Analisis-del-regimen-de-deuda-publica-del-Gobierno-Federal-2000-2014

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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO 
 
 
FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES 
ARAGÓN 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
ANÁLISIS DEL RÉGIMEN DE DEUDA PÚBLICA DEL 
GOBIERNO FEDERAL, 2000-2014 
 
 
 
T E S I S 
 
 
 
QUÉ PARA OBTENER EL TÍTULO DE 
 
LICENCIADA EN ECONOMÍA 
 
 
 
P R E S E N T A: 
 
 
ALEJANDRA SAUCEDO MORENO 
 
 
 
ASESOR: 
DR. ORLANDO ELEAZAR MORENO PÉREZ 
 
 
 
 
 
 
Ciudad Nezahualcóyotl, Estado de México, 2017 
 
 
UNAM – Dirección General de Bibliotecas 
Tesis Digitales 
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1 
Agradecimientos 
“El éxito es lo que nos da confianza para poner en práctica lo que el fracaso nos ha 
enseñado” 
La presente tesis ha tenido la finalidad de culminar una de las metas y éxitos que 
pretendía obtener a lo largo de mi vida personal y profesional, éxitos que no habría 
logrado si no hubiesen existido personas de suma importancia en mi vida que, con 
su paciencia, ayuda, esfuerzo y ejemplo contribuyeron para hacer de mí una 
profesionista, a través de la admiración y orgullo que siento por sus grandes logros. 
Hoy en día esas personas siguen aportando gran cantidad de esfuerzos para que a 
cada paso que doy, me encuentre segura, pasos que manifiesten decisión y coraje. 
Saber que ellos están aquí es la fuente que me fortalece y solidifica. 
Gracias Madre por todo lo que has tenido que vivir conmigo, por el valor, la 
inteligencia y el temple que manifiestas aun en las adversidades, así como la alegría 
y seguridad que siempre nos has demostrado, por tu disposición y amor que solo 
una madre como tú, puede brindar a un hijo. 
Gracias Padre por la protección que me brindas, por haber estado a cada momento 
fácil y difícil de mi vida profesional, por depositar tu confianza en mí, aunque sabes 
que me equivoco y extender tus brazos para darme ánimos cuando tuve caídas y 
aun en mis momentos de flaqueza. 
A mis hermanos Roberto, Itzel y César por el cariño que nos demostramos al 
encontrarnos siempre presentes en las mejores y peores situaciones, porque solo 
ellos han tenido la paciencia de responder a mis carencias y necesidades, porque 
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solo ellos saben ser buenos hermanos encontrándose siempre dispuestos a 
ayudarme. 
A mi familia y amigos en general, ya que sin su apoyo incluso haciendo 
remembranza en la infancia y en mi vida jamás me dejaron sola, por todas las 
atenciones que me brindan. 
Gracias a todos. 
 
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3 
Contenido 
Agradecimientos ...................................................................................................... 1 
Contenido ................................................................................................................ 3 
Introducción ............................................................................................................. 7 
Siglas .................................................................................................................... 12 
Capitulo I.- La Deuda Pública ................................................................................ 14 
1.1.- Política Fiscal ............................................................................................ 14 
Tipos de política fiscal: ................................................................................... 15 
1.2.- Teoría General de Deuda Pública ............................................................. 18 
Definiciones de Deuda Pública ...................................................................... 19 
Teoría Clásica de la Deuda Pública ............................................................... 24 
1.3.- La Deuda Pública y sus Instrumentos de Política Económica ................... 29 
Instrumentos de Política Económica en siglo XX ........................................... 29 
Manejo e Instrumentos de Política Económica en siglo XXI .......................... 41 
1.4.- Marco Legal de la Deuda Pública en México ............................................. 44 
1.5.- Clasificación de la de Deuda Pública en México ....................................... 47 
1.6.- El Manejo y Administración de la Deuda ................................................... 50 
Gestión ejecutiva o aspectos institucionales .................................................. 50 
Los objetivos .................................................................................................. 50 
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La Política ...................................................................................................... 51 
La reglamentación .......................................................................................... 52 
La gestión operacional ................................................................................... 53 
1.6.- Esquema de Operación de la Política de Deuda del Gobierno Federal .... 53 
1.8.- Estructura de la Deuda Pública ................................................................. 55 
1.8. Impuestos ................................................................................................... 58 
Definición ....................................................................................................... 58 
Función de los impuestos ............................................................................... 60 
Tipos de impuestos ........................................................................................ 61 
Marco legal ..................................................................................................... 61 
Tipos de impuestos en el Gobierno Federal ................................................... 63 
2.- El Régimen de la Deuda Pública del Gobierno Federal ................................... 65 
2.1.- Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 .................................................... 67 
2.2.- Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo 2013-2018 ............. 68 
Objetivos, Estrategias y Líneas de Acción ..................................................... 73 
Plan Anual de Financiamiento 2014 ............................................................... 75 
2.4.- Criterios Generales de Política Económica 2014 ...................................... 80 
2.5.- Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2014 ........... 82 
2.5.- Problemática del Régimen de la Deuda Pública del Gobierno Federal ..... 84 
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Capitulo III.- Análisis de la Deuda Pública del Gobierno Federal 2000-2014 ........ 91 
3.1.- Análisis comparativo de la Deuda del Gobierno Federal en los Planes 
Nacionales de Desarrollo: 2001-2006; 2007-2012 y 2013-2018 ........................ 91 
3.2.- Manejo de la Deuda del Gobierno Federal. ............................................... 99 
3.3.- Evaluación de la Deuda del Gobierno Federal ........................................ 103 
i) Financiamiento de las necesidades de recursos del Gobierno Federal. ... 103 
ii) Diversificaciónde fuentes de financiamiento. ........................................... 104 
iii) Manejo de riesgos del portafolio de deuda. ............................................. 105 
3.4.- Indicadores de la Deuda Pública ............................................................. 105 
Indicador de sostenibilidad ........................................................................... 106 
3.5.- Indicadores de vulnerabilidad .................................................................. 109 
Indicadores de deuda total ........................................................................... 109 
Deuda Bruta del Gobierno Federal/ Producto Interno Bruto (e) ................... 111 
Deuda Bruta del Gobierno Federal/Ingresos Presupuestarios (f) ................. 111 
Costo Financiero/Ingresos Presupuestarios (g) ........................................... 111 
Costo Financiero/Producto Interno Bruto (h) ................................................ 112 
Capacidad de pago de la Deuda del Gobierno Federal ............................... 114 
Costo Financiero .......................................................................................... 116 
3.6.- Saldos de la Deuda del Gobierno Federal ............................................... 119 
Conclusiones ....................................................................................................... 124 
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6 
Bibliografía .......................................................................................................... 131 
Marco normativo y documentos oficiales ............................................................ 135 
Referencias en internet ....................................................................................... 137 
 
 
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7 
Introducción 
La política fiscal se entiende como el conjunto de instrumentos y medidas que toma 
el Estado con objeto de recaudar los ingresos necesarios para realizar las funciones 
que le ayuden a cumplir los objetivos de la política económica, a través del gasto 
 público. 
La política fiscal, como acción del Estado, en el campo de las finanzas públicas, 
busca el equilibrio entre lo recaudado por impuestos - y otros conceptos - y los 
gastos gubernamentales; es decir, se refiere a la programación eficaz de los 
ingresos y gastos públicos, así como la relación entre ellos. 
Por lo tanto, la política fiscal es una rama de la política económica que configura el 
presupuesto del Estado y sus componentes (gasto público e impuestos) como 
variables de control para asegurar y mantener la estabilidad económica, 
amortiguando las variaciones de los ciclos económicos, y contribuyendo a mantener 
una economía creciente. En México, el SF (Sistema Fiscal) está conformado de tres 
componentes: ingresos, gastos y deuda. Todo gasto debe tener, necesariamente, 
una contraparte en ingresos (ahora o en el futuro), de tal manera que: 
Ingresos - Gastos = Deuda o Superávit 
Por lo anterior, el tema de Deuda Pública en México ha cobrado especial 
importancia en los últimos años, debido al gran ritmo al que se ha incrementado las 
obligaciones financieras del Gobierno Federal. En el caso de México, es de los más 
relevantes, no solo por ocupar el primer lugar en endeudamiento, sino porque, el 
comportamiento de la deuda en los últimos años alcanzo tasas de crecimiento de 
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dos dígitos, lo que ubicó con incrementos en términos reales cinco veces superiores, 
y tres veces mayores registrados por los ingresos públicos. 
Por lo tanto, una consecuencia de un alto nivel de deuda puede traer consecuencias 
adversas para la economía porque aumenta el riesgo potencial de una crisis 
soberana, y porque existe una relación inversa entre nivel de deuda y crecimiento 
económico. Por lo anterior, la deuda pública se define como “la suma de las 
obligaciones insolutas del sector público, derivadas de la celebración de 
empréstitos, internos y externos, sobre el crédito de la Nación”1. 
La política de deuda se sustenta en el artículo 73, fracción VIII, de la Constitución 
Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el que se señala que el Congreso 
tiene la facultad para dar las bases sobre las cuales el Ejecutivo puede suscribir 
empréstitos sobre el crédito de la Nación, aprobar esos mismos empréstitos y para 
reconocer y mandar a pagar la deuda nacional; asimismo, se establece que ningún 
empréstito podrá suscribirse sino para la ejecución de obras que directamente 
produzcan un incremento en los ingresos públicos, salvo los que se realicen con 
propósitos de regulación monetaria, las operaciones de conversión y los que se 
contraten durante alguna emergencia declarada por el Presidente de la República. 
Los instrumentos económicos del Estado para alcanzar sus fines se materializan en 
la política fiscal y la política monetaria. La primera se integra por las políticas de 
ingresos, de gasto y la de deuda pública; con estos instrumentos el gobierno influye 
en la economía. 
 
