricos liberales
desde John Stuart Milly Walter Bagehot hasta lord Lindsay
y Ernest Barker, se inicia con la expresi6n de preocupaciones
generales y tern1ina en decisiones concretas. Cada etapa de la
deliberaci6n tiene su propia funci6n y su propio 6rgano. Las
partes exponen problemas y formulan soluciones; el electora-
do analiza progratnas y candidates, y se expresa mayoritaria-
mente en favor de uno de ellos; la mayorfa legislativa traduce
los programas en leyes, en un debate constante con la oposi-
ci6n; por ultimo, la discusi6n se traslada al jefe del ejecutivo y
el gabinete, donde se traduce en polfticas especfficas. Cada
una de las etapas y cada uno de los 6rganos de la deliberaci6n
publica es independiente, pero s6lo dentro de los limites del
proceso y como parte de.este: ulo que es libre y soberano es
todo el proceso de discusi6n" .1
Este es un modelo idealizado de la elaboraci6n democnlti-
ca de las polfticas que no tiene en cuenta la acci6n del poder y
I Ernest Barker, Reflections on Government, Oxford University Press,
Nueva York, 1958, p. 37.
35
36 ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA
la influencia, la distribuci6n desigual del conocimiento, el
bajo nivel de participaci6n ciudadana activa y muchos otros
factores que figuran pron1inentemente en IC;is teorfas n1oder-
nas de la polftica publica. Sin embargo, este modelo pone de
relieve algo que dichas teorfas han pasado por alto: el extraor-
dinario potencial de la persuasion y la centralidad de la dis-
cusion bilateral para la democracia.2
Todo politico entiende que se requieren argumentos no solo
para aclarar su posicion respecto de un problema, sino tam-
bien para atraer mas simpatizantes. Aun cuando una polftica
se explique 1nejor por las acciones de grupos que persiguen
fines egofstas, quienes traten de justificarla deberan apelar al
in teres publico y los n1eritos intelectuales del caso. 3 Es posi-
ble que se trate de meras racionalizaciones, pero incluso las
racionalizaciones son importantes porque pasan a formar
parte del discurso politico. Estaremos en gran desventaja si,
olvidando el debate y la argumentacion, tratan1os -de en tender
la elaboracion de politicas solo en terminos del poder, la in-
fluencia y el regateo.
La argumentacion es el proceso fundamental que siguen
los ciudadanos y los gobernantes para llegar a juicios morales
y a la eleccion de polfticas. La discusion p(tblica moviliza el
conocimiento, la experiencia y el in teres de muchas personas
que centran su atencion en un numero lin1itado de proble-
n1as. Cada uno de los participantes se siente alentado para
ajustar su vision de la realidad, e incluso para cambiar sus va-
lores, como resultado del proceso de la persuasion recfproca.
En esta forma, la discusi6n puede producir resultados que
estan mas alla de los metodos autoritarios 0 tecnocraticos de
elaboracion de politicas.
lNSTITUCIONALIZAR LA DISCUSION
Sin embargo, este potencial extraordinario solo puede aprove-
charse con el auxilio de reglas y procedimientos apropiados.
2 Charles E. Lindblom, Politics and Markets, Basic Books, Nueva York, 1977.
3 John W. Kingdon, Agendas, Altematives, and Public Policies, Little, Brown,
Boston, 1984, pp. 131-134.
ANALISIS DE LAS POLiTICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA 37
El debate sin regulacion conduce con facilidad a la discusion
interminable e incluso ala violencia. Un or.ganismo deliberan-
te que carece de organizacion puede padecer diversas pertur-
baciones, tales como el obstruccionismo.
A fin de evitar o reducir estos peligros, en todos los regfme-
nes democniticos modernos se ha institucionalizado cuida-
dosamente la deliberacion publica. Los refinados c6digos
procesales de la actualidad en los campos legislative, electo-
ral, administrative y judicial son el fruto de siglos de experien-
cia de lidiar con los problen1aspracticos de la deliberacion
publica. El proposito general de estos procedimientos es
asegurar la exposici6n de un gran numero de opiniones sin
obstruir el arribo a una conclusion. Su importancia es tal, que
la historia del gobiemo democratico, en un sentido real, es la
historia de los diversos procedimientos disefiados para insti-
tucionalizar y regular la deliberacion publica.
Aunque las reglas del debate se han vuelto institucionales
en los foros tradicionales de deliberaci6n publica, en los nue-
vos temas presentes en la arena de la discusion, como lase-
guridad nuclear, la evaluacion de la tecnologfa y la regulaci6n
ambiental y sanitaria, todavfa no se establecen normas y pro-
cedimientos apropiados para la argumentacion. Una de las
razones de la dificultad para institucionalizar el debate en
estas y otras areas de la elaboracion de politicas es que los
problemas discutidos raras veces son puramente tecnicos o
puramente politicos. Con frecuencia son de un tipo que Alvin
Weinberg ha llamado utranscientffico": cuestiones de hecho
que pueden enunciarse en ellenguaje de la ciencia pero que, en
principia o en la practica, es imposible que esta los resuelva.4
Un ejemplo tipico de lo anterior es la determinaci6n de los
efectos de la radiacion de bajo nivel sobre la salud. Se ha calcu-
lado que se requieren cerca de ocho mil millones de ratones
para establecer, mediante una experimentaci6n directa al ni-
vel de confianza de 95%, si una dosis de radiacion de rayos X
de 150 milirrems aumentarfa en 0.5% la mutacion espon-
tanea en los ratones. Las limitaciones de tiempo y recursos
vuelven pnicticamente imposible tal experin1ento. De igual
4 Alvin Weinberg, "Science and Trans-Science", en Minerva, 10, num. 2
(abril de 1972), pp. 209-222.
38 ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA
modo, la eleccion de una funcion de respuesta a la dosis para
determinar la cantidad "virtualmente segura" de una sustancia
t6xica debe considerarse por ahora como una cuesti6n trans-
cientffica. Existen literalmente miles de funciones matema-
ticas que se ajustan igualmente bien a los datos experimen-
tales, pero no hay todavfa ninguna base cientffica firme para
escoger entre las diferentes posibilidades. Sin embargo, la
elecci6n de una funcion particular tendra un efecto sustancial
sobre las decisiones reguladoras.
Cuando se intersecan la ciencia, la tecnologfa y la polftica
entran en grave conflicto diferentes actitudes, perspectivas y
reglas de la argumentacion. Los criterios cientfficos de ver-
dad chocan con las normas legales de las evidencias y con las
nociones polfticas de lo que constituye una base suficiente
para la acci6n. Las conclusiones facticas no se pueden sepa-
rar facilmente de consideraciones sobre la factibilidad de los
supuestos del oponente y de su selecci6n de evidencias o de
metodologfa. Y en virtud de que no parece existir ningun pro-
cedimiento objetivo para verificar las conclusiones del anali-
sis, la credibilidad del experto se vuelve tan importante como
su capacidad.
Cada vez en mayor medida, el debate publico acerca de las
decisiones reguladoras, la seguridad nuclear, la evaluacion de
la tecnologfa y otros problemas transcientfficos similares
tiende a asemejarse a los procedimientos litigiosos de un tri-
bunal, pero con una diferencia importante: no existen reglas
procesales generalmente aceptadas. Algunos participantes
pueden aprovechar la relativa informalidad del proceso, pero
los cientfficos consideran que incluso los procedimientos liti-
giosos codificados son inadecuados y ajenos a su tradicion.
En la ciencia no se considera la credibilidad de un testigo, sino
su competencia especffica -su capacidad para establecer la
verdad cientffica-, algo que nose puede fincar confiablemen-
te mediante un litigio. Es por ello que existen diversas pro-
puestas para resolver disputas acerca de problemas cientf-
ficos que tienen implicaciones en las polfticas, mediante la
cuidadosa disecci6n de un problema en sus componentes pu-
ramente tecnicos y los puramente politicos. Los expertos
deberfan considerar solo los aspectos tecnicos y entregar sus
ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA 39
evaluaciones al proceso politico para que en el se determine
la respuesta polftica apropiada.
Por ejemplo, el "tribunal cientffico" propuesto por Arthur
Kantrowitz examinarfa y decidirfa solo las cuestiones del
hecho cientffico. Una vez que las evidencias hayan sido presen-
tadas, cuestionadas y defendidas, el colegio de jueces (exper-
tos reputados en areas adyacentes al hecho en discusion)
elaborarfa un informe en el que se destaquen los puntas de
acuerdo alcanzados por sus integrantes. El informe podrfa
sugerir tambien algunos proyectos especfficos de investi-
gaci6n para aclarar los puntas en los que no se haya logrado
el acuerdo.s
(.Pero c6mo se pueden separar los componentes politicos y
los valorativos de los problemas que incluyan ambos? Y si las
cuestiones transcientfficas no se ponen a consideracion del
tribunal cientffico, (.para que utilizar un procedimiento semi-
judicial? Si la cuesti6n es indudablemente cientffica, debe-
rfan utilizarse los procedimientos de la ciencia antes que los
semilegales. Cuando las controversias no pueden resolverse
mediante el conocimiento cientffico ni con una investigaci6n
que pueda realizarse con una rapidez y a un costo razonables,
las respuestas no podran dejar de ser transcientfficas, en cuyo
caso la mejor altemativa parece ser un procedimiento litigio-
so que incluya a expertos y generalistas.6
La confrontaci6n dialectica entre generalistas y expertos
frecuentemente logra revelar la existencia de supuestos implf-
citos, interpretaciones encontradas de los hechos y riesgos
de los nuevas proyectos. Los expertos tecnicos muestran una
natural parcialidad en la evaluacion de sus propuestas, y tien-
den a mostrarse escepticos sobre todas las evidencias de posi-
bles efectos negativos en mayor medida que alguien menos
comprometido con ese proyecto particular. El supuesto ini-
cial es que la innovaci6n es lo que el innovador espera, sin
consecuencias negativas que reduzcan el atractivo de su eje-
cucion practica. Por ejemplo, la toma de conciencia acerca de
los peligros inherentes a la ingenieria nuclear en los Estados
s Arthur Kantrowitz, "Proposal for an Institution for Scientific Judgement",
en Science, 156, num. 3776 (12 de mayo de 1967), pp. 763-764.
