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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN ANÁLISIS DEL RÉGIMEN DE DEUDA PÚBLICA DEL GOBIERNO FEDERAL, 2000-2014 T E S I S QUÉ PARA OBTENER EL TÍTULO DE LICENCIADA EN ECONOMÍA P R E S E N T A: ALEJANDRA SAUCEDO MORENO ASESOR: DR. ORLANDO ELEAZAR MORENO PÉREZ Ciudad Nezahualcóyotl, Estado de México, 2017 UNAM – Dirección General de Bibliotecas Tesis Digitales Restricciones de uso DERECHOS RESERVADOS © PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN TOTAL O PARCIAL Todo el material contenido en esta tesis esta protegido por la Ley Federal del Derecho de Autor (LFDA) de los Estados Unidos Mexicanos (México). El uso de imágenes, fragmentos de videos, y demás material que sea objeto de protección de los derechos de autor, será exclusivamente para fines educativos e informativos y deberá citar la fuente donde la obtuvo mencionando el autor o autores. Cualquier uso distinto como el lucro, reproducción, edición o modificación, será perseguido y sancionado por el respectivo titular de los Derechos de Autor. UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN 1 Agradecimientos “El éxito es lo que nos da confianza para poner en práctica lo que el fracaso nos ha enseñado” La presente tesis ha tenido la finalidad de culminar una de las metas y éxitos que pretendía obtener a lo largo de mi vida personal y profesional, éxitos que no habría logrado si no hubiesen existido personas de suma importancia en mi vida que, con su paciencia, ayuda, esfuerzo y ejemplo contribuyeron para hacer de mí una profesionista, a través de la admiración y orgullo que siento por sus grandes logros. Hoy en día esas personas siguen aportando gran cantidad de esfuerzos para que a cada paso que doy, me encuentre segura, pasos que manifiesten decisión y coraje. Saber que ellos están aquí es la fuente que me fortalece y solidifica. Gracias Madre por todo lo que has tenido que vivir conmigo, por el valor, la inteligencia y el temple que manifiestas aun en las adversidades, así como la alegría y seguridad que siempre nos has demostrado, por tu disposición y amor que solo una madre como tú, puede brindar a un hijo. Gracias Padre por la protección que me brindas, por haber estado a cada momento fácil y difícil de mi vida profesional, por depositar tu confianza en mí, aunque sabes que me equivoco y extender tus brazos para darme ánimos cuando tuve caídas y aun en mis momentos de flaqueza. A mis hermanos Roberto, Itzel y César por el cariño que nos demostramos al encontrarnos siempre presentes en las mejores y peores situaciones, porque solo ellos han tenido la paciencia de responder a mis carencias y necesidades, porque UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN 2 solo ellos saben ser buenos hermanos encontrándose siempre dispuestos a ayudarme. A mi familia y amigos en general, ya que sin su apoyo incluso haciendo remembranza en la infancia y en mi vida jamás me dejaron sola, por todas las atenciones que me brindan. Gracias a todos. UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN 3 Contenido Agradecimientos ...................................................................................................... 1 Contenido ................................................................................................................ 3 Introducción ............................................................................................................. 7 Siglas .................................................................................................................... 12 Capitulo I.- La Deuda Pública ................................................................................ 14 1.1.- Política Fiscal ............................................................................................ 14 Tipos de política fiscal: ................................................................................... 15 1.2.- Teoría General de Deuda Pública ............................................................. 18 Definiciones de Deuda Pública ...................................................................... 19 Teoría Clásica de la Deuda Pública ............................................................... 24 1.3.- La Deuda Pública y sus Instrumentos de Política Económica ................... 29 Instrumentos de Política Económica en siglo XX ........................................... 29 Manejo e Instrumentos de Política Económica en siglo XXI .......................... 41 1.4.- Marco Legal de la Deuda Pública en México ............................................. 44 1.5.- Clasificación de la de Deuda Pública en México ....................................... 47 1.6.- El Manejo y Administración de la Deuda ................................................... 50 Gestión ejecutiva o aspectos institucionales .................................................. 50 Los objetivos .................................................................................................. 50 UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN 4 La Política ...................................................................................................... 51 La reglamentación .......................................................................................... 52 La gestión operacional ................................................................................... 53 1.6.- Esquema de Operación de la Política de Deuda del Gobierno Federal .... 53 1.8.- Estructura de la Deuda Pública ................................................................. 55 1.8. Impuestos ................................................................................................... 58 Definición ....................................................................................................... 58 Función de los impuestos ............................................................................... 60 Tipos de impuestos ........................................................................................ 61 Marco legal ..................................................................................................... 61 Tipos de impuestos en el Gobierno Federal ................................................... 63 2.- El Régimen de la Deuda Pública del Gobierno Federal ................................... 65 2.1.- Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 .................................................... 67 2.2.- Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo 2013-2018 ............. 68 Objetivos, Estrategias y Líneas de Acción ..................................................... 73 Plan Anual de Financiamiento 2014 ............................................................... 75 2.4.- Criterios Generales de Política Económica 2014 ...................................... 80 2.5.- Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2014 ........... 82 2.5.- Problemática del Régimen de la Deuda Pública del Gobierno Federal ..... 84 UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN 5 Capitulo III.- Análisis de la Deuda Pública del Gobierno Federal 2000-2014 ........ 91 3.1.- Análisis comparativo de la Deuda del Gobierno Federal en los Planes Nacionales de Desarrollo: 2001-2006; 2007-2012 y 2013-2018 ........................ 91 3.2.- Manejo de la Deuda del Gobierno Federal. ............................................... 99 3.3.- Evaluación de la Deuda del Gobierno Federal ........................................ 103 i) Financiamiento de las necesidades de recursos del Gobierno Federal. ... 103 ii) Diversificaciónde fuentes de financiamiento. ........................................... 104 iii) Manejo de riesgos del portafolio de deuda. ............................................. 105 3.4.- Indicadores de la Deuda Pública ............................................................. 105 Indicador de sostenibilidad ........................................................................... 106 3.5.- Indicadores de vulnerabilidad .................................................................. 109 Indicadores de deuda total ........................................................................... 109 Deuda Bruta del Gobierno Federal/ Producto Interno Bruto (e) ................... 