Resumen Regonini - Políticas Públicas

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El estudio de las Políticas Públicas – Gloria Regonini
Resumen
El texto trata sobre los estudios de Política Pública: definiciones del concepto, orígenes, distintos criterios de clasificación de PP, enfoques y perspectivas de investigación.
Definiciones y orígenes de los estudios de Policy
Una primera complicación es que no existe consenso entre los investigadores sobre cómo en definir la política pública (PP). Lasswell y Kaplan, poniendo el acento en el control programado de la intervención pública[footnoteRef:1], la entienden como “un programa proyectado de valores, fines y prácticas”, mientras que Lindblom, orientado a aspectos como el ajuste de medios y fines, la negociación o la adaptación recíproca[footnoteRef:2], señala que es “un proceso de aproximaciones sucesivas a un objetivo deseado, donde incluso éste se halla sometido a continuas reconsideraciones”. Esta ambigüedad surge del hecho que la PP no es un fenómeno objetivo; al contrario, definir cuándo se está en presencia de una política pública requiere de un trabajo casi hermenéutico de interpretar el contexto en relación a cuáles son los problemas y qué soluciones se proponen. Incluso, Dye (1963) dirá que todo lo que los gobiernos hacen o no hacen constituyen PP, lo cual incluye las omisiones, declaraciones de intención, además de las acciones concretas de los gobiernos. [1: Como la policy que define Peroni, que alude a acciones que los gobiernos para resolver e intervenir problemas.] [2: Como la politics de Peroni, más relacionada con la negociación entre actores interesados en la realización de las políticas.] 
Respecto a los orígenes de los estudios de PP, EE.UU. tiene primacía absoluta en la producción de información. Hogwwod considera que esto condiciona notablemente los límites del conocimiento, puesto que “los autores americanos escribes, a menudo, como si los EE.UU. fueran el único lugar del universo dotado de PP”. Esta ventaja se debe principalmente a que los primeros intentos de relacionar la investigación académica con los problemas del quehacer público (Universidad de Chicago, mediados de los años 20s); los estudios se dinamizaron con el advenimiento de la Gran Depresón, el New Deal y las Guerras mundiales, que invitaron a reflexionar sobre cómo el Estado debe hacerse cargo de fenómenos como estos. Gran Bretaña, Alemania, Suecia, y en menor medida Italia, también tienen avances en el tema.
Articulación interna de los Policy Studies[footnoteRef:3] [3: Recordar que el texto es sobre el análisis de la PP y no la PP en sí; por eso, estas clasificaciones no refieren a cómo se hace, sino en como se estudia y define la PP] 
A fines de los 40s los estudios de ciencias políticas se dividen en dos grandes tendencias diferenciadas por la finalidad que persiguen los estudios de la policy:
1) Prescriptivas: Un primer grupo analiza la formulación y ejecución de la PP a modo de diagnóstico para evaluar y mejorar sus resultados. Motivada por finalidades más prescriptivas (lo que debe ser).
2) Explicativas: Un segundo grupo defiende la necesidad de formular “un conocimiento realista y documentado de cómo se adoptan efectivamente las decisiones públicas mediante la detección y reconstrucción de los procesos concretos de agregación del consenso y gestión del poder”. Esta corriente, más positiva o explicativa (lo que es), entiende la PP como una actividad evaluable por la adecuación entre medios y fines (Lasswell), que requiere explicarse en términos de causas y condiciones (Scharpf).
Además de esta clasificación, existe otra en torno a las opciones metodológicas que adoptan los estudios de la policy:
1) Inductivo: de lo particular a lo general, de la evidencia a la teoría.
2) Deductivo: de lo general a lo particular, de la teoría a la realidad. En general autores relacionados con economía, siguiendo una argumentación lógica y axiomática guiada por la teoría de la acción racional infieren el actuar de los consumidores e inversores.
Estas clasificaciones no son dicotómicas, sino que mas bien permiten establecer un continuo entre los estudios de PP. La relación entre cada una de estas variantes permite establecer un esquema de cuatro polos que sirven de coordenadas para clasificar a los policy studies, ya sea en relación a las finalidades (prescriptivas o explicativas) o bien metodología (inducción y deducción).
Ciencia política y Sociología
Teoría de las organizaciones y Ciencia de la Administración
	Finalidad
Método
	Prescriptiva
	Descriptiva
	Inductivo
	3)y 4) Incrementalismo y Estudios de la implementación
	Estudio del policy making
	Intermedio
	2) Ciencia de las políticas
	Estudios del outputNueva Economía Política
	Deductivo
	1) Análisis de las políticas
	Análisis racionales del policy making
Ciencias del management y Economía del bienestar
Public choice y Teoría de juegos
*Los cuadros blancos son la disciplina/teoría asociada a cada tipo de policy study.
