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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA
DE MÉXICO

FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES
ARAGÓN
LICENCIATURA EN DERECHO
TRABAJO POR ESCRITO QUE
PRESENTA:
ADOLFO GARCÍA DURÁN CHÁVEZ
TEMA DEL TRABAJO:
ANÁLISIS DEL PADRÓN CATASTRAL EN LOS MUNICIPIOS
DEL ESTADO DE MÉXICO
EN LA MODALIDAD DE “SEMINARIO DE TITULACIÓN
COLECTIVA”
PARA OBTENER EL TÍTULO DE:
LICENCIADO EN DERECHO

Nezahualcóyotl, Estado de México, 2011.

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respectivo titular de los Derechos de Autor.

A G R A D E C I M I E N T O S

A mis padres:
Por el gran apoyo económico y moral,
su invaluable paciencia para esperar mi examen,
ahora puedo decir que he cumplido y no los defraudé
y sí hacerles la formal promesa de que continuaré,
con gran respeto y amor, gracias Pocho y Roxana.

A mi familia
A mi esposa Geno y mi hija Pamela,
gracias flays por tu paciencia, comprensión y ánimo
que me brindaste cada vez que flaqueaba.
A ti hija, porque siempre me has escuchado
dándome tu opinión y sugerencias, las quiero.

A mis profesores
Que lograron inculcar en mí la pasión por el conocimiento,
la investigación y, que ahora en este momento deseo que estén a mi lado
los recuerdo con cariño, estima y admiración
gracias porque no fue fácil aprender y aplicar sus enseñanzas.

A mi querida FES-ARAGÓN
Por tus excelentes instalaciones, áreas verdes
que invitan a la lectura y una buena charla,
porque me permitas continuar estudiando
y ser cada día un poco más y mejor abogado.

A mi U.NA.M.
Que me diste la preparación y conocimiento que día a día utilizo
y son mi soporte, para que mi familia viva con tranquilidad
porque puedo desempeñarme para lo que me preparaste,
soy uno de los pocos profesionistas que trabajo en lo que estudié
gracias porque siempre seré orgullosamente puma.

ANÁLISIS DEL PADRÓN CATASTRAL EN LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO
DE MÉXICO

Pág.

ÍNDICE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I

INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III

CAPÍTULO 1
GENERALIDADES DEL CATASTRO MUNICIPAL

1.1 ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
1.2 CATASTRO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
1.3 CATASTRO MUNICIPAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
1.3.1 Usos del catastro municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
1.3.2 Funciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
1.3.3 Formas de administración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
1.3.4 Actividad catastral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
1.3.5 Actualización de valores unitarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
1.3.6 Valor catastral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
1.3.7 Clave catastral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12

CAPÍTULO 2
REGLAMENTACIÓN DEL CATASTRO EN EL ESTADO DE MÉXICO

2.1 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
2.2 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE
MÉXICO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
2.3 CÓDIGO FINANCIERO DEL ESTADO DE MÉXICO Y MUNICIPIOS 19
II

2.4 REGLAMENTO DEL TÍTULO QUINTO DEL CÓDIGO FINANCIERO
DEL ESTADO DE MÉXICO Y MUNICIPIOS, DENOMINADO “DEL
CATASTRO” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
2.5 MANUAL CATASTRAL DEL ESTADO DE MÉXICO . . . . . . . . . . . 23

CAPÍTULO 3
ANÁLISIS DE LA FALTA DE UN PADRÓN CATASTRAL

3.1 ANÁLISIS DE LA FALTA DE UN PADRÓN CATASTRAL
ACTUALIZADO EN LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE MÉXICO
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
3.2 CONSECUENCIAS POR LA FALTA DE UN PADRÓN CATASTRAL
ACTUALIZADO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
3.3 OBLIGACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL DE
TENER ACTUALIZADO EL PADRÓN CATASTRAL . . . . . . . . . . . . 30
3.4 PROPUESTAS PARA IMPLEMENTAR LA ACTUALIZACIÓN EN LOS
DATOS DEL CATASTRO EN LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE
MÉXICO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
3.5 VENTAJAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
3.6 CONCLUSIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
3.7 FUENTES CONSULTADAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
3.7.1 Doctrina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
3.7.2 Hemerográficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
3.7.3 Fuentes legislativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
3.7.4 Metodológicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

III

INTRODUCCIÓN

El presente trabajo de investigación aborda lo concerniente al catastro
municipal en el Estado de México, en virtud de que la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 115 fracción IV, le concede a los
municipios la administración de su hacienda pública, asimismo le señala las
bases que comprenderán los rendimientos conforme a los cuales podrá obtener
los ingresos por contribuciones y otros ingresos que las legislaturas locales
establezcan en su favor.

La intención del constituyente permanente, es clara al otorgarle a los
municipios el manejo libre de su hacienda y, que no tenga en consecuencia la
necesidad de solicitar empréstitos ó acuda a solicitar apoyo económico cada
inicio de año, y que cada vez cumpla con el Plan Municipal de Desarrollo al
dotar de servicios públicos a la población que habita en su territorio.

La problemática principal es que existe gran diversidad de legislación en
materia de catastro, y cada una regula por separado obligaciones a cargo de la
autoridad catastral municipal así como, al propio propietario o poseedor de
inmuebles; unas veces duplicando obligaciones y otras confundiendo ya que, no
es posible establecer con certeza quenorma jurídica se aplica a un
determinado caso concreto, siendo lo idóneo que el Instituto de Información e
Investigación Geográfica, Estadística y Catastral del Estado de México
(IGECEM), sea quien previo estudio técnico-jurídico elabore una sola ley que
tenga por nombre Código Catastral del Estado de México, en donde se
contengan en un solo cuerpo legal las disposiciones y procedimientos que
deban regir a la actividad catastral en la entidad.

Por lo que, se pretende ordenar con certeza la obligación que recae en los
municipios del Estado de México, el preservar, actualizar y conservar su padrón
de contribuyentes por lo que respecta al impuesto predial de todos aquellos
IV

inmuebles que se encuentren en su jurisdicción. Es decir, que comprenda todo
lo relativo al catastro, realizando las actividades tendientes a mantener
actualizado el padrón catastral, valiéndose para ello de elementos técnico-
administrativos que la ley de la materia le conceden, dando de esta manera
certeza jurídica de que norma jurídica se le aplica.

Resultando en consecuencia, una labor de indudable valor y seguridad
jurídicos para los habitantes del Estado de México, al contar con un padrón
catastral confiable, veraz y actualizado, en donde se cuente con una sola ley
especializada en materia de catastro, sin menoscabo a lo que preceptúa el
Código Financiero del Estado de México y Municipios, pues de aquí emanan los
impuestos que se tiene la obligación de cubrir en cuanto el contribuyente se
coloque en la hipótesis prevista por la norma jurídica.

Para la elaboración de la presente investigación se abordan tres capítulos y
el primero se enfoca a las generalidades del catastro municipal; en tanto que
en el segundo se plantea el marco jurídico y por último el tercero que se
refiere al análisis del padrón catastral.

Cabe señalar que para el desarrollo del trabajo fue necesaria la aplicación
de la metodología de la investigación, consistente en:

Método inductivo: relativo al análisis de lo general a lo particular, de lo
individual a lo universal y su atención se refirió al censo analítico que formula la
autoridad catastral municipal, ya que elabora las características físicas, años de
construcción e infraestructura, logrando obtener características propias de las
áreas homogéneas y por consiguiente del territorio municipal.

Método deductivo: es el procedimiento de razonamiento que va de lo
general a lo particular, de lo universal a lo individual, y su aplicación consistió en
V

obtener conclusiones basadas en apreciaciones de la organización del catastro
municipal, veracidad, eficiencia y fluidez de los datos de su padrón.

Método analítico: consistente en la observación que se realizó sobre la
aplicación de la normatividad y, la problemática que se presenta para que la
autoridad catastral municipal pueda actualizar permanentemente el padrón, y se
pudo precisar la naturaleza de la renuencia del propietario o poseedor, así
como los mecanismos que utilizan algunos municipios conurbados para
recaudar impuestos prediales y actualizar sus datos.

Método exegético: para su elaboración fue necesaria la interpretación de la
ley, precisando que en materia de catastro al existir más de una norma jurídica
conlleva a que el servidor público y propietario o poseedor de inmuebles,
tengan dificultad al momento de aplicar o invocar una ley.

Método de concordancias: es el procedimiento de investigación por el que
se localizaron las causales por las que se repite la conducta de resistencia del
propietario o poseedor para actualizar sus datos catastrales; y la razón es no
pagar más impuestos.