1 Definición tomada de: http://shcp.gob.mx/EGRESOS/sitio_pbr/Paginas/glosario.aspx, Glosario de términos de la SHCP. 
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Cuando de manera sistemática la deuda pública se usa para hacer frente a los 
compromisos de carácter gubernamental y no existe un crecimiento de la economía 
acorde con los niveles de endeudamiento, es probable enfrentar escenarios de crisis 
económicas y financieras. 
La importancia del tema de la deuda pública se destaca en los Planes Nacionales 
de Desarrollo de 1995 a 2018, en los que se señala la relevancia de la política de 
endeudamiento en el manejo de las finanzas públicas, lo que obliga al Estado a 
administrar de forma responsable y cautelosa la deuda pública para consolidar la 
estabilidad macroeconómica, reducir el costo financiero y promover el desarrollo de 
los mercados financieros. 
La deuda pública en México ha sido un elemento histórico importante para financiar 
el gasto gubernamental, justificando su uso para alcanzar un mayor desarrollo 
económico y con ello elevar la calidad de vida de los mexicanos. 
La política de deuda radica en que es un elemento que conforma la política 
económica, la cual persigue tres objetivos: fomentar la eficiencia económica, así 
como la equidad en la distribución del ingreso, y propiciar la estabilidad y el 
crecimiento económico. 
Por lo anterior, la presente tesis es un análisis de la Deuda Pública del Gobierno 
Federal, donde es parte de la solución de los problemas de financiamiento a corto 
y largo del Gobierno mexicano y que debe afrontar todos los años. 
En los mercados financieros de deuda existe una amplia variedad de instrumento 
de deuda a corto plazo, pero hay una falta de un mercado amplio de instrumentos 
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a largo plazo, que provocan que el financiamiento sea escaso y caro del déficit 
público. Es recurrente y reiterado la contratación de deuda para sufragar 
transitoriamente la brecha entre los ingresos y los gastos del gobierno. 
De ahí que es importante el estudio del régimen y gestión de la Deuda Pública del 
Gobierno Federal, para conocer más de los montos contratados, costo de 
financiamiento y la visión pública que ha tenido el gobierno mexicano durante los 
últimos tres sexenios. 
La temática ha sido abordada desde el punto de vista del comportamiento de los 
instrumentos políticos; las crisis ocasionadas, la especulación y su visión financiera, 
así como el déficit público; pero hasta ahora nunca desde el punto de vista del 
análisis de la gestión y su régimen de losinstrumentos de política pública. 
De ahí que existe una línea de investigación poco explorada, además es necesario 
revalorar la importancia de la gestión de la deuda pública para la estabilidad 
macroeconómica y social. Además, que un economista debe ser capaz de analizar 
la realidad económica de la nación, con sus cambios para formular alternativas de 
solución a los problemas actuales. 
A la luz de estas premisas se pretende analizar el fenómeno de la deuda pública del 
Gobierno Federal en un amplio período de tiempo que nos permita visualizar su 
evolución hasta nuestros días para comprender la realidad del fenómeno. 
Metodológicamente se utilizará un proceso analítico para analizar el fenómeno de 
la deuda pública, que consistirá en descomponer el fenómeno en las partes que lo 
integran, con el propósito de estudiar cada una de las partes, su relación entre ellas, 
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para visualizar las relaciones de su comportamiento en un tiempo y espacio 
temporal seleccionado. 
En este sentido, la presente tesis consistió en verificar la siguiente hipótesis: “En 
México no se cuenta con una apropiada gestión del Régimen de Deuda Pública del 
Gobierno Federal de México, y solamente se limita a la operatividad financiera”. 
Aunado a esto, el objetivo general es el siguiente: “Analizar cómo el Gobierno 
Federal gestiona la deuda pública y su financiamiento durante los últimos tres 
sexenios, 2000-2018”. La razón de haber considerado el año de 2014 se debió a 
que durante ese año se había registrado una deuda de 5,703,062.9 millones de 
pesos, que representó el 32.0% como proporción del PIB; asimismo, se reportó un 
endeudamiento neto de 4,462,539.2 millones de pesos que representó el 30.7% del 
PIB y los cambios con las reformas estructurales. El objetivo particular es analizar 
los saldos de la deuda pública del Gobierno Federal de 2000-2014. 
 
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Siglas 
BANCOMEXT Banco Nacional de Comercio Exterior S.N.C. 
BANOBRAS Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos 
BANSEFI Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros 
BANXICO Banco de México 
BONDES Bonos de Desarrollo del Gobierno Federal 
CaR Costo de Riesgo 
CETES Certificados de la Tesorería 
CFE Comisión Federal de Electricidad 
CGPE Criterios Generales de Política Económica 
CPEUM Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos 
ECAS Agencias de Crédito a la Exportación 
ECOSOC Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas 
EFS Entidades Fiscalizadoras Superiores 
FMI Fondo Monetario Internacional 
FND Financiera Nacional de Desarrollo Agropecuario, Rural, Forestal y 
Pesquero 
FP Finanzas Públicas 
IETU Impuesto Empresarial a Tasa Única 
IMPAC Impuesto al Activo 
INTOSAI Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores 
IPAB Instituto para la Protección al Ahorro Bancario 
ISR Impuesto Sobre la Renta 
ISSSTE Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del 
Estado 
IVA Impuesto al Valor Agregado 
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LFDP Ley Federal de Deuda Pública 
LFPRH Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria 
LGDP Ley General de Deuda Pública 
LIF Ley de Ingresos de la Federación 
LP Ley de Planeación 
NAFIN Nacional Financiera 
PAF Plan Anual de Financiamiento 
PEF Presupuesto de Egresos de la Federación 
PEMEX Petróleos Mexicanos 
PIB Producto Interno Bruto 
PND Programa Nacional de Desarrollo 
PRONAFIDE Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo 
SF Sistema Fiscal 
SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público 
SHF Sociedad Hipotecaria Federal 
SHRFSP Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público 
SIEFORES Sociedades de Inversión Especializada en Fondos para el Retiro 
UDIBONOS Los Bonos de Desarrollo en UDIS 
UDIS Unidades de Inversión 
 
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Capitulo I.- La Deuda Pública 
1.1.- Política Fiscal 
La política fiscal es una rama de la política económica que configura el Presupuesto 
del Estado como variable de control para asegurar y mantener la estabilidad 
económica y evitar situaciones de inflación o desempleo. 
El Presupuesto del Estado consta de: 1) el gasto público, que comprende tanto el 
dinero empleado por el Gobierno para suministrar bienes y servicios a los 
ciudadanos, como las transferencias de dinero a algunas personas que el Gobierno 
realiza sin recibir ningún servicio a cambio (ejemplos clásicos de transferencias son 
las ayudas sociales y las prestaciones por desempleo); y 2) los ingresos públicos, 
en forma de impuestos, tasas, ingresos patrimoniales (de empresas públicas) y 
endeudamiento. 
Uno de los instrumentos más importantes con los que cuenta el Gobierno Federal 
para realizar sus funciones en materia de Finanzas Públicas es la política tributaria 
(reflejada en la Ley de Ingresos de la Federación -LIF-), la cual tiene como objetivo 
recaudar los ingresos suficientes para realizar las funciones de gasto público como 
son educación, salud, seguridad, infraestructura, etc. 
Por el lado del gasto, el Gobierno Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y 
Crédito Público (SHCP) emite un documento llamado Presupuesto de Egresos de 
la Federación (PEF) en el que se asigna el presupuesto a distintos programas 
presupuestarios para cumplir con los objetivos de política pública que se plantea en 
un año fiscal. 
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Tipos de política fiscal: 
I. Política fiscal expansiva, que genera un déficit en los Presupuestos de Estado (es 
decir, una situación en que el gasto público es superior a los ingresos fiscales) que 
se financia mediante la emisión de deuda pública. Los mecanismos a usar son: 1) 
aumentar el gasto público, para aumentar la producción y reducir el paro, o 2) 
aumentar el gasto privado, bajando los impuestos para aumentar la renta disponible 
de los agentes económicos privados, lo que provocará un mayor consumo de las 
personas y una mayor inversión de las empresas (en definitiva, un aumento de la 
demanda económica). Se denomina ‘expansiva’ porque se ejecuta para estimular el 
crecimiento económico y crear empleo. 
II. Política fiscal restrictiva, que genera un superávit en los Presupuestos del Estado 
(es decir, una situación en que el gasto público es inferior a los ingresos fiscales). 
Los mecanismos son los contrarios que en la expansiva: 1) reducir el gasto público, 
para bajar la demanda y por tanto la producción, o 2) reducir el gasto privado, 
subiendo los impuestos para que los ciudadanos tengan una renta menor, 
disminuyan su consumo y, con ello, la demanda económica. Se ejecuta cuando la 
economía conoce un período de excesiva expansión y tiene necesidad de frenarse 
para evitar el aumento de los precios (inflación)2. 
Ahora bien, en el caso de que se decida la conveniencia de un déficit 
presupuestario, este puede cubrirse de dos formas: con un endeudamiento del 
Estado frente al público (que utilizando una parte de sus ahorros suscribe 
precisamente la deuda pública), o con un endeudamiento del Estado con el banco 
 