111 Deuda Bruta del Gobierno Federal/Ingresos Presupuestarios (f) ................. 111 Costo Financiero/Ingresos Presupuestarios (g) ........................................... 111 Costo Financiero/Producto Interno Bruto (h) ................................................ 112 Capacidad de pago de la Deuda del Gobierno Federal ............................... 114 Costo Financiero .......................................................................................... 116 3.6.- Saldos de la Deuda del Gobierno Federal ............................................... 119 Conclusiones ....................................................................................................... 124 UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN 6 Bibliografía .......................................................................................................... 131 Marco normativo y documentos oficiales ............................................................ 135 Referencias en internet ....................................................................................... 137 UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN 7 Introducción La política fiscal se entiende como el conjunto de instrumentos y medidas que toma el Estado con objeto de recaudar los ingresos necesarios para realizar las funciones que le ayuden a cumplir los objetivos de la política económica, a través del gasto público. La política fiscal, como acción del Estado, en el campo de las finanzas públicas, busca el equilibrio entre lo recaudado por impuestos - y otros conceptos - y los gastos gubernamentales; es decir, se refiere a la programación eficaz de los ingresos y gastos públicos, así como la relación entre ellos. Por lo tanto, la política fiscal es una rama de la política económica que configura el presupuesto del Estado y sus componentes (gasto público e impuestos) como variables de control para asegurar y mantener la estabilidad económica, amortiguando las variaciones de los ciclos económicos, y contribuyendo a mantener una economía creciente. En México, el SF (Sistema Fiscal) está conformado de tres componentes: ingresos, gastos y deuda. Todo gasto debe tener, necesariamente, una contraparte en ingresos (ahora o en el futuro), de tal manera que: Ingresos - Gastos = Deuda o Superávit Por lo anterior, el tema de Deuda Pública en México ha cobrado especial importancia en los últimos años, debido al gran ritmo al que se ha incrementado las obligaciones financieras del Gobierno Federal. En el caso de México, es de los más relevantes, no solo por ocupar el primer lugar en endeudamiento, sino porque, el comportamiento de la deuda en los últimos años alcanzo tasas de crecimiento de UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN 8 dos dígitos, lo que ubicó con incrementos en términos reales cinco veces superiores, y tres veces mayores registrados por los ingresos públicos. Por lo tanto, una consecuencia de un alto nivel de deuda puede traer consecuencias adversas para la economía porque aumenta el riesgo potencial de una crisis soberana, y porque existe una relación inversa entre nivel de deuda y crecimiento económico. Por lo anterior, la deuda pública se define como “la suma de las obligaciones insolutas del sector público, derivadas de la celebración de empréstitos, internos y externos, sobre el crédito de la Nación”1. La política de deuda se sustenta en el artículo 73, fracción VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el que se señala que el Congreso tiene la facultad para dar las bases sobre las cuales el Ejecutivo puede suscribir empréstitos sobre el crédito de la Nación, aprobar esos mismos empréstitos y para reconocer y mandar a pagar la deuda nacional; asimismo, se establece que ningún empréstito podrá suscribirse sino para la ejecución de obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos públicos, salvo los que se realicen con propósitos de regulación monetaria, las operaciones de conversión y los que se contraten durante alguna emergencia declarada por el Presidente de la República. Los instrumentos económicos del Estado para alcanzar sus fines se materializan en la política fiscal y la política monetaria. La primera se integra por las políticas de ingresos, de gasto y la de deuda pública; con estos instrumentos el gobierno influye en la economía. 1 Definición tomada de: http://shcp.gob.mx/EGRESOS/sitio_pbr/Paginas/glosario.aspx, Glosario de términos de la SHCP. UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN 9 Cuando de manera sistemática la deuda pública se usa para hacer frente a los compromisos de carácter gubernamental y no existe un crecimiento de la economía acorde con los niveles de endeudamiento, es probable enfrentar escenarios de crisis económicas y financieras. La importancia del tema de la deuda pública se destaca en los Planes Nacionales de Desarrollo de 1995 a 2018, en los que se señala la relevancia de la política de endeudamiento en el manejo de las finanzas públicas, lo que obliga al Estado a administrar de forma responsable y cautelosa la deuda pública para consolidar la estabilidad macroeconómica, reducir el costo financiero y promover el desarrollo de los mercados financieros. La deuda pública en México ha sido un elemento histórico importante para financiar el gasto gubernamental, justificando su uso para alcanzar un mayor desarrollo económico y con ello elevar la calidad de vida de los mexicanos. La política de deuda radica en que es un elemento que conforma la política económica, la cual persigue tres objetivos: fomentar la eficiencia económica, así como la equidad en la distribución del ingreso, y propiciar la estabilidad y el crecimiento económico. Por lo anterior, la presente tesis es un análisis de la Deuda Pública del Gobierno Federal, donde es parte de la solución de los problemas de financiamiento a corto y largo del Gobierno mexicano y que debe afrontar todos los años. En los mercados financieros de deuda existe una amplia variedad de instrumento de deuda a corto plazo, pero hay una falta de un mercado amplio de instrumentos UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN 10 a largo plazo, que provocan que el financiamiento sea escaso y caro del déficit público. Es recurrente y reiterado la contratación de deuda para sufragar transitoriamente la brecha entre los ingresos y los gastos del gobierno. De ahí que es importante el estudio del régimen y gestión de la Deuda Pública del Gobierno Federal, para conocer más de los montos contratados, costo de financiamiento y la visión pública que ha tenido el gobierno mexicano durante los últimos tres sexenios. La temática ha sido abordada desde el punto de vista del comportamiento de los instrumentos políticos; las crisis ocasionadas, la especulación y su visión financiera, así como el déficit público; pero hasta ahora nunca desde el punto de vista del análisis de la gestión y su régimen de losinstrumentos de política pública. De ahí que existe una línea de investigación poco explorada, además es necesario revalorar la importancia de la gestión de la deuda pública para la estabilidad macroeconómica y social. Además, que un economista debe ser capaz de analizar la realidad económica de la nación, con sus cambios para formular alternativas de solución a los problemas actuales. A la luz de estas premisas se pretende analizar el fenómeno de la deuda pública del Gobierno Federal en un amplio período de tiempo que nos permita visualizar su evolución hasta nuestros días para comprender la realidad del fenómeno. Metodológicamente se utilizará un proceso analítico para analizar el fenómeno de la deuda pública, que consistirá en descomponer el fenómeno en las partes que lo integran, con el propósito de estudiar cada una de las partes, su relación entre ellas, UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN 11 para visualizar las relaciones de su comportamiento en un tiempo y espacio temporal seleccionado. En este sentido, la presente tesis consistió en verificar la siguiente hipótesis: “En México no se cuenta con una apropiada gestión del Régimen de Deuda Pública del Gobierno Federal de México, y solamente se limita a la operatividad financiera”. Aunado a esto, el objetivo general es el siguiente: “Analizar