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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES CENTRO DE ESTUDIOS EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ANÁLISIS DE LOS INDICADORES BÁSICOS PARA EVALUAR LA POLÍTICA DE DESARROLLO SOCIAL DEL GOBIERNO DE LA CIUDAD DE MÉXICO. TESINA PARA OBTENER EL TÍTULO DE LICENCIADO EN CIENCIAS POLÍTICAS Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESPECIALIDAD ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PRESENTA Gustavo Alonso Escobar Sandoval Directora de Tesina Doctora Nedelia Antiga Trujillo CIUDAD UNIVERSITARIA Enero 2014. Print to PDF without this message by purchasing novaPDF (http://www.novapdf.com/) http://www.novapdf.com/ http://www.novapdf.com/ UNAM – Dirección General de Bibliotecas Tesis Digitales Restricciones de uso DERECHOS RESERVADOS © PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN TOTAL O PARCIAL Todo el material contenido en esta tesis esta protegido por la Ley Federal del Derecho de Autor (LFDA) de los Estados Unidos Mexicanos (México). El uso de imágenes, fragmentos de videos, y demás material que sea objeto de protección de los derechos de autor, será exclusivamente para fines educativos e informativos y deberá citar la fuente donde la obtuvo mencionando el autor o autores. Cualquier uso distinto como el lucro, reproducción, edición o modificación, será perseguido y sancionado por el respectivo titular de los Derechos de Autor. 2 Reconocimientos: a la Universidad Nacional Autónoma de México y a la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales que me brindaron la oportunidad de obtener una formación profesional seria y comprometida con la sociedad. Agradecimientos: al Programa de Nuevas Modalidades de Titulación, que imparte nuestra Facultad a través de la División de Educación Continua y Vinculación, ya que me permitió concentrarme y dedicarme a la elaboración de este trabajo. Dedicatorias: A mi madre Rosa Sandoval, que hasta el último día de su vida me dio aliento para lograr mis metas. A mi hermano Juan Carlos Escobar y mi cuñada Aida Murrieta por la motivación y el apoyo diario en esta nueva etapa de mi vida, la del profesionista. Print to PDF without this message by purchasing novaPDF (http://www.novapdf.com/) http://www.novapdf.com/ http://www.novapdf.com/ 3 ÍNDICE INTRODUCCIÓN ............................................................................................................... 5 CAPITULO 1 LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, LA NUEVA GERENCIA PÚBLICA Y LA POLITICA SOCIAL. ......................................................................................................... 10 1.1 La Administración Pública Federal en México. ....................................................... 12 1.2 El Distrito Federal o la Ciudad de México. .............................................................. 13 1.3 La administración pública en la Ciudad de México. ................................................ 13 1.4 La Nueva Gestión Pública. ..................................................................................... 14 1.5 La política social ..................................................................................................... 18 CAPÍTULO 2. LA POLÍTICA SOCIAL ............................................................................ 20 2.1 La política social en México .................................................................................... 20 2.2 La política social en el DF....................................................................................... 22 2.3 La Ley General de Desarrollo Social ...................................................................... 23 2.4 La LGDS y la política de desarrollo social. ............................................................. 23 2.5 El Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y la Política de Desarrollo Social ....... 25 2.6 La Ley de Desarrollo Social para el Distrito Federal (LDSDF) ................................ 26 CAPÍTULO 3. LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS .......................................................... 37 3.1 La importancia de la evaluación ............................................................................. 38 3.2 La utilidad de la evaluación en el proceso de implementación. ............................... 39 3.3 La Evaluación de la Política Social en la LDSDF .................................................... 41 3.4 Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 2013 – 2018. (PGD DF 2013 – 2018) ............................................................................................................................ 43 3.5 Programa de Desarrollo Social 2007 – 2012 .......................................................... 46 CAPÍTULO 4 LA ESTRUCTURA DE LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO SOCIAL EN LA CIUDAD DE MÉXICO. ......................................................................................... 48 4.1 Programa de Uniformes Escolares Gratuitos .......................................................... 48 4.1.1 introducción y dependencia encargada del programa ............................... 48 4.1.2 Funcionamiento del Programa ..................................................................... 48 4.1.3 Objetivos y metas. ......................................................................................... 50 4.1.4 Programación Presupuestal ......................................................................... 52 4.1.5 Indicadores de evaluación ............................................................................ 53 4.2 Programa de Seguro contra la Violencia Familiar. .................................................. 55 4.2.1 Introducción y dependencia encargada del programa. .............................. 55 Print to PDF without this message by purchasing novaPDF (http://www.novapdf.com/) http://www.novapdf.com/ http://www.novapdf.com/ 4 4.2.2 Funcionamiento del Programa ..................................................................... 56 4.2.3 Objetivos y Metas. ......................................................................................... 59 4.2.4 Asignación presupuestal al programa ......................................................... 61 4.2.5 Indicadores de evaluación ............................................................................ 62 CONCLUSIONES ............................................................................................................ 65 FUENTES DE CONSULTA ............................................................................................. 67 Print to PDF without this message by purchasing novaPDF (http://www.novapdf.com/) http://www.novapdf.com/ http://www.novapdf.com/ 5 INTRODUCCIÓN La motivación que impulsa la presente investigación es contribuir con un estudio que permita descubrir e identificar las características mínimas de la evaluación de la Política de Desarrollo Social en el Distrito Federal, realizada, a través de indicadores que permiten revisar si los objetivos de los programas sociales existentes se cumplimentan. La trascendencia del tema radica en describir el diseño de los indicadores básicos para la evaluación de la política de desarrollo social en el DF, que servirá de herramienta de análisis para conocer el grado de desempeño de la política social, se entiende esta última como la acción pública del gobierno encaminada a conseguir una creciente elevación de la calidad de vida. Este trabajo es un estudio de carácter descriptivo que se desprende del estudio de las Reglas de Operación de los Programas Sociales a cargo de la Secretaría de Desarrollo Social del Distrito Federal y se centra en el análisis de los indicadores de evaluación; con el objetivo de identificar desdela Administración Pública el estudio de los indicadores básicos para la evaluación de la política de desarrollo social en el Distrito Federal, que permitan conocer la efectividad de los programas sociales para garantizar los mínimos de bienestar en la población de la Ciudad de México. El desarrollo de la política social en México encuentra su origen, en palabras de Ángeles Escobar1, en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) de 1917, en donde se plasman los derechos sociales: a la educación en el artículo 3°, la salud, la vivienda digna en el artículo 4°, y el empleo socialmente 1 Escobar, Ángeles. Características de la Política Social en México. [en línea] México, Centro de Estudios del Desarrollo Económico de México (CEDEM), UNAM [formato PDF](citado en 07/12/2013) Disponible en Internet: http://terceridad.net/PyPS/Por_temas/2_Rel_Poder/Apoyo_2/Palacios%20Escoar,%20A.Caracteristicas%20de %20la%20Pol%EDtica%20Social%20en%20M%E9xico%20UNAM.pdf Print to PDF without this message by purchasing novaPDF (http://www.novapdf.com/) http://terceridad.net/PyPS/Por_temas/2_Rel_Poder/Apoyo_2/Palacios%20Escoar,%20A.Caracteristicas%20de http://www.novapdf.com/ http://www.novapdf.com/ 6 útil, en el artículo 23. Todos estos derechos sociales, tienen las características de ser universales, inalienables e imprescriptibles; y a su vez todos ellos conforman la razón de ser la política social, porque el objetivo de las políticas de bienestar es finalmente hacer vigentes y positivos los derechos sociales que se consagran en la CPEUM; sin excepción de ningún tipo, para todas y todos los