2 Rudiger Dornbusch y Stanley Fischer. Curso breve de macroeconomía, 1995. Madrid. Ed. McGraw-Hill. Pág. 152. 
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central, que emite billetes a favor del Tesoro (en este caso se habla de deuda ficticia, 
ya que el banco emisor es un organismo de la administración pública). 
El primer tipo de endeudamiento no debe dar lugar a un gasto público sustitutivo de 
otros gastos, en la medida que, en caso contrario, el ahorro utilizado parasuscribir 
los fondos públicos no hubiera sido utilizado; en efecto, está claro que, si la 
adquisición de deuda pública sustituye otras colocaciones del ahorro, el 
correspondiente gasto público sería sustituto de inversiones y, por lo tanto, no 
produciría ningún efecto antidepresivo. 
El otro modo de financiación que queda para garantizar el carácter adicional del 
gasto público es el que comporta una expansión monetaria que, en las condiciones 
de recesión, no debe tener efectos inflacionarios porque frente a ella, habría un 
incremento de la producción permitido por la disponibilidad de trabajo y de otros 
medios de producción superior a la característica de la fase de recesión3. 
Conviene recordar que las políticas de estabilización de corte keynesiano no 
consisten en un manejo arbitrario de la demanda global, como lo sugiere el término 
discrecional’ aplicado a tales políticas. Estas políticas siguen también una regla que 
consiste en expandir la demanda cuando el crecimiento del empleo o de la 
producción están por debajo de un nivel determinado, y contraerla cuando el 
crecimiento de esas variables presiona al nivel de precios hacia el alza. Se trata, 
entonces, de una regla que liga la tasa de expansión de la demanda global y de la 
oferta monetaria con el valor pasado de alguna variable clave, como el empleo o la 
producción. 
 
3 Napoleoni, Claudio. Curso de economía política, 1976. Barcelona. Ed. Oikos-Tau. Pág. 351. 
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Por lo anterior, las autoridades cuentan con dos herramientas principales: la política 
monetaria y la política fiscal. Los bancos centrales dirigen la actividad de manera 
indirecta al influir en la oferta monetaria mediante ajustes de las tasas de interés, 
los encajes bancarios y la venta de títulos públicos y divisas; los gobiernos influyen 
en la economía modificando el nivel y los tipos de impuestos, la medida y la 
composición del gasto, y el grado y la forma de endeudamiento. 
La política fiscal que actualmente lleva a cabo el Gobierno Federal comprende el 
uso deliberado de impuestos, gasto público y operaciones de la deuda pública para 
influir sobre la actividad económica. Esta política fiscal se integra principalmente por 
tres conceptos básicos que son: política de ingresos, política de gasto y técnica 
fiscal. 
La política de ingresos tiene que ver con la forma en que el gobierno federal financia 
el gasto público, y para ello tiene tres formas de hacerse llegar de recursos a través 
de: recaudación de impuestos, endeudamiento interno o externo y emisión de papel 
moneda 
En esta tesis solamente se analizará la Deuda del Gobierno Federal, que se 
compone por: a) Préstamos Bancarios, b) Emisiones de Valores Gubernamentales, 
c) Deuda con Organismos Financieros Internacionales, d) Comercio Exterior, e) 
Bonos del ISSSTE y f) Otros (no especificados por la SHCP) y sus requerimientos 
financieros. 
 
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1.2.- Teoría General de Deuda Pública 
El estudio de la Deuda Pública en México es más que analizar un desequilibrio fiscal 
entre todos los ingresos públicos y todos los gastos del sector público. Para cubrir 
este faltante el gobierno tiene que endeudarse cada año, lo cual tiene distintos 
impactos en la vida económica de un país. 
El déficit fiscal se puede cubrir de manera temporal por medio del incremento en la 
deuda pública, pero en el mediano plazo esto eleva el pago de los intereses, lo que 
a su vez sube el gasto público, lo que vuelve a incrementar el gasto público, cayendo 
así en un círculo vicioso del cual es muy difícil salir. Es por lo mismo muy importante 
que el gasto público se ejerza con honradez y en aspectos que realmente ayuden a 
mejorar el ingreso nacional y la producción. 
Por el lado del gasto público es frecuente ver y escuchar la presión de los distintos 
sectores y grupos que no sólo piden, sino exigen, más recursos para cubrir 
necesidades reales que consideran necesarias, como si el gobierno federal fuera 
una fuente inagotable de recursos financieros. 
Una correcta definición de deuda deberá ser precisa a fin de evitar dudas sobre la 
inclusión de conceptos particulares. El concepto de deuda debe fijar sus principales 
componentes con el objeto de que su administración, rendición de cuentas y 
fiscalización se realicen siempre sobre las mismas bases y posibiliten las series 
históricas. 
Además, la definición debe tomar en cuenta los términos que se manejan a nivel 
internacional con la finalidad de hacer ejercicios de evaluación comparativa. Para lo 
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cual a continuación se enuncias definiciones que nos ayudaran a entender que es 
la Deuda Pública. 
Definiciones de Deuda Pública 
Fondo Monetario Internacional (FMI) 
El Fondo Monetario Internacional (FMI) define la deuda como: 
“… que la deuda se compone de todos los pasivos que exigen el pago de 
intereses y/o de principal por parte de un deudor a un acreedor en una fecha 
o fechas futuras. Por consiguiente, todos los pasivos del sistema estadístico 
de Finanzas Públicas (EFP) son deuda, excepto las acciones y otras 
participaciones de capital y los derivados”.4 
Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) 
La Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), 
es un organismo internacional autónomo, independiente y político. Es una 
organización no gubernamental con un estatus especial con el Consejo Económico 
y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC). 
Proporciona un marco institucional para la transferencia y el aumento de 
conocimientos para mejorar a nivel mundial la fiscalización pública exterior y por lo 
tanto fortalecer la posición, la competencia y el prestigio de las distintas Entidades 
Fiscalizadoras Superiores (EFS) en sus respectivos países. Actualmente la 
 
4 INTOSAI. Un Ejercicio de Términos de Referencia para realizar una Auditoría de Desempeño a la Deuda Pública, 2007. 
Vienna Austria. INTOSAI. Pág. 9. 
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INTOSAI cuenta con 192 miembros de pleno derecho y 5 miembros asociados, la 
cual define como Deuda Pública: 
“La Deuda Pública puede incluir las obligaciones en que incurren entes 
públicos tales como un gobierno central o federal las autoridades de un estado, 
provincia, condado, región, municipio o localidad empresas propiedad del 
Estado o controladas por el Estado y otras entidades consideradas públicas o 
cuasi-públicas. Cada uno de esos entes contrae una variedad de compromisos 
que pueden considerarse deuda pública, como los derivados de la emisión de 
valores negociables, préstamos bancarios, pasivos por arrendamiento a largo 
plazo, garantías de préstamos, créditos al interior de la entidad, emisión de 
moneda, recursos provenientes de planes públicos de ahorro, créditos de 
gobierno extranjeros u organismos internacionales, pasivos por concepto de 
pensiones y servicios de salud de empleados públicos, y cuentas por pagar”.5 
Benjamín Retchkiman 
De acuerdo con Retchkiman (1987) el préstamo público o deuda pública, constituye 
un contrato en el cual una de las dos partes – el Estado- se obliga a pagar intereses 
y a devolver el capital en el tiempo, en la moneda y a la tasa que se hubiere 
estipulado, sin que, a pesar de su soberanía, pueda modificar las cláusulas de dicho 
contrato, bajo pena de ser declarado en quiebra. 
 