cómo el Gobierno Federal gestiona la deuda pública y su financiamiento durante los últimos tres sexenios, 2000-2018”. La razón de haber considerado el año de 2014 se debió a que durante ese año se había registrado una deuda de 5,703,062.9 millones de pesos, que representó el 32.0% como proporción del PIB; asimismo, se reportó un endeudamiento neto de 4,462,539.2 millones de pesos que representó el 30.7% del PIB y los cambios con las reformas estructurales. El objetivo particular es analizar los saldos de la deuda pública del Gobierno Federal de 2000-2014. UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN 12 Siglas BANCOMEXT Banco Nacional de Comercio Exterior S.N.C. BANOBRAS Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos BANSEFI Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros BANXICO Banco de México BONDES Bonos de Desarrollo del Gobierno Federal CaR Costo de Riesgo CETES Certificados de la Tesorería CFE Comisión Federal de Electricidad CGPE Criterios Generales de Política Económica CPEUM Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ECAS Agencias de Crédito a la Exportación ECOSOC Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas EFS Entidades Fiscalizadoras Superiores FMI Fondo Monetario Internacional FND Financiera Nacional de Desarrollo Agropecuario, Rural, Forestal y Pesquero FP Finanzas Públicas IETU Impuesto Empresarial a Tasa Única IMPAC Impuesto al Activo INTOSAI Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores IPAB Instituto para la Protección al Ahorro Bancario ISR Impuesto Sobre la Renta ISSSTE Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado IVA Impuesto al Valor Agregado UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN 13 LFDP Ley Federal de Deuda Pública LFPRH Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria LGDP Ley General de Deuda Pública LIF Ley de Ingresos de la Federación LP Ley de Planeación NAFIN Nacional Financiera PAF Plan Anual de Financiamiento PEF Presupuesto de Egresos de la Federación PEMEX Petróleos Mexicanos PIB Producto Interno Bruto PND Programa Nacional de Desarrollo PRONAFIDE Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo SF Sistema Fiscal SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público SHF Sociedad Hipotecaria Federal SHRFSP Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público SIEFORES Sociedades de Inversión Especializada en Fondos para el Retiro UDIBONOS Los Bonos de Desarrollo en UDIS UDIS Unidades de Inversión UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN 14 Capitulo I.- La Deuda Pública 1.1.- Política Fiscal La política fiscal es una rama de la política económica que configura el Presupuesto del Estado como variable de control para asegurar y mantener la estabilidad económica y evitar situaciones de inflación o desempleo. El Presupuesto del Estado consta de: 1) el gasto público, que comprende tanto el dinero empleado por el Gobierno para suministrar bienes y servicios a los ciudadanos, como las transferencias de dinero a algunas personas que el Gobierno realiza sin recibir ningún servicio a cambio (ejemplos clásicos de transferencias son las ayudas sociales y las prestaciones por desempleo); y 2) los ingresos públicos, en forma de impuestos, tasas, ingresos patrimoniales (de empresas públicas) y endeudamiento. Uno de los instrumentos más importantes con los que cuenta el Gobierno Federal para realizar sus funciones en materia de Finanzas Públicas es la política tributaria (reflejada en la Ley de Ingresos de la Federación -LIF-), la cual tiene como objetivo recaudar los ingresos suficientes para realizar las funciones de gasto público como son educación, salud, seguridad, infraestructura, etc. Por el lado del gasto, el Gobierno Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) emite un documento llamado Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) en el que se asigna el presupuesto a distintos programas presupuestarios para cumplir con los objetivos de política pública que se plantea en un año fiscal. UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN 15 Tipos de política fiscal: I. Política fiscal expansiva, que genera un déficit en los Presupuestos de Estado (es decir, una situación en que el gasto público es superior a los ingresos fiscales) que se financia mediante la emisión de deuda pública. Los mecanismos a usar son: 1) aumentar el gasto público, para aumentar la producción y reducir el paro, o 2) aumentar el gasto privado, bajando los impuestos para aumentar la renta disponible de los agentes económicos privados, lo que provocará un mayor consumo de las personas y una mayor inversión de las empresas (en definitiva, un aumento de la demanda económica). Se denomina ‘expansiva’ porque se ejecuta para estimular el crecimiento económico y crear empleo. II. Política fiscal restrictiva, que genera un superávit en los Presupuestos del Estado (es decir, una situación en que el gasto público es inferior a los ingresos fiscales). Los mecanismos son los contrarios que en la expansiva: 1) reducir el gasto público, para bajar la demanda y por tanto la producción, o 2) reducir el gasto privado, subiendo los impuestos para que los ciudadanos tengan una renta menor, disminuyan su consumo y, con ello, la demanda económica. Se ejecuta cuando la economía conoce un período de excesiva expansión y tiene necesidad de frenarse para evitar el aumento de los precios (inflación)2. Ahora bien, en el caso de que se decida la conveniencia de un déficit presupuestario, este puede cubrirse de dos formas: con un endeudamiento del Estado frente al público (que utilizando una parte de sus ahorros suscribe precisamente la deuda pública), o con un endeudamiento del Estado con el banco 2 Rudiger Dornbusch y Stanley Fischer. Curso breve de macroeconomía, 1995. Madrid. Ed. McGraw-Hill. Pág. 152. UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN 16 central, que emite billetes a favor del Tesoro (en este caso se habla de deuda ficticia, ya que el banco emisor es un organismo de la administración pública). El primer tipo de endeudamiento no debe dar lugar a un gasto público sustitutivo de otros gastos, en la medida que, en caso contrario, el ahorro utilizado parasuscribir los fondos públicos no hubiera sido utilizado; en efecto, está claro que, si la adquisición de deuda pública sustituye otras colocaciones del ahorro, el correspondiente gasto público sería sustituto de inversiones y, por lo tanto, no produciría ningún efecto antidepresivo. El otro modo de financiación que queda para garantizar el carácter adicional del gasto público es el que comporta una expansión monetaria que, en las condiciones de recesión, no debe tener efectos inflacionarios porque frente a ella, habría un incremento de la producción permitido por la disponibilidad de trabajo y de otros medios de producción superior a la característica de la fase de recesión3. Conviene recordar que las políticas de estabilización de corte keynesiano no consisten en un manejo arbitrario de la demanda global, como lo sugiere el término discrecional’ aplicado a tales políticas. Estas políticas siguen también una regla que consiste en expandir la demanda cuando el crecimiento del empleo o de la producción están por debajo de un nivel determinado, y contraerla cuando el crecimiento de esas variables presiona al nivel de precios hacia el alza. Se trata, entonces, de una regla que liga la tasa de expansión de la demanda global y de la oferta monetaria con el valor pasado de alguna variable clave, como el empleo o la producción. 