CAPÍTULO 1
GENERALIDADES DEL CATASTRO MUNICIPAL

1.1 ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL
La creación jurídica del municipio en el derecho positivo mexicano se
contempla en dos momentos: el primero, cuando en el pacto federal se plasma
como entidad básica para la división territorial de los Estados; y el segundo,
cuando en las legislaciones locales se dan las bases para la creación directa y
el soporte económico de los municipios. Por tanto, para Rendón Huerta Barrera
municipio, “es la entidad político-jurídica integrada por una población asentada
en un espacio geográfico determinado administrativamente, que tiene unidad de
gobierno y se rige por normas jurídicas de acuerdo con sus propios fines.”1

En un sentido amplio la administración pública, es la actividad tendiente al
cumplimiento de las funciones del Estado, que tiene por objeto la ejecución de
las normas aplicables y la realización de las tareas que derivan de esas normas
para ser realizadas por las propias autoridades o por los particulares mediante
las concesiones correspondientes. “La administración pública municipal, está
constituida por órganos que pueden ser dependencias directas del
ayuntamiento y entonces se habla de administración pública centralizada, o
bien organismos descentralizados o empresas de participación municipal, en
cuyo caso se habla de administración pública paramunicipal, que en ocasiones
también se denomina administración pública descentralizada. La administración
pública centralizada comprende pues, el conjunto de entidades que tienen a su
cargo el desarrollo de las funciones públicas del municipio, o bien la prestación
o supervisión de servicios públicos prestados directamente por éste.”2 Es decir,
la autoridad municipal adopta la forma de administración que mejor le funciona
y permite prestar los servicios a que se encuentra obligada.

1 RENDÓN HUERTA BARRERA, Teresita, Derecho Municipal, Porrúa, México, 1985, p. 13.
2
ANDRADE SÁNCHEZ, J. Eduardo, Derecho Municipal, Oxford University Press, México, 2006, pp.
242-243

1. 2 CATASTRO
El término catastro proviene del italiano catasto, capitastrum como una
fusión de capitum registrum (registro de parcelas gravables) o de capitationis
registrum (registro de impuesto gravable a cada persona o a cada parcela);
catastico (lista de ciudadanos con propiedades gravables), derivada del vocablo
bizantino catastijon-registro, lista, cuenta. 3

Por su parte, la Revista Hacienda Municipal define al Catastro como: “el
sistema de información territorial relativo a la propiedad inmueble, cuyo
propósito principal, es obtener un censo analítico de las características físicas,
cualitativas, legales, fiscales y administrativas de los inmuebles que le permita
un uso multifinalitario del mismo.” 4 La anterior definición enmarca las distintas
áreas en que se divide el catastro, otorgando una amplia referencia de su
actuación.

Sistema catastral se puede definir como un “registro de los inmuebles,
incluyendo tierras, mejoras y sus derechos, establecidos metódicamente en
toda una entidad”.5 Puede establecerse que a esta definición le faltan
elementos que incluyan los demás servicios catastrales.

El catastro en términos generales se puede entender como el censo analítico
de la propiedad inmobiliaria, que realiza la administración pública que tiene
como propósito ubicar, describir, registrar, censar las características físicas de
los bienes inmuebles ubicados en el territorio del municipio, así como enterarse
quiénes son los propietarios o poseedores de dichos bienes y registrar su
situación jurídico-económica para fines legales e impositivos. 6

3 Vid, DOBNER EBERL, Horst Karl, Catastro Conceptos Técnicas Avances Sistemas Aplicaciones,
Concepto, México, p. 39.
4 BORRAYO G. Rosa del Carmen y SEDAS ORTEGA, Cecilia, Revista Hacienda Municipal, Indetec,
Número 73, diciembre de 2000, p. 31.
5 DOBNER, K., Sistema y procedimientos de la tasación aplicados al planeamiento de nuevossistemas
catastrales, Ediciones Gobierno del Estado de México, 1972.
6 Vid, INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, Centro de Estudios de
Administración Estatal y Municipal, La Administración del Catastro Municipal, Guía Técnica 23, Segunda
Edición, 1993, p. 3.

Por otra parte, el Código Financiero del Estado de México y Municipios en su
artículo 168 define lo que es catastro en los siguientes términos: “catastro es el
sistema de información territorial, cuyo propósito es integrar, conservar y
mantener actualizado el padrón catastral que contiene los datos técnicos y
administrativos de un inventario analítico de los inmuebles ubicados en el
Estado”.

En este orden de ideas, se puede considerar que catastro es un padrón que
contiene los datos de identificación de los inmuebles ubicados en el territorio
municipal, para evaluarlos con características propias, medidas y colindancias,
así como establecer qué propiedades corresponden a sus habitantes, para
posteriormente gravarlos, teniendo como elementos el tipo de construcción,
años y vida útil, datos todos ellos que sirven para los planes de desarrollo
municipal.

1.3 CATASTRO MUNICIPAL
Es de vital importancia en razón a que permite censar los bienes inmuebles
asentados en el territorio municipal, registrar los datos exactos relativos a sus
características, determinar su valor catastral, encaminado a la captación de
recursos a través del cobro de diferentes impuestos a la propiedad inmobiliaria,
como son el impuesto predial y el impuesto de traslación de dominio, entre
otros.

El Código Financiero del Estado de México y Municipios, en su numeral 169
establece que las autoridades del catastro son las siguientes: el Gobernador del
Estado; Secretario de Finanzas; Director General del Instituto de Información e
Investigación Geográfica, Estadística y Catastral del Estado de México;
Ayuntamiento y servidor público que se designe como titular del área de
catastro municipal. Por lo tanto, estas autoridades tienen la obligación de
mantener actualizado el padrón catastral y exigir de los particulares que
informen cualquier cambio que tenga su inmueble, dando a conocer a su vez la
importancia que reviste el mantener actualizado el padrón, pues de no hacerlo

la autoridad catastral podrá iniciar el procedimiento legal para obtener dicha
información.

Como registro de la propiedad, es un apoyo técnico para planear las obras
de desarrollo urbano, conociendo las características físicas y el uso actual de
las tierras y construcciones. “Esta información sirve también para llevar a cabo
el proceso de regularización de la tenencia de la tierra, estableciéndose una
distinción de las actividades catastrales reconociéndose dos tipos de catastro:
el urbano y el rural.” 7 Resulta importante conocer qué tipo de catastro
predomina en el territorio municipal, ya que depende en buena medida de los
ingresos que se obtengan por el impuesto predial.

a) El catastro urbano se orienta a la tasación y valuación de predios y
construcciones, así como el apoyo en la formulación de planes de desarrollo
urbano, de zonas conurbadas, o bien, de zonas que son susceptibles de
urbanización. El catastro urbano tiene como propósito principal la ubicación y
registro de bienes inmuebles de uso productivo múltiple.

b) En tanto que el catastro rural su importancia radica en destacar la
utilidad productiva del suelo en materia agropecuaria, razón por la cual las
construcciones, aunque tomadas en cuenta, no tienen el mismo interés que los
predios. “Este tipo de catastro proporciona una serie de catálogos municipales
de los predios rurales, por lo que, ve más bien el aspecto económico-
productivo, sin descuidar su recaudación, pues la problemática de los
inmuebles municipales rurales es distinta a los urbanos.” 8 La explicación lógica
de que al catastro urbano se le presta más atención que al catastro rural es
puramente económica. Es necesario, que los municipios al establecer el
catastro detecten sus necesidades atendiendo a los siguientes aspectos:

7 Vid, INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, La Administración del Catastro
Municipal, Guía Técnica 21, Tercera edición, México 1995, pp.15-16.
8
Vid, INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, La Administración del Catastro
Municipal, Guía Técnica 21, Op. Cit. p. 8.

* Tecnológicos en este apartado registrarán información cartográfica y
planos de manzana; recolección, cálculo y procesamiento de datos que se
contienen en las manifestaciones catastrales; estructura y mantenimiento del
padrón de contribuyentes; elaboración de fichas catastrales.

* Fiscales se debe destacar la objetividad en cuanto a la base y tasa del
impuesto, niveles de recaudación, evasión fiscal y costos de la recaudación.

* Jurídicos se precisarán las normas aplicables, así como su posible
modificación.

* Administrativos se observará la mejor organización, los recursos
materiales y financieros con que se cuenta y la participación de los
contribuyentes.

* Políticos y socioeconómicos se determinarán los fines del catastro,
grupos de interés, capacidad económica de la población y naturaleza general
del territorio municipal, así como sus usos y configuración del suelo. 9 En base
a lo anterior, los municipios podrán implementar el sistema catastral que mejor
cumpla su función de mantener actualizado su padrón.