6 A. Weinberg, op. cit., pp. 214-216.
40 ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACION PUBLICA
Unidos y Europa occidental en gran medida es efecto del de-
bate publico. Cuando se ha permitido el desarrollo de la tec-
nologfa nuclear de acuerdo con su propia l6gica, sin la res-
tricci6n de la critica y la preocupaci6n publicas, como ha
ocurrido en la Uni6n Sovietica, se han establecido pocos de
los elen1entos de seguridad (como los contenedores de los
reactores de agua presurizada) que son ahora comunes en
Occidente.
Asf pues, no debe esperarse que los conocimientos tecnol6-
gicos conduzcan al descubrimiento de los riesgos inherentes
y las implicaciones sociales de las nuevas tecnologfas. Existe
ahara una gran necesidad de mejorar los metodos y las condi-
ciones del debate crftico y de institucionalizarlo a todos los
niveles de la elaboraci6n de polfticas. En efecto, el deseo de
elaborar metodos de investigaci6n crftica, adaptados al proceso
de deliberaci6n publica, esta ligado al origen de la democracia.
A partir de la practica de gobierno mediante la discusi6n en
la ciudad-Estado, los griegos desarrollaron una tecnica ge-
neral del discurso crftico que llamaron dialectica. Este es un
metoda de argumentaci6n que no se caracteriza tanto por la
forn1a de razonamiento (aunque la discusi6n mediante pre-
guntas y respuestas lleg6 a considera1--se como su forma para-
digmatica) como por la naturaleza de sus premisas y el con-
texto social de sus aplicaciones. La l6gica y las matematicas
parten de axion1as o deproposiciones deducidas de axiomas,
mientras que las premisas de la dialectica son solo razonables.
El punto de partida de un argumento dialectico no es un con-
junto de supuestos abstractos, sino de puntas de vista ya
existentes en la comunidad; su conclusion no es una prueba
formal, sino el entendimiento compartido del asunto en discu-
si6n; y mientras que las disciplinas cientfficas son formas
especializadas del conocimiento solo al alcance de los exper-
tos, todos pueden utilizar la dialectica porque -como dijera
Arist6teles- todos tenemos ocasion de criticar o defender un
argun1ento.
Para los griegos, la dialectica tiene tres usos principales. Pri-
mero, como metodo de examen critico de los fundamentos y
los supuestos de las diversas disciplinas especializadas. Se-
gundo, como tecnica para defender las opiniones propias y
ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA 41
procedimiento para adarar las cuestiones polemicas. Por ulti-
mo, como proceso educativo que transforma al hombre comun
en un ciudadano informado y al especialista en una persona
capaz de comunicarse con sus conciudadanos.
Esta antigua noci6n de la dialectica es muy importante
para nuestro examen del papel del analisis en la deliberacion
publica. En efecto, parece captar los elementos esenciales de
ese papel mucho mejor que los acostumbrados Iibras de tex-
to, los cuales nos presentan una caractefizacion estereotipada
del analisis de las polfticas. Como la dialectica, este analisis
parte de ordinaria de premisas razonables, con puntas de
vista refutables y cambiantes, no de principios indiscutibles
o hechos evidentes. Como la dialectica, no produce pruebas
formales, sino solo argumentos persuasivos. El problema fun-
damental de dialecticos y analistas es el de basar las inferen-
cias razonables en valores u opiniones cuando no se dispone
de hechos evidentes. Por ultimo, el analisis de politicas -como
la dialectica- contribuye a la deliberacion publica mediante la
crftica, la defensa y la educacion. Un buen analisis de polfti-
cas es algo mas que el mero examen de datos o un ejercicio
de modelacion; tambien provee normas para la argumenta-
cion y una estructura intelectual para el discurso publico.
Aun cuando no se acepten sus conclusiones, sus categorfas y
su lenguaje, su crftica de los enfoques tradicionales y su de-
fensa de ideas nuevas afectan -e incluso condicionan- el
debate de politicas.
LA FUNCI6N ARGUMENTATIVA DEL ANALISIS DE LAS POLiTICAS
El proposito de este libra es descubrir las implicaciones prin-
cipales de una concepcion dialectica del analisis de polfticas.
Deseo desarrollar una sola idea: la noci6n de que, en un sis-
tema de gobierno que se gufa por la deliberacion publica, el
analisis -aun el analisis profesional- tiene menos que ver
con las tecnicas formales de soluci6n de problemas que con el
proceso de argumentacion.
La tarea de los analistas consiste, en gran parte, en la produc-
ci6n de evidencias y argumentos para el debate publico. Su
42 ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA
aspecto argumentative fundamental es lo que distingue al
analisis de politicas de las ciencias sociales acaden1icas, por
una parte, y de las metodologfas para la solucion de proble-
mas, tales como la investigacion de operaciones, por otra. Los
argumentos de los analistas pueden ser mas o menos tecnicos,
mas o menos refinados, pero deben persuadir para que sean
tornados en serio en los foros de deliberacion. Es por ello que
los analistas -como los abogados, los politicos y otras perso-
nas que hacen un uso funcional del lenguaje- deben estar
familiarizados con todos los problemas tecnicos dellenguaje,
incluidos los retoricos.7
La retorica es el arte de la persuasion, el estudio de todas
las formas de hacer casas con palabras. Los atenienses solfan
hacer sacrificios anuales ala diosa de la persuasion (Peito)
como reconocimiento del poder extraordinario dellenguaje.
En nuestros dfas se considera a menudo la persuasion como
un uso meramente "racionalizador" o aun deshonesto de los
argumentos; es propaganda, lavado de cerebra, manipulacion
de la opinion publica. En efecto, la persuasion puede usarse
en esas formas. Pero en el debate libre ]a persuasion es un in-
tercambio bilateral, un metodo de aprendizaje mutua n1ediante
el discurso. El verdadero debate no solo permite que los par-
ticipantes defiendan sus intereses y opiniones, sino que tam-
bien, como consecuencia del proceso, los alierita a ajustar su
vision de la realidad y aun a cambiar sus valores.
Un argun1ento persuasivo no es una demostracion logica,
pero no por ello se vuelve irracional o una mera racionaliza-
ci6n. La mayorfa de los juicios de valor se forn1an en el inter-
cambia persuasivo. Con1o lo ha sefialado Wayne C. Booth, el
hecho de reducir la razon al calculo y la prueba logica acerca
de cualquier cosa que no sea suficientemente importante para
con1prometernos equivale a crear una imagen distorsiona-
da del mundo, con todos nuestros valores de un lado y todas
nue:t~a~ facultades racionales del otro. 8 Dado que se requie-
ren JUICIOS de valor para decir cualquier cosa importante en la
•1 Northrop Frye, Anatomy of Criticism, Princeton University Press
Pnnceton, 1957, p. 331. '
~Modern Dogma and the Rhetoric ofAssent, University of Chicago Press,
Chicago, 1974, p. 116.
ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA 43
polftica publica, esta separacion artificial entre los valores Y
la capacidad racional es una amenaza para todas las nociones
de deliberacion publica y la eleccion de politicas defendibles.
Como veremos en el capitulo siguiente, ni siquiera los ana-
listas tecnicos de politicas pueden prescindir de la persuasion.
Por una parte, los hechos y los valores estan tan entrelazados
en la elaboracion de politicas, que los argumentos facticos no
apoyados por la persuasion rara vez desempefian un papel sig-
nificativo en el debate publico. Por otra parte, se requiere la
persuasion para aumentar la posibilidad de que el consejo
(asesoria) sea seguido asf como la disposicion de actuar sobre
pruebas que no sean concluyentes. Parte esencial de la tarea
del analista consiste en explicar y defender un plan de acci6n
razonable cuando eloptimo teorico se desconoce o es practi-
camente inalcanzable.
El analisis de factibilidad, que estudiaremos en el capitulo
IV, es tal vez el mejor ejemplo de la interaccion necesaria que
existe entre los argumentos empfricos y los persuasivos. El
que se Begue a un entendimiento mutua es probablemente la
contribucion mas importante que los analistas pueden hacer
al debate publico. Sin embargo, el calculo de soluciones opti-
mas o mejores dentro de las restricciones dadas es solo la
parte estatica del analisis de factibilidad; la parte dinamica y
mas importante es el descubrimiento de instrumentos para
expandir las fronteras de lo posible. Esto requiere tanto el
analisis objetivo como la persuasion: lo posible depende a
menudo de lo que el sistema politico considere justa o acep-
table. Muchas restricciones de las polfticas solo pueden flexi-
bilizarse cambiando las actitudes y los valores; como antes
vimos, esto involucra siempre cierto grado de persuasion.
ARGUMENTACI6N Y EVALUACI6N
Los argumentos persuasivos desempefian un papel aun mas
importante en el discurso evaluativo. Siempre que se conside-
ren nuevas criterios de evaluacion o una reforma de los anti-
guos, cada quien podra proponer nuevas criterios y recurrir ala
persuasion para influir sabre los demas para que los acepten.