3 Napoleoni, Claudio. Curso de economía política, 1976. Barcelona. Ed. Oikos-Tau. Pág. 351. UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN 17 Por lo anterior, las autoridades cuentan con dos herramientas principales: la política monetaria y la política fiscal. Los bancos centrales dirigen la actividad de manera indirecta al influir en la oferta monetaria mediante ajustes de las tasas de interés, los encajes bancarios y la venta de títulos públicos y divisas; los gobiernos influyen en la economía modificando el nivel y los tipos de impuestos, la medida y la composición del gasto, y el grado y la forma de endeudamiento. La política fiscal que actualmente lleva a cabo el Gobierno Federal comprende el uso deliberado de impuestos, gasto público y operaciones de la deuda pública para influir sobre la actividad económica. Esta política fiscal se integra principalmente por tres conceptos básicos que son: política de ingresos, política de gasto y técnica fiscal. La política de ingresos tiene que ver con la forma en que el gobierno federal financia el gasto público, y para ello tiene tres formas de hacerse llegar de recursos a través de: recaudación de impuestos, endeudamiento interno o externo y emisión de papel moneda En esta tesis solamente se analizará la Deuda del Gobierno Federal, que se compone por: a) Préstamos Bancarios, b) Emisiones de Valores Gubernamentales, c) Deuda con Organismos Financieros Internacionales, d) Comercio Exterior, e) Bonos del ISSSTE y f) Otros (no especificados por la SHCP) y sus requerimientos financieros. UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN 18 1.2.- Teoría General de Deuda Pública El estudio de la Deuda Pública en México es más que analizar un desequilibrio fiscal entre todos los ingresos públicos y todos los gastos del sector público. Para cubrir este faltante el gobierno tiene que endeudarse cada año, lo cual tiene distintos impactos en la vida económica de un país. El déficit fiscal se puede cubrir de manera temporal por medio del incremento en la deuda pública, pero en el mediano plazo esto eleva el pago de los intereses, lo que a su vez sube el gasto público, lo que vuelve a incrementar el gasto público, cayendo así en un círculo vicioso del cual es muy difícil salir. Es por lo mismo muy importante que el gasto público se ejerza con honradez y en aspectos que realmente ayuden a mejorar el ingreso nacional y la producción. Por el lado del gasto público es frecuente ver y escuchar la presión de los distintos sectores y grupos que no sólo piden, sino exigen, más recursos para cubrir necesidades reales que consideran necesarias, como si el gobierno federal fuera una fuente inagotable de recursos financieros. Una correcta definición de deuda deberá ser precisa a fin de evitar dudas sobre la inclusión de conceptos particulares. El concepto de deuda debe fijar sus principales componentes con el objeto de que su administración, rendición de cuentas y fiscalización se realicen siempre sobre las mismas bases y posibiliten las series históricas. Además, la definición debe tomar en cuenta los términos que se manejan a nivel internacional con la finalidad de hacer ejercicios de evaluación comparativa. Para lo UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN 19 cual a continuación se enuncias definiciones que nos ayudaran a entender que es la Deuda Pública. Definiciones de Deuda Pública Fondo Monetario Internacional (FMI) El Fondo Monetario Internacional (FMI) define la deuda como: “… que la deuda se compone de todos los pasivos que exigen el pago de intereses y/o de principal por parte de un deudor a un acreedor en una fecha o fechas futuras. Por consiguiente, todos los pasivos del sistema estadístico de Finanzas Públicas (EFP) son deuda, excepto las acciones y otras participaciones de capital y los derivados”.4 Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) La Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), es un organismo internacional autónomo, independiente y político. Es una organización no gubernamental con un estatus especial con el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC). Proporciona un marco institucional para la transferencia y el aumento de conocimientos para mejorar a nivel mundial la fiscalización pública exterior y por lo tanto fortalecer la posición, la competencia y el prestigio de las distintas Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) en sus respectivos países. Actualmente la 4 INTOSAI. Un Ejercicio de Términos de Referencia para realizar una Auditoría de Desempeño a la Deuda Pública, 2007. Vienna Austria. INTOSAI. Pág. 9. UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN 20 INTOSAI cuenta con 192 miembros de pleno derecho y 5 miembros asociados, la cual define como Deuda Pública: “La Deuda Pública puede incluir las obligaciones en que incurren entes públicos tales como un gobierno central o federal las autoridades de un estado, provincia, condado, región, municipio o localidad empresas propiedad del Estado o controladas por el Estado y otras entidades consideradas públicas o cuasi-públicas. Cada uno de esos entes contrae una variedad de compromisos que pueden considerarse deuda pública, como los derivados de la emisión de valores negociables, préstamos bancarios, pasivos por arrendamiento a largo plazo, garantías de préstamos, créditos al interior de la entidad, emisión de moneda, recursos provenientes de planes públicos de ahorro, créditos de gobierno extranjeros u organismos internacionales, pasivos por concepto de pensiones y servicios de salud de empleados públicos, y cuentas por pagar”.5 Benjamín Retchkiman De acuerdo con Retchkiman (1987) el préstamo público o deuda pública, constituye un contrato en el cual una de las dos partes – el Estado- se obliga a pagar intereses y a devolver el capital en el tiempo, en la moneda y a la tasa que se hubiere estipulado, sin que, a pesar de su soberanía, pueda modificar las cláusulas de dicho contrato, bajo pena de ser declarado en quiebra. 5 INTOSAI. Lineamientos para Planear y Ejecutar Auditorías de los Controles Internos de la Deuda Pública. 2016, Vienna Austria, Pág. 4. UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICOFACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN 21 En otras palabras, el Estado al pedir un empréstito, adquiere la obligación de devolver a tenedores de reclamaciones (títulos, valores, instrumentos) legales, dinero que puede ser el suyo propio o el de la Nación, y que ésta dividido en el principal y en intereses, en un momento particular del tiempo. “El problema de moneda nacional o extranjera está ligado a que el empréstito sea nacional, es decir, contratado en el mercado de capitales del país emisor, o colocado en otro país, y tiene también relación con una serie de hechos y situaciones cuya médula llega al acto mismo de prestar confianza en el gobierno y en la moneda, buena reputación respecto de la estabilidad monetaria -económica- del país que necesita obtener recursos a través de la deuda pública.”6 Serra Rojas Andrés Serra Rojas en su libro sobre derecho administrativo (1992), precisa a la Deuda Pública como: “La Deuda Pública, es aquella carga que el Estado acumula, como consecuencias de los empréstitos que contrata y por los cuales tiene que pagar réditos. La deuda pública ha hecho su aparición en el escenario nacional, porque sólo el Estado puede pactarla. Es interna, si el dinero pertenece al país mismo; y externa si llega del gobierno de un país amigo, de alguna institución 6 Retchkiman K. Teoría de las finanzas públicas, 1987. México. Universidad Nacional Autónoma de México. Págs. 236- 237. UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN 22 internacional de crédito: Banco Mundial, o Banco Interamericano de Desarrollo, o de la banca privada internacional. “7 Ayala Espino José Ayala Espino (2005) es uno de los mayores especialistas sobre finanzas públicas de la Universidad Nacional Autónoma de México define la deuda pública como: “…la suma de obligaciones insolubles a cargo del sector público, derivadas de la celebración de empréstitos tanto internos como externos sobre el crédito de la nación. Las principales razones para recurrir a la deuda pública son las siguientes: a) Situaciones de emergencia: circunstancias difíciles de prever, como son guerras o desastres naturales. b) Construcción de obras públicas: establecida de antemano por la política de ampliación de servicios públicos, que por su carácter permanente y de gran cuantía no puedan ser cubiertos por ingresos ordinarios, o bien con el fin de combatir el desempleo en una recesión. c) Hacer frente al déficit presupuestal: como consecuencia de la aparición de una emergencia de grandes proporciones (como es el caso de devaluaciones, fugas de capital) y de ciertas limitaciones gubernamentales de corto plazo, o que en el largo plazo sea difícil de superar. 