1.3.1 Usos del catastro municipal
Antes de entrar al estudio de los usos del catastro municipal, se deberá
entender que como función de la administración pública municipal, el catastro
se encarga de ejecutar los trabajos siguientes: localización y levantamiento de
predios; elaboración e integración de la cartografía catastral; aplicación de
tablas de valores unitarios, formuladas por el gobierno del Estado; valuación
catastral; deslinde catastral; notificación. “De conformidad, con lo anterior, los

9 INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, La Administración del Catastro
Municipal, Guía Técnica 21, Op. Cit. pp. 34, 35. Vid, DOBNER, Eberl Horst Karl. Catastro Conceptos,
Técnicas, Avances, Sistemas y Aplicaciones, Concepto, México, p. 46.

usos del catastro municipal se dividen en: fiscal, planeación municipal y
desarrollo comunitario.” 10 Mismos que a continuación se desglosarán:

* Fiscal el catastro municipal es el encargado de realizar el cobro del
impuesto predial a través de la tesorería municipal, determinando los montos en
base a la valuación de predios y construcciones, aplicando en cada caso
concreto las tablas de valores que expide el Gobierno Estatal para la obtención
de los valores catastrales; considerándose al catastro como fuente confiable de
información para usos y aplicaciones múltiples, apoyándose en aspectos
técnicos, datos estadísticos, cartográficos y socioeconómicos respecto de la
propiedad inmueble. Las fuentes de información se refieren al tipo de
documentos que el mismo contribuyente pueda proporcionar como son: libros,
registros, memorias y datos computacionales.

* Planeación municipal la administración pública municipal a través de la
planeación puede llegar a conocer las necesidades de la comunidad,
organizando los objetivos y programas a corto y mediano plazos, puesto que
conoce las características de los inmuebles; la capacidad de pago de los
contribuyentes por concepto de impuesto predial; necesidades en cuanto a
servicios públicos, así como los requerimientos de financiamiento para lograr el
desarrollo del municipio.

Mediante el uso del catastro como planeación municipal, en el rubro
servicios públicos como agua potable yalcantarillado, alumbrado público,
limpia, mercados, panteones, centrales de abasto, rastros, calles, parques,
jardines para que el municipio pueda proporcionar todos estos servicios
necesita conocer la disposición y delimitación de los bienes inmuebles, para
que no se generen espacios de marginación y tengan el efecto deseado.

* Desarrollo comunitario es la última de la clasificación de los usos del

10 Ibidem p. 11.

catastro y, en este apartado se menciona a los municipios rurales: atendiendo
problemas de límites de propiedad en concurrencia o apoyo de las autoridades;
detectando y proponiendo formas de producción de la tierra, estos datos serán
proporcionados por el catastro; prestando asesoría y colaboración para el
establecimiento y ubicación de nuevas empresas o industrias familiares,
agroindustrias o zonas de producción; por último, integrando actividades de
distribución con el propósito de hacer más fluido los procesos de abasto.

Al respecto, se puede establecer que el catastro no sólo cumple funciones
de elaboración y actualización del catastro municipal, sino que resulta ser una
oficina que sirve de apoyo a la administración pública municipal, en el sentido
de que le proporciona datos de reciente actualización confiables para establecer
los programas de apoyo a la comunidad y avance urbano.

1.3.2 Funciones
Es destacada la importancia que reviste el catastro municipal y, para ello
realiza una serie de funciones que van todas ellas encaminadas a mantener y
proporcionar certeza no sólo a la administración pública municipal, sino también
a los contribuyentes de los datos contenidos en el padrón catastral. Por lo que,
las funciones del catastro son las siguientes:

Controlar y actualizar los registros catastrales del municipio; valuar los
inmuebles ubicados en el territorio municipal; controlar y aplicar las tablas de
valores de conformidad con las normas estatales vigentes; delimitar las zonas
urbanas, suburbanas, conurbadas y rurales; proponer una reglamentación del
catastro respectivo y las modificaciones a la legislación vigente, así como
aplicar los instructivos de valuación; elaborar e informar de cartas básicas y del
padrón catastral a otras dependencias y entidades municipales, estatales y
federales; realizar levantamientos catastrales y actualizaciones permanentes;
establecer una política fiscal para el cobro de impuestos diversos a la propiedad
raíz; proponer el monto de ingresos a obtener por las contribuciones a la
hacienda municipal; expedir boletas y permisos; registrar la propiedad inmueble

y otorgar la clave catastral y recaudar los diversos impuestos a la propiedad
raíz. 11

En este orden de exposición, cabe mencionar que el catastro administra los
recursos provenientes del impuesto predial, que tiene como etapa decisiva la
valuación catastral. La administración del impuesto predial, comprende además,
el registro de las propiedades, así como de los propietarios, datos que son
anotados en el documento llamado ficha catastral y ésta es la clave de entrada
a los datos que forman los registros catastrales, mediante el cual se genera el
avalúo catastral y se le notifica al propietario su nuevo valor y la cantidad que
cubrirá por concepto de impuesto predial. “Los predios se encuentran en
constante cambio, se transfieren los derechos de propiedad o se modifican las
características físicas; por ley los propietarios tienen la obligación de manifestar
los cambios que sufra su propiedad como traslación de dominio, nuevas
construcciones, ampliaciones, demoliciones y destino del predio, aunque esta
obligación no siempre se realiza. “ 12 Como se aprecia las funciones que realiza
el catastro son de suma importancia, no sólo por la confiabilidad sino también
por su aplicación en la actividad catastral.

1.3.3 Formas de administración

Comúnmente el catastro municipal se integra por un área de recepción y otra
de envío de documentos y, la administración del catastro se puede llevar o
establecer atendiendo básicamente a las siguientes formas: administración
directa, coordinación estado-municipio y oficina regional estatal,13 mismas que
se desglosarán a continuación:

* Administración directa a través de la tesorería municipal se puede

11 Vid COLECCIÓN DE MANUALES DE ADMINISTRACIÓN Y ORGANIZACIÓN MUNICIPAL,
Manual de Catastro Municipal, Coedición Instituto Nacional de Administración Pública, A.C. , Banco
Nacional de Obras y Servicios Públicos, S.N.C., México, 1989, p. 39.
12 INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, La Administración del Catastro
Municipal, Guía Técnica 23,, Op. Cit. pp. 16, 17.
13 Ibidem, p. 21.

administrar el catastro, elaborando las fichas catastrales, claves de
identificación, padrón de contribuyentes y planos cartográficos y manzaneros.
Estos documentos son administrados por la oficina pero las autoridades
catastrales estatales se encargan de su elaboración técnica.

* Coordinación estado-municipio el catastro municipal también se puede
administrar mediante convenio suscrito de coordinación y, la oficina creada es
operada por el municipio pero con financiamiento, apoyo técnico y jurídico por
parte del Gobierno del Estado. Dicho convenio se deberá suscribir entre el
Gobierno Estatal y el ayuntamiento, respectivo.

* Oficina regional estatal en la realidad existen situaciones en los que
material y técnicamente los municipios no puedan llevar a cabo el catastro, en
cuyo caso el Gobierno del Estado, a través de las autoridades catastrales
puede establecer oficinas regionales o municipales que se encarguen de dichas
actividades catastrales. Como consecuencia de lo anterior, se aprecia que el
Gobierno Estatal no se aparta de la observancia y apoyo técnico jurídico hacia
los municipios, para la debida actualización del padrón catastral.

1.3.4 Actividad catastral
Básicamente se refiere a las decisiones respecto a la implantación, cambio o
modernización del catastro municipal sean tomadas por un equipo
multidisciplinario, donde concurran profesionistas en ingeniería, arquitectura,
derecho, administración pública y economía. El Reglamento de Coordinación y
Participación Catastral del Estado de México en su numeral 2 dispone que por
actividad catastral se debe entender: “el conjunto de acciones que permiten
integrar, conservar y mantener actualizados los inventarios inmobiliarios de los
municipios del Estado”.

Al respecto, el numeral 168 del Código Financiero del Estado de México y
Municipios define: “la actividad catastral es el conjunto de acciones que
permiten integrar, conservar y mantener actualizado el inventario analítico con

las características cualitativas y cuantitativas de los inmuebles inscritos en el
padrón catastral del Estado”…

Por consiguiente, dentro de la actividad catastral se encuentra el
levantamiento catastral el cual se ejecuta por métodos modernos, técnicamente
más complejos utilizando: el método directo o topográfico y el método
aerofotogramétrico, mismos que se detallan a continuación:

El método directo o topográfico consiste en la aplicación de la topografía,
auxiliada en algunos casos con fotografías aéreas para delimitar y ubicar zonas.
Este método no ha perdido vigencia a pesar de que se emplee cada vez menos
con carácter general, pues éste sirve tanto para el apoyo terrestre que
requieren los métodos aerofotogramétricos, como para el levantamiento de
pequeñas zonas que pueden ser complementarias, o bien para obtener la
representación de aquellos parajes o lugares difícilmente accesibles. 14

Al respecto, el numeral 14.3 del Código Administrativodel Estado de México,
prescribe lo siguiente:

Artículo 14.3 “Para efectos de este Libro, salvo
mención expresa, cuando se haga referencia a
los siguientes términos se entenderá por:
XII.- …En el procedimiento aerofotográfico se
emplean aeronaves y el fotogramétrico
involucra las actividades que se realizan en el
laboratorio de cartografía”.