44 ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA
La dificultad caracterfstica de la evaluaci6n de las polfticas
es precisamente la diversidad de las normas admisibles. Los
ciudadanos, los legisladores, los administradores, los jueces,
los expertos y los medias de difusi6n aportan sus perspectivas y
sus criterios particulares. Esta diversidad de puntas de vista
es inevitable en una sociedad plural, pero tambienes necesa-
ria para la vitalidad de un sistema de gobiemo que se rige par
la discusion. Sin embargo, como ha observado Northrop Frye
en el contexto de la crftica literaria, no parece haber ninguna
razon para que el mayor entendimiento de la politica al que
contribuyen estas perspectivas separadas siga siendo perma-
nentemente invisible para los diferentes evaluadores, como lo
es el atol6n de coral para el p6lipo.
Tam bien deberia ser posible una evaluaci6n multiple de las
politicas. Se reconocerfa asf la legitimidad de las diferentes
perspectivas, pero tambien se tratarfa de alcanzar -hacien-
da que cada una de estas perspectivas cobre conciencia de las
otras- un nivel de entendin1iento y apreciaci6n que sea alga
mas que Ia suma de las evaluaciones separadas. No se trata
de constntir un gran modelo que combine todas las perspecti-
vas parciales en un criteria general de lo que constituye una
buena politica -un ((promedio ponderado", par decirlo asf, de
la equidad, la eficacia, la legalidad y cualquier otro criteria im-
portante-, sino de contribuir a un entendimiento comun de
las diversas perspectivas.
En el capitulo VIII analizaremos en detalle la evaluacion.
Aquf solo mencionare un aspecto: la evaluaci6n del analisis y
otros tipos de la investigacion relacionados con las politicas.
La evaluaci6n de los argumentos de polfticas, como la de los
argumentos cientfficos o legales, supone ciertas formalidades.
Cuando los problemas que se discuten requieren patrones de
razonamiento complejos y grandes cantidades de informa-
cion cuya confiabilidad y relevancia es dudosa, cobra particu-
lar importancia un sistema de reglas explicitas sabre las prue-
bas. Un buen ejemplo es el derecho procesal aplicable a las
pruebas, con sus precisas distinciones entre las pruebas de
hechos, testimonios, declaraciones de ofdas, presunciones,
interpretaciones y otras fuentes de informacion.
En el capitulo III estableceremos varias distinciones (par
ANALISIS DE LAS POLfTICAS Y DELIBERACION PUBLICA 45
ejemplo, entre datos, informacion y evidencias) para facilitar
la evaluacion de los argumentos sabre las polfticas. Podemos
ilustrar la importancia de distinciones que suelen ser pasadas
por alto en los analisis convencionales de las polfticas si nos
referimos a las categorfas de "evidencia" y "argumentos". El
argumento es la conexi6n de los datos y la informacion con
las conclusiones del estudio, y su estruc~ura tfpica sera una
mezcla compleja de afirmaciones de hechos y evaluaciones
subjetivas. Junto con deducciones matematicas y l6gicas, ha-
bra tambien inferencias estadfsticas, empfricas y anal6gicas,
referencias a opiniones de expertos, estin1aciones de benefi-
cios y costas y aclaraciones de diversas clases. Esta inevitable
co1nplejidad vuelve imposible toda verificaci6n directa, sen-
cilia, del argumento: esta debera recurrir a diversos criterios
que dependeran de los metodos analfticos empleados, de la
credibilidad y robustez de las conclusiones y de ciertas con-
venciones sabre la adecuacion y la eficacia.
La naturaleza de la evidencia resulta crucial en estq. clase
de verificaci6n, ya que una evaluaci6n incorrecta de su vigor
y pertinencia podrfa conducir a conclusiones err6neas. La
evidencia no es lo n1ismo que los datos o la informacion. Es
una informacion seleccionada de entre el conjunto disponible
e introducida en cierto punta del argumento para persuadir a
un auditorio particular de la verdad o falsedad de una afirma-
cion. La seleccion de datos o modelos poco apropiados, su
introducci6n en un pun to inadecuado del argumento o la elec-
ci6n de un estilo de presentaci6n que no sea adecuado para el
audi to rio al que se des tina podrfa destruir la eficacia de la in-
formacion utilizada con1o prueba, cualquiera que sea su valor
cognoscitivo intrfnseco. Par tanto, los criterios utilizados en
la evaluaci6n de la evidencia difieren de los utilizados en la
evaluaci6n de los hechos. Los hechos pueden evaluarse en
terminos de canones mas o menos objetivos, pero la eviden-
cia debe serlo de acuerdo con diversos factores peculiares de
una situaci6n dada, tales como la naturaleza especffica del
caso, el tipo de auditorio, las reglas establecidas para el efecto
y la credibilidad del analista.
Disciplinas como la historia y el derecho, que dependen de
una informacion que no puede considerarse automaticamente
46 ANALISIS DE LAS POLfTICAS Y DELIBERACION PUBLICA
confiable o relevante, reconocen de manera explicita que las
evidencias son una categoria conceptual autonoma. Tan1bien
el analisis de polfticas abarca a menudo grandes cantidades de
datos de confiabilidad e importancia dudosas, pero los proble-
mas de la evidencia no han recibido aqui la misn1a atencion.
Por ejemplo, de acuerdo con una idea muy difundida entre
los analistas, un buen modelo de politicas debe asemejarse en
la mayor medida posible a los modelos formalizados de las
ciencias tlduras" mas exitosas. En consecuencia, hay una peli-
grosa tendencia a considerar como hechos los productos de los
modelos antes que como evidencias que habran de usarse en
un argumento junto con otros datos e inforn1aci6n. Por esto,
la documentaci6n de los modelos y las fuentes de datos se encuen-
tra en un estado increiblemente primitivo [ ... ].La mala docmnen-
taci6n hace imposible para cualquiera que no sea el autor del n1o-
delo, la reproducci6n de sus resultados y la verificaci6n de los
efectos de ciertos cambios en cltnodelo. A veces, el constructor de
un modelo lo patenta por razoncs comerciales. El cliente s6lo po-
dra ver los resultados, no los supuestos. 9
Tan burda omision de las reglas mas elen1entales de la evi-
dencia es consecuencia directa de no reconocer el crucial
aspecto argun1entativo del analisis de politicas. Esta omision
puede explicarse a su vez por la adhesion de la mayorfa de los
analistas a una n1etodologia mas preocupada por las deci-
siones que se tomen que por Ia forma co1no se tom en, o por su
justificacion en los foros de deliberacion publica.
EL "DECISIONISMo''
Se ha llamado decisionisrno a la in1agen que se encuentra detras
de esta metodologfa, o sea, la "vision de un numero limitado de
actores politicos que tratan de hacer elecciones calculadas en-
tre alternativas claramente concebidas".to Las elecciones de
9 M~rtin Greenberger, Matthew A. Crenson y Brian L. Crissey, Models in
the Poltc.~ Process, Russell Sage Foundation, Nueva York, 1976, p. 338.
10 Judtth Shklar, "Decisionism", en C. J. Friedrich (comp.) Nomos vol 7
Rational Decision, Atherton, Nueva York, 1964, pp. 3-17. ' ' · '
ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACION PUBLICA 47
un actor se consideranin racionales si pueden explicarse co1no
la seleccion del instrumento mas eficaz para alcanzar ciertos
objetivos. Segun esta concepcion, el modelo econ6mico de
eleccion es el paradigma apropiado para todos los problen1as
de polfticas.
Por ejemplo, un conocido libro de texto sobre analisis de
polfticas advierte: HLa forma como deben hacerse las elec-
ciones -es decir, el problema de la distribucion de recursos
escasos entre distintos fines- es el meollo de la ciencia eco-
n6mica y el ten1a de este libro11 .11 Pueden encontrarse afirma-
ciones sin1ilares en las obras de autores influyentes con1o
Hitch, McKean, Enthoven y Quade.l2
A fin de decidir racionalmente, el disenador de polfticas
debe especificar sus objetivos, establecer los distintos medias
por los que pueden alcanzarse, evaluar las consecuencias de
cada altemativa y seleccionar la accion que n1aximice los be-
neficios netos. Siesta receta nos parece familiar es porque la
estructura l6gica de las decisiones de asignacion de recursos es
la misma independientemente de que quienes ton1en las de-
cisiones sean los consumidores individuales, los empresarios
privados o los administradores y creadores de pollticas publi-
cas. Asi se explica el atractivo de una l6gica de eleccion gene-
ralizada que los decisionistas encuentrana la mano en la mi-
croeconomfa y la teoria de decisiones. Ademas, en virtud de
que la l6gica de la eleccion ha sido mas estudiada en el con-
texte de las transacciones del mercado, algunos autores han
sostenido que el objetivo principal del analisis de polfticas, si
noes que el unico, es llevar los principios de la elecci6n racio-
nal de la esfera de las transacciones econ6micas privadas a la
de la elaboraci6n de politicas. En efecto, la elaboraci6n racio-
nal de polfticas, la toma de decisiones, la solucion de proble-
mas y el analisis de politicas se vuelven casi 1a misn1a cos a.
Por ejen1plo, la receta para maximizar los beneficios netos
11 Edith Stokey y Richard Zeckhauser, A Primer for Policy Analysis, W. W.
Norton, Nueva York, 1978, p. 22.