7 Serra Rojas Andrés. Historia de las ideas e instituciones políticas, 1982. México. Porrúa. Págs. 163-164. UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN 23 d) Para pagar deuda: en algunas ocasiones se recurre a la deuda pública cuando es necesario cubrir deuda vieja o pagar el servicio de la misma”.8 Ley Federal de Deuda Pública La Ley Federal de Deuda Pública (2016) dice: “Artículo 1º.- Para los fines de esta ley, la deuda pública está constituida por las obligaciones de pasivo, directas o contingentes derivadas de financiamientos y a cargo de las siguientes entidades: I.- El Ejecutivo Federal y sus dependencias. II.- El Gobierno del Distrito Federal; III.- Los organismos descentralizados. IV.- Las empresas de participación estatal mayoritaria. V.- Las instituciones de banca de desarrollo, las organizaciones nacionales auxiliares de crédito, las instituciones nacionales de seguros y las de fianzas; VI.- Los fideicomisos en los que el fideicomitente sea el Gobierno Federal o alguna de las entidades mencionadas en las fracciones II a V y VII de este artículo, y VII.- Las empresas productivas del Estado y sus empresas productivas subsidiarias.” 9 8 Ayala, Espino José. Economía del sector público mexicano, 2005. México. Universidad Nacional Autónoma de México. Pág.9. 9 Cámara de Diputados. Ley Federal de Deuda Pública, 2016. México. DOF. Pág. 1. UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN 24 La definición de deuda pública, con fines presupuestarios y estadísticos, plantea que corresponde al saldo insoluto (pendiente de pago) de los prestamos contratados y de los bonos emitidos directamente por el gobierno central y los préstamos garantizados por él, como también los prestamos contratados y los bonos emitidos por entidades pertenecientes al gobierno.10 Teoría Clásica de la Deuda Pública Los economistas desde los llamados clásicos tienen una preocupación central es el progreso de los países, y las formas de financiarlo con incremento de impuestos o con la emisión de deuda pública. En esta investigación tomaremos con referentes a los llamados economistas clásicos representados por Adam Smith, David Ricardo y John Stuart Mill, adicionalmente los postulados neoclásicos, sin menos preciar al resto de los teóricos económicos que han estudiado los procesos de la Deuda Pública. Las dos premisas clásicas versan en relación al endeudamiento público: en el gasto improductivo y pleno empleo de los recursos económicos. Adam Smith Es uno de los teóricos económicos más importantes de la historia, su mayor obra es An Inquiry into Nature and Causes of the Wealth of Nations (Investigación sobre 10 Cámara de Diputados. (2016). Ley General de Deuda. Recuperado de http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/136_270416.pdf. UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN 25 la Naturaleza y Causas de la Riqueza de las Naciones) publicado en 177611, tiene un capitulo completo dedicado al análisis de la Deuda Pública y Déficit Gubernamentales centrando en los siguientes problemas: 1. La acumulación de Deuda Pública por el Déficit Gubernamental, afecta la acumulación de capital, con una relación directa al sector productivo. 2. ¿Cómo con un gasto determinado se puede financiar? Por medio del incremento de impuestos o con la emisión de Deuda Pública. 3. ¿Los intereses generados por la Deuda Pública, son sólo una transferencia de ingresos entre los ciudadanos con alcances nulos? 4. La depreciación de la moneda y sus consecuencias por la liquidación de la Deuda Pública. El primer problema Smith deduce en su obra que la creación de la deuda pública es nociva sobre el bienestar general de los pueblos, sostiene que es preferible el financiamiento impositivo, que el financiamiento con deuda. El problema de los intereses de la deuda pública Smith lo analiza con la crítica al economista francés Melon, que el año de 1761 expreso que el pago de los intereses de la deuda pública es la situación en la que la mano derecha le paga a la mano izquierda. Dicho de otra manera, que el pago del interés es una mera transferencia entre ciudadanos sin consecuencias económicas. 11 Smith, Adam. Investigación sobre la naturaleza y causas de la riqueza de las naciones, 2010. México. Fondo de Cultura Económica. Págs. 805-843. UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN 26 No todas las emisiones de deuda pública están en manos de agentes nacionales, una parte se encuentra en manos de acreedores internacionales por lo que no se puede considerar una simple transferencias entre ciudadanos. Además, los grupos de agentes, aun cuando fueran todos nacionales; sus intereses sociales y monetarios no necesariamente son iguales; unos son propensos al ahorro y otros la consumo teniendo consecuencias enla producción del país. David Ricardo Ricardo en su obra Principios de economía política y tributación de 1817, trata el problema de la deuda pública abordándolo desde la acumulación de capital, con dos preguntas para hacer frente gasto del gobierno ¿Qué es más conveniente recaudar un monto equivalente de impuestos o es preferible recurrir al endeudamiento del gobierno? Conjuntamente se pregunta ¿Qué efectos tiene el pago anual de intereses del endeudamiento público? En el primer problema de acuerdo con Ricardo, sus efectos son sobre la acumulación de capital tiene la imposición, pues los pagos de los impuestos provienen del capital o del ingreso del país. Con la naturaleza del pago de los impuestos proviene de la respuesta del contribuyente cuando afecta su capital o su ingreso. Es decir, si un impuesto hace que el contribuyente incremente su ahorro – disminuye su consumo – para pagarlo, pero si este contribuyente mantiene inalterado su hábito de ahorro – y de consumo – se trata de un tributo al capital. ¿Qué pasa cuando el gasto del gobierno se financia con el empréstito? La contratación de deuda es un mecanismo para transferir al futuro el inevitable momento de la imposición, las personas tienen una visión con un horizonte temporal UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN 27 de largo plazo, por lo tanto, el endeudamiento para solventar este gasto debería tener las mismas consecuencias sobre la acumulación de capital que en el caso de un financiamiento impositivo, Ricardo prefiere la imposición frente al endeudamiento, en síntesis él afirma que en la medida en que la deuda y sus intereses deben cancelarse inevitablemente mediante la recaudación de impuestos, con una visión de largo plazo del financiamiento del gasto corriente mediante empréstitos equivale, desde el punto de vista de la acumulación de capital, al financiamiento tributario. Por último, Ricardo menciona sobre el pago de los intereses periódicos de la deuda pública sobre la inversión improductiva, sostiene que se trata de una simple transferencia del contribuyente que paga los impuestos al acreedor del gobierno que percibe los intereses. Equivalencia Ricardiana El Teorema de Equivalencia Ricardiana (TER) planteada por Ricardo y defendida principalmente por Robert Barro, postula simplemente que, desde el punto de vista del comportamiento macroeconómico, no existe diferencia entre el financiamiento del gasto público con impuestos o con deuda. Esto es, dado el tamaño del gasto público, es irrelevante si se financia con deuda o con impuestos. Debe tenerse muy presente que el problema del que se ocupa el TER no es el de los efectos económicos del gasto público o de los impuestos, sino el de la comparación de los efectos macroeconómicos de dos opciones de financiamiento del gasto: con impuestos o con deuda. Los efectos expansivos que la mencionada disminución de impuestos tiene sobre la demanda agregada en clásicos y keynesianos, es UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN 28 resultado de que estas escuelas consideran explícita o implícitamente a los títulos públicos como parte de los activos netos de la sociedad privada. En efecto, cuando el gobierno decide la rebaja impositiva y la correspondiente emisión de bonos (porque no reduce el gasto público), el sector privado de la economía debe utilizar parte de su ingreso disponible para adquirir los títulos públicos. A diferencia de la situación previa a la rebaja impositiva, ahora aparecerán los bonos del gobierno formando parte de los activos privados. Este aumento en la riqueza neta generada por la rebaja tributaria es lo que explica, según los partidarios