Cabe precisar, que estos estudios tienen un alto costo económico razón, por
la que no se llevan a cabo con la regularidad que se debiese.

14
Vid COLECCIÓN DE MANUALES DE ADMINISTRACIÓN Y ORGANIZACIÓN MUNICIPAL,
Manual de Catastro Municipal, Op. Cit., p.62.

Por lo que respecta, al método indirecto o aerofotogramétrico se emplea
de manera general para cualquier tipo de levantamiento catastral, logra obtener
una representación plana del terreno, clasificándose en terrestre y aérea. La
terrestre está basada en fotografías verticales tomadas por estaciones ubicadas
sobre la superficie terrestre y la aérea se basa en fotografías tomadas desde
aviones especialmente equipados. Para ello, se utiliza de la tecnología más
actual logrando precisión y claridad, aunque su costo resulta bastante elevado.

1.3.5 Actualización de valores unitarios
La manera en que se forman las tablas de valores unitarios de suelo y de
construcciones es mediante el decreto emitido por la Legislatura del Estado, a
iniciativa de los ayuntamientos que proponen el valor que se aplicará en el
ejercicio fiscal por comenzar, predominando características como régimen de
propiedad; uso de suelo; servicios públicos; infraestructura y equipamiento;
nivel socioeconómico de la población; tipo y calidad de las construcciones y
valores unitarios de suelo. “Se trata de una actualización puramente monetaria,
constituyendo un procedimiento sumamente simple, ágil y automático de
revalorización.” 15 Si el ayuntamiento avanza de conformidad con el Plan
Municipal de Desarrollo, aumentará significativamente la actualización de
valores unitarios proporcionando a la vez mayores y mejores servicios públicos.

1.3.6 Valor catastral
Actualmente se ha comprobado la discrepancia en la apreciación del valor
de un bien raíz, según la opinión del propietario; agentes de bienes raíces;
comprador; valuador y la dependencia oficial o notario que necesita un valor
base al cual aplicarle el cobro de los impuestos que le corresponden. Por tanto,
valuación catastral se puede entender como la determinación de la base
gravable a la propiedad raíz, para efectos del pago del impuesto predial, dentro
del principio de proporcionalidad y equidad contributivas.

15
MINISTERIO DE ECONOMÍA Y HACIENDA, Qué es el valor catastral, Subdirección General de
Estudios y Estadística, España, 1990, p. 58.

Consecuentemente, valor catastral es la actividad que se refiere a la
determinación catastral de los inmuebles, aplicando las tablas de valores
unitarios de suelo y construcciones y dicha actividad es determinante para fijar
el cobro de impuesto predial.

“El valor catastral es precisamente un valor administrativo, que se toma
como referencia o sirve de base en relación con determinadas actuaciones de
la administración pública”. 16 Característica de suma importancia, es que es
distinto al valor del mercado, si bien debe guardar una relación con dicho valor y
nunca puede ser superior al mismo; se calcula a través de un procedimiento
concreto y sumamente reglado, que constituye el sistema de valoración
catastral; es la suma del valor del suelo, por una parte, y del valor de las
construcciones por otra, en el caso de que éstas existan. 17 Resulta importante
resaltar que se toman en cuenta las áreas homogéneas e infraestructura,
aunado a las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones.

“El valor catastral se determina a través de sucesivas concreciones de los
valores en áreas económicas homogéneas. Una vez delimitado el suelo se
procede a su división en polígonos de valoración. Estos se dividirán, a su vez,
en calle, tramo de calle, zona o paraje, por último, se llega a la parcela
catastral”. 18 Para ello, se emplea el método deductivo, de lo general a lo
particular, de lo universal a lo individual.

1.3.7 Clave catastral
El Código Financiero del Estado de México y Municipios, en su numeral 179
fracción I, conceptúa a la clave catastral como:

16 Ibidem, p. 31.
17 Ibidem, p. 32.
18 MOCHÓN LÓPEZ, Luis, El Valor Catastral y los Impuestos Sobre Bienes Inmuebles y Sobre el
Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, Comares, S.L., Segunda Edición, Granada
2001, p. 35.

Artículo 179.- “En términos de este capítulo, en
lo sucesivo, salvo mención expresa, se
entenderá por:

I. Clave catastral. Es única y está representada
por un código alfanumérico de dieciséis
caracteres, que se asigna para efectos de
localización geográfica, identificación,
inscripción, control y registro de los inmuebles;
los diez primeros deben ser caracteres
numéricos y los seis últimos pueden ser
alfanuméricos; su integración debe
corresponder invariablemente y en estricto
orden, a esta estructura: los tres primeros
identifican al código del municipio, las dos
siguientes a la zona catastral, los tres que
siguen a la manzana y los dos siguientes al
número de lote o predio; cuando se trate de
condominios, las siguientes dos posiciones
identifican el edificio y las cuatro últimas el
número de departamento, en los casos de
propiedades individuales estos seis últimos
caracteres se codifican con ceros”.

Por lo tanto, una clave catastral en teoría no tiene porqué repetirse, sin
embargo en la práctica se ha presentado este error que obviamente es humano,
o bien, se asigna una clave a un predio que corresponde a otro, trayendo como
consecuencia que el padrón catastral no sea tan confiable como se supone
Municipio Código
Municipal
Zona
catastral
Manzana
Catastral Predio
Condominio
Edificio Depto.
Toluca 101 03 005 0 I OA A101

deba ser.

Para que a un predio se le asigne una clave catastral, el propietario
previamente debe presentar ante la autoridad su manifestación catastral que es
el formato requerido para la inscripción o actualización de la información
catastral de inmuebles, acompañando además cualquiera de los siguientes
documentos:

A) Testimonio notarial;
B) Contrato privado de compraventa, cesión o donación;
C) Sentencia de la autoridad judicial que haya causado ejecutoria;
D) Manifestación de adquisición de inmuebles u otras operaciones traslativas de
dominio de inmuebles, autorizada por autoridad fiscal;
E) Acta de entrega, cuando se trate de inmuebles de interés social;
F) Cédula de contratación que emita la dependencia oficial autorizada para la
regularización de la tenencia de la tierra;
G) Título, certificado o cesión de derechos agrarios ejidales o comunales y,
H) Inmatriculación administrativa o judicial, de conformidad con la política
general ACC003 del Manual Catastral del Estado de México.

En consecuencia, al exhibirse cualquiera de los documentos señalados
líneas precedentes, la autoridad catastral podrá dar inicio a dar de alta, asignar
o reasignar la clave catastral para poder identificar en lo futuro el inmueble de
mérito.

CAPÍTULO 2
REGLAMENTACIÓN DEL CATASTRO EN EL ESTADO DE MÉXICO

2.1 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
El Pacto Federal señala como obligaciones de los mexicanos entre otras el
pagar o contribuir con los gastos públicos, y esa obligación setiene pasando
por los tres niveles de gobierno: municipal, estatal y federal.

Artículo 31. “Son obligaciones de los
mexicanos:

…IV. Contribuir para los gastos públicos, así
de la Federación, como del Distrito Federal o
del Estado y municipio en que residan, de la
manera proporcional y equitativa que
dispongan las leyes”.

De lo antes referido se puede considerar que es una obligación de todos los
mexicanos que se paguen impuestos, sea cual fuere su denominación y no se
está en la aptitud de elegir si se cubren o no esos gastos públicos, la razón
consiste en que el Estado tiene la obligación de proporcionar servicios públicos,
seguridad social, seguridad jurídica entre otros y la manera en que estará en la
posibilidad real de conseguirlo es mediante el cobro de impuestos.

Sin embargo, es importante precisar que el artículo que se comenta omite
imponer igualmente esta obligación tributaria a los Organismos
Descentralizados, Municipios, Estados, Distrito Federal o a la Federación, sino
que únicamente señala como obligados de la relación tributaria a los
mexicanos, lo que conlleva a pensar que esta imposición es injusta, aunque no
sea el tema del presente trabajo, resulta pertinente su comentario. De igual
manera, se debe entender esta obligación que abarca a las personas físicas
como a las jurídicas colectivas.