12 Charles J. Hitch y Roland McKean, The Economics of Defense in the
Nuclear Age, Harvard University Press, Cambddge, 1962; Alain C. Enthoven y
K. Wayne Smith, How Much is Enough?, Harper and Row, Nueva York,
1971; y E. S. Quade, Analysis for Public Decisions, 2" ed., North-Holland,
Amsterdam. 1982.
48 ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA
puede interpretarse como una descripcion de la elaboracion
ideal de polfticas o como una receta para el analisis de polfti-
cas. La nocion subyacente de racionalidad es la misma en am-
bos casos: la racionalidad es la sublimacion de algo, la eleccion
del medio mas adecuado para un fin determinado.
La concepcion del analisis de polfticas como una teorfa de
decisiones uagrandada" ejerce una atraccion intuitiva conside-
rable y provee un instrumento util para la formulacion de
diversos problemas practices: si se debe utilizar cierta vacu-
na para contener una epidemia, donde se debe construir una
presa o como se puede agilizar el trabajo de los bomberos en
una ciudad grande. Noes sorprendente que estos ejemplos, u
otros similares, sean los mas socorridos en los libros de texto
convencionales.
El enfoque decisionista se desarrollo durante la segunda
Guerra Mundial, y a principios del decenio de 1950 recibio el
impulso y la presentacion formal de la Rand Corporation y
otras instituciones de investigacion ocupadas en el estudio de
las polfticas. Se trata de un ~~compuesto conceptual" que incluye
algunos elementos de investigaci6n de operaciones y ciencias
administrativas, microeconomfa y teorfa de las decisiones
y un poco de las ciencias sociales y del comportamiento. Hay
una evoluci6n continua que va de los estudios de tiempos de
guerra en los campos de la operaci6n militar, la logfstica y la
tactica hasta las primeras aplicaciones industriales de los nue-
vas metodos cuantitativos, al analisis de sistemas y finalmen-
te al analisis de polfticas. La eficiencia tecnica como meta o
criteria de eleccion ha sido sustituida por la eficiencia econo-
nlica, la que a su vez ha sido atemperada por consideraciones
de equidad y viabilidad polftica. Pero todavfa puede recono-
cerse claramente el marco analftico original.
Los primeros adeptos de este enfoque se decfan capaces de
idear consejos utiles mediante la aplicacion del metodo cien-
tffico de analisis a los datos reunidos en las operaciones reales.
En efecto, las situaciones analizadas por los investigadores de
operaciones durante la guerra encajaban bien en el paradig-
Ina de las ciencias naturales. Las operaciones militares eran
consideradas como muestra de una clase de situaciones re-
petitivas donde los modelos disefiados en respuesta a ejemplos
ANALISIS DE LAS POLfTICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA 49
anteriores podfan ponerse a prueba en relacion con ejemplos
posteriores, registrando los resultados obtenidos mientras
se ponfan en practica las propuestas sugeridas para el mejora-
miento de las acciones y utilizando tales resultados para de-
tectar Ia declinacion de la validez del modelo a medida que
cambiaba la situaci6n.B
Una caracterfstica importante de los primeros estudios de
las operaciones militares e industriales era una razonable
claridad en la definicion del papel de los analistas y los toma-
dores de decisiones. A causa del secreta militar o industrial,
el analisis se hacfa primordial o incluso exclusivamente para
oficiales militares o administradores de alto nivel. El analista
no tenfa que dirigirse a ningun auditorio fuera de aquella per-
sona o pequefio grupo de personas que, encargadas de tomar
las decisiones, hubiesen ordenado el estudio. Podia suponer-
se sin dificultad que los problemas de con1unicaci6n y apli-
cacion correspondfan a una autoridad jerarquica bien defini-
da, la cual asegurarfa la legitimidad y proveerfa los criterios de
calidad y eficacia.
Sin embargo, para los afios sesenta habfa cambiado radi-
calmente la naturaleza de los problemas que estaban investi-
gando los analistas, asf como el contexte organizacional y po-
litico en el que operaban. Los problemas que reclamaban una
atencion analftica se estaban volviendo mas grandes y com-
plejos. Cada vez eran mas importantes los aspectos estrate-
gicos que los tacticos, mientras que la incertidumbre subjeti-
va se consideraba de mas trascendencia que las regularidades
estadfsticas postuladas en los modelos anteriores. AI mismo
tiempo, el creciente papel del analisis en el debate publico sig-
nificaba que los analistas -que ya no eran discretos conse-
jeros del prfncipe, sino actores en un proceso politico donde
no podfan separarse claramente la defensa y la persuasion del
analisis objetivo- debfan prestar atenci6n a las cuestiones de
equidad y factibilidad polftica.
A principios de los setenta, la actividad profesional de los
analistas ocupados de problemas publicos dejo de llamarse
antilisis de sistemas y empezo a ser conocido como antilisis de
13 Hylton Boothroyd, Articulate Intervention, Taylor and Francis, Londres,
1978, p. 113.
50 ANALISIS DE LAS POLfTICAS Y DELIBERACION PUBLICA
politicas. Este cambia trataba de sugerir una sfntesis entre las
l6gicas encontradas de la racionalidad econ6n1ica y la racio-
nalidad polftica. En la pnictica, dado que la politologfa pare-
cia incapaz de proveer un conjunto de conceptos y tecnicas
analiticos comparable a la fuerte estructura normativa de la
microeconomia, la mayorfa de los analistas de polfticas per-
manecieron firmemente leales a una metodologfa decisionista.
LAS LIMITACIONES DEL DECISIONISMO
Es posible que las limitaciones y los sesgos del enfoque deci-
sionista sean menos evidentes que sus meritos, pero afectan
casi todos los aspectos de la ensefianza y la practica del anali-
sis de polfticas. Sin embargo, limitare mis observaciones cri-
tica~ a u~os cuantos puntas particularmente relevantes para
la d1scus16n subsecuente. Con ello tratare de ilustrar la clase de
problemas y argumentos que este enfoque tiende a excluir del
analisis.
Por principia de cuentas, el enfoque decisionista supone la
existencia de un unico ton1ador de decisiones o un grupo que
actua como una unidad, y no puede aplicarse directamente a
situaciones en donde hay dos o mas actores con objetivos di-
ferentes. El modelo de elecci6n racional que se encuentra
detras de este enfoque ha sido elaborado para un individuo
que desea ser congruente y lo prueba en la forma con1o orde-
na sus preferencias y evalua las probabilidades de los eventos
inciertos. Cuando intervienen varios individuos, el modelo no
requiere que se pongan de acuerdo sabre sus ordenan1ientos
Y evaluaciones; pueden ser racionales (es decir, congruentes)
aunque sostengan opiniones divergentes. Si se requiere una
decisi6n conjunta, tendn1n que resolver sus diferencias n1e-
diante procesos interactivos tales como la negociaci6n o la
persuasi6n, acerca de los cuales el modelo no dice nada.
Con mayor raz6n, esta metodologfa olvida los conflictos
que surgen entre los intereses y puntas de vista de diversas
agendas gubemamentales. Pero siempre que existan tales con-
flictos, surgiran interrogantes importantes acerca de los su-
puestos apropiados para el comportan1iento de otras agen-
ANALISIS DE LASPOLITICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA
51
cias publicas en la formulacion de polfticas por parte de cual-
quier agenda en particular. Como veremos en el ca~ft~lo VI,
todos los instrumentos de pollticas estan en efecto hn11tados
por consideraciones de gobierno y administracion. Por tanto,
es importante que los formuladores de pollticas sepan cuales
variables se encuentran efectivamente bajo su control Y en
que medida, y en este sentido no resulta n1uy util un 1nodelo
unitario de elaboraci6n de politicas.
Otro supuesto fundamental es el de la inexistencia de una
distinci6n esencial entre las politicas y las decisiones, de modo
que todos los problemas sabre pollticas pueden ser analiza-
des en ellenguaje de la toma de decisiones. Pero, como ha
sefialado Philip Selznick,
~~ton1a de decisiones" es una de esas expresiones de moda que pue-
den oscurecer mas de lo que iluminan. Tiene un aire de importan-
cia de referenda a acontecimientos significativos, y su mero uso
pa;ece sugerir que se ha aislado cientificamente algo defini.do.
Pero las decisiones estan siempre con nosotro~, en todos los nlve-
les de Ia experiencia, en todos los organis1nos. Es posible que algun
dia se establezcan en forma convincente las caracteristicas ge-
nerales de todas las elecciones ode todas las elecciones sociales.
Pero todavia habria necesidad de distinguir lo mas trivial de lo
menos trivial y, si hay algun orden en este fen6meno, tendn:ln que
identificarse algunas clases de decisiones, relaciomindolas con los
problemas o las situaciones espedficas de donde surgieron.
14
En realidad, contra lo que suele creerse, la teoria de deci-
siones no se aplica a la toma de decisiones en general, sino
solo a un tipo especial de situaciones de elecci6n. La decision
de la teoria de decisiones es una elecci6n que debe hacerse en
la situacion inmediata que confronta el tomador de decisio-
nes teniendo en cuenta las consecuencias probables de cada
cur~o de acci6n posible en la situaci6n presente. Por ejen1plo,
los beneficios futuros deben definirse en terminos de su eva-
luacion actual, aunque no exista ninguna razon para suponer
que tal evaluaci6n coincidira con la evaluaci6n de los benefi-
cios en el futuro. 15
14 Leadership in Administration, Harper and Row, Nueva York, 1964, p. 56.
15 Amartya K. Sen, "Rational Fools: A Critique of the Behavioral Founda-
52 ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA
Cuando confronta una disyuntiva, el tomador de decisiones
de la teorfa de decisiones escoge como si los beneficios de una
opci6n fuesen mayores (o por lo menos iguales) a los benefi-
cios de la otra en Ia situaci6n actual. Como observa John
Tukey, esta elecci6n no dice nada acerca del estado real de las
cosas ni acerca de las consecuencias de actuar en otras situa-
ciones como si la alternativa escogida fuese la mejor entre las
disponibles. Las decisiones de actuar en esta forma son inten-
tos de actuar lo mejor posible en situaciones especificas, de
escoger sensatamente entre las alternativas disponibles)6 Los
te6ricos de la decisi6n gustan de citar a Bias Pascal: il (aut
parierJ il (aut choisir (es precise apostar, es preciso escoger), y
los problemas relacionados con los juegos de azar han provis-
to el paradigma original de la teorfa de las probabilidades y
su producto moderno: la teoria de decisiones.