habitantes de la República Mexicana. A principios de los años ochenta el gobierno supuso que el modelo económico adoptado por el Estado Mexicano generaría el desarrollo social necesario para la población, empero las grandes necesidades nacionales y el natural crecimiento demográfico, rebasaron las proyecciones que supeditaban el desarrollo humano al crecimiento económico. La teoría del derramamiento de la riqueza jamás ocurrió, el crecimiento y la acumulación capitalista terminaron por desechar el supuesto de una justa distribución de la riqueza desde los estrato sociales más altos hacía los estratos más bajos. Hacia finales de los años ochenta, es cuando el tema de la política social pasó a formar parte de la agenda gubernamental, debido a la urgencia de atender la constante pauperización de un importante segmento de la población, localizado en los estados de Chiapas, Oaxaca, Guerrero, Puebla, Hidalgo y parte de Veracruz.2 La acción gubernamental comenzó por iniciativa del gobierno federal, y a su vez fue replicada en el ámbito estatal y municipal; la lógica de la implementación de programas sociales se limitó a la atención de los sectores más vulnerados en su economía. Los programas sociales comenzaron por atender el problema de la pobreza extrema en crecimiento en el país a través del Programa Nacional de 2 Escobar, Ángeles. Op. Cit. Print to PDF without this message by purchasing novaPDF (http://www.novapdf.com/) http://www.novapdf.com/ http://www.novapdf.com/ 7 Solidaridad y posteriormente, con el Programa Educación, Salud y Alimentación y actualmente con el Programa Oportunidades.3 Es pertinente señalar, que el nacimiento de estas políticas surgió en el contexto de las reformas estructurales implementadas por los organismos financieros internacionales en el sistema económico mexicano4. La consecuencia mediata fue la focalización de los programas sociales, aunado a la situación particular de un Estado Mexicano clientelar y corporativo arrojaron por resultados el uso de la política social como una herramienta para aventajar en la obtención de beneficios electorales. En el año 2000, el Estado Mexicano transitó a un gobierno de alternancia, después de la hegemonía del Partido Revolucionario Institucional al mando del poder ejecutivo por más de setenta años, y dejó paso al Partido Acción Nacional, que en ese periodo triunfó en las elecciones federales por la presidencia con el entonces candidato Vicente Fox Quesada. La política social del Estado Mexicano cambió y el 20 de enero de 2004 se promulga la Ley General de Desarrollo Social la cual establece, en su artículo Primero, el Sistema Nacional de Desarrollo con la participación de los tres órdenes de gobierno, que a su vez serán los encargados de crear el Programa Nacional de de Desarrollo Social, con sus respectivos planes operativo estatales y municipales de desarrollo social. Como se aprecia, la política social se instrumenta por medio de la política de desarrollo social nacional, estatal y municipal, para lograr esta labor queda también establecida la creación del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social; que entre otras atribuciones tiene la de evaluar en términos de resultados por medio de indicadores, la política social del Estado Mexicano. 3 Cordera, Rolando y Cabrera, Carlos. La política social en México: tendencias y perspectivas. México, UNAM – FE, 2007, p 16 -17. 4 Tello, Carlos. Estancamiento económico, desigualdad y pobreza: 1982 - 2009 en Revista Economía UNAM vol. 7 número 19. Año 2010, pp. 5- 7. Print to PDF without this message by purchasing novaPDF (http://www.novapdf.com/) http://www.novapdf.com/ http://www.novapdf.com/ 8 El estudio que se realiza está delimitado a la Ciudad de México, y por ello la política social a nivel local encuentra su existencia y promoción en la Ley de Desarrollo Social para el Distrito Federal (LDSDF), publicada el 23 de mayo del 2000, en donde se establecen los mecanismos y acciones para combatir la desigualdad social, esta tarea que por tradición es responsabilidad del Estado, se transforma y se dirige hacia un nuevo enfoque, donde la responsabilidad del desarrollo social, también concierne a las personas y organizaciones sociales. La presente tesina está integrada por un total de cuatro capítulos, en los cuales se aborda el tema de estudio del análisis de los indicadores básicos para evaluar la política de desarrollo social en el Distrito Federal; en el Capitulo 1 se realizó el planteamiento del marco teórico que sienta las bases para el análisis desde la perspectiva de la Administración Pública y la Nueva Gerencia Pública, además de mostrar algunos antecedentes de la corriente teórica en México. Dentro del Capítulo 2 se hace una revisión de la Política Social en México y el Distrito Federal en el contexto actual; y en la revisión de la Ley General de Desarrollo Social y la Ley de Desarrollo Social para el Distrito Federal se esbozan como las principales herramientas de instrumentación de la política de desarrollo social en la capital del país. En Capítulo 3 se señalan los conceptos relativos a la evaluación de políticas, su importancia y utilidad para los encargados de la planeación y ejecución de los programas sociales en la Ciudad de México. Además, se incorpora el estudio del Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 2013 – 2018 y del Programa de Desarrollo Social 2007 – 2012. Este último ordenamiento, que no fue elaborado por la actual administración pública del Distrito Federal a cargo del Jefe de Gobierno Miguel Ángel Mancera Espinosa, se trata de un esfuerzo de largo plazo, que se instrumentó en la administración del 2007 - 2012 para la superación de las Print to PDF without this message by purchasing novaPDF (http://www.novapdf.com/) http://www.novapdf.com/ http://www.novapdf.com/ 9 principales problemática sociales que afectan el bienestar social de la ciudadanía capitalina. El último capítulo del trabajo es el análisis de la estructurade dos programas sociales, cuya ejecución está a cargo de la Secretaría de Desarrollo Social local. El Programa de Uniformes Escolares Gratuitos y el Programa Seguro Contra la Violencia Familiar, son puestos a la revisión de su funcionamiento y el análisis de sus indicadores básicos de evaluación durante los años de 2013 y 2014. Finalmente, se inscriben las conclusiones de la investigación y las fuentes de consulta. Print to PDF without this message by purchasing novaPDF (http://www.novapdf.com/) http://www.novapdf.com/ http://www.novapdf.com/ 10 CAPITULO 1 LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, LA NUEVA GERENCIA PÚBLICA Y LA POLITICA SOCIAL. Actualmente existen múltiples trabajos e investigaciones académicas que nos brindan definiciones acerca de la Administración Pública, para la realización de este trabajo es importante hacer una revisión de las teorías clásicas con el propósito final de aproximarnos a una definición propia, con la cual se pueda dar sentido al desarrollo de la presente investigación. En el estudio y definición de la Administración Pública es necesario realizar un breve repaso a la definición de Estado entendido como “una comunidad de hombres libres unidos por vínculos de solidaridad nacional, localizada en un territorio determinado, organizada políticamente bajo un gobierno con unidad de mando y sujeta a un orden jurídico nacional que tiende a la realización de los fines y metas sociales de la comunidad entera”5 La actividad del Estado se divide para su ejercicio en tres poderes: el poder legislativo, el poder ejecutivo y el poder judicial. Esta concepción nos arroja varias categorías de estudio que conciernen a la Teoría del Estado y por supuesto elementos que conforman el campo de estudio de la Administración Pública; entre ellos podemos ubicar a la organización política de la sociedad bajo un gobierno con unidad de mando y sujeto a un orden jurídico nacional, estas categorías nos indican que el gobierno es la actividad organizadora y es un elemento del Estado, así como el territorio, el pueblo, la soberanía. El gobierno, en palabras de Moreno Rodríguez es la unidad de mando y poder que nace de la interrelación de los órganos gubernamentales que ejercen las funciones de la actividad pública dentro del Estado, todo ello regido y normado por un orden 5 Moreno, Rodrigo. La administración pública federal en México, [En línea], México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, pagina 31 [Citado 26/11/2013], Serie G Estudios Doctrinales 45, Formato PDF, Disponible en Internet: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/2/714/3.pdf, ISBN 968-58-2905-05 Print to PDF without this message by purchasing novaPDF (http://www.novapdf.com/) http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/2/714/3.pdf, http://www.novapdf.com/ http://www.novapdf.com/ 11 jurídico que otorga las facultades de acción. Consideramos, entonces, que el gobierno está conformado e integrado a su vez por distintos órganos que se encargan de satisfacer las necesidades de la población o sociedad. La acción gubernamental se encuentra inscrita inherentemente al poder ejecutivo, encargado de la administración del Estado. La administración pública (AP) propiamente “es el estudio de los poderes y problemas, la organización y el personal, así como de los métodos de dirección involucrados en la ejecución de la leyes y las políticas de las autoridades gubernamentales”6, los elementos que definen a nuestra