En México, para que se obtenga la calidad de ciudadano se requiere de
la concurrencia de dos elementos: mayoría de edad (18 años) y, tener un modo
honesto de vivir; consecuentemente el ciudadano puede ejercitar sus derechos
políticos, además por supuesto de pagar impuestos como lo precisa el artículo
36 de la Carta Magna.

Artículo 36. “Son obligaciones del ciudadano de
la República:

I. Inscribirse en el catastro de la municipalidad,
manifestando la propiedad que el mismo
ciudadano tenga…”

Por tanto, todo ciudadano que tenga en propiedad o copropiedad un bien
inmueble, debe manifestar tanto la superficie de terreno como los metros de
construcción, teniendo por consiguiente, el pago del impuesto correspondiente.

De conformidad con el Pacto Federal, el municipio es la base de la
organización política y dentro de sus atribuciones está la de manejar libremente
su hacienda, haciendo suyos los ingresos que obtenga o perciba por concepto
en el caso concreto por impuestos a la propiedad inmobiliaria; en este orden de
exposición cabe mencionar que la autoridad no puede actuar fuera del marco
legal, razón por la que la atribución señalada es precisada en el siguiente
artículo:

Artículo 115. “Los Estados adoptaran, para su
régimen interior, la forma de gobierno
republicano, representativo, popular, teniendo
como base de su división territorial y de su
organización política y administrativa el
municipio libre, conforme a las bases
siguientes:

IV. Los municipios administraran libremente su
hacienda, la cual se formara de los
rendimientos de los bienes que les
pertenezcan, así como de las contribuciones y
otros ingresos que las legislaturas establezcan
a su favor, y en todo caso:

A) Percibirán las contribuciones, incluyendo
tasas adicionales, que establezcan los estados
sobre la propiedad inmobiliaria, de su
fraccionamiento, división, consolidación,
traslación y mejora así como las que tengan
por base el cambio de valor de los inmuebles.

Los municipios podrán celebrar convenios con
el Estado para que este se haga cargo de
algunas de las funciones relacionadas con la
administración de esas contribuciones”.

Lo antes transcrito de la fracción en cita, resulta ser de gran importancia en
el sentido de que otorgó al municipio la facultad de ser autónomo
financieramente, aunque en la realidad no se ha conseguido lo deseado por el
legislador. La razón estriba, en que los municipios no aplican lo señalado en su
Código Financiero del Estado de México y Municipios, al dejar de requerir de
pago a los contribuyentes incumplidos, y/o imponer las infracciones y sanciones
correspondientes, ya que este Código precisa los procedimientos que la
autoridad municipal puede emplear para requerir de pago.

2.2 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE
MÉXICO
La Ley Suprema del Estado de México, omite precisar en el artículo que se
transcribe líneas adelante, las actividades que desempeñe el Ejecutivo Estatal,

quedarán como potestad y cuáles serán consideradas como deberes y en
consecuencia no podrá sustraerse a su ejercicio.

Artículo 77.- “Son facultades y obligaciones del
Gobernador del Estado:

XXXV. Formar la estadística del Estado y
normar, con la participación de los municipios,
la organización y funcionamiento del catastro y,
en su caso, administrarlo conjuntamente con
éstos, en la forma que establezca la ley”.

El numeral anterior señala que el Gobernador tiene la importantísima
actividad que es la de participar, ya que en buena medida será parte
fundamental de los municipios obtener recursos económicos por la recaudación
de impuesto predial, teniendo el Gobernador del Estado que colaborar en la
organización y funcionamiento del catastro, función que delega en el Secretario
de Finanzas, Director General del Instituto de Información e Investigación
Geográfica, Estadística y Catastral del Estado de México (IGECEM), por así
permitírselo la ley y porque carece de los conocimientos técnicos suficientes
para participar en la actividad catastral.

Es preciso anotar, que tanto el Secretario de Finanzas, como el Director
General del Instituto de Información e Investigación Geográfica, Estadística y
Catastral del Estado de México (IGECEM), difícilmente mantengan actualizados
los padrones catastrales y en buena medida es porque personalmente
resultaría difícil que lo consiguieran, por lo que resulta apropiado deleguen a su
vez esta función; sin embargo, ello no les exime de la obligación de mantenerse
informados sobre su estado, actualización y conservación del mismo.

2.3 CÓDIGO FINANCIERO DEL ESTADO DE MÉXICO Y MUNICIPIOS
Respecto a la actualización catastral que en este apartado se aborda el

Código en consulta, lo estipula en el numeral siguiente:

Artículo 168.- “Catastro es el sistema de
información territorial, cuyo propósito es
integrar conservar y mantener actualizado el
padrón catastral que contiene los datos
técnicos y administrativos de un inventario
analítico de los inmuebles ubicados en el
Estado…”

El legislador de la entidad indica, que el propósito del catastro es preservar y
mantener actualizado permanentemente el padrón catastral, valiéndose de
todos aquellos datos y tecnología de que disponga, procurando realizarlo de la
manera más verídica posible practicando visitas de verificación, inclusive.

El cúmulo de hechos que realiza la autoridad catastral para integrar,
actualizar, conservar las características de calidad y cantidad de los inmuebles
se le conoce como actividad catastral que contempla el artículo 168 del Código
en comento y que en su parte relativa dice:

Artículo 168.- …“Actividad catastral es el
conjunto de acciones que permiten integrar,
conservar y mantener actualizado el inventario
analítico con las características cualitativas y
cuantitativas de los inmuebles inscritos en el
padrón catastral del Estado…”

Lo anterior, se realiza mediante el levantamiento de un censo llevado de
manera correlacionada, utilizando técnicas físico-matemáticas, tecnología y
todos aquellos elementos que aporte la ciencia, para lograr un soporte confiable
y que al mismo tiempo sea susceptible de actualizarse constantemente,
valiéndose de la cantidad de personal que la oficina catastral requiera, lo mismo

que todos de aquellos elementostécnicos, programas, aparatos de medición y
de computación.

Ahora bien, se considera que no sólo es obligación de la autoridad catastral
mantener actualizado el padrón, sino que el contribuyente también se encuentra
obligado a presentar su manifestación catastral, anexando todos los
documentos con los cuales acredite su legal posesión o propiedad y, se
actualice constantemente el padrón a fin de no incurrir en una infracción al
Código Financiero del Estado de México y Municipios.

2.4 REGLAMENTO DEL TÍTULO QUINTO DEL CÓDIGO FINANCIERO DEL
ESTADO DE MÉXICO Y MUNICIPIOS, DENOMINADO “DEL CATASTRO”
El Reglamento proporciona entre otros elementos los que debe contener un
avalúo catastral que es un documento expedido por la autoridad y, el valor
catastral es el procedimiento que se emplea para obtener cuánto vale el metro
cuadrado de terreno, metro cuadrado de construcción y valor catastral final,
mismo que servirá de base para calcular el cobro del impuesto predial.

Artículo 58.- “La valuación catastral de
inmuebles en el Estado deberá atender a las
características predominantes que se
presenten dentro de la delimitación territorial
denominada área homogénea, por tanto, los
propietarios o poseedores de inmuebles para
efectos de declarar su valor catastral ante el
Ayuntamiento, se sujetarán a lo dispuesto por
el Código, a las características de áreas
homogéneas y tipologías de construcción
establecidas en este Reglamento y a las tablas
de Valores Unitarios de Suelo y Construcciones
aprobadas por la Legislatura y publicadas en el
Periódico Oficial “Gaceta del Gobierno”.

Acorde a lo anterior, la autoridad catastral para que esté en aptitud de
atribuir un valor catastral a determinado inmueble toma como base tres tipos de
movimientos, de conformidad con el Reglamento del Título Quinto del Código
Financiero del Estado de México y Municipios denominado “Del Catastro”, en
consulta visible en su artículo 49 que versa:

Artículo 49.- “Las Tablas de Valores Unitarios
de Suelo y Construcciones serán actualizadas
por los Ayuntamientos, conforme a los
siguientes tres tipos de movimientos:

I. Incremento. Como resultado de las
investigaciones del mercado inmobiliario en un
área homogénea durante un periodo de doce
meses, y se hayan realizado obras de
infraestructura urbana o equipamiento,
otorgándoseles plusvalía a los inmuebles.

II. Ratificación. Derivado de los estudios del
mercado inmobiliario en un área homogénea
durante un periodo de doce meses, el resultado
sea que hay un reflejo de igualdad en los
valores.