En la vida privada, tanto como en el campo de los negocios
Y el del gobierno, surgen algunas situaciones donde los indi-
viduos escogen efectivamente bajo las condiciones previstas
en la teorfa. Pero en n1uchas otras situaciones la teorfa no es
particularmente util, ya sea en terminos prescriptivos odes-
criptivos.
Por tanto, las decisiones importantes de polfticas son algo
mas que simples esfuerzos por actuar de la mejor manera po-
sible en Ia situaci6n inmediata que afronta el elaborador de
polfticas. Tales decisiones se toman luego de una deliberaci6n
cuidadosa y se juzgan por sus efectos de largo plazo, antes
que por sus consecuencias inmediatas. Una vez tomadas, las
decisiones se n1antienen durante alg(In tiempo, Io que dota de
direcci6n y consistencia a las diversas actividades guberna-
mentales. Como dice un antiguo asesor presidencial: 11La ma-
yorfa de las decisiones presidenciales son demasiado impor-
tantes y demasiado irrevocables como para que se tomen con
apresuramiento cuando los hechos son inciertos, cuando las
elecciones no estan claras o cuando las consecuencias de lar-
go aJcance no son tan facilmente distinguibles como las reac-
lions of Economic Theory", en Philosophy and Public Affairs, 6, num. 4 (vera-
no de 1977), pp. 317-344.
,
16
John W. Tukey, "Conclusions Versus Decisions", en Technometrics, 2,
num. 4 (noviembre de 1960), pp. 423-433.
ANALISIS DE LAS POL1TICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA 53
ciones y los resultados inmediatos". 17 Lo que sefiala aquf
Theodore Sorensen no son decisiones en el sentido de la teo-
ria de decisiones, sino juicios politicos que se discuten mas
convenientemente en ellenguaje del discurso de los que des-
empefian funciones de asesorfa. .
Una tercera limitaci6n del decisionismo es su preocupac16n
exclusiva por los resultados y su falta de interes por los proce-
sos que los producen. En algunas situaciones se justifica esa
falta de interes: si puede determinarse claramente lo correcto
0 lo equitativo del resultado, a menudo carece de importancia
la forma como se tome la decisi6n; s6lo los resultados cuen-
tan. Pero cuando las premisas facticas o valorativas son oscu-
ras cuando no existen criterios generalmente aceptados de lo
jus~o, el procedimiento de toma de decisiones cobra una im-
portancia especial y no puede tratarsele como algo puramente
instrumental.
Incluso en el analisis de la decisi6n formal, el reconocimien-
to explfcito de la incertidumbre impone un alejamiento sus-
tancial de una orientaci6n estricta bacia los resultados. En
condiciones de incertidumbre, diferentes alternativas corres-
ponden a diferentes distribuciones probabilfstica~ de l~s con-
secuencias, de modo que ya no se puede determ1nar In~qu.f
vocamente cual es Ia decisi6n 6ptima. Por lo tanto, el cnteno
habitual de racionalidad -seg(In el cual es racional una acci6n
si puede explicarse como la elecci6n del mej~: me~io pa~a
lograr un objetivo- es sustituido por una noc1on mas deb1l,
la de la congruencia. El tomador de decisiones racionales ya
noes en sentido estricto aquel que busca la optimaci6n. Todo
Io que se requiere ahora, y todo lo que garant~:a el princi~io
de la maximizaci6n esperada, es que la elecc1on sea consis-
tente con las evaluaciones del tomador de decisiones en lo
tocante a la probabilidad y utilidad de las diversas consecuen-
cias.18 Adviertase que la congruencia es un criterio procesal,
no un criterio sustantivo.
La preocupaci6n exclusiva por los resultados es una limi-
17 Theodore C. Sorensen, Decision-Making in the White House, Columbia
University Press, Nueva York, 1963, p. 30. . .
ts Dennis W. Lindley, Making Decisions, Wiley-lnterscience, Nueva York,
1971, p. 6.
54 ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA
taci6n grave del decisionismo, porque los procesos sociales
rara vez tienen solo un valor instrun1ental para quienes par-
ticipan en ellos. En Ia 1nayoria de las areas de actividad social
ulos procesos y las reglas que constituyen la empresa y de~
finen los papeles de sus participantes importan independien-
temente de cualquier 'estado final' identificable que se genere
en ultima instancia. En muchos casas, en efecto, es el proceso
mismo lo que in1porta mas para quienes en el participan" ,19
Por ejemplo, con1o observara en cierta ocasion John Dew·ey,
lomas importante de la votacion popular y la regia de la mayo-
ria no es el resultado efectivo de la eleccion del votante, sino
el hecho de que el proceso electoral impone la utilizacion pre-
via de los metodos de discusion, consulta y persuasion, asf
como la modificacion consiguiente de las opiniones para con-
ciliarel punto de vista de la minorfa.2o
De nuevo, el conocimiento de los resultados, aunque puedan
medirse con precision, muchas veces noes el tipo de informa-
cion que los ciudadanos y los diseiiadores de politicas en-
cuentran mas util. El mero conocimiento de que los resul-
tados son buenos o malos, sin conocer el proceso que los ha
producido, no dice mucho a los tomadores de decisiones y a
los crfticos acerca de lo que deben hacer. Como veremos en el
capitulo VIII, el conocimiento del proceso es a 1nenudo esen-
cial para la evaluacion y el aprendizaje, ya que provee una
informacion que casi seguramente estara ausente en la n1edi-
cion de los resultados.
La utilidad del enfoque decisionista para quien toma deci-
siones publicas se ve limitada mas aun por el hecho de que
en la polftica, como en el derecho (pero no en el mercado),
las decisiones sien1pre deben justificarse. Los argumentos
justificativos desempefian un papel importante en el debate
de las polfticas, pero son ajenos al caracter del decisionisn1o.
Esto se debe, en parte, al hecho de que las razones esgrimidas
para justificar o explicar una decision frecuentetnente son
diferentes de las motivaciones o las ~~preferencias reveladas"
originales del tomador de decisiones, de modo que aparecen
19 Lau~·enc~ ~· Tlibe, "Policy Science: Analysis or Ideology?", en Philosophv
and Publtc Aftatrs, 2, num. 1 (otoflo de 1972), p. 83. .
20 The Public and Its Problems, Holt, Nueva York, 1927, pp. 207-209.
ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA 55
como meras racionalizaciones. Sin embargo, como veremos con
mayor detalle en el capitulo siguiente, no es necesariamente
deshonesto o una mera uracionalizacion" el uso de argumentos
basados en consideraciones diferentes de los que condujeron
ala adopcion de cierta posicion. No hay un procedimiento uni-
co para la construccion de un argumento: los datos y las prue-
bas pueden seleccionarse en diversas formas de entre la infor-
macion disponible, y existen diversos n1etodos para el analisis
y ordenacion de los valores. No hay nada intrfnsecamente cen-
surable en la seleccion de la combinacion particular de datos,
hechos, valores y metodos anal:i:ticos que parezca n1as apro-
piada para convencer a quienes tienen que aceptar o ejecutar
la decision. Si los analistas no quieren o no pueden proveer
tales justificaciones o explicaciones posteriores a la decision,
quienes toman las decisiones no tendran mas remedio que
buscar ayuda en otra parte.
En virtud de que el decisionismo es una doctrina coherente,
todas las limitaciones antes seiialadas -el supuesto de un uni-
co tomador de decisiones, la falta de interes por el proceso, la
incapacidad para distinguir entre diversas clases de decisiones
y para reconocer el papel del argumento y la persuasion en la
toma de decisiones- estan estrechamente relacionadas. Su
efecto combinado es la generacion de una version den1asiado
intelectualizada del analisis de politicas, la cual destaca exce-
sivamente los aspectos mas tecnicos de un tema que en efecto
deberfa ocuparse del proceso de las pollticas con1o un todo.