5 INTOSAI. Lineamientos para Planear y Ejecutar Auditorías de los Controles Internos de la Deuda Pública. 2016, Vienna 
Austria, Pág. 4. 
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En otras palabras, el Estado al pedir un empréstito, adquiere la obligación de 
devolver a tenedores de reclamaciones (títulos, valores, instrumentos) legales, 
dinero que puede ser el suyo propio o el de la Nación, y que ésta dividido en el 
principal y en intereses, en un momento particular del tiempo. 
“El problema de moneda nacional o extranjera está ligado a que el empréstito 
sea nacional, es decir, contratado en el mercado de capitales del país emisor, 
o colocado en otro país, y tiene también relación con una serie de hechos y 
situaciones cuya médula llega al acto mismo de prestar confianza en el 
gobierno y en la moneda, buena reputación respecto de la estabilidad 
monetaria -económica- del país que necesita obtener recursos a través de la 
deuda pública.”6 
Serra Rojas Andrés 
Serra Rojas en su libro sobre derecho administrativo (1992), precisa a la Deuda 
Pública como: 
“La Deuda Pública, es aquella carga que el Estado acumula, como 
consecuencias de los empréstitos que contrata y por los cuales tiene que 
pagar réditos. 
La deuda pública ha hecho su aparición en el escenario nacional, porque sólo 
el Estado puede pactarla. Es interna, si el dinero pertenece al país mismo; y 
externa si llega del gobierno de un país amigo, de alguna institución 
 
6 Retchkiman K. Teoría de las finanzas públicas, 1987. México. Universidad Nacional Autónoma de México. Págs. 236-
237. 
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22 
internacional de crédito: Banco Mundial, o Banco Interamericano de 
Desarrollo, o de la banca privada internacional. “7 
Ayala Espino José 
Ayala Espino (2005) es uno de los mayores especialistas sobre finanzas públicas 
de la Universidad Nacional Autónoma de México define la deuda pública como: 
“…la suma de obligaciones insolubles a cargo del sector público, derivadas de 
la celebración de empréstitos tanto internos como externos sobre el crédito de 
la nación. Las principales razones para recurrir a la deuda pública son las 
siguientes: 
a) Situaciones de emergencia: circunstancias difíciles de prever, como son 
guerras o desastres naturales. 
b) Construcción de obras públicas: establecida de antemano por la política de 
ampliación de servicios públicos, que por su carácter permanente y de gran 
cuantía no puedan ser cubiertos por ingresos ordinarios, o bien con el fin de 
combatir el desempleo en una recesión. 
c) Hacer frente al déficit presupuestal: como consecuencia de la aparición de 
una emergencia de grandes proporciones (como es el caso de devaluaciones, 
fugas de capital) y de ciertas limitaciones gubernamentales de corto plazo, o 
que en el largo plazo sea difícil de superar. 
 
7 Serra Rojas Andrés. Historia de las ideas e instituciones políticas, 1982. México. Porrúa. Págs. 163-164. 
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23 
d) Para pagar deuda: en algunas ocasiones se recurre a la deuda pública 
cuando es necesario cubrir deuda vieja o pagar el servicio de la misma”.8 
Ley Federal de Deuda Pública 
La Ley Federal de Deuda Pública (2016) dice: 
“Artículo 1º.- Para los fines de esta ley, la deuda pública está constituida por 
las obligaciones de pasivo, directas o contingentes derivadas de 
financiamientos y a cargo de las siguientes entidades: 
I.- El Ejecutivo Federal y sus dependencias. 
II.- El Gobierno del Distrito Federal; 
III.- Los organismos descentralizados. 
IV.- Las empresas de participación estatal mayoritaria. 
V.- Las instituciones de banca de desarrollo, las organizaciones nacionales 
auxiliares de crédito, las instituciones nacionales de seguros y las de fianzas; 
VI.- Los fideicomisos en los que el fideicomitente sea el Gobierno Federal o 
alguna de las entidades mencionadas en las fracciones II a V y VII de este 
artículo, y 
VII.- Las empresas productivas del Estado y sus empresas productivas 
subsidiarias.” 9 
 
8 Ayala, Espino José. Economía del sector público mexicano, 2005. México. Universidad Nacional Autónoma de México. 
Pág.9. 
9 Cámara de Diputados. Ley Federal de Deuda Pública, 2016. México. DOF. Pág. 1. 
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24 
La definición de deuda pública, con fines presupuestarios y estadísticos, plantea 
que corresponde al saldo insoluto (pendiente de pago) de los prestamos contratados 
y de los bonos emitidos directamente por el gobierno central y los préstamos 
garantizados por él, como también los prestamos contratados y los bonos emitidos 
por entidades pertenecientes al gobierno.10 
Teoría Clásica de la Deuda Pública 
Los economistas desde los llamados clásicos tienen una preocupación central es el 
progreso de los países, y las formas de financiarlo con incremento de impuestos o 
con la emisión de deuda pública. 
En esta investigación tomaremos con referentes a los llamados economistas 
clásicos representados por Adam Smith, David Ricardo y John Stuart Mill, 
adicionalmente los postulados neoclásicos, sin menos preciar al resto de los 
teóricos económicos que han estudiado los procesos de la Deuda Pública. Las dos 
premisas clásicas versan en relación al endeudamiento público: en el gasto 
improductivo y pleno empleo de los recursos económicos. 
Adam Smith 
Es uno de los teóricos económicos más importantes de la historia, su mayor obra 
es An Inquiry into Nature and Causes of the Wealth of Nations (Investigación sobre 
 
10 Cámara de Diputados. (2016). Ley General de Deuda. Recuperado de 
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/136_270416.pdf. 
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25 
la Naturaleza y Causas de la Riqueza de las Naciones) publicado en 177611, tiene 
un capitulo completo dedicado al análisis de la Deuda Pública y Déficit 
Gubernamentales centrando en los siguientes problemas: 
1. La acumulación de Deuda Pública por el Déficit Gubernamental, afecta la 
acumulación de capital, con una relación directa al sector productivo. 
2. ¿Cómo con un gasto determinado se puede financiar? Por medio del 
incremento de impuestos o con la emisión de Deuda Pública. 
3. ¿Los intereses generados por la Deuda Pública, son sólo una transferencia 
de ingresos entre los ciudadanos con alcances nulos? 
4. La depreciación de la moneda y sus consecuencias por la liquidación de la 
Deuda Pública. 
El primer problema Smith deduce en su obra que la creación de la deuda pública es 
nociva sobre el bienestar general de los pueblos, sostiene que es preferible el 
financiamiento impositivo, que el financiamiento con deuda. El problema de los 
intereses de la deuda pública Smith lo analiza con la crítica al economista francés 
Melon, que el año de 1761 expreso que el pago de los intereses de la deuda pública 
es la situación en la que la mano derecha le paga a la mano izquierda. Dicho de 
otra manera, que el pago del interés es una mera transferencia entre ciudadanos 
sin consecuencias económicas. 
 