III. Decremento. Cuando por los valores
imperantes en un área homogénea durante un
periodo de doce meses, y se hayan instalado
rellenos sanitarios, descargas de aguas
residuales o cualquier otro elemento natural o
artificial, resulte un detrimento al valor de los
inmuebles”.

Por consiguiente, los ayuntamientos de conformidad con el numeral 50 del
Reglamento del Título Quinto del Código Financiero del Estado de México y
Municipios denominado “Del Catastro”, para sustentar sus propuestas de
actualizaciones, deberán entregar a la legislatura local los soportes técnicos
que sustenten las actualizaciones. El propósito es que el cobro del impuesto
predial sea equitativo y distribuido de manera proporcional al valor de cada
inmueble y si un predio se localiza en un área homogénea de menor valor
pague menos y a la inversa si se encuentra en un área de mayor valor pague
más el contribuyente, aunado al tipo de construcción, materiales, acabados, así
como la infraestructura urbana, número de niveles y tiempo de la construcción.

Cabe mencionar que también, se toma en cuenta si el inmueble se
encuentra en una colonia regularizada o en proceso de regularización, pues ello
implica un incremento o decremento en la valuación catastral.

No debe pasar desapercibido el hecho de que El Reglamento del Título
Quinto del Código Financiero del Estado de México y Municipios, Denominado
“Del Catastro” atribuye al Instituto de Información e Investigación Geográfica,
Estadística y Catastral del Estado de México (IGECEM), la emisión de la
normatividad, procedimientos y capacitación al personal de las áreas de
catastro de los ayuntamientos, pero es a éstos a quienes se les asigna la tarea
de llevar a cabo las estrategias propuestas por el (IGECEM), dando cuenta a
dicho Instituto sobre su procedencia y aplicación, para el supuesto de existir
inconveniente se implementen nuevas normas, medidas o programas.

2.5 MANUAL CATASTRAL DEL ESTADO DE MÉXICO
Es importante mencionar que el Manual Catastral, forma parte del Plan de
Desarrollo del Estado de México 2005-2011 es decir, durante este periodo la
regirá en todas sus disposiciones, pero al mismo tiempo omite citar que cuerpo
de leyes se abroga ó deroga en cuanto contravengan a lo estipulado por el
Manual, sin embargo en su artículo tercero transitorio precisa que: “Se deroga

el Manual Catastral del Estado de México, publicado en el Periódico Oficial
“Gaceta del Gobierno” en fecha tres de enero de dos mil cinco”.

Como consecuencia del Plan de Desarrollo para el Estado de México, el
Instituto de Información e Investigación Geográfica, Estadística y Catastral del
Estado de México (IGECEM), forma parte integrante de dicho Plan con su
consiguiente actualización administrativa. Que el Instituto de Información e
Investigación Geográfica, Estadística y Catastral del Estado de México
(IGECEM), es el único responsable de llevar a cabo todas las cuestiones
relativas a la actividad catastral a nivel estatal emitiendo la normatividad,
políticas generales y procedimientos en materia catastral y proporcionar
capacitación, asesoría y asistencia técnica a las áreas de catastro de los
ayuntamientos.

Durante el ejercicio fiscal del 2008 el Instituto de Información e Investigación
Geográfica, Estadística y Catastral del Estado de México (IGECEM), Instituto
Hacendario del Estado de México (IHAEM), y la participación de las autoridades
catastrales municipales representantes de las siete regiones hacendarias de la
entidad (Región Oriente; Región Noreste; Región Valle de México; Región Sur;
Región Norte; Región Valle de Toluca Sur y Región Valle de Toluca Centro),
integraron la Comisión Temática en materia catastral cuyo propósito fue revisar
y analizar los objetivos, referencias jurídicas, políticas generales y
procedimientos establecidos en el Manual Catastral, a efecto de actualizar sus
disposiciones.

Por consiguiente, el Manual Catastral del Estado de México se encuentra
dividido por los capítulos: Atención al público y control de gestión para la
prestación de servicios y generación de productos catastrales; asignación, baja
y reasignación de clave catastral; levantamientos topográficos catastrales;
valuación catastral; actualización de áreas homogéneas, bandas de valor,
manzanas, nomenclatura y valores unitarios de suelo y construcciones;
actualización del registro gráfico; actualización del registro alfanumérico y

operación del sistema de Información catastral.

Políticas Generales ACC001.- “La asignación,
reasignación y baja de claves catastrales es
responsabilidad de la autoridad catastral
municipal, quien deberá limitar el ejercicio de
esta función a predios ubicados dentro de su
jurisdicción territorial y conforme a los
procedimientos establecidos en el presente
manual”.

Se debe entender en principio que el Manual Catastral no está integrado por
artículos, sino que se compone de políticas generales, en donde se describe el
procedimiento a seguir para dar inicio, continuar o concluir con la actividad
catastral. Consecuentemente sólo el Manual Catastrales el único cuerpo legal
que contiene a detalle el procedimiento que se llevará a cabo para mantener la
actualización catastral municipal, así como las actividades que realizará dicho
Instituto.

En este orden de exposición, cabe mencionar que el Manual Catastral indica
la forma en que se realizará la actividad catastral, explicando por medio de las
políticas generales la forma y términos en que se deben llenar los formatos y
documentos a presentar, así como los derechos que se deben cubrir por la
prestación de los servicios o productos catastrales. Las políticas generales se
integran de la manera siguiente:

A) Atención al público y control de gestión para la prestación de servicios y
generación de productos catastrales ACGC001;
B) Asignación, baja y reasignación de clave catastral ACC001;
C) Levantamientos topográficos catastrales LT001;
D) Valuación catastral VC1001;
E) Actualización de áreas homogéneas, bandas de valor, valores unitarios de

suelo y valores unitarios de construcción VUSYC001;
F) Actualización del registro gráfico ARG001;
G) Actualización del registro alfanumérico ARA001 y,
H) Operación del sistema de información catastral SGC001

Por último, la intención de la autoridad catastral estatal es la de tener
integrado en un solo cuerpo legal las políticas y procedimientos a seguir para
que se cumpla con la actividad catastral y, se evite en lo posible tener
disposiciones legales que regulen el procedimiento catastral, ya que conlleva a
caer en contradicciones o confusiones al existir más de un ordenamiento legal
que regule la actividad catastral.

CAPÍTULO 3
ANÁLISIS DE LA FALTA DE UN PADRÓN CATASTRAL

3.1 ANÁLISIS DE LA FALTA DE UN PADRÓN CATASTRAL ACTUALIZADO
EN LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE MÉXICO
Ciertamente en la entidad y en específico los municipios, frecuentemente
dejan de observar las disposiciones legales con que se cuenta para mantener
actualizado el padrón catastral, trayendo como consecuencia que no se
actualice la hipótesis de la Carta Magna, que es la que el municipio sea capaz
de manejar libremente su hacienda, y sus ingresos se conformen con las
contribuciones derivadas de la propiedad inmobiliaria, incluyendo su
fraccionamiento, división, consolidación, traslación o mejora y, el cambio de
valores de los inmuebles.

Actualmente, en la entidad se cuenta con bastantes disposiciones legales
en materia de catastro como son: Código Financiero del Estado de México y
Municipios; Código Administrativo del Estado de México, Libro Décimo Cuarto,
De la Información e Investigación Geográfica, Estadística y Catastral del Estado
de México; Reglamento del Título Quinto del Código Financiero del Estado de
México y Municipios, denominado “Del Catastro”; Reglamento de Coordinación
y Participación Catastral del Estado de México y, el Manual Catastral del Estado
de México; como se observa es demasiada legislación sobre catastro y lo que
trae como consecuencia, es que haya confusión tanto para el servidor público
municipal como para el propietario o poseedor, ya que se le deja en estado de
indefensión al no poder saber con exactitud qué ley se le aplica.

Resulta obvio, que la intención del legislador es regular, administrar,
sistematizar, actualizar y preservar la información catastral de la entidad,
procurando sentar las bases y procedimientos mediante los cuales se atenderá
a lo establecido por las disposiciones legales sin embargo, en la práctica esta
intención del legislador no se aplica en virtud, de que el servidor público que
entra en contacto finalmente con el contribuyente se abstiene de orientar al

contribuyente, respecto al llenado idóneo de los formatos. De igual manera, la
autoridad catastral debe acercarse al contribuyente para indicarle y darle a
conocer las razones por las que debe actualizar sus datos inmobiliarios, así
también se sugiere el llenado de los formatos en forma más flexible y menos
técnica.

Por su parte, el contribuyente se muestra renuente al momento de acudir
ante la autoridad catastral, pues teme que su valor catastral se incremente
considerablemente y por consiguiente, la base gravable, ignorando hasta qué
grado es importante mantener actualizado el padrón catastral, aún y cuando
haya tenido incremento, decremento, o traslado de dominio su inmueble, ya que
tiene la certeza de que sus impuestos servirán para que la autoridad catastral
dilapide y no los aplique en los servicios públicos municipales.