disciplina como administración, es la organización de los recursos públicos. Es decir, la administración pública es la actividad exclusiva del Estado, pero su labor no se limita a la gestión de los asuntos públicos, su campo de acción se amplía en el proceso de gobierno mediante la negociación e intervención de las demandas sociales que se generan dentro de una sociedad dinámica. En el caso del Estado Mexicano, la forma de gobierno es una República representativa, democrática y federal y según el artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos el Supremo Poder de la Federación se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. A su vez, el poder ejecutivo a cargo del Presidente de los Estado Unidos Mexicanos es el que encabeza la Administración Pública Federal, que como establece el artículo 90 constitucional, está divida en centralizada y paraestatal. Como podemos notar, la definición de la administración pública oscila entre dos polos, uno el teórico y el otro el práctico. Desde la perspectiva teórica la administración pública es una disciplina de las ciencias sociales que se encarga del estudio científico de las acciones gubernamentales dentro un Estado, sin embargo la perspectiva práctica desborda esta concepción, ya que las acciones 6 Dimock, Marshall. ¿Qué es la administración pública? (Trad. Cartagena, Severino) en Public Management No. 5 [En línea], México, Instituto Investigaciones Jurídicas, pagina 114 [Citado 26/11/2013] , formato PDF, disponible en Internet: http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/rap/cont/44/pr/pr8.pdf Print to PDF without this message by purchasing novaPDF (http://www.novapdf.com/) http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/rap/cont/44/pr/pr8.pdf http://www.novapdf.com/ http://www.novapdf.com/ 12 de gobierno no se limitan a la aplicación de reglas y leyes, sino también se vinculan con problemas sociales que aparecen día a día, exigiendo destrezas en negociación y resolución de conflictos mediante vías legitimas de acción política. 1.1 La Administración Pública Federal en México. Según la CPEUM, la forma de gobierno que rige la vida social de México es la República representativa democrática y federal, además, se contempla en el artículo 49 constitucional que el Poder de la federación se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. El poder Legislativo se deposita en el Congreso de la Unión, que se divide a su vez en dos cámaras; el poder Ejecutivo está a cargo del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos y el poder Judicial se deposita en la Suprema Corte de Justicia, el Tribunal Electoral, Tribunales Colegiado y Unitarios de Circuito. El Presidente de los Estados Unidos Mexicanos encabeza la denominada Administración Pública Federal, que según lo dictado por el artículo 90 de la CPEUM se divide en centralizada y paraestatal. La administración pública centralizada está compuesta por la presidencia de la República, secretarías de Estado y la Procuraduría General de la República; por su parte la administración pública paraestatal se conforma por las empresas públicas que son propiedad de la nación, es decir, entidades económicas financieras que producen bienes y servicios. La Administración Pública Paraestatal se integra por tres tipos entidades: 1. Organismos descentralizados: entidad paraestatal creada por ley o decreto, con el objeto de realizar actividades en áreas estratégicas y prioritarias, prestación de servicios públicos o sociales y la obtención o aplicación de recursos con el fin de dar asistencia o seguridad social.7 7 Véase: artículo 45 de la Ley Org+anica de la Administración Pública Federal (LOAPF). Print to PDF without this message by purchasing novaPDF (http://www.novapdf.com/) http://www.novapdf.com/ http://www.novapdf.com/ 13 2. Empresas de participación estatal: entes económicos que proveen bienes y servicios, en sociedad o en asociación con el ejecutivo federal en calidad de minoritarias o mayoritarias.8 3. Fideicomisos: entidades sin personalidad jurídica propia, figura legal llevada a cabo por contrato donde se celebra un negocio fiduciario.9 1.2 El DistritoFederal o la Ciudad de México. La existencia del Distrito Federal encuentra su fundamento legal y administrativo en el artículo 44 constitucional, donde se establece: la Ciudad o capital del país es el Distrito Federal de los Estados Unidos Mexicanos, sede de los Poderes Federales de la Unión y centro político y económico del país. Al igual que cualquier estado de la República Mexicana, la Ciudad de México es una entidad federativa con personalidad jurídica y patrimonio propio, con plena capacidad para adquirir y poseer toda clase de bienes que le sean necesarios para la prestación de los servicios públicos a su cargo y en general, para el desarrollo de sus actividades y funciones.10 Debido a estas características, la Ciudad de México posee problemas sociales específicos, ya que al ser la sede de los poderes federales, su ámbito de decisión siempre se ve supeditado a las decisiones del gobierno federal. En cambio, la administración pública del Distrito Federal, es totalmente autónoma, en lo que respecta al régimen interior de gobierno. 1.3 La administración pública en la Ciudad de México. La administración pública de la Ciudad de México se encuentra encabezada por el Jefe de Gobierno, titular del ejecutivo, y esta se encuentra divida en central y desconcentrada; la administración pública central se conforma por once 8 Véase: artículo 46 de la LOAPF. 9 Véase: artículo 47 de la LOAPF. 10 Artículo 2 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal. Print to PDF without this message by purchasing novaPDF (http://www.novapdf.com/) http://www.novapdf.com/ http://www.novapdf.com/ 14 Secretarías, la Procuraduría General de Justicia del D.F., Oficialía Mayor, la Contraloría General y la Consejería Jurídica y Servicios Legales. La administración pública desconcentrada se conforma por órganos político – administrativos establecidos en cada demarcación territorial, dotados de autonomía en decisión y gestión, conocidas como Delegaciones y por Órganos Descentralizados.11 La administración pública del DF, es la encargada de ejecutar planes y programas de gobierno encaminados a la provisión de bienes y servicios a todos los ciudadanos residentes dentro del territorio de la ciudad, de la misma manera el gobierno de la Ciudad, se empeña por garantizar a todos los capitalinos las condiciones mínimas de bienestar, además de propiciar las condiciones necesarias para el logro del desarrollo social, la igualdad y la seguridad. 1.4 La Nueva Gestión Pública. La Nueva Gestión Pública (NGP) es una corriente teórica de la administración pública, que originalmente surgió en Inglaterra bajo el mandato ejecutivo de Margaret Tatcher; en los años ochenta en los Estados Unidos fue adoptada por el gobierno de Ronald Reagan, difundiéndose en la práctica administrativa bajo el lema “Reinventing Goverment” (reinvención del gobierno), esta tendencia en la forma de hacer gobierno continúo y se concretó también bajo el gobierno de William Clinton. Es necesario señalar que la NGP es una tendencia teórico - práctica nacida totalmente de las ciencias económicas; la concepción de sus propuestas y postulados competen principalmente a reducir las tareas del Estado, principalmente en la prestación de servicios y la intervención, y eliminar el déficit de las finanzas públicas. 11 Ver Articulo 122 de la CPEUM Print to PDF without this message by purchasing novaPDF (http://www.novapdf.com/) http://www.novapdf.com/ http://www.novapdf.com/ 15 La NGP tuvo gran impacto y aceptación alrededor del mundo debido principalmente al estancamiento de las economías desarrolladas en los años setenta y el fracaso del socialismo, es decir, la caída de la ex Unión Soviética. El colapso del sistema socialista tuvo repercusiones serias sobre la percepción pública del Estado y el gobierno, ya que se consideraba que la acción estatal era el medio exclusivo del crecimiento y el desarrollo económico, “el desprestigio de la actividad estatal y la desconfianza que se generó respecto a la misma, se extendieron irremisiblemente a la administración pública en la que el Estado se sustenta”12 El conjunto de conceptos que integran la corriente de la NGP son diversos y extensos en lo relativo a la acción gubernamental, entre ellos podemos considerar las siguientes medidas13: a) Un sector publico constreñido a las funciones intrínsecas del Estado. b) Un gobierno que no sea propietario. Las actividades que el sector privado puede realizar con un aceptable nivel de eficiencia, se deben privatizar igual que las empresas y los organismos que las llevan a cabo. c) Una burocracia reducida. d) Un gobierno que se oriente por la reglas de la competencia, en particular, en la prestación de los servicios públicos. e) Un gobierno riguroso en la administración presupuestal que mantenga el equilibrio financiero con cero déficit o cercano al cero. f) Un gobierno que establezca el menor número posible de restricciones a la actividades privadas, desregulación. g) Un gobierno que dirija, convoque y convenza a la sociedad para que actué, no un gobierno que trate de hacer todas las cosas por sí mismo, que gobierno que deje en manos de la comunidad la prestación de la mayor cantidad de servicios y de acciones. 