11 Smith, Adam. Investigación sobre la naturaleza y causas de la riqueza de las naciones, 2010. México. Fondo de Cultura 
Económica. Págs. 805-843. 
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26 
No todas las emisiones de deuda pública están en manos de agentes nacionales, 
una parte se encuentra en manos de acreedores internacionales por lo que no se 
puede considerar una simple transferencias entre ciudadanos. Además, los grupos 
de agentes, aun cuando fueran todos nacionales; sus intereses sociales y 
monetarios no necesariamente son iguales; unos son propensos al ahorro y otros la 
consumo teniendo consecuencias enla producción del país. 
David Ricardo 
Ricardo en su obra Principios de economía política y tributación de 1817, trata el 
problema de la deuda pública abordándolo desde la acumulación de capital, con 
dos preguntas para hacer frente gasto del gobierno ¿Qué es más conveniente 
recaudar un monto equivalente de impuestos o es preferible recurrir al 
endeudamiento del gobierno? Conjuntamente se pregunta ¿Qué efectos tiene el 
pago anual de intereses del endeudamiento público? 
En el primer problema de acuerdo con Ricardo, sus efectos son sobre la 
acumulación de capital tiene la imposición, pues los pagos de los impuestos 
provienen del capital o del ingreso del país. Con la naturaleza del pago de los 
impuestos proviene de la respuesta del contribuyente cuando afecta su capital o su 
ingreso. Es decir, si un impuesto hace que el contribuyente incremente su ahorro – 
disminuye su consumo – para pagarlo, pero si este contribuyente mantiene 
inalterado su hábito de ahorro – y de consumo – se trata de un tributo al capital. 
¿Qué pasa cuando el gasto del gobierno se financia con el empréstito? La 
contratación de deuda es un mecanismo para transferir al futuro el inevitable 
momento de la imposición, las personas tienen una visión con un horizonte temporal 
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27 
de largo plazo, por lo tanto, el endeudamiento para solventar este gasto debería 
tener las mismas consecuencias sobre la acumulación de capital que en el caso de 
un financiamiento impositivo, Ricardo prefiere la imposición frente al 
endeudamiento, en síntesis él afirma que en la medida en que la deuda y sus 
intereses deben cancelarse inevitablemente mediante la recaudación de impuestos, 
con una visión de largo plazo del financiamiento del gasto corriente mediante 
empréstitos equivale, desde el punto de vista de la acumulación de capital, al 
financiamiento tributario. 
Por último, Ricardo menciona sobre el pago de los intereses periódicos de la deuda 
pública sobre la inversión improductiva, sostiene que se trata de una simple 
transferencia del contribuyente que paga los impuestos al acreedor del gobierno 
que percibe los intereses. 
Equivalencia Ricardiana 
El Teorema de Equivalencia Ricardiana (TER) planteada por Ricardo y defendida 
principalmente por Robert Barro, postula simplemente que, desde el punto de vista 
del comportamiento macroeconómico, no existe diferencia entre el financiamiento 
del gasto público con impuestos o con deuda. Esto es, dado el tamaño del gasto 
público, es irrelevante si se financia con deuda o con impuestos. Debe tenerse muy 
presente que el problema del que se ocupa el TER no es el de los efectos 
económicos del gasto público o de los impuestos, sino el de la comparación de los 
efectos macroeconómicos de dos opciones de financiamiento del gasto: con 
impuestos o con deuda. Los efectos expansivos que la mencionada disminución de 
impuestos tiene sobre la demanda agregada en clásicos y keynesianos, es 
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28 
resultado de que estas escuelas consideran explícita o implícitamente a los títulos 
públicos como parte de los activos netos de la sociedad privada. En efecto, cuando 
el gobierno decide la rebaja impositiva y la correspondiente emisión de bonos 
(porque no reduce el gasto público), el sector privado de la economía debe utilizar 
parte de su ingreso disponible para adquirir los títulos públicos. A diferencia de la 
situación previa a la rebaja impositiva, ahora aparecerán los bonos del gobierno 
formando parte de los activos privados. 
Este aumento en la riqueza neta generada por la rebaja tributaria es lo que explica, 
según los partidarios del TER, el hecho de que las familias decidan un aumento en 
su gasto de consumo. Sin embargo, es claro que, de acuerdo con las premisas del 
Teorema Ricardiano, no existe tal aumento en la riqueza neta porque el valor de 
adquisición de los títulos públicos es igual al valor presente de los impuestos futuros. 
En otros términos, cuando se produce la rebaja de impuestos y se vende la deuda 
pública, la sociedad privada debería contabilizar un aumento en sus activos por la 
compra de los bonos y un aumento en sus pasivos intangibles correspondiente a 
los impuestos futuros. 
John Stuart Mill 
El último de los llamados economistas clásicos que analizaremos es Mill que 
implanta la discusión sobre la deuda pública como una alternativa a los impuestos 
en el marco de su preocupación por la acumulación de capital, en su obra Principios 
de economía política de 1848, y su conclusión es que los tributos se pagan 
principalmente mediante el ahorro, con la socavación de los fondos por los 
empréstitos. Dando al empobrecimiento del país por la emisión de la deuda pública. 
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29 
También dice que hay condiciones donde el endeudamiento público no tiene un 
efecto nocivo sobre la inversión productiva, es cuando los capitalistas pueden 
descargar sobre los trabajadores las consecuencias económicas del 
endeudamiento gubernamental, Mill lo dice “la brecha abierta en el capital del país 
se repara pues, instantáneamente, pero la reparación se lleva a cabo a costa de las 
privaciones, y a veces verdadera miseria, de la clase trabajadora” 12. 
Cuando el capital extranjero adquiere los títulos de deuda pública, lo que ocasiona 
que el capital nacional no se desvié de las actividades productivas y por último 
cuando el progreso alcanzado por la acumulación de capital llega a un límite tal que 
la ganancia alcanza un mínimo práctico. 
1.3.- La Deuda Pública y sus Instrumentos de Política Económica 
Instrumentos de Política Económica en siglo XX 
De acuerdo con Ayala (2005) “la deuda pública se debe considerar como un ingreso 
extraordinario, lo cual implica que son ingresos financieros que percibe el sector 
público de manera irregular o complementaria, aunque en el caso de México, y de 
otros países en vías de desarrollo, a partir de la década de 1970 se convirtió en un 
tipo normal de cobertura del gasto público”.13 
Así, en el caso de México, la deuda pública ha sido un elemento histórico importante 
para financiar el gasto gubernamental. Desde el año de 1970, los documentos 
 
12 Mill, John Stuart. Principios de economía política, 1978. México. Fondo de Cultura Económica. Pág. 748. 
13 Ayala, Espino José. Economía del sector público mexicano, 2005. México. Universidad Nacional Autónoma de México. 
Pág.308. 
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30 
oficiales muestran que los diferentes gobiernos han justificado el uso de la deuda 
para alcanzar un mayor desarrollo y con ello mejorar la calidad de vida para los 
mexicanos. 
Entre 1950 y 1970, México tuvo un crecimiento estable, sin inflación y con un 
aumento en el poder adquisitivo del salario, al modelo económico vigente durante 
ese periodo se le conoció como “desarrollo estabilizador”. Dicho modelo “tuvo como 
objetivo fundamental el promover la industrialización del país, ello significaba 
generar los empleos y la riqueza material requeridos para satisfacer la demanda de 
una población que, en la época de su instrumentación, crecía anualmente a tasas 
promedio del 3%”14. 
De acuerdo Monserrat y Chávez (2003), era una condición sine qua non15 para la 
urbanización del país y, con ello, proporcionar mayores y mejores servicios 
asistenciales a la población (salud, educación, electrificación, agua potable, entre 
otros). 
Esta estrategia económica de manera gradual pero constante y consistente, fue 
elaborando un conjunto de políticas, instrumentos y acciones que en términos 
generales se conjuntaron para apoyar, en lo fundamental, a un sector industrial 
pujante y diversificadoque favorecería el crecimiento económico del país. 
 
14 Monserrat H. Heliana y Chávez P. María Flor. Tres modelos de política económica en México durante los últimos sesenta 
años, Análisis Económico, 2003. Vol. XVIII, núm. 37, primer semestre. Pág.56. 
15 Expresión en latín “sin la cual no” 
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31 
Sin embargo, en la fase más adelantadas del proceso de industrialización, el sector 
primario dejó de proveer las divisas requeridas para adquirir los insumos y bienes 
de capital necesarios para su crecimiento, por lo cual el gobierno mexicano utilizó 
de manera progresiva el crédito externo, con el cual, fue posible cubrir el déficit 
presupuestario, además de financiar el déficit en la balanza comercial, y se 
respaldaron las reservas internacionales del país, situación que permitió darle 
estabilidad a lo largo del periodo al tipo de cambio del peso respecto al dólar. 
Los principales resultados alcanzados con la aplicación de este modelo económico 
se fueron: un PIB que pasó de 4,567.8 mdd en 1950, a 35,541.6 en 1970, (…) el 
crecimiento se logró con una tasa de inflación descendente de 16.7% en el año 
1950, a 4.7% en 1970, la tasa promedio del periodo se ubicó en 4.9%. El empleo en 
la economía aumentó a una tasa promedio anual de 2.3%, superando ligeramente 
a la tasa de crecimiento de la población económicamente activa. 
Sin embargo, los déficits de la cuenta comercial y corriente de la balanza de pagos 
crecieron a una tasa media anual de 15.1% y 9.7% respectivamente, al pasar de 
62.3 mdd en 1950 a 1,038.7 en 1970, para el primer caso, y de 203.2 mdd a 1,188.0 
millones en el segundo, durante el mismo periodo. En correspondencia, el saldo de 
la deuda externa del sector público pasó de 23 mdd en el año de 1950 a 4,264 
millones en 1970. 
Los objetivos centrales de este modelo se alcanzaron, logrando un desarrollo 
vigoroso en el sector industrial; sin embargo, a finales de la década de los 60´s se 
comenzaron a apreciar signos de agotamiento en el programa económico y era 
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32 
necesario realizar cambios para hacer frente a la demanda social de educación, 
salud, vivienda y empleo provocada por un acelerado crecimiento demográfico 
De esta manera, al principiar la administración 1970-1976, el gobierno plantea un 
cambio en el modelo económico, al nuevo modelo se le denomina “desarrollo 
compartido (1970-1982)”; en el cual el Estado tiene una importante participación 
promoviendo la producción y generación de empleos. Pese a ello los ingresos 
fiscales no fueron suficientes para cubrir el gasto presupuestal y se recurrió al uso 
de la deuda pública. 
Durante esta administración, diversos factores de la economía, tanto internos como 
externos, provocaron que hacia finales de esa administración se diera una crisis que 
causó una devaluación del 64.0%, el tipo de cambio del peso mexicano en relación 
con el dólar de los Estados Unidos de América pasó de 12.50 pesos por dólar a 
20.50 pesos por dólar, con lo cual se rompe una estabilidad de 22 años, la inflación 
en este periodo es de 130% y el crecimiento de la deuda pública en términos reales 
es del 113%. 
Ante el elevado crecimiento de la deuda pública, el gobierno que asumió la 
administración del país el 1 de diciembre de 1976 propuso al Poder Legislativo una 
serie de reformas legales, entre las cuales se encontraba la Ley General de Deuda 
Pública (LGDP). 
En la exposición de motivos de esa Iniciativa de Ley, que fue aprobada y publicada 
en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre del mismo año, se encuentra 
una clara definición del problema público y la gestación de la política pública de 
deuda. Se reconoce que la política de endeudamiento es relevante en el manejo de 
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33 
la finanzas públicas y obliga “…al Estado a planear en forma cada día más 
cuidadosa, la aplicación racional del crédito (…) los recursos crediticios (…) deben 
enfocarse a la producción de bienes y servicios (…) mediante proyectos que apoyen 
los planes de desarrollo económico y social, que generen los ingresos necesarios 
para su pago o que se empleen para el mejoramiento de la estructura del propio 
endeudamiento público”16 y que el servicio de la deuda sea acorde con la capacidad 
de pago. 
De esta manera, la LGDP representa el primer instrumento jurídico que aborda en 
forma sistemática la gestión de la deuda pública. A partir de su publicación se 
considera la deuda pública como un elemento de carácter económico. 
Otro hecho histórico durante este sexenio, fue la elaboración del Plan Global de 
Desarrollo 1980-1982, primer documento que representa un paso concreto en la 
creación de un sistema integral de planeación y en el cual se delinearon las 
estrategias y acciones que el Gobierno en turno se comprometía para lograr el 
desarrollo. En él se estableció la política de mediano plazo para corregir el deterioro 
financiero de las empresas públicas, (…) la política de endeudamiento debe ser 
acorde a la generación de recursos de los proyectos de inversión. Se procurará que 
las empresas públicas seleccionen una mezcla adecuada de fuentes de 
financiamiento, con objeto de diversificar el acceso a los mercados. Esto mejorará 
el perfil de la deuda y permitirá obtener mejores términos de contratación. 
 