Ciertamente, es idea común que el contribuyente no está obligado a
actualizar datos si antes la autoridad municipal no prevé de servicios públicos,
independientemente de que se asienta en zonas que no están contempladas en
el Plan Municipal de Desarrollo, creando así colonias irregulares construyendo
sin obtener previamente licencias de uso de suelo o de construcción, generando
de esta manera un círculo vicioso y que sólo la autoridad catastral finaliza hasta
el momento en que regulariza dichos inmuebles, invitando por consiguiente a
los contribuyentes a que acudan a realizar su manifestación catastral y queden
inscritas sus propiedades en el padrón.

Resulta que mientras la autoridad catastral y el contribuyente continúen en
su actitud, se seguirá con el problema que priva en los municipios para
mantener actualizado el padrón, sin embargo esta situación puede quedar en el
pasado si la autoridad catastral se acerca al contribuyente y, no espera a que él
por su parte se acerque de mutuo propio; debe iniciar campañas permanentes
de invitación a la comunidad, ampliando los períodos de regularización del
padrón catastral, apoyándose en prestadores de servicio social de las diferentes
especialidades que sean necesarias, revisando y simplificando los formatos que

se llevan en la oficina de catastro.

Es de considerarse que la autoridad catastral se debe abstener de seguir
empleando sus programas de fin de año e inicio de ejercicio fiscal, consistentes
en la aplicación de descuentos pues, en el caso de incumplimiento por parte
de los contribuyentes, les serán aplicables las disposiciones legales, toda vez
que esta conducta lesiona los ingresos por concepto de impuesto predial. Y
debe continuar otorgando los pocos beneficios que aplica a los contribuyentes
cumplidos que estriba entre un 10 (diez) y 15 % (quince por ciento), por pronto
pago.

3.2 CONSECUENCIAS POR LA FALTA DE UN PADRÓN CATASTRAL
ACTUALIZADO
Las consecuencias que se causan a los habitantes son varias, ya que la
autoridad catastral al no contar con un padrón actualizado deja de obtener
ingresos superiores a los que normalmente recauda, esto priva a los habitantes
de contar con más y mejores servicios de salud; educativos; culturales; museos;
mercados públicos; cementerios y, toda la gama de servicios que la
administración pública municipal está obligada a proporcionar.

El impacto negativo recae directamente en la esfera jurídica del propietario o
poseedor de inmuebles, pues la autoridad catastral deja de actualizar el equipo
técnico, mantenimiento y personal capacitado ya que, el valor catastral se
mantiene inactivo y aunado a ello el contribuyente omite acudir ante la autoridad
catastral a mantener sus datos con las modificaciones que su propiedad vaya
incrementando, en buena parte debido a la resistencia del gobernado en pagar
sus impuestos. Se considera que se perjudica a los habitantes porque su bien
inmueble ante la autoridad tiene un valor por menos cantidad de lo que en
realidad es, independientemente de que el avalúo catastral no refleja el valor
comercial que en realidad tiene el inmueble, aun y cuandose toma en cuenta la
infraestructura, vías de comunicación, metros de terreno y construcción.

Asimismo, se considera que se ocasiona perjuicio a los habitantes al no
contar con un padrón catastral actualizado porque, la autoridad espera a que
sea el contribuyente quien tome la iniciativa de acudir ante sus oficinas
catastrales a manifestar sus nuevos datos, o rectificar los existentes. Pocas
veces la autoridad, invita a los ciudadanos a acercarse a sus oficinas a
actualizar sus datos en donde le explique qué beneficios va a tener en su esfera
jurídica, lo mismo que le haga saber que cumple con una obligación. Sin olvidar
que existen municipios en donde el nivel cultural es muy bajo, trayendo como
consecuencia que el contribuyente sea renuente, pues cree que de nada le va a
servir y que por el contrario es para que la autoridad catastral le cobre más
cantidad por concepto de impuesto predial.

En tal situación, el Instituto Nacional de Administración Pública al percatarse
de la falta de un libro o catálogo de instrucciones para la integración del catastro
municipal, se dio a la tarea de elaborar las guías técnicas, cuya finalidad es
precisamente orientar a los servidores públicos municipales en la forma y
términos donde se contengan los elementos necesarios para cumplir de manera
más eficiente con la administración pública municipal, para que les sirvan de
material de apoyo y consulta para su mejor desempeño, estas guías son
consultadas en todo el territorio nacional.

Asimismo, el Instituto de Información e Investigación Geográfica, Estadística
y Catastral del Estado de México (IGECEM), ha elaborado el Manual Catastral
del Estado de México, documento que se pretende sea primordial para la
actualización del catastro en la entidad, sirviendo de apoyo y guía, amén de la
asesoría que debe tener el servidor público municipal para estar en aptitud de
orientar adecuadamente a todo aquel contribuyente que se acerque al catastro
municipal en busca de asesoría.

Es pertinente destacar que no basta con guías técnicas ni manuales
catastrales, para que se pueda tener actualizado el padrón catastral, hace falta
la verdadera intención tanto de la administración pública municipal como del

contribuyente, que cada uno asuma la responsabilidad que le corresponde en
esta relación entre autoridad y gobernado, de lo contrario se continuará
ocasionando perjuicio al contribuyente por la falta de un padrón catastral
actualizado por las razones expuestas al inicio del presente acápite.

3.3 OBLIGACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL DE
TENER ACTUALIZADO EL PADRÓN CATASTRAL
A pesar de que las disposiciones legales vigentes, imponen a la autoridad
catastral municipal la obligación de mantener actualizado su padrón, el mismo
no logra cumplir con la hipótesis prevista por el legislador estatal, y una muestra
de ello es que el Ayuntamiento del Municipio de Atizapán, Santa Cruz, México al
expedir su Bando Municipal menciona en su numeral 244 lo siguiente:

Artículo 244.- “El catastro municipal se regirá
por lo dispuesto en la Ley de Catastro del
Estado de México, observando las siguientes
disposiciones: …”

Al respecto, cabe hacer mención que la citada Ley de Catastro fue abrogada
por el Código Financiero del Estado de México y Municipios en su artículo
Quinto Transitorio, si la autoridad municipal ignora qué disposiciones rigen en
materia de catastro con mayor razón la población de dicho municipio y, éste es
un serio problema, ya que la autoridad catastral elaborará y actualizará su
padrón con errores.

Actualmente, en la entidad se cuenta con suficientes disposiciones legales
que regulan la actividad catastral es decir, imponen la obligación de mantener
actualizado el padrón catastral iniciando por el Gobernador del Estado de
México, Secretario de Finanzas, Director General del Instituto de Información e
Investigación Geográfica, Estadística y Catastral del Estado de México
(IGECEM), Director del Catastro Municipal y al servidor público que se
encuentra en la atención a usuarios, misma obligación que recae en el

propietario o poseedor, sin embargo parece ser que no es suficiente, pues
a la fecha no se cumple con el cometido de conservar actualizado el padrón
catastral.

Se considera que, no existe un verdadero acercamiento entre la autoridad
catastral y el contribuyente, en el caso concreto se pasa por alto la información
básica que consiste en lograr convenciendo con argumentos sólidos y claros
que el propietario o poseedor, pueda entender y vencer su renuencia a
proporcionar y dar a conocer sus nuevos datos; relativos a cualquier
modificación o traslado que su inmueble haya sufrido en el último ejercicio
fiscal.

Como segundo punto de la obligación que tiene la autoridad catastral para
mantener actualizado su padrón, consiste en que presta más atención a los
inmuebles urbanos que a los rurales y, la explicación consiste en que
obtiene mayores recursos económicos de los predios urbanos, amén de
que por otra parte, estos contribuyentes exigen mayor atención y
prestación de servicios públicos, existe más densidad de población, así
como un nivel de vida superior al que priva en los inmuebles rurales.
Siendo que en éstos últimos, la atención predominante es la utilidad
productiva del suelo y, en el catastro urbano se orienta a la tasación y
valuación de predios y construcciones. Consecuentemente, suele suceder
que se introducen servicios públicos municipales en colonias irregulares, sin
que previamente se solicite a los propietarios o poseedores de inmuebles la
actualización de sus manifestaciones catastrales.