1) La Policy Analysis o Análisis de las Políticas (prescriptivo/deductivo)[footnoteRef:4] [4: Este campo de estudio es el “positivismo” y “estructuralismo” (el texto no lo dice así)] 
Con fuerte reconocimiento del papel de la economía en los estudios de la policy, surge en torno a la economía del bienestar y la ciencia de las finanzas; busca valorar el rol de la intervención pública en la asignación de bienes. El principal aporte de esta corriente es el concepto de función del bienestar social de Bergson y Samuelson, el cual da cuenta de “agregar las distintas funciones del bienestar individual de los miembros de una sociedad dentro de una función única, capaz de ser asumida como punto de referencia por la autoridad pública para valorar las distintas propuestas de intervención estatal, favoreciendo aquellas que incrementan el bienestar colectivo y eliminando las que lo reducen”. Su teoría se acerca a las propuestas de las ciencias del management, específicamente del análisis de sistemas: construir un modelo teórico que represente el sistema a intervenir, indicando las variables más significativas dentro de éste y cómo se relacionan entre sí, al tiempo que se analizan los recursos disponibles para optimizar el uso de costes mínimos para obtener beneficios máximos. De ahí que reciba el nombre de rational policy analysis.
2) Policy sciences o Ciencia de las políticas (intermedio/prescriptivo)
Esta variante no adopta completamente la idea de analizar las PP en función de criterios deductivos racionales, puesto que no considera que ello tenga efectos prácticos relevantes: ocupa una metodología intermedia entre la inductiva y la deductiva. El principal exponente de este enfoque es Harold Lasswell. Entre sus aportes más notables está el reflexionar sobre cómo el policy analyst[footnoteRef:5] puede llevar sus observaciones a actos políticos concretos. El nombre que se le da a estos estudios es Knowledge utilization (utilización de conocimientos), y suelen avocarse a analizar cómo los diagnósticos formulados por los técnicos se pueden aplicar. [5: Analista político, estudioso de la PP] 
3) Incrementalismo (inductivo/prescriptivo y descriptivo)
El enfoque, nacido a partir de las críticas al análisis coste-beneficio, busca construir un “conocimiento más realista, basado en datos empíricos, acerca de cómo se adoptan efectivamente las decisiones de la policy”. Su teoría mezcla aportes de la Teoría de las organizaciones: se considera significativa la complejidad interna de las relaciones organizacionales, la capacidad de aprendizaje continuo y la incertidumbre con que se toman las decisiones al interior de las organizaciones (alejado de rational choice). Los exponentes más notables son Lindblom y Wildawsky. A pesar de que Regonini la pone en la esquina superior izquierda del esquema, reconoce que tiene aportes tanto en el realismo que le dan a los policy analysis (descriptivo), como en la cientificidad y sistematicidad de sus estudios (prescriptivo). El enfoque que reciben estos estudios es de partisan mutual adjustment (ajuste partidista mutuo): “sólo el proceso político [negociación] puede aspirar a resolver, o por lo menos atenuar los conflicto de intereses implícitos en cada elección pública”; ello implica asumir que los actores se ven satisfechos cuando persiguen su interés personal en vez del general por medio de negociaciones. Desde esta perspectiva el significado del problema a resolver no es el principio de la PP sino el final: los actores pondrán más o menos recursos dependiendo de la relevancia que le den al problema, modificando su importancia. De ahí que el nombre que reciben este nombre es el disjointed incrementalism (Incrementalismo desarticulado), es decir, ajustar constantemente los fines a los medios (totalmente contrario al rational choice).
4) Estudios sobre implementación (intermedio/prescriptivo)
Cuestionan la división en fases clásica del rational problem solving: los estudios de implementación no pretenden estudiar cómo se detecta el problema, sino que parten examinando las respuestas que se dan a éste. Se cuestiona cómo se aleja la decisión política de la PP y su ejecución burocrática posterior, argumentando que el proceso de aplicación es una cadena de decisiones que abre paso a la discrecionalidad de los actores involucrados de esta forma buscan indagar en el porqué los actores acuden a soluciones que aparentan se irracionales. La teoría de la cual reciben más aportes es la Teoría de las organizaciones y las Ciencias de la administración. Los principales aportes vienen de Wildavsky, también el exponente más importante: para él es normal que los objetivos se redefinan constantemente según se adecúen realistamente al espacio de intervención. Propone la “ley de las amplias soluciones”: “cuanto mayores son los problemas que si intenta resolver, mayores son las probabilidades de que la solución adoptada acabe interfiriendo con otras políticas”.