del TER, el hecho de que las familias decidan un aumento en su gasto de consumo. Sin embargo, es claro que, de acuerdo con las premisas del Teorema Ricardiano, no existe tal aumento en la riqueza neta porque el valor de adquisición de los títulos públicos es igual al valor presente de los impuestos futuros. En otros términos, cuando se produce la rebaja de impuestos y se vende la deuda pública, la sociedad privada debería contabilizar un aumento en sus activos por la compra de los bonos y un aumento en sus pasivos intangibles correspondiente a los impuestos futuros. John Stuart Mill El último de los llamados economistas clásicos que analizaremos es Mill que implanta la discusión sobre la deuda pública como una alternativa a los impuestos en el marco de su preocupación por la acumulación de capital, en su obra Principios de economía política de 1848, y su conclusión es que los tributos se pagan principalmente mediante el ahorro, con la socavación de los fondos por los empréstitos. Dando al empobrecimiento del país por la emisión de la deuda pública. UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN 29 También dice que hay condiciones donde el endeudamiento público no tiene un efecto nocivo sobre la inversión productiva, es cuando los capitalistas pueden descargar sobre los trabajadores las consecuencias económicas del endeudamiento gubernamental, Mill lo dice “la brecha abierta en el capital del país se repara pues, instantáneamente, pero la reparación se lleva a cabo a costa de las privaciones, y a veces verdadera miseria, de la clase trabajadora” 12. Cuando el capital extranjero adquiere los títulos de deuda pública, lo que ocasiona que el capital nacional no se desvié de las actividades productivas y por último cuando el progreso alcanzado por la acumulación de capital llega a un límite tal que la ganancia alcanza un mínimo práctico. 1.3.- La Deuda Pública y sus Instrumentos de Política Económica Instrumentos de Política Económica en siglo XX De acuerdo con Ayala (2005) “la deuda pública se debe considerar como un ingreso extraordinario, lo cual implica que son ingresos financieros que percibe el sector público de manera irregular o complementaria, aunque en el caso de México, y de otros países en vías de desarrollo, a partir de la década de 1970 se convirtió en un tipo normal de cobertura del gasto público”.13 Así, en el caso de México, la deuda pública ha sido un elemento histórico importante para financiar el gasto gubernamental. Desde el año de 1970, los documentos 12 Mill, John Stuart. Principios de economía política, 1978. México. Fondo de Cultura Económica. Pág. 748. 13 Ayala, Espino José. Economía del sector público mexicano, 2005. México. Universidad Nacional Autónoma de México. Pág.308. UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN 30 oficiales muestran que los diferentes gobiernos han justificado el uso de la deuda para alcanzar un mayor desarrollo y con ello mejorar la calidad de vida para los mexicanos. Entre 1950 y 1970, México tuvo un crecimiento estable, sin inflación y con un aumento en el poder adquisitivo del salario, al modelo económico vigente durante ese periodo se le conoció como “desarrollo estabilizador”. Dicho modelo “tuvo como objetivo fundamental el promover la industrialización del país, ello significaba generar los empleos y la riqueza material requeridos para satisfacer la demanda de una población que, en la época de su instrumentación, crecía anualmente a tasas promedio del 3%”14. De acuerdo Monserrat y Chávez (2003), era una condición sine qua non15 para la urbanización del país y, con ello, proporcionar mayores y mejores servicios asistenciales a la población (salud, educación, electrificación, agua potable, entre otros). Esta estrategia económica de manera gradual pero constante y consistente, fue elaborando un conjunto de políticas, instrumentos y acciones que en términos generales se conjuntaron para apoyar, en lo fundamental, a un sector industrial pujante y diversificadoque favorecería el crecimiento económico del país. 14 Monserrat H. Heliana y Chávez P. María Flor. Tres modelos de política económica en México durante los últimos sesenta años, Análisis Económico, 2003. Vol. XVIII, núm. 37, primer semestre. Pág.56. 15 Expresión en latín “sin la cual no” UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN 31 Sin embargo, en la fase más adelantadas del proceso de industrialización, el sector primario dejó de proveer las divisas requeridas para adquirir los insumos y bienes de capital necesarios para su crecimiento, por lo cual el gobierno mexicano utilizó de manera progresiva el crédito externo, con el cual, fue posible cubrir el déficit presupuestario, además de financiar el déficit en la balanza comercial, y se respaldaron las reservas internacionales del país, situación que permitió darle estabilidad a lo largo del periodo al tipo de cambio del peso respecto al dólar. Los principales resultados alcanzados con la aplicación de este modelo económico se fueron: un PIB que pasó de 4,567.8 mdd en 1950, a 35,541.6 en 1970, (…) el crecimiento se logró con una tasa de inflación descendente de 16.7% en el año 1950, a 4.7% en 1970, la tasa promedio del periodo se ubicó en 4.9%. El empleo en la economía aumentó a una tasa promedio anual de 2.3%, superando ligeramente a la tasa de crecimiento de la población económicamente activa. Sin embargo, los déficits de la cuenta comercial y corriente de la balanza de pagos crecieron a una tasa media anual de 15.1% y 9.7% respectivamente, al pasar de 62.3 mdd en 1950 a 1,038.7 en 1970, para el primer caso, y de 203.2 mdd a 1,188.0 millones en el segundo, durante el mismo periodo. En correspondencia, el saldo de la deuda externa del sector público pasó de 23 mdd en el año de 1950 a 4,264 millones en 1970. Los objetivos centrales de este modelo se alcanzaron, logrando un desarrollo vigoroso en el sector industrial; sin embargo, a finales de la década de los 60´s se comenzaron a apreciar signos de agotamiento en el programa económico y era UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN 32 necesario realizar cambios para hacer frente a la demanda social de educación, salud, vivienda y empleo provocada por un acelerado crecimiento demográfico De esta manera, al principiar la administración 1970-1976, el gobierno plantea un cambio en el modelo económico, al nuevo modelo se le denomina “desarrollo compartido (1970-1982)”; en el cual el Estado tiene una importante participación promoviendo la producción y generación de empleos. Pese a ello los ingresos fiscales no fueron suficientes para cubrir el gasto presupuestal y se recurrió al uso de la deuda pública. Durante esta administración, diversos factores de la economía, tanto internos como externos, provocaron que hacia finales de esa administración se diera una crisis que causó una devaluación del 64.0%, el tipo de cambio del peso mexicano en relación con el dólar de los Estados Unidos de América pasó de 12.50 pesos por dólar a 20.50 pesos por dólar, con lo cual se rompe una estabilidad de 22 años, la inflación en este periodo es de 130% y el crecimiento de la deuda pública en términos reales es del 113%. Ante el elevado crecimiento de la deuda pública, el gobierno que asumió la administración del país el 1 de diciembre de 1976 propuso al Poder Legislativo una serie de reformas legales, entre las cuales se encontraba la Ley General de Deuda Pública (LGDP). En la exposición de motivos de esa Iniciativa de Ley, que fue aprobada y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre del mismo año, se encuentra una clara definición del problema público y la gestación de la política pública de deuda. Se reconoce que la política de endeudamiento es relevante en el manejo de UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN 33 la finanzas públicas y obliga “…al Estado a planear en forma cada día más cuidadosa, la aplicación racional del crédito (…) los recursos crediticios (…) deben enfocarse a la producción de bienes y servicios (…) mediante proyectos que apoyen los planes de desarrollo económico y social, que generen los ingresos necesarios para su pago o que se empleen para el mejoramiento de la estructura del propio endeudamiento público”16 y que el servicio de la deuda sea acorde con la capacidad de pago. De esta manera, la LGDP representa el primer instrumento jurídico que aborda en forma sistemática la gestión de la deuda pública. A partir de su publicación se considera la deuda pública como un elemento de carácter económico. Otro hecho histórico durante este sexenio, fue la elaboración del Plan Global de Desarrollo 1980-1982, primer documento que representa un paso concreto en la creación de un sistema integral de planeación y en el cual se delinearon las estrategias y acciones que el Gobierno en turno se comprometía para lograr el desarrollo. En él se estableció la política de mediano plazo para corregir el deterioro financiero de las empresas públicas, (…) la política de endeudamiento debe ser acorde a la generación de recursos de los proyectos de inversión. Se procurará que las empresas públicas seleccionen una mezcla adecuada de fuentes de financiamiento, con objeto de diversificar el acceso a los mercados. Esto mejorará el perfil de la deuda y permitirá obtener mejores términos de contratación. 