Al incumplir la autoridad con su obligación de mantener actualizado el
padrón catastral, puede encontrarse con que tiene que iniciar el procedimiento
de expropiación y, al ignorar quién o quiénes son los propietarios o poseedores
no podrá notificar de su inicio, por lo que, debe atender de manera eficiente,
cualitativa y cuantitativamente el censo catastral otorgando a cada inmueble la

clave catastral que le corresponda y al mismo tiempo allegarse de recursos, que
le permitan adquirir mobiliario, tecnología y capacitación al personal encargado
del catastro.

En otro orden de ideas, parece suceder que solamente el Instituto de
Información e Investigación Geográfica, Estadística y Catastral del Estado de
México (IGECEM), es la única autoridad en materia de catastro que se
preocupa al implementar políticas generales que tiendan a mantener
actualizado el padrón catastral, capacitando a su personal, así como al de los
municipios y la autoridad catastral municipal se concreta a esperar a que el
propietario o poseedor ocurra a sus oficinas a proporcionar la modificación a
sus datos.

Resulta negativo también, el hecho de que al inicio de cada nueva
administración municipal se cambia de personal excepto los que son de base, y
se contrata elementos que no siempre tienen la capacidad técnica o cultural
para el desempeño de la actividad catastral, ya que han participado en las
elecciones municipales con antelación e ingresan a la administración pública
municipal por compromisos contraídos previamente y, en obvio de situaciones
ignoran los procedimientos catastrales que se emplean para mantener
actualizado el padrón frenando de esta manera el desarrollo municipal pues, se
carecen de los recursos suficientes para implementar los programas para dotar
de servicios e infraestructura a la comunidad.

Ciertamente los ayuntamientos participan enviando las propuestas al
Instituto de Información e Investigación Geográfica, Estadística y Catastral del
Estado de México (IGECEM), en cuanto a los valores unitariosde suelo y
construcciones, pero también se deben ocupar en invitar y acercarse mediante
programas de regularización catastral a sus habitantes, pues en realidad es la
autoridad catastral municipal la que conoce la situación económica en su
territorio y, la mayor o menor dificultad que se pueda presentar para mantener
actualizado su padrón.

3.4 PROPUESTAS PARA IMPLEMENTAR LA ACTUALIZACIÓN EN
LOS DATOS DEL CATASTRO EN LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE
MÉXICO
Los ayuntamientos deberán abstenerse de celebrar sorteos como premio a
los contribuyentes que realicen su pago de impuesto predial, ya que
actualmente municipios como Naucalpan de Juárez y Ecatepec de Morelos
entre otros, realizan cada año las mencionadas rifas en donde además de caer
en la mala interpretación que se le pueda dar a la vista de los propietarios o
poseedores de inmuebles en el territorio, premian en todo caso a los
contribuyentes morosos, en el caso de que llegaren a salir “premiados” por la
rifa y, no es de ignorarse que los contribuyentes cumplidos puedan tener recelo
por estas prácticas municipales.

Consecuentemente surge un cuestionamiento: si el ayuntamiento está
facultado para organizar sorteos o su función es la de administrar, ya que los
recursos para la adquisición de los bienes sujetos a rifa surgen de la hacienda
municipal, y el presupuesto utilizado en este rubro, deja de emplearse en la
utilización o aplicación de servicios públicos y aun más la de equipar con
tecnología al área de catastro.

Lo cierto es, que se debe informar por parte de la autoridad catastral
municipal a sus habitantes que se trata de una obligación que emana de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y no es susceptible de
premio alguno el cumplir, sino que por el contrario el dejar de realizar sus pagos
prediales les traerá como consecuencia la imposición de sanciones.

Los ayuntamientos deberán cumplir con la normatividad que dispone el
Instituto de Información e Investigación Geográfica, Estadística y Catastral del
Estado de México (IGECEM), en cuanto a que envíen a sus empleados a los
cursos de actualización que imparte el citado Instituto, pues en buena parte de
los municipios el personal encargado de catastro carece de los conocimientos

técnicos y omite frecuentemente orientar adecuada y correctamente al
contribuyente, proporcionando información errónea y solicitando documentación
que ya consta en sus archivos catastrales, ó actualizar los mismos.

La autoridad catastral debe ante todo cumplir con su obligación de mantener
actualizado su padrón y, debe empezar completando su banco de datos es
decir, censando las colonias irregulares, ingresándolas al padrón y cobrando los
impuestos prediales así, se permitirá captar en automático los cambios que
afectan los registros catastrales. Lo anterior, puede ser posible sin necesidad de
incrementar la tasa gravable y sin que por otro lado se creen nuevos impuestos,
en consecuencia, se podrán implementar con toda oportunidad los programas
de regularización territorial y los de desarrollo urbano, comunitario y sociales.

Al contar con un padrón catastral actualizado se puede apreciar con un alto
grado de certeza, qué inmuebles están destinados para la industria, comercio o
escolar y, se estará en aptitud de planear parques industriales alejados de la
población y no contamine al ambiente por olores, descargas o ruido y se tengan
en esos parques instalados centros de protección civil para el caso de siniestros
y los cuerpos de seguridad y auxilio más rápidamente acudan al lugar de los
hechos, sin necesidad de atravesar escuelas, hospitales o mercados,
consecuentemente se detectará con prontitud la problemática o necesidad de
más y mejores servicios y el catastro es un vehículo importante para lograr este
avance, ya que es el instrumento que aportará los recursos suficientes para
lograr su finalidad la administración pública municipal.

Con la creación del Instituto de Información e Investigación Geográfica,
Estadística y Catastral del Estado de México (IGECEM), se “Establece la
concurrencia del Gobierno Estatal y de los Gobiernos Municipales en la materia.
Se determinan atribuciones normativas al primero y operativas al segundo; es
decir, las atribuciones que ejerce el municipio se ajustarán a las normas y
directrices del Gobierno del Estado, lo cual tiene como finalidad no solo integrar
el Padrón Catastral Estatal sino que los Catastros Municipales del Estado

tengan características similares y respondan a políticas de operación
congruentes con los objetivos estatales. Desde luego que la referida
normatividad y las relaciones entre ambos niveles de gobierno se desarrollarán
con el más estricto respeto a la libertad Municipal”. 19

Es clara la intención del legislador de la Entidad, al haber creado el Instituto
de Información e Investigación Geográfica, Estadística y Catastral del Estado de
México (IGECEM), dotándolo de imperio para emitir la normatividad y políticas
generales, así es posible mantener actualizado el padrón, asignándole a cada
inmueble una clave catastral única e irrepetible en la que los dígitos mantienen
un orden y explicación técnica, ya que de no ser así propiciaría tener errores y
discrepancias entre los municipios de la Entidad al momento de asignar una
clave catastral.

En efecto, el Instituto de Información e Investigación Geográfica, Estadística
y Catastral del Estado de México (IGECEM), es la única autoridad a nivel
estatal que tiene la aptitud y capacidad técnica para capacitar y exigir al mismo
tiempo de los municipios el cumplimiento de la normatividad que emite y se
tenga un padrón catastral estatal actualizado. Para ello, es necesario que la
autoridad municipal se avoque lo antes posible y sin vacilaciones a la obligación
que le asiste de mantener actualizado su padrón catastral y pueda
oportunamente enviar su informe, “solicitando en todo caso la asistencia técnica
y administrativa en la realización de los trabajos catastrales que le
corresponda”. 20

De esta manera, los ayuntamientos cumplirán con la actualización
permanente y constante del padrón catastral y al mismo tiempo, se propiciará
en consecuencia que se obtengan más recursos económicos, por concepto de
impuesto predial y traslación de dominio, sin que sea necesario que cada año

19 SECRETARÍA DE FINANZAS, DIRECCIÓN GENERAL DE CATASTRO, Coordinación del
Gobierno del Estado y Gobiernos Municipales en Materia de Catastro, Enero, México, 1986, p. 18.
20 Ibidem, p. 43.

se incrementen las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que
tanto daño ocasionan al patrimonio de los contribuyentes.

Es oportuno que la oficina de catastro municipal, deba mantener estrecha
relación de comunicación e intercambio de información con el Instituto de la
Función Registral del Estado de México (IFREM), ya que “actualmente, existe
irregularidad en la congruencia de las características físicas de los bienes
inmuebles, con los datos contenidos en el catastro, debido a los movimientos
que ha tenido la propiedad raíz y a que no exige ningún levantamiento oficial
para su registro”.21 Lo anterior, es resultado a que desde el momento en que
se inscribe algún testimonio en el (IFREM), sobre la propiedad de algún
inmueble hasta el momento en que se modifica ha pasado cierto tiempo y en
obvio de situaciones, el inmueble presenta cambios notorios por lo que
respecta, a los metros de construcción y acabados; una discrepancia más que
se puede presentar es que las nomenclaturas de las calles hayan cambiado de
nombre y, ambas oficinas tanto de catastro municipal como de la función