16 Cámara de Diputados. Exposición de motivos de la Ley General de Deuda Pública, 1976. México. DOF. 
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34 
Sin embargo, pese a contar ya con la LGDP, la tasa de inflación fue el alza, la cual 
pasó de 5% en 1971 a 98.8% en 1982, siendo la tasa promedio del periodo igual a 
25.4%. El empleo aumentó a una tasa promedio anual de 4.2%, menor a la 
registrada por la población económicamente activa (5.1%). 
Los importantes montos de gasto público (en particular de inversión) canalizados 
hacia la infraestructura económica y social del país, hicieron posible que la tasa 
promedio de crecimiento del PIB se situara en 6.3% anual, no obstante que en 1982 
se devaluó abruptamente el peso respecto del dólar (121.6%), y por consecuencia 
la tasa de crecimiento del PIB en ese año fue negativa (0.5%). 
Todo ello dio como resultado que el déficit del sector presupuestario se 
incrementara de forma constante y significativa al pasar de 0.03% del PIB en 1971, 
a 10.97% en 1982, contribuyendo a que el déficit en cuenta corriente se agudizara 
al pasar de 928.9 mdd en 1971 a 6,220.9 en 1982, lo que representó el 3.2% y 3.5% 
del PIB respectivamente. 
Para financiar el crecimiento en el saldo de la cuenta corriente de la balanza de 
pagos17, en 1982 el sector público asumió una deuda en los mercados 
 
17 La Cuenta corriente la define BANXICO como: “Componente de la balanza de pagos donde se registra el comercio de 
bienes y servicios y las transferencias unilaterales de un país con el exterior. Las principales transacciones de servicios 
son los viajes y el transporte; y los ingresos y pagos sobre inversiones extranjeras. Las transferencias unilaterales se 
refieren a regalías hechas por los particulares y el gobierno a los extranjeros, y a regalías recibidas de extranjeros. La 
exportación de bienes y servicios y el ingreso de transferencias unilaterales entran en la cuenta corriente como créditos 
(con signo positivo) porque llevan el recibo de pagos provenientes de extranjeros. Por otra parte, la importación de bienes 
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35 
internacionales de capital18, con un monto de 5,549.1 mdd, provocando que el saldo 
de la deudapública con el exterior ascendiera en ese año a 58,874.2 mdd. 
Durante el sexenio 1976-1982 la inflación fue de 459.0%, la deuda en términos 
nominales creció 1,587.0%, al pasar de 461.0 millones de pesos a 7,778.0 millones 
de pesos, en términos reales el crecimiento fue de 202.0%. 
De esta manera la deuda pública durante los sexenios 1970-1976 y 1976-1982 
creció para financiar los déficits presupuestales, cuyo principal propósito era 
financiar la inversión pública y reponer la caída de la inversión privada. El 
financiamiento se dio mediante deuda externa y la utilización del llamado encaje 
legal, al cual la banca comercial estaba sujeta. 
En medio de esa crisis financiera se inicia la administración 1982-1988, y como 
parte de la estrategia de desarrollo del país se plantea la necesidad de hacerlo en 
forma ordenada y racional, para lo cual es necesario, con base en prioridades, 
asignar recursos y responsabilidades, por lo que se envía al Congreso de la Unión 
la iniciativa de la Ley de Planeación (LP); en la exposición de motivos de esta 
iniciativa nuevamente se hace referencia al problema público: la insuficiencia de 
recursos para patrocinar el crecimiento. 
 
y servicios y el otorgamiento de transferencias unilaterales se registran como débitos (con signo negativo) porque significa 
el pago a extranjeros”. Tomada de la página de Internet. http://www.banxico.org.mx/divulgacion/glosario/glosario.html#C 
18 Mercado de capital BANXICO la define como: “El conjunto de instituciones financieras que canalizan la oferta y la 
demanda de préstamos financieros a largo plazo. Muchas de las instituciones son intermediarias entre los mercados de 
corto plazo”: Tomada de la página de Internet. http://www.banxico.org.mx/divulgacion/glosario/glosario.html#C 
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36 
Con la publicación de la LP, en enero de 1983, se formaliza el sistema de planeación 
del país y obliga al Ejecutivo a presentar ante el Congreso de la Unión un Plan de 
Desarrollo, en donde se deben definir, entre otras políticas, la de deuda pública 
como un recurso que complemente los ingresos fiscales para financiar los proyectos 
del gobierno en turno. Esto significa que la política de deuda es dinámica se adapta 
a los objetivos y momentos de cada plan de desarrollo. 
En el artículo 7 de la LP se establece que las iniciativas de la Ley de Ingresos de la 
Federación (LIF) y los proyectos de Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) 
deben contener la relación entre los programas anuales y el plan de desarrollo; este 
mandato en conjunto con lo establecido en el artículo 9 de la LGDP, potencializa la 
importancia de que, en la LIF, se establezca la política de deuda de corto plazo, ya 
que en esta ley se define el origen de los ingresos que servirán para financiar el 
presupuesto de egresos correspondiente. 
En consecuencia, con la función normativa y de control, a partir de la LIF de 1978, 
se estableció por primera vez un techo de endeudamiento para la deuda interna y 
para la deuda externa; sin embargo, se facultaba al Ejecutivo a ejercer 
endeudamiento adicional, cuando “…las circunstancias económicas 
extraordinarias…”19 lo exigieran. 
De esta manera, el control que se pretendía establecer queda vulnerado al otorgar 
discrecionalidad para contratar deuda, esta situación permaneció vigente hasta el 
año de 1988, término de una administración en donde se da la inflación más elevada 
 
19 Cámara de Diputados. Ley de Ingresos de Federación. 1978. México. Cámara de Diputados. DOF. 
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37 
de la historia reciente de México, fue superior a 3,700%, el peso se devaluó en 
1,440%, y la deuda crece en 252%. 
Pese a las nuevas leyes de planeación, durante toda la década de los ochentas 
México se encontró en una difícil situación fiscal, con elevados déficit y acceso 
restringido a los mercados internacionales de capital. Derivado de un proceso de 
deterioro acelerado en sus equilibrios internos y externos, provocando 
principalmente por el inicio de la reducción en los precios internacionales del 
petróleo y por el alza en las tasas de interés mundiales que aceleraron la fuga de 
capitales. Como consecuencia, las autoridades hacendarias solicitaron a los 
acreedores de la banca comercial, una moratoria para los pagos del principal de la 
deuda20, así como la integración de un Comité Asesor de Bancos para estudiar y 
llegar a una solución negociada. 
Para diciembre de 1982 de acuerdo con Amieva-Huerta (2004), México acumuló un 
retraso de 8 mil millones de dólares en pagos del Principal de la deuda del sector 
público, y la administración entrante comenzaría con la desalentadora perspectiva 
de que otros 14 mil millones de dólares se acumularían en los siguientes tres años. 
Ello iniciaría un proceso de ajustes y renegociaciones de la deuda pública, que 
dudarían toda la década. 
 