Los decisionistas examinan los problemas de las politicas
como si fuesen rompecabezas para los que sien1pre existen
soluciones correctas si hay metas claras e informacion sufi-
ciente, y tales soluciones pueden encontrarse mediante ciertos
calculos antes que por el ejercicio de la capacidad polftica. Par
tanto, el disefio de politicas puede ser inteligente o racional
s6lo si esta precedido por un analisis sistematico de las alter-
nativas con todas sus implicaciones. Segun esta concepci6n,
la accion racional hace sien1pre dos cosas: elaborar un plan de
accion y ponerlo en practica. Con1o dice Gilbert Ryle, se trata
de hacer un poco de teorfa y luego un poco de practica. 21
21 The Concept o/Mind, Barnes and Noble, Nueva York, 1949, p. 29.
56 ANALISIS DE LAS POLiTICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA
Pero no hay duda de que es posible que el plan se trace bien
y luego se ejecute de manera estupida. Ademas, de acuerdo
con el supuesto original, si se quiere que tal proceso sea ra-
cional, el mismo proceso de planeacion tendrfa que ser prece-
dido por otro proceso de planeacion para planear. Esta regre-
sion infinita lleva al absurdo el principia de que, para que
una decision o una politica sea inteligente, debe estar guiada
por una operacion intelectual previa. Lo 11inteligente" no pue-
de definirse en terminos de lo 11intelectual", ni el {(saber c6mo"
en terminos del "saber que". 22
Qui en no tenga conocimientos de medicina no podra ser un
buen cirujano, pero la excelencia quirurgica no es lo mismo
que el conocimiento de la ciencia medica, ni es resultado di-
recto de tal conocimiento. AI igual que la cirugfa, la elabora-
cion de politicas y el asesoramiento de las polfticas son ejerci-
cios de capacidad, y no juzgamos la actuacion talentosa por
la cantidad de informacion almacenada en la cabeza de quien
actua, ni por la cantidad de planeacion formal. Mas bien, juz-
gamos la actuacion por ctiterios tales co1no la oportunidad y
la atenci6n de los detalles, por la capacidad de reconocer los
limites de lo posible, para sacar provecho de las limitaciones
y para aprender de los errores propios, no solo por la capaci-
dad para mostrar lo que debe hacerse, sino para persuadir a la
gente de que haga lo que el planeador sabe que debe hacerse. ·
Es posible que la limitacion mas grave de la concepcion de-
cisionista no lo constituya el hecho de que sea err6nea, sino
de que ha generado un desequilibrio en la forma como pen-
samos acerca del disefio de las polfticas. En los capftulos si-
guientes trataremos de llegar a una concepcion mas realista
de los usos del conocimiento y el analisis en la deliberacion de
polfticas y en una mejor apreciaci6n de la capacidad necesaria
para transformar las ideas en acciones.
22Jbid., p. 32.
II. EL ANALISIS COMO ARGUMENTO
Los ANALISTAS de politicas de inclinaci6n d~cisionista desea-
rfan proyectar la imagen de personas que resuelven proble-
mas tecnicos, no partidistas, y que plantean al gobernante las
opciones disponibles y evaluan sus consecuencias por medio
de modelos matematicos u otras tecnicas objetivas de anali-
sis. AI analista solo le corresponde determinar el medio mas
adecuado para alcanzar ciertas metas. Debe ser neutral en lo
tocante a los fines, porque la discusion de metas y valores es
inevitablemente subjetiva y acientffica. El analisis que aspire
a ser objetivo y cientffico s6lo debera ocuparse de enunciados
facticos. Por tanto, debe trazarse una distinci6n clara entre el
analisis profesional de las polfticas y la defensa 0 la delibera-
ci6n de las polfticas. El analisis profesional de las polfticas co-
mienza s6lo despues de que se han estipulado los valores re-
levantes, ya sea por un gobernante autorizado o mediante la
suma de las preferencias ciudadanas en el proceso polftico.
Esta imagen del arte del analista es muy engafiosa. Quisiera
sugerir una mas correcta. El analista de polfticas es un pro-
ductor de argumentos de las polfticas, mas semejante a un
abogado -un especialista en argumentos legales- que a
un ingeniero o un cientffico. Sus capacidades basicas no son
algorftmicas, sino argumentativas: para examinar con espfritu
crftico los supuestos, para producir y evaluar pruebas, para
conservar muchos hilos en la mano, para buscar un argumento
en muchas fuentes dispares, para comunicarse efectivamente.
El analista reconoce que se requieren juicios de valor para decir
algo importante en materia de polftica, juicios que deben ser
explicados y justificados, y esta dispuesto a aplicar sus capaci-
dades en cualquier tema de interes para la discusi6n publica.
La imagen del analista como solucionador de problemas es
engafiosa porque las conclusiones del analisis de las polfticas
casi nunca pueden probarse en forma rigurosa. Solo es posi-
ble una prueba demostrativa de que debe escogerse una alter-
S7
58 EL ANALISISCOMO ARGUMENTO
nativa particular en una situaci6n particular si se restringe
artificialmente el contexto del problema de politica. Debe1nos
suponer que no hay ningun desacuerdo en la formulacion del
problema, ningun conflicto de valores e intereses, y que la so-
luci6n se ejecuta por sf sola de algun modo. El analista debe
tener asimismo toda la informacion pertinente, inclusive un
conocimiento completo de las preferencias actuales y futuras,
asf como de todas las consecuencias de todas las opciones
posibles.
La imposibilidad de probar cual es la accion correcta en la
mayorfa de las situaciones pnicticas debilita la credibilidad
del analisis como soluci6n del problema, pero no implica que
la informaci6n, la discusion y el argumento sean irrelevantes.
Razonamos aun cuando no calculemos: fijando normas y for-
mulando problemas, presentando pruebas en pro y en contra
de una propuesta, ofreciendo o rechazando crfticas. En todos
estos casos, no demostramos: argumentamos.
La argumentaci6n difiere de la demostracion formal en tres
sentidos importantes. Primero, la demostraci6n es posible solo
dentro de un sistema formalizado de axion1as y reglas de infe-
rencia. La argumentaci6n no parte de axiomas, sino de opinio-
nes, valores o puntas de vista refutables; utiliza inferencias
l6gicas pero no se agota en sistemas deductivos de enuncia-
dos formales. En segundo lugar, una demostraclon trata de
convencer a todos aquellos que cuentan con los conocin1ien-
tos tecnicos requeridos, mientras que la argumentacion se
dirige siempre a un auditorio particular y trata de provocar o
incrementar su adhesion a las tesis que se presentan para
su consentimiento. Por ultimo, la argumentacion no trata de
obtener un acuerdo puramente intelectual, sino de incitar ala
acci6n, o por lo menos de crear una disposici6n para actuar
en el motnento apropiado.l
Se advertira que las caracterfsticas distintivas de la argu-
mentaci6n son precisan1ente las que distinguen al razona-
miento dialectico y retorico. Por tanto, cuando reconocemos
que el analisis de las polfticas tiene menos que ver con la evi-
1 Chaim Perelman, The Realm o{Rhetoric, University of Notre Dame Press,
Notre Dame, 1982, pp. 4-7.
EL ANALISIS COMO ARGUMENTO 59
dencia y el calculo que con el proceso de argumentaci6n, en-
tramos en contacto con una antigua tradici6n filos6fica que
no define la racionalidad en terminos instrumentales, sino
como la capacidad de proveer razones aceptables para nues-
tras elecciones y acciones. Al restringir el papel de la raz6n al
descubrimiento de los medias apropiados para fines dados, la
racionalidad instrumental relega los valores, criterios, juicios
y opiniones al dominio de lo in-acional o lo puramente subjeti-
vo. El analisis como argumento sostiene que este estrecha-
miento del discurso va en contra del meollo de un sistema de
gobierno por la discusi6n. A fin de influir ~obre la deliber~cion
publica en formas significativas, los a~ahstas deben ~~nrse a
un conjunto de argumentos mas ampho que el perm1t1do por
Ia metodologfa del decisionismo.
Es cierto que los analistas de politicas recurren a menudo
al discurso argumentative: debaten valores, cuestionan obje-
tivos, aceptan o rechazan supuestos y defienden o justifican
cursos de acci6n sabre la base de pruebas que no son conclu-
yentes. Lo problematico de estas acciones no es su contenido,
sino el hecho de que no se examinan, de modo que algunos
aspectos cruciales del analisis escapan ala evaluaci6~ critic~.
En este capitulo analizare algunos de los usos ret6ncos mas
importantes del analisis de las polfticas.
EL ESTABLECIMIENTO DE NORMAS
En generaL se supone que la deliberaci6n y la politica publi-
cas se ocupan primordialmente del establecimiento de metas
y de la determinacion de los n1edios necesario.s para. :u lo/gr~.
En efecto, la funcion mas importante de la dehberaCIOI1 pubh-
ca y la elaboraci6n de politicas es la definici6n de las normas
que determinan cuando debenin considerarse. c~ertas co_n-
diciones como problemas de polftica. Las condiciones obJe-
tivas rara vez son tan imperiosas y claras con1o para fijar la
agenda de las pollticas o dictar la conceptuaci6n apropiada.
En los afios cincuenta, el problema de la pobreza ocupaba un
lugar secundario en la conciencia pt1blica estadunidense. En
los sesenta, aunque la distribuci6n del ingreso cambi6 poco,
60 EL ANALISIS COMO ARGUMENTO
se convirti6 en una parte significativa de las politicas pu-
blicas.2
Lo que habfa cambiado eran las actitudes y opiniones sobre
la pobreza, asf como la creenda en la capacidad del gobierno
para encontrar soluciones a los problemas sociales. Un ele-
mento nuevo, particularmente importante, era el surgimiento
de un consenso intelectual acerca de las causas It estructura-
les" de la pobreza. Como dice Charles Murray: ~~El surgimien-
to de la concepci6n estructural del problema de la pobreza fue
algo inesperado y n:ipido. A principios de 1962 nadie hablaba
de la pobreza; para fines de 1963 era el tema de polftica inter-
na mas candente despues de los derechos civiles. Pero nose
hablaba s6lo de la 1pobreza'. Ahora se debatfa la 'pobreza es-
tructural' ". 3
Como vimos antes, en la concepci6n decisionista el analisis
racional de las polfticas s6lo puede iniciarse una vez que se
han determinado los valores relevantes por la autoridad com-
petente. En efecto, estos valores no son dados o constantes,
sino que dependen del proceso de elaboraci6n de pollticas al
que supuestamente deben guiar. Muchos de los problemas de
los que se espera ahora que se ocupen los gobiernos democra-
ticos no eran considerados como problemas de polftica hace
un siglo, o incluso hace pocos decenios. Han cambiado radi-
calmente las normas de tales problemas (como el del alivio de
la pobreza extrema). Pero el proceso que ha generado estos
cambios en las normas es el mismo proceso hist6rico que
estas norm as han guiado. 4
Lejos de esperar en actitud pasiva la estipulaci6n de los va-
lores publicos a los que habran de servir, los analistas e inves-
tigadores de polfticas participan a menudo profundamente en
el proceso de fijad6n de las normas. Un ejemplo de ello es la
aguerra" contra la pobreza del presidente Lyndon Johnson. 5
Otro ejemplo es la innovad6n representada por las leyes para
2 Joseph R. Gusfield, Drinking-Driving and the Symbolic Order, University
of Chicago Press, Chicago, 1981, p. 4.