12 Pichardo, Ignacio. Modernización Administrativa: propuestas para una reforma inaplazable Estado de México, El Colegio Mexiquense A.C. UNAM Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, 2004, p. 169. 13 Pichardo, Ignacio. Op. Cit., p 170 - 194 Print to PDF without this message by purchasing novaPDF (http://www.novapdf.com/) http://www.novapdf.com/ http://www.novapdf.com/ 16 h) Un gobierno que delegue el mayor número de atribuciones a otros ordenes gubernamentales más cercanos a la gente. i) Un gobierno interesado en los resultados de sus acciones y no únicamente en las ventajas intrínsecas de sus programas; un gobierno que sepa medir los resultados de sus actividades. j) Un gobierno que ponga énfasis en la ejecución de las políticas públicas y no solo en su formulación. k) Un gobierno que preste atención a los ciudadanos; que se oriente por las demanda reales de la población (su clientela), no por las ideas brillantes de algún político o burócrata de alto rango. l) Un gobierno que sepa ganar dinero y no únicamente cómo gastarlo. m) Un gobierno previsor, que se anticipe, no sólo que ponga remedio a lo que ya ocurrió (prevenir, mejor que remediar). n) Un gobierno participativo, que sepa delegar y quiera hacerlo. o) Un gobierno tecnológicamente orientado. La aplicación de las medidas anteriores significa la adopción de una nueva forma de hacer administración pública, ya que se rompe con el paradigma del Estado Benefactor. Las acciones de gobierno se transforman en un proceso continuo, hasta adoptar su forma actual. La Nueva Gerencia Pública (NGP) se viene desarrollando a través de la conjunción de varias etapas históricas de la administración pública: la ortodoxia, la heterodoxia, la corriente neoclásica, las políticas públicas, la nueva administración pública, la nueva economía política, la gestión pública14. Este nuevo modelo de estudio, llega a la par del nuevo modelo económico neoliberal, en donde la NGP retoma de la economía diversas directrices de acción y admite o contiene nuevas formas de entender las relaciones sociales, y por tanto, las relaciones interdisciplinarias entre las distintas ciencias sociales y la Administración Pública. 14 Uvalle, Ricardo. La transformación procedimental y democrática de la Administración Pública, Instituto de Administración Pública del Estado de México, México, 2005., pp. 67 – 74. Printto PDF without this message by purchasing novaPDF (http://www.novapdf.com/) http://www.novapdf.com/ http://www.novapdf.com/ 17 Los conceptos que la NGP ha ido retomando de la economía, no han sido retomados de un único marco teórico del pensamiento económico: por el contrario, los argumentos son tomados y, generalmente, abreviados de muy diversas fuentes de la economía, aspectos tan diferentes como la descentralización, la privatización de organismos públicos, el control del presupuesto por resultados, la creación de nuevos servicios civiles de carrera, la autonomía y competencia entre agencias públicas, entre otros; para convertirse en argumentos normativos que debían guiar las nuevas formas de gobernar.15 La NGP significa el rompimiento del paradigma burocrático de Max Weber; significa la despolitización de la Administración Pública, significa fincar las nuevas responsabilidades de la burocracia, y es aquí, precisamente, donde radican las diferencias entre la concepción clásica de la Administración Pública y la NGP, aunque aclaramos la NGP, no pretende romper con la burocracia ni con el intervencionismo estatal , sino mas bien postula una forma de acción para entender las tareas del Gobierno, tratando de colocar los valores de la eficiencia y la eficacia como garantes de la calidad en los procesos de gobierno. Entre los países que implementaron acciones de la NGP, gracias a la promoción de los criterios de eficacia y eficiencia por parte de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico; se encuentra México donde es posible observar el criterio de la eficiencia, comprendido como la racionalización de los recursos, se ha perseguido a través del recorte de personal y políticas de austeridad. Por su parte, el criterio de la eficacia se manifiesta como la necesidad de alcanzar los objetivos de los planes y programas federales y estatales, buscando por medio de reformas legales comprometer a los funcionarios con el cumplimiento de los objetivos y las metas de planeación.16 15 Ibídem. 16 Martínez, José. La nueva gerencia pública en México. Una medición de su intensidad e impactos en las entidades del país en Convergencia, vol.16 no.49 Toluca ene./abr. 2009 [formato HTML] Disponible en internet en: http://www.scielo.org.mx/scielo.php?pid=S1405-14352009000100008&script=sci_arttext [Fecha de consulta 18 de enero de 2014] Print to PDF without this message by purchasing novaPDF (http://www.novapdf.com/) http://www.scielo.org.mx/scielo.php?pid=S1405-14352009000100008&script=sci_arttext http://www.novapdf.com/ http://www.novapdf.com/ 18 La aplicación de los criterios de la eficiencia y eficacia, no explican por sí mismos la adopción de los postulados de la NGP en el caso mexicano, forman parte de una serie de reformas, entre ellas la económica, que explican la nueva forma de hacer política y administración en el Estado Mexicano. 1.5 La política social Definir lo que es la política social, es un proceso un tanto complejo, ya que la multiplicidad de interpretaciones teóricas aportan un universo variado de concepciones. En este trabajo se limita el campo de estudio, debido a que su concepción está ligada íntimamente con la economía y la administración pública. En este sentido la política social es definida como la planeación de un Estado para erradicar la pobreza y garantizar a toda la ciudadanía mínimos de bienestar que les ayuden a superar la marginalidad17, es el conjunto de los programas que dan el marco, las directrices y los objetivos sobre los que trabajará el gobierno y los servidores públicos, para conseguir mitigar la desigualdad social. Para comprender más sobre la política social podemos acudir a la siguiente definición: “a la administración pública de la asistencia, es decir, al desarrollo y dirección de los servicios específicos del Estado y de las autoridades locales en aspectos tales como salud, educación, trabajo, vivienda, asistencia y servicios sociales”.18 Como se puede observar esta definición es una aproximación muy puntual de las dimensiones de la política social dentro un Estado y sobre las funciones que cumple con una sociedad determinada. La política social responde a los objetivos del Estado: mitigar la escasez y mitigar el conflicto; la primera significa asegurar a todos los habitantes mínimos de bienestar, mediante un combate directo a la pobreza y la marginalidad, el segundo 17 Torres, Manuel. Teoría de la Política Social. Madrid, Aguilar Ediciones. 1954 p. 21. 18 Montagut, Teresa. Política Social. Una introducción. Madrid, Editorial Ariel, 2000 . p. 20 Print to PDF without this message by purchasing novaPDF (http://www.novapdf.com/) http://www.novapdf.com/ http://www.novapdf.com/ 19 se refiere a que el Estado debe asegurar el cumplimiento del orden legal, para evitar que el hombre muera violentamente; sin embargo, el conflicto social tiene otra acepción, el descontento popular ante un gobierno ineficaz de proveerle lo necesario para su desarrollo, ambos objetivos se encuentran ligados; la política social al venir del Estado y estar avocada a cumplir con los objetivos del Estado se enmarca dentro del Plan Nacional de Desarrollo, un documento que según la propia Ley de Planeación, precisará los objetivos nacionales, estrategia y prioridades del desarrollo integral y sustentable del país contendrá previsiones sobre los recursos que serán asignados a tales fines; determinará los instrumentos y responsables de su ejecución19. Definir la “política social” es una tarea complicada, porque no se trata de un concepto único cuyo objeto estudio sea sólo analizada por una disciplina, es un concepto que se relaciona con diversas disciplinas, entre ellas, la economía, la sociología, la historia y la administración pública. 19 Véase: Ley de Planeación. Print to PDF without this message by purchasing novaPDF (http://www.novapdf.com/) http://www.novapdf.com/ http://www.novapdf.com/ 20 CAPÍTULO 2. LA POLÍTICA SOCIAL 2.1 La política social en México El concepto de política social que se utilizó en este trabajo tiene que ser entendido bajo el enfoque del desarrollo social, es decir la administración gubernamental del desarrollo social, implica la gestión de diversas cuestiones del bienestar social, es decir todas las garantías constitucionales en materia de derechos sociales universales, cuya realización depende de las acciones de gobierno a través de planes y programas20 La política social en México, esquemáticamente, puede ubicarse en la historia nacional en dos momentos particulares: el primero de ellos se refiere al periodo de los años treinta cuando en el país la organización colectiva y la movilización social, obligaba al Estado Mexicano, a través del gobierno federal , a reivindicar derechos sociales y colectivos en materia de bienestar. Y la segunda etapa de la política social se localiza a partir de los años cuarenta en adelante, cuando se comienza por atender las demandas colectivas a través de la creación de instituciones como el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), y posteriormente, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), y el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (INFONAVIT).21 Hacía los años setenta, la institucionalización de la política social se ampliaba en sus objetivos y se diversificaba en la atención de los sectores más vulnerables por medio de la aplicación de planes y programas en los distintos niveles de gobierno, siendo posiblesgracias a su incorporación en ordenamientos jurídicos. 