20 BANXICO define al Principal de un crédito como: “El monto del crédito, sin incluir accesorios, que el cliente dispone o 
ejerce. También se le conoce como capital”. Tomado de la página de Internet. 
http://www.banxico.org.mx/divulgacion/glosario/glosario.html#C 
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38 
La primera renegociación se da entre 1982 y 1983, la cual se centró en resolver la 
posibilidad de un incumplimiento inmediato de pagos sin hacer referencia al 
problema de la carga de la deuda. Sin embargo, el desplome de los precios del 
petróleo en 1986 obligó a buscar una segunda renegociación. Estas dos 
renegociaciones permitieron al país seguir cumpliendo con el servicio de la deuda, 
pero se ponía de manifiesto que el principal problema del país no era de flujo de 
efectivo, sino la carga de la deuda que le imponía severas limitaciones sobre su 
potencial de crecimiento. 
En 1987 se instrumentó un programa que consistía en una innovadora propuesta 
para que los bancos comerciales cambiaran voluntariamente parte de la deuda 
existente por bonos a 20 años. Los bonos negociables ofrecían una sobretasa y un 
bono de Tesoro de los Estados Unidos, no negociable, como garantía. 
De esta manera, de acuerdo con Maya (2009). a finales de la administración 1982-
1988 nuevamente el país se encontraba en crisis, la deuda pública total como 
porcentaje del PIB fue de 94.8 %. Este alto porcentaje constituyó un impedimento 
para el crecimiento económico del país, debido al elevado costo financiero, por lo 
que, para amortiguar este peso, el gobierno federal mantuvo un nuevo proceso de 
renegociación. 
En 1989 México es el primer país de América Latina en el que se aplica el “Plan 
Brady”, llamado así, porque fue el secretario del Tesoro de Estados Unidos, 
Nicholas J. Brady, quien presentó este nuevo plan para atacar el problema de la 
deuda pública en los países subdesarrollados del continente americano. Dicho plan 
en esencia, abandonaba la idea de concertar préstamos que lograban aplazar los 
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39 
pagos pendientes, y la reemplazaba por la búsqueda de la reducción de la deuda. 
Después de aplicar el acuerdo se dio una fuerte caída en las tasas de interés y una 
cuantiosa repatriación de capitales, lo cual el acuerdo produjo un cambio favorable 
de expectativas que incidió positivamente sobre la economía. 
Paralelamente al “Plan Brady”, es a partir de la LIF de 1989 donde la 
discrecionalidad para la contratación de la deuda se eliminó, para ese año se 
condicionó la contratación adicional de deuda a la autorización previa del Congreso; 
y a partir de la ley de 1990 no hubo ninguna mención relativa a la posibilidad de 
incrementar el techoautorizado. 
Con el éxito obtenido por el “Plan Brady” todo hacía suponer que los problemas de 
pago de deuda habían quedado definitivamente superados. Sin embargo, entre 
diciembre de 1994 y principios de 1995 la economía mexicana enfrentó una crisis 
que desmentiría lo anterior. En el origen de esta crisis están involucrados muchos 
aspectos, siendo la deuda pública (más precisamente, su estructura) uno de los 
factores que condujeron a la situación de crisis. Una vez más el gobierno mexicano 
estuvo al borde del incumplimiento de sus obligaciones financieras, que, esta vez, 
se manifestó fundamentalmente como una incapacidad de refinanciar parte de su 
deuda, los llamados tesobonos, instrumentos de corto plazo indizados en dólares. 
“Una diferencia notable respecto a las crisis de 1976 y 1982 es que en 1994 la 
deuda pública (en relación con el PIB) era mucho menor y mostraba, además, 
una tendencia decreciente. En esta ocasión el aspecto crítico no era ni el 
volumen de la deuda ni su crecimiento, sino su estructura. A lo largo de 1994 
se realizó un cambio sustancial en la composición de la deuda pública emitida 
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en el país, reduciendo la participación de instrumentos denominados en pesos: 
los bondes (bonos con tasa de interés variable), los ajustabonos (indizados a 
la inflación) y, principalmente, los cetes (con plazo inferior o igual a un año y 
tasa de interés fijas); y aumentando la participación de los tesobonos, 
instrumentos de corto plazo indizados al dólar. Así, mientras que los tesobonos 
representaban apenas 3% de los valores gubernamentales emitidos en el país 
en enero de 1994, este porcentaje aumentó a 40% en noviembre y llegó a 55% 
en diciembre del mismo año. Dicho crecimiento fue acompañado por una 
tendencia decreciente (en algunos momentos en forma de caídas abruptas) 
en las reservas internacionales. Esta combinación de movimientos en los 
tesobonos y las reservas condujo al gobierno a una situación de falta de 
liquidez, en la que enfrentaba una gran cantidad de deuda de corto plazo 
indizada en dólares y contaba con reservas internacionales muy escasas”.21 
Para hacer frente a esta situación el 22 de diciembre de 1994 el peso fue devaluado, 
sin embargo, la situación no cambio, y, de hecho, el riesgo crediticio asociado a los 
tesobonos, medido por el margen en que sus tasas de interés excedían las de los 
bonos del tesoro estadounidense, no se redujo, sino que aumento. 
El problema de falta de liquidez del gobierno se enfrentó mediante un “paquete 
financiero” que le permitía disponer de hasta 51,637 millones de dólares, lo cual 
permitió transformar la deuda pública: durante 1995 se amortizaron casi 29,000 
millones de dólares de tesobonos que constituían deuda interna indizada en dólares 
 
21 Fernández Ruiz, Jorge. Derecho Administrativo y Administración Pública, 2010. México. Porrúa. Págs. 143-144 
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y, a cambio, se incrementó la deuda externa de mediano y largo plazo a cerca de 
27,000 millones de dólares. 
Después de la crisis de 1994-1995 es cuando se establece el primer programa 
sectorial relativo al financiamiento del desarrollo, el Programa Nacional de 
Financiamiento del Desarrollo (PRONAFIDE), que queda bajo la responsabilidad de 
la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). 
El objetivo principal del PRONAFIDE 1997-2000 fue “…promover un crecimiento 
económico vigoroso, sostenido y sustentable, que fortalezca la soberanía nacional 
y redunde en favor del bienestar de los mexicanos”. 
El objetivo de este programa es el establecimiento de una política económica, como 
parte importante del financiamiento que el gobierno requería para cubrir sus 
necesidades, se estableció una política pública de deuda orientada a “…la 
consecución de tres objetivos fundamentales: cubrir las necesidades de 
financiamiento por parte del Gobierno Federal; atender el refinanciamiento de la 
deuda histórica acumulada, y mejorar la estructura de vencimiento y el costo de la 
deuda pública”. Este programa sectorial estableció como meta de la administración 
1994-2000 una reducción de la deuda “…como porcentaje del PIB, de 35.6% en 
1997 a 31.3% en el año 2000”. 
Manejo e Instrumentos de Política Económica en siglo XXI 
El PRONAFIDE correspondiente al periodo 2002-2006, incorpora un nuevo 
indicador en relación con la deuda pública: la sostenibilidad fiscal y el costo 
financiero en relación con el PIB. 
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En el año 2006, la SHCP presenta el documento “Lineamientos Estratégicos para 
el Manejo del Crédito Público”22, en el cual se establece como parte del objetivo de 
la política de deuda la minimización del costo financiero sujeto a un nivel de riesgo 
prudente. La disciplina fiscal y las reformas legales en el sistema financiero eran 
poner en marcha una política proactiva de deuda pública orientada a incrementar la 
duración de la deuda interna y reducir la dependencia en la deuda externa. En este 
entorno, el manejo de la deuda pública se consolidaría no sólo como un elemento 
fundamental para coadyuvar a la estabilidad macroeconómica y financiera, sino 
también como un instrumento de promoción del desarrollo del sistema financiero 
nacional. 
En el periodo de 2006 a 2012, el Gobierno Federal registró un endeudamiento neto 
de 2,252,680.8 millones de pesos, de los cuales 1,526,245.5 millones de pesos 
(67.7%) se utilizaron para pagar el costo financiero de la deuda y con los 726,435.3 
millones de pesos (32.3%) restantes, 441,331.8 millones de pesos se cubrió el 
déficit presupuestario y de 285,103.5 millones de pesos se desconoce su destino. 
Para la atención de esta problemática, en la meta nacional IV México Próspero del 
Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, se estableció el objetivo 4.1. Mantener la 
estabilidad macroeconómica del país. En tanto que en el Programa Nacional de 
Financiamiento del Desarrollo 2013-2018, se estableció el Objetivo 1 Ejercer una 
política fiscal responsable que fomente el desarrollo económico. 
 