3 Losing Ground, Basic Books, Nueva York, 1984, p. 27.
4 Geoffrey Vickers, The Art of Judgment, Chapman and Hall, Londres, 1965,
pp. 120-135.
s Henry J. Aaron, Politics and the Professor, Brookings Institution, Wash-
ington, 1978, cap. II.
EL ANALISIS COMO ARGUMENTO 61
el control de la contaminaci6n con metas y calendarios claros
para su aplicaci6n, como la Ley de Aire Limpio de 1970 y la
Ley Federal de Control de la Contaminaci6n Acuatica de 1972.
Esta legislaci6n se vio significativamente influida por una teo-
rfa de la ll captura de agencias", segun la cual el vago lenguaje
legal era una de las causas de que las empresas cooptaran a las
agendas reguladoras. Para remediar este m~l se proponfan es-
tatutos que tuvieran metas claras, fijaran fechas precisas para
su realizaci6n y facultaran a grupos ciudadanos para que de-
nundaran ante los tribunales a las agendas negligentes.
Estas ideas aparederon en muchos libros de texto influyen-
tes y fueron finalmente adoptadas por el Congreso en laver-
si6n popular elaborada por algunos miembros de la organi-
zaci6n de Ralph Nader y otros impulsores de estas polfticas. 6
El resultado final de los esfuerzos combinadas de investiga-
dores y activistas fue una revisi6n a fondo de las normas de
protecci6n del ambiente y la salud. De acuerdo con las nuevas
normas, la estructura tradicional de la regulaci6n -basada
en una negociaci6n extraoficial con la industria, una debil apli-
caci6n por parte de las agencias gubernamentales y un alto
grado de discredonalidad administrativa- resultabade pron-
to inadecuada y proclive ala corrupci6n. La respuesta legis-
lativa consisti6 en cambiar la regulaci6n descentralizada y
el cumplimiento voluntario por ordenamientos legales a nivel
nacional y de caracter obligatorio.
Desde el punto de vista conceptual, puede distinguirse entre
el establecimiento de normas y su uso, en la busqueda de so-
luciones que satisfagan la legislaci6n vigente. Esta distinci6n
es analoga a la dicotomfa tradicional entre polftica y adminis-
traci6n, la cual se ha utilizado para apoyar la doctrina de que
los lfderes politicos fijan las polfticas, mientras que los admi-
nistradores y los expertos deben encontrar los medios apropia-
dos para su implantaci6n. Pero no es verdad que las polfticas
determinen todo hasta derto punto, mientras que la adminis-
traci6n se encarga de todo a partir de ese pun to: ambas interac-
tuan a lo largo de todo el proceso de elaboraci6n de polfticas.
6 Alfred Marcus, "The Environmental Protection Agency", en James Q.
Wilson (comp.), The Politics of Regulation, Basic Books, Nueva York, 1980,
pp. 267-303.
62 EL ANALISIS COMO ARGUMENTO
En la practica resulta diffcil separar la elaboraci6n de polf-
ticas de la administraci6n, o el establecimiento de normas del
uso de tales nom1as, en parte a causa del hecho de que los man-
datos legislativos son a menudo tan vagos, ambiguos o con-
tradictories que no hay patrones claros para su aplicaci6n
por parte de administradores y expertos. Aun cuando loses-
tatutos traten de definir las metas con gran precision, como
ocurri6 con la legislaci6n ambiental de principios de los afios
setenta, los conocimientos tecnicos y cientfficos disponibles
pueden ser insuficientes para indicar procedimientos que con-
duzcan inequfvocamente a las metas originales. En virtud de
que la incertidumbre es tan generalizada en la elaboraci6n
de polfticas, cuentan mucho los valores de los administradores
y expertos; y eso nose puede evitar.
Por tanto, al trazar la distinci6n conceptual entre la elabora-
ci6n de nonnas o de polfticas, por una parte, y el uso o admi-
nistraci6n de las normas, por la otra, debemos tener cuidado
de evitar la idea de que las polfticas y la administraci6n ocu-
pan dos esferas completamente separadas o que son respon-
sabilidades de dos grupos de personas completamente distin-
tos. El establecimiento de normas no es una prerrogativa de
los gobernantes de alto nivel ni los administradores o los ex-
pertos se ocupan s6lo de los medios. En efecto, como observa
Charles W. Anderson,
es probable que el papel real de los profesionales de las politicas
en el gobierno contemponineo sea mas prescriptivo que instru-
mental. El profesionalismo significa e.n gran parte la fijaci6n de
normas para la buena pnictica. La mayorfa de las profesiones
de las polfticas son tales precisamente porque proveen normas
para la politica publica. En campos tan diversos como la silvicul-
tura, la salud publica, la nutrici6n y el bienestar, la funci6n esen-
cial del experto es a menudo Ia de fijar criterios para la definicion
de objetivos publicos y la evaluaci6n de los programas publicos.7
Los expertos pueden desempefiar un papel importante en el
establecimiento de normas para la politica publica aunque
parezcan estar ocupandose de cuestiones puramente facticas.
7 "The Place of Principles in Policy Analysis", en The American Political
Science Review, 73, num. 3 (septiembre de 1979), p. 714.
EL ANALISIS COMO ARGUMENTO 63
El ejemplo siguiente es t:lpico de un amplio conjunto de situa-
ciones que surgen en la to rna de decisiones de regulaci6n. 8 En
1974, el Fondo de Defensa Ambiental pidi6 ala Agencia de
Protecci6n Ambiental (Environmental Protection Agency, o
EPA) que suspendiera y cancelara dos plaguicidas quimicos:
Aldrin y Dieldrin (A-D). Durante las audiencias de cancelaci6n
se puso en claro que no habia acuerdo sobre las normas que
debian utilizarse para determinar su potencial de causar
cancer. Los expertos de la Shell Chemical Company, el pro-
ductor de A-D, sostenian que debfan satisfacerse ciertos crite-
rios estrictos antes de que una sustancia pudiera considerarse
carcin6gena. Los criterios defendidos por estos expertos in-
cluian criterios toxicol6gicos tradicionales, tales como el des-
arrollo de tumores en dos o mas especies animales expuestas
ala sustancia en ellaboratorio, una prueba de que los tumores
se relacionaran con la sustancia y la disponibilidad de datos que
probasen la existencia de por lo menos un cancer humano. El
argumento de la EPA en contra de A-D se basaba en criterios
diferentes de la carcinogenesis. Segun los expertos de la agen-
cia, un carcin6geno es cualquier agente que incremente la in-
ducci6n de tumores en personas o animales, aunque sean be-
nignos; un agente carcin6geno puede identificarse mediante
el analisis de experimentos en animales o sobre la base de es-
tudios epidemiol6gicos correctamente realizados, y toda sus-
tancia que produzca tumores en una especie animal en ensa-
yos correctamente realizados, debeni considerarse como agente
de riesgo carcin6geno para el ser humano.
Ninguno de estos conjuntos de criterios podria descartarse
como poco razonable o contrario a las reglas de las pruebas
cientificas. Por tanto, la elecci6n tendria que hacerse sobre
bases no cientfficas. Al objetar el criteria de la Shell sobre des-
cubrir por lo menos un cancer humano inducido por A-D, los
expertos de la EPA sostenian que, dado que las pruebas con
animales eran suficientes para pronosticar un riesgo cance-
rigeno, resultaba eticamente injustificable esperar una de-
8 Puede encontrarse un amilisis amplio de estc ejemplo en Brendan
Gillespie, Dave Eva y Ron Johnston, "Carcinogenic Risk Assesment in the
United States and Great Britain: The Case of Aldrin/Dieldrin", en Social
Studies of Science, 9 ( 1979), pp. 265-302.
64 EL ANALISIS COMO ARGUMENTO
mostraci6n de dafio humano. Tambien sosten:lan que una
polftica prudente exigia que las pruebas positivas de tumores
en una especie animal debian prevalecer sobre los resultados
negativos en otras.
AI defender criterios de prueba que se alejaban significa-
tivamente de los criterios toxicol6gicos mas ortodoxos, los
expertos de la EPA estaban proponiendo en efecto normas
nuevas para la politica publica aplicable al riesgo relacionado
con el cancer, inclusive ciertos criterios sobre lo que debe cons-
tituir una prueba suficiente para las decisiones publicas. Es
clara la ensefianza sugerida por este ejemplo y los anteriores.