5) Estudio del Policy making (inductivo/ descriptivo)
Nace por una demanda al mayor realismo y mejor documentación en el análisis de la PP, buscando profundizar en el cómo concretamente éstas se seleccionan y ejecutan. Se relacionan con la teoría de la Ciencia política y la Sociología; suelen centrarse en “lo que hacen los gobiernos”, indagando en cómo ciertos aspectos de las organizaciones políticas y el aparato institucional (partidos, nivel de centralización, estabilidad política, etc.) se relacionan con el ambiente socioeconómico en que opera el sistema (PIB, renta per cápita, grado de industrialización, etc.); el foco en cómo el Estado procesa “estímulos” (inputs) para convertirlos en “respuestas” (outputs), hace que a estos se estudios se les atribuya un enfoque sistémico. De ahí que el nombre que se le da a estos estudios es output studies. Algunos campos de estudio relevantes de esta variante son:
a) New political economy (nueva economía política): investiga las relaciones entre las características políticas de los gobiernos y sus opciones macroeconómicas.
b) Sin nombre: investigaciones que buscan identificar las redes de actores relevantes y su grado de influencia en la adopción de las decisiones públicas. Gran importancia del análisis contextual y el estudio de casos.
c) Sin nombre 2: más que un campo de estudio es un movimiento dentro del análisis de la PP. Busca ‘conscientizar’ respecto a la relevancia social que tiene el análisis del politólogo; así por ejemplo, en EE.UU. a fines de los 40s los analistas investigaban temas de pobreza, discriminación racial y violencia, en el centro del debate público y el interés social.
 Los actores
 Existen dos enfoques para describir a los actores: el monocéntrico y el policéntrico.
1. Monocéntrico: se enfocan en buscar un grupo dominante de policy makers, es decir, un sector poderoso que impulsa la PP y por lo tanto es el objeto de estudio de la perspectiva monocéntrica (por ejemplo partidos políticos, organizaciones de intereses como la SOFOFA o la CUT, sectores de la burocracia, etc.). Este enfoque es el más legitimado en los estudios de PP; suele relacionarse con las teorías normativas de la democracia, según las cuales las decisiones públicas les corresponden a los políticos electos por votación de los ciudadanos informados y mierdas, aunque no necesariamente. Dentro del monocentrismo se ubican diversas teorías:
a. Partidocracia: o “gobierno del partido”, se ha desarrollado en países donde el papel de los partidos en la selección de las PP es preponderante.
b. Burocracia-cracia: el gobierno de los dirigentes burocráticos, se da cuando existe un elevado nivel de autonomía del aparato administrativo estatal.
c. Neocorporativismo: critica la perspectiva que concibe como únicos actores políticos quienes gozan de poder formal, como los burócratas o los partidos; en contraste, reconoce la existencia de grupos de presión que buscan inclinar a su favor las decisiones públicas. Estos estudios se consideran monocéntricos en la medida que consideren sólo asociaciones únicas, grandes y poderosas (SOFOFA); también existe neocorporativismo policéntrico.
2. Policéntricas: se distancian de la concepción de que existe una sola categoría de actores dominantes, y se centran en reconstruir las interacciones entre actores. Su interés en identificar cuáles son los elementos de la PP que suscitan el interés de diversos actores, conformando una “burbuja” dentro de la cual ciertos actores pesan más que otros. Tipos:
a. Neocorporativismo: estudia cómo el gobierno negocia con grandes organizaciones de intereses económicos, como sindicatos y corporaciones empresariales. Este modelo se ve en la gestión de la política económica en algunos países europeos como Austria, Suecia y Noruega. En este proceso de decisión conjunta los parlamentarios suelen quedar en segundo plano; los gobiernos prefieren incluir estas “potentes máquinas organizativas” dentro de las decisiones para evitar el conflicto social.
b. Triángulos de hierro: metáfora usada para describir el caso de EE.UU., donde la burocracia, los parlamentarios y las organizaciones de intereses intercambiar atenciones y favores de mutua conveniencia; se diferencia del anterior en que no se trata de “recursos políticamente cruciales” sino de favores.
c. Policy community: además de burócratas, grupos de interés y parlamentarios, este modelo incluye a otros actores sociales como la prensa, magistrados especializados en un tema, expertos, etc. Estos actores se unen en un determinado contexto por su interés común en “formar parte del grupo que cuenta”, de estar donde las papas queman.
d. Issue Network: esquema que busca evidenciar cómo para tener peso en las decisiones relativas a una determinada PP es esencial producir e interpretar la política pública a través de un determinado “flujo de ideas” dominante. O sea, piensa como nosotros y podrás decidir con nosotros.