20 Véase: Vite, Miguel Ángel. El nuevo desarrollo social en La Nueva Desigualdad Social Mexicana. México. Editorial Miguel Ángel Porrúa, 2007, pp.141 - 166. 21 Cordera, Rolando. Mercado y equidad: de la crisis del Estado a la política social en La política social en México: tendencias y perspectiva. México, UNAM – Facultad de Economía, 2007. pp. 48 – 49. Print to PDF without this message by purchasing novaPDF (http://www.novapdf.com/) http://www.novapdf.com/ http://www.novapdf.com/ 21 En resumen, los esfuerzos nacionales emprendidos por el gobierno mexicano, durante los años sesenta y setenta, fueron la creación y aplicación de diversos programas22 como: El Programa de Inversiones Públicas para el Desarrollo Rural de 1968 (PIDER) La Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados de 1977 (COPLAMAR) El Sistema Alimentario Nacional. De 1980 (SAM) El Programa Nacional de Solidaridad de 1989 (PRONASOL) El Programa de Educación, Salud y Alimentación de 1997 (PROGRESA) EL Programa de Desarrollo Humano Oportunidades de 2002 (Oportunidades) La Cruzada Contra el Hambre de 2013 Durante el sexenio del presidente Carlos Salinas de Gortari, la política social en México cambió de orientación y los apoyos se basaron en criterios focalizadores, porque se destinaban recursos a sectores localizados en ciertas regiones y con características especiales que los hacían beneficiarios de ciertos programas y apoyos; dichos criterios descansaban en el hecho que esta población se encontraba en la marginalidad. La crisis económica de los años ochenta, aunada al sobre endeudamiento de los gobiernos mexicanos, promovieron una etapa de constantes empobrecimiento a la población más vulnerable de la nación, en la década de los años noventa el “Banco Mundial, señalo que el ingreso del 43% de la población se ubicaba por debajo de una línea de pobreza equivalente a dos dólares diarios por persona, y 18% cuando se considera una línea de un dólar por día por persona”23 22 Ver Palacios, Ángeles. Diferencias, limitaciones y alcances de las estrategias de combate a la pobreza en México. Op. Cit. pp 143 – 202 23 Cabrera, Carlos. Politica Social: cambios y resultados en Op. Cit. p. 71. Print to PDF without this message by purchasing novaPDF (http://www.novapdf.com/) http://www.novapdf.com/ http://www.novapdf.com/ 22 Estas cifras reflejan, el estado por el que atravesaba la economía mexicana, pero en especial, demuestra que la urgencia de los gobiernos de la época era contener el crecimiento constante de la población en situación de pobreza y pobreza extrema. En este contexto, en el año 2000 con la alternancia en el poder ejecutivo, el presidente Vicente Fox y su administración heredan un gran problema social, la pobreza generalizada en cerca del 40% de la población mexicana, la enorme brecha de desigualdad en el ingreso tenía que ser zanjada, por tal motivo, el gobierno de del presidente Fox decreta el Programa Nacional de Desarrollo Social 2001 -2000. Superación de la pobreza: una tarea contigo cuyos objetivos24 fueron: 1. Reducir la pobreza extrema 2. Generar igualdad de oportunidades para los grupos más pobres y vulnerables 3. Apoyar el desarrollo de las capacidades de las personas en condición de pobreza 4. Fortalecer el tejido social, fomentando la participación y el desarrollo comunitario. 2.2 La política social en el DF De acuerdo con la Ley de Desarrollo Social del Distrito Federal, en su artículo 3 fracción XIV, la política de desarrollo social tiene: “el propósito de construir una ciudad con igualdad, equidad, justicia social, reconocimiento de la diversidad, alta cohesión e integración social, pleno goce de los derechos, creciente elevación de la calidad de vida y acceso universal al conjunto de bienes y servicios públicos urbanos; mediante la cual se erradican la desigualdad y la exclusión e inequidad social entre individuos, grupos y ámbitos 24 Ibídem p.74 Print to PDF without this message by purchasing novaPDF (http://www.novapdf.com/) http://www.novapdf.com/ http://www.novapdf.com/ 23 territoriales con el fin de lograr su incorporación plena a la vida económica, social y cultural y construirse como ciudadanos con plenos derechos” Es pertinente señalar que la política de desarrollo social, no sólo es un ordenamiento legal que se inscribe en el ámbito de acción del gobierno del DF, sino que la responsabilidad social puede ser ampliada y compartida con la organizaciones civiles y sociales, con el propósito de fomentar una participación y ampliación del campo de lo público25 2.3 La Ley General de Desarrollo Social Durante la administración foxista, también se decretó el 20 de enero de 2004 la Ley General Desarrollo Social, este ordenamiento jurídico, sentó las bases actuales en materia de medición de la pobreza, además de fijar los criterios de planeación ejecución y evaluación de los planes y programas de la política social nacional para el desarrollo social de la población mexicana. El objetivo principal de la LGDS es el de dar garantía cabal a los derecho sociales que se consagran en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, asegurando el acceso de toda la población mexicana al desarrollo social. Del mismo modo, la mencionada ley se encarga de normar los principios sobre los cuales se basa la Política de Desarrollo social, los cuales son: justicia distributiva, solidaridad, integralidad, participación social, sustentabilidad, respeto a la diversidad, libre determinación y autonomía de los pueblos indígenas y sus comunidades, transparencia, perspectiva de género. 2.4 La LGDS y la política de desarrollo social. 25 Ver artículo 1 fracción 5 de la Ley de Desarrollo Social para el Distrito Federal (LDSDF) Print to PDF without this message by purchasing novaPDF (http://www.novapdf.com/) http://www.novapdf.com/ http://www.novapdf.com/ 24 La política nacional de desarrollo social, es un ordenamiento jurídico de la LGDS, que está diseñada y creada para garantizar el cumplimiento de los derechos sociales que se consagran en la CPEUM, y podemos verificarlo en lo descrito en Según al artículo 6 de la LGDS: son derechos para el desarrollo social la educación, la salud, la alimentación, la vivienda, el disfrute de un medio ambiente sano, el trabajo y la seguridad social y los relativos a la no discriminación. Podríamos entender, entonces a la política nacional de desarrollo como el conjunto de programas sociales en los tres niveles de gobierno que procuran el cumplimiento y garantía de los derechos sociales que se consagran en la CPEUM de 1917, sin embargo no encontramos una definición clara que nos permita entender cabalmente la política social, el desarrollo social o gasto social26 La política de desarrollo social, debe incluir, cuando menos, las siguientes vertientes: Indicadores 1. Superación de la pobreza a través: a) de la educación, b) la salud, c) la alimentación, d) la generación de empleo e ingreso, e) autoempleo y capacitación 2. Seguridad social y programas asistenciales 3. Desarrollo regional 4. Infraestructura social básica 5. Fomento del sector social de la economía Cabe resaltar, que la LGDS establece que dos importantes características que rigen la actual política de desarrollo social en México, la primera se refiere a la 26 Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social. Informe de Evaluación de la Políticade Desarrollo Social en México, 2008, [Formato PDF] Disponible en Internet en: http://www.coneval.gob.mx/rw/resource/coneval/EVALUACIONES/2532.pdf [Fecha de consulta 18 de enero de 2014] Print to PDF without this message by purchasing novaPDF (http://www.novapdf.com/) http://www.coneval.gob.mx/rw/resource/coneval/EVALUACIONES/2532.pdf http://www.novapdf.com/ http://www.novapdf.com/ 25 participación social de organizaciones de la sociedad civil27, compartiendo las responsabilidades del campo de lo público y la segunda se refiere a una característica económica del desarrollo social y sus programas, donde se regula un presupuesto monetario creciente, es decir, que el presupuesto total destinada al desarrollo social, año con año tiene que ser incrementado en relación directa con el crecimiento del Producto Interno Bruto que se prevé en los Criterios Generales de Política Económica.28 2.5 El Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y la Política de Desarrollo Social La CPEUM, en su artículo 44, identifica al Distrito Federal, como la sede de los Poderes de la Unión y como la Capital de la República Mexicana; en este sentido en el artículo 122 dice “su gobierno está a cargo de los Poderes Federales y de los órganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial de carácter local” y para su organización política el Estatuto de de Gobierno del Distrito Federal cumple como la ley de mayor jerarquía, debido a que en su artículo 15 señala a los tres poderes locales y las instituciones centralizadas del DF les corresponden la planeación, organización, normatividad, control, evaluación y regulación de los procedimientos de la administración pública. En el caso de la Ciudad de México el Desarrollo Social se entiende como el “proceso de realización de los derechos de la población mediante el cual se fomenta el mejoramiento integral de las condiciones y calidad de vida”29, en este sentido la política social que se instrumenta en el DF se centra en el hecho de superar la desigualdad social, resultado de una distribución inequitativa del ingreso, la propiedad el gasto público, el acceso a bienes y servicios, el ejercicio 27 Ver artículo3, fracción V de la Ley General de Desarrollo Social. 