Los expertos -incluidos los analistas de politicas- se ocu-
pan a menudo de la fijaci6n de normas, en lugar de buscar
soluciones que satisfagan las normas dadas. Los metodos
empfricos no pueden ser atacados mientras no se llegue a un
acuerdo sobre las normas, porque la naturaleza del problema
depende de las normas que se adopten. Por tanto, la argu-
mentaci6n y la persuasion desempe~an el papel decisivo en la
fijaci6n de normas y la definici6n de problemas.
Como veremos con mayor detalle en el capitulo VIII, se lle-
ga a conclusiones similares en el caso de la evaluacion de las
polfticas. La importancia alcanzada en los ultimos afios por
la investigacion de la evaluacion revela que los analistas de las
polfticas han llegado, finalmente, a entender que la presta-
ci6n eficaz de servicios publicos requiere algo mas que el des-
cubrimiento y la implantaci6n de un programa 6ptimo desde
un punto de vista teorico. Es mas importante aun entender
como se comporta efectivamente el programa, si logra lo que
se busca y, en caso contrario, como puede mejorarse o can-
celarse.
En general, se supone que estas son determinaciones pura-
mente empfricas en donde no hay elecciones de valores ni
opiniones preconcebidas. En realidad, los valores y las opi-
niones cuentan mucho en la evaluacion, en parte por el hecho
de que los resultados de la practica son intrfnsecamente ambi-
guos en circunstancias normales. Los datos son a menudo
deficientes y los instrumentosde medicion resultan poco con-
fiables; ademas, son numerosas las causas del exito y el fraca-
so, y por lo general diferentes interesados tratan de destacar
EL ANALISIS COMO ARGUMENTO 65
cierto subconjunto particular de causas. Por tanto, la evalua-
ci6n de un resultado particular depende de los supuestos y
los criterios adoptados por el evaluador. Como dice Donald
Campbell,9la profunda ambigiiedad de la praxis no puede eli-
minarse mejorando las tecnicas de medici6n y verificaci6n,
pero sf puede describirse y aclararse en la argumentaci6n y la
persuasi6n recfproca.
EL DESCUBRIMIENTO Y LA JUSTIFICACI6N
Cuando se analizan las decisiones de polfticas, o los procesos
de decisi6n en general, conviene distinguir entre el procedi-
miento por el que se llega a una conclusi6n -el proceso de des-
cubrimiento- y el procedimiento por el que puede justificar-
se la conclusion, que es el proceso de justificaci6n. El proceso
por el que se llega a una conclusi6n no aclara siempre si la
conclusi6n es en efecto razonable o justificable. Por ejemplo,
las motivaciones personales que guiaron al tomador de deci-
siones podrfan ser inadecuadas para explicar su decision a
otros o para persuadirlos de que la pongan en practica. Si lla-
mamos motivaciones a las consideraciones que llevan a una
persona a actuar, y razones a las consideraciones que pueden
usarse en la comunicaci6n interpersonal, podriamos decir que
no todas las motivaciones son necesariamente razones y no
todas las razones funcionan como motivaciones.IO
De igual modo, la forma como se descubre una soluci6n
para un problema matematico o cientffico noes siempre -y
ni siquiera de ordinaria- la forma en que la solucion se pre-
senta, justifica o defiende ante la comunidad de especialistas.
Incluso en la soluci6n de problemas cientfficos, al mom~nto
privado de la intuici6n debe seguir un proceso publico de jus-
tificaci6n y persuasion. ·
La distinci6n entre motivaciones y razones, o entre des-
cubrimicnto y justificacion, no es suficientemente apreciada
. 9 "Experiments as Arguments", en Knowledge: Creation, Diffusion, Utiliza-
twn, 3, num. 3 (marzo de 1982), pp. 327-337.
10 David P. Gauthier, Practical Reasoning, Oxford University Press, Oxford,
1963, pp. 17~18.
66 EL ANALISIS COMO ARGUMENTO
por los analistas y otros estudiosos de la elaboracion de polfti-
cast pero su importancia ha sido claramente reconocida por
los juristas y los filosofos de la ciencia. Consideremos el caso
de un juez que emite un fallo sobre la base de su nocion subje-
tiva de lo justa, la intuicion de que cierta decisi6n seria con~ecta,
al mismo tiempo que advierte que esta clase de consideracio-
nes no pueden justificar su determinaci6n. En consecuencia,
el juez expresa su opini6n con las categorfas objetivas de la
argumentaci6n jurfdica, y todas las eta pas posteriores del caso
(una apelaci6n, por ejemplo) se basanin en la opinion publica-
cia, no en el proceso seguido efectivamente por el juez para lie-
gar ala conclusion. Tiene gran in teres metodol6gico el hecho
de que la mayoria de los sistemas juridicos peru-titan que la
opini6n donde se expresan las razones de una decisi6n ju-
dicial aparezca despues de esa decision, no antes. De igual
modo, diferentes jueces podrfan estar de acuerdo sobre una
decisi6n, pero no sobre la mejor forma de justificarla; en el
sistema estadunidense se pern1ite que los jueces presenten
sus posiciones en argumentaciones separadas.
Tales reglas procesales parecenin absurdas a quien suponga
que una opini6n judicial es una descripci6n fiel del proceso
de decisi6n seguido por el juez para llegar a una conclusi6n.
Pero si se toma la opini6n como un informe de los procedi-
mientos justificativos empleados por el juez, no habra ninguna
dificultad para entender el empleo de conside.raciones jurfdi-
cas y l6gicas que quiza no hayan desempefiado ningun papel
en el proceso real de la decisi6n.11 En efecto, la opinion del juez
no es la premisa de un silogismo que concluye en la decisi6n,
sino un procedimiento para incrementar la fuerza persuasiva
de la decisi6n y aplicar un control racional sobre conclu-
siones que podrfan haber sido sugeridas por consideraciones
no jurfdicas.
Contra lo que pudiera hacernos creer el positivismo, los
argumentos justificativos desen1pefian tambien un papel
importante en la ciencia. Ahora se reconoce que los argumen-
tos cientfficos pretenden volver muy razonable y convincente
una teoria, pero no pueden probarse de modo concluyente
11 Richard A. Wasserstrom, The Judicial Decision, Stanford University
Press, Stanford, 1961, p. 28. ·
EL ANALISIS COMO ARGUMENTO 67
por las matematicas o procedimientos inductivos. Como dice
el ffsico John Ziman, los informes cientfficos uno son diarios
ni peri6dicos que nos digan exactamente lo que ocurri6 en
cierto laboratorio en un dfa particular. Mas bien, presentan
una versi6n cuidadosamente espulgada de tales eventos y nos
informan de lo que debiera ocurrir si tratasemos de repetir
el experimento en las condiciones prescritas" .12 El informe d~}
cientffico a sus colegas no es una exposici6n de lo que ocurno
al realizar ciertas operaciones; mas bien, es un esfuerzo para
convencerlos de que el mundo se comporta tal como ello
ha concebido. Tras el momenta privado del descubrimiento
lt debe venir la demostraci6n publica, el proceso deliberado de
la persuasi6n. Por ello afirmo que un buen expelimento es una
poderosa pieza ret6rica capaz de persuadir a la n1ente mas
obstinada y esceptica de aceptar una idea nueva y, asl, hace
una contlibuci6n positiva al saber general" .13
Los argumentos justificativos desempefian un papel mas
importante aun en la elaboraci6n de polfticas. En politica no
basta nunca con la decisi6n, aunque sea una decisi6n correc-
ta. Las decisiones deben ser legitimadas, aceptadas y puestas
en practica. Tras la elecci6n viene el proceso de justificacion,
explicaci6n y persuasi6n. Tambien los gobernantes actuan a
menudo impulsados por influencias externas o por la fuerza
de sus convicciones personales. En tales casos se requieren
argumentos posteriores ala decisi6n para dotarla de una base
conceptual, para demostrar que encaja en el rnarco de la po-
lftica existente, para aumentar el asentimiento, para descu-
brir nuevas in1plicaciones y para adelantarse a las crfticas o
con testarlas.
Ademas, dado que las polfticas subsisten durante cierto
tiempo, su apoyo politico debe ser renovado de continuo, y
constanten1ente se necesitan argumentos nuevas para dotar a
sus diferentes con1ponentes de la mayor coherencia interna
posible y del ajuste rnas preciso a un ambiente siempre can:-
biante. El desarrollo de las politicas no consiste en tomar pn-
mero esta decisi6n y luego esta otra, paso a paso. Mas bien,
como veremos en el capitulo VII, el proceso de desarrollo de
12 Public Knowledge, Cambridge University Press, Cambridge, 1968, p. 35.
13 Ibid., p. 36.
68 EL ANALISIS COMO ARGUMENTO
las politicas se gufa por un proceso intelectual paralelo de refi-
namiento y desarrollo de alguna idea de polftica original.
Asf pues, los argumentos posteriores ala decision son indis-
pensables en la elaboracion de polfticas, pero siempre han
sido descartados como intentos de aracionalizacion". En efec-
to, una de las crfticas recurrentes del analisis es que provee
"racionalizaciones seudocientfficas" para posiciones determi-
nadas en terminos politicos o burocraticos. Por ejemplo, se
decfa que Robert McNamara, ex secretario de la Defensa de
los Estados Unidos, utilizaba uestudios que mostraban que la
defensa pasiva era mas eficaz en costos que la defensa acti-
va ... como arm a contra los congresistas que deseaban [el mi-
sil antibalfstico ], aunque la oposici6n de McNamara al proyec-
to se basaba en otros factores".14
Independientemente de que este alegato particular sea cier-
to o no, no es por fuerza deshonesto o meramente uraciona-
lizador" el uso de argumentos basados en consideraciones
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