Los estilos decisorios
¿Cómo se decide? Las investigaciones prescriptivas contraponían el enfoque racional con el incremental; en algunos casos es más adecuado el primero, en otros el segundo. Esta dicotomía racionalidad/Incrementalismo es origen de otros modelos derivados de ésta:
1. Partisan mutual adjustment: ya explicada antes, busca explicar cómo los actores negocian o colaboran entre sí para que la política se ajuste a sus intereses. Así, para comprender los procesos decisorios desde esta perspectiva hay que centrarse en la propensión al conflicto o la negociación de los policy makers.
2. Metáfora del cubo de basura: tal como en un basurero en que el conjunto de desechos es pura casualidad pero parece como una ‘unidad’, esta metáfora busca explicar cómo la decisión en la PP es un resultado surgido a posteriori de una serie de condiciones y acciones imprevistas, inconscientes e indeseadas. La decisión final es una suerte de “coincidencia” que se racionaliza posteriormente como una “decisión”. 
El ciclo de vida de las políticas públicas
Las fases que componen una PP son:
· La emergencia de una situación problemática
· Entrada del problema a la agenda de los decisores
· Formulación de propuestas
· Adopción de decisiones vinculantes
· Implementación de dichas decisiones
· Valoraciónde los resultados/extinción de la política iniciada
Cada uno de estos estadios es muy diferenciable entre sí por el tipo de actor y los estilos de decisión que priman en cada una. De repetirse los actores entre las fases, éstos actúan con roles totalmente diferentes entre ellas.
Estructura de las políticas en juego
La estructura de la PP no se clasifica según el área de intervención (salud, MA, educación, etc.), sino por factores transversales a éstas que pueden ser entendidos como estructuras internas de la PP. Se han elaborado diversas tipologías de estructura de PP:
1. Lindblom propone una tipología que busca explicar el grado de aplicabilidad del modelo incremental. Considera que el modelo de partisan mutual adjustment (lo mismo que incremental) es más pertinente si se trata de cuestiones de rutina, pero deja de serlo al tratar problemas claves de la sociedad.
2. Wilson clasifica la política según sean innovadoras o adaptativas. 
3. Distinción entre políticas materiales y simbólicas es muy relevante. A pesar de que en general se define la PP como una serie concreta de decisiones, causas y efectos, autores como Edelman y Gustafsson señalan que la PP tiene un aspecto expresivo que complementa o incluso sustituye la racionalidad instrumental. Comunican valores, intenciones, etc. A veces la intervención simbólica es el único modo que tiene el gobierno de responder a demandas contradictorias de grupos de presión (LGE).
4. Lowi hace la tipología más famosa de clasificar estructuras de PP, donde cada categoría corresponde a una arena de poder distinta, es decir, con actores, marco institucional y procesos decisorios característicos:
a. Distributivas: beneficios concretos a grupos sociales específicos, con costes difusos. Subsidios, obras públicas, etc.
b. Redistributivas: beneficios a amplias capas sociales cuyos costes recaen en un grupo social específico. Impuestos progresivos.
c. Regulativas: buscan condicionar el comportamiento de ciertos grupos. Códigos, normas, restricciones, etc.
d. Constitucionales: establecen cómo se decide respecto a PP.
Las reglas del juego (procedimientos formales para decidir en PP)
¿Cómo se entiende el rol de las instituciones formales en el proceso decisorio de la PP?
1. Enfoque inductivo explicativo: busca entender a las estructuras estatales como un actor más, con intereses, estrategias y preferencias propias. Según esta perspectiva el aparato público operaría como otra organización de intereses.
2. Enfoque sin nombre: entiende que las reglas institucionales son una variable esencial para entender los estilos de ejecución de PP, la tendencia al conflicto o la cooperación en torno a ésta, el sistema de decisiones, etc.
3. Enfoque sin nombre 2: considera que la PP en sí misma es la que establece las reglas del juego, y no los sectores de la intervención estatal. Por ejemplo Lowi, que considera que la PP es capaz de estructuras en una arena de poder en torno a sí.
Perspectivas de investigación
Dado que a Regonini le gusta el enfoque explicativo-inductivo (estudio del policy making, relacionado con sociología y ciencias políticas), desarrolla sólo los enfoques que se derivan de esta variante del análisis de la PP:
1. Análisis de ámbitos específicos de la PP. Es la perspectiva más simple y recurrente, pero tiene el riesgo de caer en la construcción de un conocimiento parcial de la PP, y a la subordinación del politólogo al resto de los profesionales especializados en el área (por ejemplo, los ingenieros en minas en el caso de las políticas respecto al cobre).
2. Estudio del policy makin en un área y/o tiempo determinados. Se le da prevalencia al papel de los acores: partidos, burocracias, neocorporativismo o policy communities.
3. Estudio de la relación entre las categorías analíticas vistas a lo largo del texto. Actores con estilos decisorios, estructura de la PP y outputs, etc.
4. Estudio de las relaciones de los distintos tipos de policy making que conviven en una sociedad.