28 Ver artículo 20 de la Ley General de Desarrollo Social. 29 Ley de Desarrollo Social para el Distrito Federal artículo 3, fracción VI. Print to PDF without this message by purchasing novaPDF (http://www.novapdf.com/) http://www.novapdf.com/ http://www.novapdf.com/ 26 de los derechos, la práctica de las libertades y el poder político entre las diferentes clases y grupos sociales30 2.6 La Ley de Desarrollo Social para el Distrito Federal (LDSDF) Esta ley fue publicada el 23 de mayo de 2000, bajo la gestión de la jefa de gobierno Rosario Robles Berlanga, dicha ley tiene como objetivo principal la promoción, protección y cumplimiento de los derechos sociales universales en materia de alimentación, salud, educación, vivienda, trabajo e infraestructura social, todo ello parte de la responsabilidad social del Estado. Se trata, también de eliminar la desigualdad y exclusión social, producto de la inequitativa distribución del ingreso. La política de desarrollo social en la Ciudad de México deja de ser una obligación social exclusiva del Estado, ya que se amplía la participación para que individuos, grupos, comunidades y organizaciones sociales se involucren en la formulación de propuestas en el diseño, monitoreo y evaluación de las políticas de desarrollo social. 31 Este aspecto de la ley presenta una característica de la Nueva Gerencia Pública: “un gobierno que dirija, convoque y convenza a la sociedad para que actué, no un gobierno que trate de hacer todas las cosas por sí mismo”32, el proceso de creación, implementación y evaluación de la política social se abre a la ciudadanía. La LDSDF fija los principios de la política social y estos son: universalidad, igualdad, equidad de género, equidad social, justicia distributiva, diversidad, integralidad, territorialidad, exigibilidad, participación, transparencia y efectividad. Además, se establece que la aplicación de la política social, quedará a cargo del Jefe de Gobierno de la Ciudad, a través de la formulación del Programa de 30 Ley de Desarrollo Social para el Distrito Federal artículo 3, fracción VII. 31Vease Ibíd, artículo 1, fracción V y XVIII y artículo 39. Referidos a la participación de la ciudadanía en la política social. 32 Pichardo, Ricardo, Op. Cit. p. 178. Print to PDF without this message by purchasing novaPDF (http://www.novapdf.com/) http://www.novapdf.com/ http://www.novapdf.com/ 27 Desarrollo Social para el Distrito Federal, cuya planeación y ejecución se encarga la Secretaría de Desarrollo Social del DF (SEDESO). Esta misma planeación se reproduce dentro de las delegaciones que integran la ciudad de México, teniendo como resultado un Programa de Desarrollo Social de la Delegación, uno por cada unidad político territorial. En los mencionados programas se fijan los objetivos, metas, costos, reglas de operación, indicadores y formas de evaluación de la política de desarrollo social. Dentro de la LDSDF existen tres organismos relacionados directamente con la política social, el primero de ellos es la Consejo de Desarrollo Social; el segundo el Consejo Delegacional de Desarrollo Social y la Comisión Interinstitucional de Desarrollo Social, con los cuales se configuran las diversas acciones en materia de desarrollo social y la relación que existe entre el jefe gobierno y las delegaciones política, en materia de planeación y evaluación de programas sociales. Para el análisis de los tres organismos, obsérvese el siguiente cuadro: Print to PDF without this message by purchasing novaPDF (http://www.novapdf.com/) http://www.novapdf.com/ http://www.novapdf.com/ 28 Cuadro No. 1. Consejo de Desarrollo Social Consejo Delegacional de Desarrollo Social Comisión Interinstitucional de Desarrollo Social Integrado por: Jefe de gobierno (presidente del consejo). Titular de la Secretaría de Desarrollo Social del Distrito Federal .(Secretario ejecutivo) Servidor público de la SEDESO. Titulares de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, de Desarrollo Económico; de Salud: de Desarrollo Rural y Equidad para las Comunidades; de Obras y Servicios Públicos; de Medio Ambiente; de Finanzas; de Trabajo y Fomento al Empleo; Titular de la Delegación (presidente) Titular de la Dirección General de Desarrollo Social (secretario ejecutivo) Servidor público de la Dirección General de Desarrollo Social (Secretario Técnico) los titulares de las Direcciones Generales de Jurídica y Gobierno; de Administración, Obras y Desarrollo Urbano, Servicios Jefe de gobierno (presidente del consejo) Secretaría de Desarrollo Social a cargo de la coordinación ejecutiva. Titulares de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, de Desarrollo Económico; de Salud, de Desarrollo Rural y Equidad para las Comunidades, de Medio Ambiente; de Finanza, de Trabajo y Fomento al Empleo, el Procurador Social y el Director General del Sistema para el Desarrollo Integral de Print to PDF without this message by purchasing novaPDF (http://www.novapdf.com/) http://www.novapdf.com/ http://www.novapdf.com/ 29 de Coordinación de Planeación del Desarrollo Territorial; del Instituto de las Mujeres; del Instituto de la Juventud; de la Procuraduría Social y del Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Distrito Federal. Tres diputados integrante de las Comisiones relacionada con el desarrollo social designados por la AsambleaLegislativa. Tres representantes de los siguientes sectores: organizaciones civiles y sociales, instituciones de asistencia privada; instituciones académicas de educación superior; grupos empresariales Urbanos, Participación Ciudadana. Servidores públicos y representantes de la AP del Distrito Federal, a consideración del jefe delegacional. Tres representantes de los siguientes sectores: organizaciones civiles y sociales, instituciones de asistencia privada; instituciones académicas de educación superior; grupos empresariales. la Familia del Distrito Federal Titulares de las delegaciones políticas de la Ciudad de México. CONTINUA Print to PDF without this message by purchasing novaPDF (http://www.novapdf.com/) http://www.novapdf.com/ http://www.novapdf.com/ 30 Un representante de cada uno de los Consejos Delegaciones de Desarrollo Social. Funciones Asesoría al jefe de gobierno en materia de Desarrollo Social Opinar y formular recomendaciones sobre políticas y programas de Desarrollo Social Promover la participación ciudadana en la planeación y ejecución de políticas. Propiciar la participación de organismos públicos y privados en el desarrollo social Proponer la realización de Según el artículo 20 de la LDSDF las funciones de los Consejos Delegaciones son las mismas que las del Consejo de Desarrollo Social. Establecer el marco global de la planeación y operación del Desarrollo Social. Definir criterios de coordinación operativa entre funcionarios y titulares de la AP del DF y las delegaciones. Coordinar las implementación de los programas Valorar el proceso de planeación y la ejecución de los programas sociales. Valorar junto con los responsables de los programas sociales el Print to PDF without this message by purchasing novaPDF (http://www.novapdf.com/) http://www.novapdf.com/ http://www.novapdf.com/ 31 investigaciones que sustenten el diagnóstico, la instrumentación y la evaluación de políticas y programas. Promover mecanismo de consulta entre los distintos sectores sociales sobre propuestas y programas. Integrar comisiones, grupos de trabajo, observatorios ciudadanos y seminarios permanentes de estudio de la política de desarrollo social. Participar en diagnóstico de problemas sociales y recomendar acciones para su prevención y atención. Promover y procurar la inclusión de propuestas de los cumplimiento de los objetivos, metas y prioridades de los mismos. Emitir convocatoria pública y elegir personas para integrar el Comité de Evaluación y recomendaciones del Consejo Evaluación del Distrito Federal. Print to PDF without this message by purchasing novaPDF (http://www.novapdf.com/) http://www.novapdf.com/ http://www.novapdf.com/ 32 Consejos Delegaciones de Desarrollo Social, instancias vecinales, civiles y sociales. Conocer y discutir la evaluación interna y externa de la política y programas sociales. Fuente: Elaboración propia con información de la Ley de Desarrollo Social para el Distrito Federal. Print to PDF without this message by purchasing novaPDF (http://www.novapdf.com/) http://www.novapdf.com/ http://www.novapdf.com/ Como se observa las tres organizaciones se encargan de dar sentido en la planeación y ejecución de la política social, su integración se concentra principalmente en los encargados de la administración ejecutiva de planes y programas sociales, dejando que la participación social y ciudadana se adicione, únicamente, mediante la formulación de propuestas en el diseño, evaluación y diagnósticos para la política social. Es importante notar que existe una relación de colaboración, entre ambas organizaciones, y es coordinada por la Comisión Interinstitucional el Desarrollo Social, como se aprecia en el