16 Cámara de Diputados. Exposición de motivos de la Ley General de Deuda Pública, 1976. México. DOF. UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN 34 Sin embargo, pese a contar ya con la LGDP, la tasa de inflación fue el alza, la cual pasó de 5% en 1971 a 98.8% en 1982, siendo la tasa promedio del periodo igual a 25.4%. El empleo aumentó a una tasa promedio anual de 4.2%, menor a la registrada por la población económicamente activa (5.1%). Los importantes montos de gasto público (en particular de inversión) canalizados hacia la infraestructura económica y social del país, hicieron posible que la tasa promedio de crecimiento del PIB se situara en 6.3% anual, no obstante que en 1982 se devaluó abruptamente el peso respecto del dólar (121.6%), y por consecuencia la tasa de crecimiento del PIB en ese año fue negativa (0.5%). Todo ello dio como resultado que el déficit del sector presupuestario se incrementara de forma constante y significativa al pasar de 0.03% del PIB en 1971, a 10.97% en 1982, contribuyendo a que el déficit en cuenta corriente se agudizara al pasar de 928.9 mdd en 1971 a 6,220.9 en 1982, lo que representó el 3.2% y 3.5% del PIB respectivamente. Para financiar el crecimiento en el saldo de la cuenta corriente de la balanza de pagos17, en 1982 el sector público asumió una deuda en los mercados 17 La Cuenta corriente la define BANXICO como: “Componente de la balanza de pagos donde se registra el comercio de bienes y servicios y las transferencias unilaterales de un país con el exterior. Las principales transacciones de servicios son los viajes y el transporte; y los ingresos y pagos sobre inversiones extranjeras. Las transferencias unilaterales se refieren a regalías hechas por los particulares y el gobierno a los extranjeros, y a regalías recibidas de extranjeros. La exportación de bienes y servicios y el ingreso de transferencias unilaterales entran en la cuenta corriente como créditos (con signo positivo) porque llevan el recibo de pagos provenientes de extranjeros. Por otra parte, la importación de bienes UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN 35 internacionales de capital18, con un monto de 5,549.1 mdd, provocando que el saldo de la deudapública con el exterior ascendiera en ese año a 58,874.2 mdd. Durante el sexenio 1976-1982 la inflación fue de 459.0%, la deuda en términos nominales creció 1,587.0%, al pasar de 461.0 millones de pesos a 7,778.0 millones de pesos, en términos reales el crecimiento fue de 202.0%. De esta manera la deuda pública durante los sexenios 1970-1976 y 1976-1982 creció para financiar los déficits presupuestales, cuyo principal propósito era financiar la inversión pública y reponer la caída de la inversión privada. El financiamiento se dio mediante deuda externa y la utilización del llamado encaje legal, al cual la banca comercial estaba sujeta. En medio de esa crisis financiera se inicia la administración 1982-1988, y como parte de la estrategia de desarrollo del país se plantea la necesidad de hacerlo en forma ordenada y racional, para lo cual es necesario, con base en prioridades, asignar recursos y responsabilidades, por lo que se envía al Congreso de la Unión la iniciativa de la Ley de Planeación (LP); en la exposición de motivos de esta iniciativa nuevamente se hace referencia al problema público: la insuficiencia de recursos para patrocinar el crecimiento. y servicios y el otorgamiento de transferencias unilaterales se registran como débitos (con signo negativo) porque significa el pago a extranjeros”. Tomada de la página de Internet. http://www.banxico.org.mx/divulgacion/glosario/glosario.html#C 18 Mercado de capital BANXICO la define como: “El conjunto de instituciones financieras que canalizan la oferta y la demanda de préstamos financieros a largo plazo. Muchas de las instituciones son intermediarias entre los mercados de corto plazo”: Tomada de la página de Internet. http://www.banxico.org.mx/divulgacion/glosario/glosario.html#C UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN 36 Con la publicación de la LP, en enero de 1983, se formaliza el sistema de planeación del país y obliga al Ejecutivo a presentar ante el Congreso de la Unión un Plan de Desarrollo, en donde se deben definir, entre otras políticas, la de deuda pública como un recurso que complemente los ingresos fiscales para financiar los proyectos del gobierno en turno. Esto significa que la política de deuda es dinámica se adapta a los objetivos y momentos de cada plan de desarrollo. En el artículo 7 de la LP se establece que las iniciativas de la Ley de Ingresos de la Federación (LIF) y los proyectos de Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) deben contener la relación entre los programas anuales y el plan de desarrollo; este mandato en conjunto con lo establecido en el artículo 9 de la LGDP, potencializa la importancia de que, en la LIF, se establezca la política de deuda de corto plazo, ya que en esta ley se define el origen de los ingresos que servirán para financiar el presupuesto de egresos correspondiente. En consecuencia, con la función normativa y de control, a partir de la LIF de 1978, se estableció por primera vez un techo de endeudamiento para la deuda interna y para la deuda externa; sin embargo, se facultaba al Ejecutivo a ejercer endeudamiento adicional, cuando “…las circunstancias económicas extraordinarias…”19 lo exigieran. De esta manera, el control que se pretendía establecer queda vulnerado al otorgar discrecionalidad para contratar deuda, esta situación permaneció vigente hasta el año de 1988, término de una administración en donde se da la inflación más elevada 19 Cámara de Diputados. Ley de Ingresos de Federación. 1978. México. Cámara de Diputados. DOF. UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN 37 de la historia reciente de México, fue superior a 3,700%, el peso se devaluó en 1,440%, y la deuda crece en 252%. Pese a las nuevas leyes de planeación, durante toda la década de los ochentas México se encontró en una difícil situación fiscal, con elevados déficit y acceso restringido a los mercados internacionales de capital. Derivado de un proceso de deterioro acelerado en sus equilibrios internos y externos, provocando principalmente por el inicio de la reducción en los precios internacionales del petróleo y por el alza en las tasas de interés mundiales que aceleraron la fuga de capitales. Como consecuencia, las autoridades hacendarias solicitaron a los acreedores de la banca comercial, una moratoria para los pagos del principal de la deuda20, así como la integración de un Comité Asesor de Bancos para estudiar y llegar a una solución negociada. Para diciembre de 1982 de acuerdo con Amieva-Huerta (2004), México acumuló un retraso de 8 mil millones de dólares en pagos del Principal de la deuda del sector público, y la administración entrante comenzaría con la desalentadora perspectiva de que otros 14 mil millones de dólares se acumularían en los siguientes tres años. Ello iniciaría un proceso de ajustes y renegociaciones de la deuda pública, que dudarían toda la década. 