22 SHCP. Lineamientos Estratégicos para el Manejo del Crédito Público, 2006. México. SHCP. Págs. 3-4 
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En tanto, en el Plan Anual de Financiamiento 2014, se estable dentro de la 
Estrategia General de Deuda Pública en México, que la Política de Crédito Público 
estará orientado a financiar las necesidades de recursos del Gobierno Federal en 
su mayor parte mediante endeudamiento interno, con el fin de mantener una 
estructura de deuda en la que predominen los pasivos denominados en moneda 
nacional. Por lo cual se deberá realizar el financiamiento interno de forma ordenada, 
en condiciones de mercado y con un bajo riesgo de refinanciamiento y de tasas de 
interés, lo que implica captar recursos mediante las emisiones de instrumentos de 
largo plazo con tasa de interés fija. 
Por último, en los Criterios Generales de Política Económica 2014, se estableció el 
criterio 4.5 Política de deuda pública, en el cual se especifica la estrategia de la 
política de deuda interna, la cual contempla lo siguiente: 
“la realización de diversas acciones encaminadas a seguir profundizando la 
liquidez de los instrumentos de deuda del Gobierno Federal en el mercado 
secundario y facilitar el proceso de formación de precios en el mercado 
primario. De manera específica, se contemplan las siguientes líneas de acción: 
(i) obtener el financiamiento requerido promoviendo la eficiencia y el buen 
funcionamiento de los mercados locales, (ii) fortalecer la liquidez y la 
eficiencia en la operación y en el proceso de formaciónde precios de los 
instrumentos del Gobierno Federal en sus distintos plazos, (iii) fortalecer el 
desarrollo del mercado de instrumentos a tasa real, (iv) consolidar el acceso 
directo de personas físicas al mercado primario de valores gubernamentales a 
través del programa cetes directo”. 
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En tanto que, en la estrategia de la política de deuda externa, se estableció que el 
crédito externo “se utilizaría de manera activa, buscando diversificar las fuentes de 
financiamiento, mejorando las condiciones de los pasivos públicos denominados en 
moneda extranjera y ampliando el acceso a los mercados financieros 
internacionales. El financiamiento en los mercados de capitales estaría dirigido a 
ampliar y diversificar la base de inversionistas y aprovechar oportunidades de 
financiamiento favorables. Adicionalmente, la estrategia para el 2014, planteó la 
obtención de recursos a través de los OFIs y las ECAS. En este sentido, la estrategia 
de crédito externo estaría encaminada a alcanzar los siguientes objetivos: (i) 
mejorar los términos y condiciones de la deuda externa de mercado; (ii) ampliar y 
diversificar la base de inversionistas del Gobierno Federal, considerando mantener 
la presencia en los mercados internacionales de mayor importancia y profundidad; 
(iii) desarrollar y fortalecer los bonos de referencia del Gobierno Federal, y (iv) 
mantener una comunicación clara y constante con los inversionistas en los 
mercados financieros internacionales, a fin de promover su participación en 
instrumentos de deuda del Gobierno Federal, tanto externos como los emitidos en 
el mercado local”. 
1.4.- Marco Legal de la Deuda Pública en México 
El desarrollo económico y financiero de cualquier entidad o municipio del país está 
sujeto al marco jurídico que lo rige. Cualquier medida de política económica debe 
prever no entrar en contradicción con la legislación local y/o federal. 
El marco jurídico de la deuda pública descansa sobre la Constitución Política de los 
Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) y establece: 
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Artículo 73: El Congreso tiene facultad: …VIII. Para dar bases sobre las cuales el 
Ejecutivo pueda celebrar empréstitos sobre el crédito de la Nación, para aprobar 
esos mismos empréstitos y para reconocer y mandar pagar la deuda nacional. 
Ningún empréstito podrá celebrarse sino para la ejecución de obras que 
directamente produzcan un incremento en los ingresos públicos, salvo los que se 
realicen con propósitos de regulación monetaria, las operaciones de conversión y 
los que se contraten durante alguna emergencia declarada por el Presidente de la 
República en los términos del artículo 29. 
Asimismo, aprobar anualmente los montos de endeudamiento que deberán incluirse 
en la ley de ingresos, que en su caso requiera el Gobierno del Distrito Federal y las 
entidades de su sector público, conforme a las bases de la ley correspondiente. 
El Ejecutivo Federal informará anualmente al Congreso de la Unión sobre el 
ejercicio de dicha deuda a cuyo efecto el jefe del Distrito Federal le hará llegar el 
informe que sobre el ejercicio de los recursos correspondientes hubiere realizado. 
El jefe del Distrito Federal informará igualmente a la Asamblea de Representantes 
del Distrito Federal, al rendir la cuenta pública. 
Para el caso de la deuda de los estados y municipios, la Constitución contempla lo 
siguiente: 
Artículo 117: “Los estados no pueden en ningún caso: 
VIII. Contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con 
gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o 
cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional. 
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Los Estados y los Municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos 
sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive los que 
contraigan organismos descentralizados y empresas públicas, conforme a las 
bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta 
por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos 
presupuestos. Los ejecutivos informarán de su ejercicio al rendir la cuenta 
pública…”. 
En los artículos 1° y 2°, la Ley General de Deuda Pública define dos conceptos 
básicos: la deuda pública y el financiamiento: 
“Artículo 1.- Para los fines de esta ley, la deuda pública está constituida por 
las obligaciones de pasivo, directas o contingentes derivadas de 
financiamientos y a cargo de las siguientes entidades: 
I.‐ El Ejecutivo Federal y sus dependencias. 
II.‐ El Departamento del Distrito Federal. 
III.‐ Los organismos descentralizados. 
IV.‐ Las empresas de participación estatal mayoritaria. 
V. Las Instituciones que presten el servicio público de banca y crédito, las 
organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales 
de seguros y las de fianzas, y 
VI.‐ Los fideicomisos en los que el fideicomitente sea el Gobierno Federal o 
alguna de las entidades mencionadas en las 
fracciones II al V.” 
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“Artículo 2.‐ Para los efectos de esta ley se entiende por financiamiento la 
contratación dentro o fuera del país, de créditos, empréstitos o préstamos 
derivados de: 
I.‐ La suscripción o emisión de títulos de crédito o cualquier otro documento 
pagadero a plazo. 
II.‐ La adquisición de bienes, así como la contratación de obras o servicios 
cuyo pago se pacte a plazos. 
III.‐ Los pasivos contingentes relacionados con los actos mencionados y, 
IV.‐ La celebración de actos jurídicos análogos a los anteriores.” 
1.5.- Clasificación de la de Deuda Pública en México 
La deuda pública se puede clasificar dependiendo de su origen, de su periodo de 
contratación, por el tipo de acreedor financiero, por moneda de contratación, por 
país de origen y por instrumento. El esquema no.1. La clasifica por origen, por el 
periodo de contratación y tipo de acreedor. 
 
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Esquema no. 1.- Clasificación de la Deuda 
 
Fuente: Elaboración propia 
a) Por su origen. La deuda se clasifica en interna y externa, tomando en cuenta el 
criterio de la residencia del poseedor de la deuda, el cual está en función de la 
ubicación y no de la nacionalidad del acreedor. El criterio de clasificación de la 
deuda interna y externa, es consistente con la definición de residencia del Manual 
de Balanza de Pagos del FMI23, quinta edición. La deuda interna bruta se obtiene a 
través de agentes financieros, en el mercado doméstico mediante la colocación de 
valores gubernamentales y de créditos directos con otras instituciones, cuyas 
características principales son el ser pagaderos dentro del país y en pesos 
mexicanos y por deuda externa bruta se considera a los créditos contratados por el 
sector público en forma directa o a través de sus agentes financieros con entidades 
 
23 FMI. Manual de Balanza de Pagos del FMI, 2004. USA Washington, DC, FMI 5° Edición. Págs. 253-255 
Interna
Por su origen
Externa
Corto plazo
Por el período
de contratación
Largo Plazo
Clasificación
Con Bilaterales
Organismos
Financieros Multilaterales
Por si tipo de Internacionales
acreedor
financiero Banco
Privados
Otras
Instituciones
Financieras
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financieras del exterior y pagaderos en el extranjero en moneda diferente a la 
moneda nacional. 
b) Por periodo de contratación. Se clasifican de acuerdo con su plazo original de 
contratación en corto y largo plazo: el primero se refiere a los préstamos