siguiente esquema*: Cuadro No. 2. * Fuente: Elaborado por el autor con información de la Ley de Desarrollo Social para el Distrito Federal. Hasta el momento es posible comprender como se organiza la administración de la política de desarrollo social en el DF por medio de los encargados del diseño de la misma, pero es necesario, comprender cuáles son los instrumentos mediantes los cuales se puede aplicar la política social en beneficio de la sociedad; y esto se logra a través de la formulación, implementación y evaluación de los planes y programas sociales. Consejo Delegacional de Desarrollo Social. Consejo de Desarrollo Social Comisión Interinstitucional de Desarrollo Social. Politica de Desarrollo Social de la Ciudad de México. Print to PDF without this message by purchasing novaPDF (http://www.novapdf.com/) http://www.novapdf.com/ http://www.novapdf.com/ 34 Al iniciar en la Ciudad de México un periodo de gobierno, la nueva administración pública es la encargada de crear el Programa General de Desarrollo del Distrito (PGDDF) Federal, en el cual se incluyen las principales demandas ciudadanas en aspectos diversos, como son; educación, salud, alimentación, seguridad, vivienda, derechos humanos, entre otros.33 De esa manera se comienza a configurar dentro del gobierno capitalino, las acciones políticas a emprenderse dentro la gestión a su cargo. Luego de ello, la planeación de la política social dentro del DF, se instruye dentro del Programa de Desarrollo Social (PDS) y los Programas Delegacionales de Desarrollo Social (PDDS), que en conjunción constituyen el instrumento rector de la planeación en la materia del desarrollo social. Para analizar el contenido de los programas que integran la política social del DF, se muestra el siguiente cuadro Cuadro No. 3. 33 Para conocer el Programa General de Desarrollo en su totalidad consúltese: http://www.consejeria.df.gob.mx/portal_old/uploads/gacetas/522fe67482e50.pdf, en formato PDF. PDS PDDS Contenido De los programas Diagnóstico de la situación del desarrollo social en el DF Objetivos generales específicos Estrategias del programa Criterios y estrategias de colaboración y corresponsabilidad con la sociedad organizada Políticas sectoriales y por grupos de población Programas específicos y líneas de acción Antecedente, diagnóstico y evaluación de la problemática de desarrollo social Relación que se guarda entre el PGDDF y los programas sociales, junto con la situación de la delegación en el contexto de la Ciudad de México. Razonamientos que Print to PDF without this message by purchasing novaPDF (http://www.novapdf.com/) http://www.consejeria.df.gob.mx/portal_old/uploads/gacetas/522fe67482e50.pdf, http://www.novapdf.com/ http://www.novapdf.com/ 35 correspondientes Integración territorializada entre los programas Metodología y los indicadores para la evaluación de los resultados Determinación de otros planes y programas que inciden en el DF y estén vinculados con el desarrollo social justifiquen la elaboración y la modificación de los programas. Definición de sectores sociales y zonas de atención prioritaria Estrategias de colaboración interdelegacional o con municipios colindantes para impulsar programas. Políticas sectoriales y por grupos de población Programas específicos y líneas de acción correspondientes Integración territorializada entre los programas Metodología y los indicadores para la evaluación de los resultados El PDS se debe sujetar a los siguientes criterios: - El gasto público destinado al desarrollo social debe siempre mantener incrementos reales. Print to PDF without this message by purchasing novaPDF (http://www.novapdf.com/) http://www.novapdf.com/http://www.novapdf.com/ 36 Fuente: Elaborado por el autor con información de la Ley de Desarrollo Social para el DF. Las estructuras programáticas del PDS y los PDDS, son muy parecidas porque el PDS se dirige para todas las delegaciones del DF; ya que contiene la situación de la problemática de la política social en la toda la Ciudad, es de observancia general y los PDDS se tratan de programas diagnósticos y de tratamientos para los problemas del desarrollo social en una delegación determinada, es de aplicación local. También, en el cuadro se aprecia una característica relativa al presupuesto creciente de los programas sociales, al igual que se observa con lo dictado en la LGDS. La política social en las delegaciones del Distrito Federal se instrumenta por medio de los programas de desarrollo social, en donde se incluyen, al menos: la entidad o dependencia responsable del programa; los objetivos y alcances, sus metas físicas; su programación presupuestal; los requisitos y procedimientos de acceso; el procedimiento de queja o inconformidad ciudadana; los mecanismo de evaluación y los indicadores; las formas de participación social y la articulación con otros programas sociales. - El monto del gasto que se ejercerá en cada una de las acciones para el desarrollo social. Print to PDF without this message by purchasing novaPDF (http://www.novapdf.com/) http://www.novapdf.com/ http://www.novapdf.com/ 37 CAPÍTULO 3. LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS La evaluación, en el proceso de análisis de políticas, se refiere a una amplia perspectiva teórica conceptual. Así, de esta forma se encuentran tres distintas concepciones de lo que la evaluación significa para el proceso de política, y se refiere a los trabajos sobre evaluación realizados por Joan Subirats, Giandomenico Majone y Aarón Wildavsky. De esa manera, la evaluación se define, según Wildavsky, como parte del proceso de implementación que “debe tratar de generar datos que puedan utilizarse para mejorar el proceso. Asimismo, la evaluación debe permitir que los futuros procesos de implementación aprendan de los errores”34. Para Joan Subirats, la evaluación se define de manera muy similar a la de Wildavsky, ya que considera que “la evaluación se relaciona con el análisis de los resultados de cierta política o programas específicos y que es parte esencial de los procesos de política.”35 Y finalmente, Majone define a la evaluación como “parte del desarrollo de políticas… un área amplia y creciente de análisis de políticas que se ocupa de recolectar, verificar e interpretar la información sobre la ejecución y eficacia de las políticas y de los programas públicos.”36 Por lo tanto, se puede formular una definición propia que integre de manera sintética las aportaciones de los tres autores anteriores, así se define a la evaluación como: parte fundamental del proceso de elaboración de políticas encargada de realizar la revisión de resultados de los planes y programas de gobierno. 34 Browne, Angela y Wildavsky, Aaron. ¿Qué debe significar la evaluación para la implementación (1983)? en: How great expectations in Washington are dashed in Oakland, México, Fondo de Cultura Económica, 1998, p. 285. 35 Subirats, Joan, “Los instrumentos de las políticas públicas, el debate público y el proceso de evaluación” en, Revista Gestión y Política Pública, México, Centro de Investigación y Docencia Económicas, 1995, vol. IV, núm. 1, p. 7. 36 Majone, Giandomenico, Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de políticas, México, Fondo de Cultura Económica, p. 214. Print to PDF without this message by purchasing novaPDF (http://www.novapdf.com/) http://www.novapdf.com/ http://www.novapdf.com/ 38 Una vez que se ha dejado claro el concepto de evaluación, es importante formular un juicio acerca de la utilidad de la evaluación en el proceso de políticas, ya que, si consideramos a este último como un componente fundamental de dicho proceso, tendremos que demostrar su transcendencia en el proceso de políticas. 3.1 La importancia de la evaluación En el diseño de una política se considera necesario que los objetivos y metas, y en general todo el proceso de políticas sea hecho de la mejor manera para minimizar las posibilidades de fracaso de la política en el proceso de implementación, pero ¿realmente el correcto diseño de una política garantiza un exitoso proceso de implementación? A juzgar por la gran cantidad de textos relativos a la evaluación se encuentra que los expertos analistas de políticas consideran, que la planeación y diseño de políticas no es la única herramienta que garantizará un exitoso proceso de implementación; porque si consideramos a la implementación de las políticas públicas se definirá como la aplicación de un programa de acciones, previamente establecidas, por parte de personal público con el propósito de cumplir los objetivos de dicha política. Partiendo de la definición anterior podemos apreciar que el contenido del análisis de la implementación sólo puede ser hecho a posteriori, es decir, una vez que una política es establecida, aprobada y promulgada puede ser estudiado el impacto de los factores que contribuyen al cumplimiento de los objetivos de la política.37 37 Vease Van Meter, S, Donald y Carl E. van Horn, “ El proceso de implementación de políticas. Un marco conceptual” en, La implementación de las políticas, México, Miguel Ángel Porrúa,1993, p p. 97- 147. Print to PDF without this message by purchasing novaPDF (http://www.novapdf.com/) http://www.novapdf.com/ http://www.novapdf.com/ 39 Si entendemos que el análisis de políticas está centrado en el estudio de los impactos generados por la implementación de una política o de un programa, se puede decir que la evaluación se convierte en la herramienta de análisis de políticas necesaria para verificar el éxito de la implementación de las políticas. 3.2 La utilidad de la evaluación en el proceso de implementación. Si retomamos las definiciones de evaluación de los tres mencionados al principio encontraremos que: 1. La evaluación es parte del proceso de implementación, 2. La evaluación es análisis de información, resultados y revisión. 3. La evaluación es importante para los futuros proceso de implementación de políticas, en este punto la información de una evaluación se convierte en retroalimentación de procesos. Los elementos en común en los tres autores, hacen pensar que la evaluación es por sí misma útil en relación con los beneficios que proporciona, es decir, gracias a la información de la evaluación se puede rediseñar o modificar las políticas existentes, reformular las futuras políticas y reorientar objetivos y metas de las políticas actuales. Sin embargo, la utilidad de las evaluaciones sólo podrá ser valorada por los mismos implementadores o en los estudiosos interesados en el desarrollo de políticas. Es por ello que la utilidad de la evaluación puede ser considerada como nula.38 Entonces, ¿Qué se tiene qué hacer para que la evaluación sea útil en el proceso de implementación? La respuesta no puede ser simple, pero es importante recordar que los impactos generados por las políticas en todos los sectores de la sociedad son los que deberían evaluarse, porque dichos 38 Véase: Browne, Angela y Wildavsky, Aaron op.cit. p.305. Print to PDF without this message by purchasing novaPDF (http://www.novapdf.com/) http://www.novapdf.com/ http://www.novapdf.com/ 40 impactos son los que nos ayudarán a saber si el proceso de implementación de una política es exitoso o no. Es por ello, que las evaluacionesrealizadas con el objeto de verificar el costo de una política o el cumplimiento de objetivos y metas, no son útiles por sí mismas, porque se requiere conocer los impactos sociales que determinaran si la política está bien implementada y diseñada. La evaluación es parte de un proceso de aprendizaje social39 encaminado a generar el consenso social y la legitimidad que justifican el ejercicio del poder a través del gobierno. La evaluación, finalmente no es un mero proceso administrativo, sino que su importancia radica más allá de su aparente aplicabilidad, la evaluación es la herramienta de las administraciones públicas para medir el grado de satisfacción social, respecto de una política implementada que impacta la cotidianeidad de la vida social. En este sentido la evaluación de políticas en palabras de Cardozo, Myriam: “los sistemas de evaluación requieren de dos actividades complementarias: 1) el diseño de indicadores apropiados de seguimiento continuo del desempeño y sus correspondientes estándares (…) y 2) la realización de evaluaciones periódicas en profundidad40”. La primer actividad nos alerta sobre la existencia de problemas y la segunda actividad proporciona información que permite establecer relaciones de de causalidad, entre los objetivos del programa y los impactos que este genera. En el desarrollo de la evaluación de la política social, se hace una revisión de los indicadores que deben contener el diseño de los programas sociales, estos indicadores están contenidos en el Reglamento de la Ley de Desarrollo Social para el Distrito Federal y son presentados por su inclusión en el PDSDF, y se incluyen al menos41: 39 Véase Subirat, Joan. Op. Cit. p 11. 40 Cardozo, Irma. La evaluación de políticas y programas sociales en México: 1998-2004. Tesis Doctoral, México, UNAM- FCP y S. abril 2005, p. 126. 41 Consultar el Sistema de Información de Desarrollo Social, en el apartado de ‘Indicadores’ [Formato HTML] en línea, disponible en internet: http://www.sideso.df.gob.mx/index.php?id=99 Fecha de consulta 03 de febrero 2014. Print to PDF without this message by purchasing novaPDF (http://www.novapdf.com/) http://www.sideso.df.gob.mx/index.php?id=99 http://www.novapdf.com/ http://www.novapdf.com/ 41 I. Ingreso del hogar y porcentaje con respecto al ingreso por hogar promedio en el Distrito Federal; II. Grado de escolaridad; III. Empleo formal y trabajo informal; IV. Seguridad social formal y/o instrumentos de protección social y cobertura V. Propiedad y características de la vivienda; VI. Brechas de desigualdad de género; VII. Brechas de desigualdad por razones étnicas; VIII. Brechas de desigualdad por condición de discapacidad IX. Tasas de violencia familiar; X. Densidad de delitos violentos XI. Densidad de población privada de su libertad; XII. Densidad de faltas administrativas XIII. Problemática de adicciones XIV. Disponibilidad de áreas verdes XV. Disponibilidad de infraestructura cultural XVI. Disponibilidad de espacios deportivos y recreativos Este conjunto de indicadores son la base para la medición del desarrollo social en la Ciudad de México, con ellos se construyen los indicadores de evaluación de cada programa social existente en el DF, hasta este punto la política social de la Ciudad de México, es una categoría de estudio bastante amplia, y aunque ya se definió su campo de estudio en la primera parte de este trabajo, se tiene ahora la tarea de esbozar las formas en que el desarrollo social en la Ciudad se evalúa. 3.3 La Evaluación de la Política Social en la LDSDF Según el artículo 9 y 10 de la LGDSDF, la evaluación de la política social depende de la creación del Consejo devaluación del Desarrollo Social del Distrito Federal (Evalúa DF), el cual está integrado por académicos expertos, Print to PDF without this message by purchasing novaPDF (http://www.novapdf.com/) http://www.novapdf.com/ http://www.novapdf.com/ 42 que son elegidos por convocatoria pública, en temas diversos de política y desarrollo social. En el artículo 42 de la LDSDF, se define a la evaluación la “aplicación de un método sistemático que permite conocer, explicar y valorar al menos, el diseño, la operación, los resultados y el impacto de la política y programas de Desarrollo Social”. En este sentido en la LDSDF se instituyen dos tipos de evaluaciones42: - La Evaluación interna: que se realiza anualmente conforme a los lineamientos que emite el Evalúa DF, las dependencias, órganos desconcentrados, delegaciones y entidades de la Administración Pública del Distrito Federal que ejecutan programas sociales. - La Evaluación externa: es la que se realiza de manera exclusiva e independiente el Evalúa DF, ya sea por cuenta propia o a través de terceros. Para su realización, éste deberá conformar un Directorio de Evaluadores Externos, en el que podrán participar profesores y/o investigadores adscritos a instituciones de educación superior, de investigación científica, profesionales con experiencia en la materia pertenecientes a organizaciones civiles o sociales sin fines de lucro, o profesionistas independientes que reúnan los requisitos de experiencia y conocimientos. Además, elaborará un programa anual de evaluaciones que será publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal durante los tres primeros meses de cada año. En el caso de que las evaluaciones internas arrojarán como resultados problemas o debilidades, se realizan observaciones y recomendaciones, porque la evaluación interna incluye el logro de los objetivos y metas esperadas; el diseño; la operación; los resultados y el impacto alcanzado; objetivos de corto, mediano y largo plazo; la opinión de los beneficiarios, usuarios o derechohabientes. 42 Ver artículo 42 de la Ley de Desarrollo Social del Distrito Federal Print to PDF without this message by purchasing novaPDF (http://www.novapdf.com/) http://www.novapdf.com/ http://www.novapdf.com/ 43 Los resultados de las evaluaciones internas deben darse a conocer en los términos de la LDSDF y ser publicados en la Gaceta Oficial del Distrito Federal, además incluyéndose en el Sistema de Información del Desarrollo Social (SIDESO DF) y dando parte a la Comisión de Desarrollo Social de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal; en un plazo no mayor a seis meses después finalizado el ejercicio fiscal. Como se observa, el Evalúa DF realiza un valoración imparcial de la política de desarrollo social, porque sus integrantes no pertenecen a la administración pública del la Ciudad de México, sino que se integran en un cuerpo colegiado formado por especialistas en la materia, en su mayoría académicos. En adición, puede consultarse que los programas de desarrollo social en la actualidad, cuentan cada uno de ellos, con reglas de operación, las cuales establecen los indicadores de evaluación interna. 3.4 Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 2013 – 2018. (PGD DF 2013 – 2018) En el caso de la Ciudad de México, según lo establecido en el artículo 25 de la Ley de Planeación del Desarrollo del Distrito Federal (LPDDF), el Programa General de Desarrollo del Distrito Federal (PGDDF) es el documento que utiliza la administración pública como esquema rector, el cuál contiene las directrices del desarrollo social, del desarrollo económico y del ordenamiento territorial del DF; el PGDDF es un documento con proyecciones y previsiones para un plazo de 20 años. Aunque sólo es tiene vigencia durante el periodo constitucional que le corresponde al Jefe de Gobierno43 y el equipo de trabajo que lo emitió. El actual Jefe de Gobierno del Distrito Federal, Miguel Ángel Mancera Espinosa (de filiación por el Partido
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