20 BANXICO define al Principal de un crédito como: “El monto del crédito, sin incluir accesorios, que el cliente dispone o ejerce. También se le conoce como capital”. Tomado de la página de Internet. http://www.banxico.org.mx/divulgacion/glosario/glosario.html#C UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN 38 La primera renegociación se da entre 1982 y 1983, la cual se centró en resolver la posibilidad de un incumplimiento inmediato de pagos sin hacer referencia al problema de la carga de la deuda. Sin embargo, el desplome de los precios del petróleo en 1986 obligó a buscar una segunda renegociación. Estas dos renegociaciones permitieron al país seguir cumpliendo con el servicio de la deuda, pero se ponía de manifiesto que el principal problema del país no era de flujo de efectivo, sino la carga de la deuda que le imponía severas limitaciones sobre su potencial de crecimiento. En 1987 se instrumentó un programa que consistía en una innovadora propuesta para que los bancos comerciales cambiaran voluntariamente parte de la deuda existente por bonos a 20 años. Los bonos negociables ofrecían una sobretasa y un bono de Tesoro de los Estados Unidos, no negociable, como garantía. De esta manera, de acuerdo con Maya (2009). a finales de la administración 1982- 1988 nuevamente el país se encontraba en crisis, la deuda pública total como porcentaje del PIB fue de 94.8 %. Este alto porcentaje constituyó un impedimento para el crecimiento económico del país, debido al elevado costo financiero, por lo que, para amortiguar este peso, el gobierno federal mantuvo un nuevo proceso de renegociación. En 1989 México es el primer país de América Latina en el que se aplica el “Plan Brady”, llamado así, porque fue el secretario del Tesoro de Estados Unidos, Nicholas J. Brady, quien presentó este nuevo plan para atacar el problema de la deuda pública en los países subdesarrollados del continente americano. Dicho plan en esencia, abandonaba la idea de concertar préstamos que lograban aplazar los UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN 39 pagos pendientes, y la reemplazaba por la búsqueda de la reducción de la deuda. Después de aplicar el acuerdo se dio una fuerte caída en las tasas de interés y una cuantiosa repatriación de capitales, lo cual el acuerdo produjo un cambio favorable de expectativas que incidió positivamente sobre la economía. Paralelamente al “Plan Brady”, es a partir de la LIF de 1989 donde la discrecionalidad para la contratación de la deuda se eliminó, para ese año se condicionó la contratación adicional de deuda a la autorización previa del Congreso; y a partir de la ley de 1990 no hubo ninguna mención relativa a la posibilidad de incrementar el techoautorizado. Con el éxito obtenido por el “Plan Brady” todo hacía suponer que los problemas de pago de deuda habían quedado definitivamente superados. Sin embargo, entre diciembre de 1994 y principios de 1995 la economía mexicana enfrentó una crisis que desmentiría lo anterior. En el origen de esta crisis están involucrados muchos aspectos, siendo la deuda pública (más precisamente, su estructura) uno de los factores que condujeron a la situación de crisis. Una vez más el gobierno mexicano estuvo al borde del incumplimiento de sus obligaciones financieras, que, esta vez, se manifestó fundamentalmente como una incapacidad de refinanciar parte de su deuda, los llamados tesobonos, instrumentos de corto plazo indizados en dólares. “Una diferencia notable respecto a las crisis de 1976 y 1982 es que en 1994 la deuda pública (en relación con el PIB) era mucho menor y mostraba, además, una tendencia decreciente. En esta ocasión el aspecto crítico no era ni el volumen de la deuda ni su crecimiento, sino su estructura. A lo largo de 1994 se realizó un cambio sustancial en la composición de la deuda pública emitida UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN 40 en el país, reduciendo la participación de instrumentos denominados en pesos: los bondes (bonos con tasa de interés variable), los ajustabonos (indizados a la inflación) y, principalmente, los cetes (con plazo inferior o igual a un año y tasa de interés fijas); y aumentando la participación de los tesobonos, instrumentos de corto plazo indizados al dólar. Así, mientras que los tesobonos representaban apenas 3% de los valores gubernamentales emitidos en el país en enero de 1994, este porcentaje aumentó a 40% en noviembre y llegó a 55% en diciembre del mismo año. Dicho crecimiento fue acompañado por una tendencia decreciente (en algunos momentos en forma de caídas abruptas) en las reservas internacionales. Esta combinación de movimientos en los tesobonos y las reservas condujo al gobierno a una situación de falta de liquidez, en la que enfrentaba una gran cantidad de deuda de corto plazo indizada en dólares y contaba con reservas internacionales muy escasas”.21 Para hacer frente a esta situación el 22 de diciembre de 1994 el peso fue devaluado, sin embargo, la situación no cambio, y, de hecho, el riesgo crediticio asociado a los tesobonos, medido por el margen en que sus tasas de interés excedían las de los bonos del tesoro estadounidense, no se redujo, sino que aumento. El problema de falta de liquidez del gobierno se enfrentó mediante un “paquete financiero” que le permitía disponer de hasta 51,637 millones de dólares, lo cual permitió transformar la deuda pública: durante 1995 se amortizaron casi 29,000 millones de dólares de tesobonos que constituían deuda interna indizada en dólares 21 Fernández Ruiz, Jorge. Derecho Administrativo y Administración Pública, 2010. México. Porrúa. Págs. 143-144 UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN 41 y, a cambio, se incrementó la deuda externa de mediano y largo plazo a cerca de 27,000 millones de dólares. Después de la crisis de 1994-1995 es cuando se establece el primer programa sectorial relativo al financiamiento del desarrollo, el Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo (PRONAFIDE), que queda bajo la responsabilidad de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). El objetivo principal del PRONAFIDE 1997-2000 fue “…promover un crecimiento económico vigoroso, sostenido y sustentable, que fortalezca la soberanía nacional y redunde en favor del bienestar de los mexicanos”. El objetivo de este programa es el establecimiento de una política económica, como parte importante del financiamiento que el gobierno requería para cubrir sus necesidades, se estableció una política pública de deuda orientada a “…la consecución de tres objetivos fundamentales: cubrir las necesidades de financiamiento por parte del Gobierno Federal; atender el refinanciamiento de la deuda histórica acumulada, y mejorar la estructura de vencimiento y el costo de la deuda pública”. Este programa sectorial estableció como meta de la administración 1994-2000 una reducción de la deuda “…como porcentaje del PIB, de 35.6% en 1997 a 31.3% en el año 2000”. Manejo e Instrumentos de Política Económica en siglo XXI El PRONAFIDE correspondiente al periodo 2002-2006, incorpora un nuevo indicador en relación con la deuda pública: la sostenibilidad fiscal y el costo financiero en relación con el PIB. UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN 42 En el año 2006, la SHCP presenta el documento “Lineamientos Estratégicos para el Manejo del Crédito Público”22, en el cual se establece como parte del objetivo de la política de deuda la minimización del costo financiero sujeto a un nivel de riesgo prudente. La disciplina fiscal y las reformas legales en el sistema financiero eran poner en marcha una política proactiva de deuda pública orientada a incrementar la duración de la deuda interna y reducir la dependencia en la deuda externa. En este entorno, el manejo de la deuda pública se consolidaría no sólo como un elemento fundamental para coadyuvar a la estabilidad macroeconómica y financiera, sino también como un instrumento de promoción del desarrollo del sistema financiero nacional. En el periodo de 2006 a 2012, el Gobierno Federal registró un endeudamiento neto de 2,252,680.8 millones de pesos, de los cuales 1,526,245.5 millones de pesos (67.7%) se utilizaron para pagar el costo financiero de la deuda y con los 726,435.3 millones de pesos (32.3%) restantes, 441,331.8 millones de pesos se cubrió el déficit presupuestario y de 285,103.5 millones de pesos se desconoce su destino. Para la atención de esta problemática, en la meta nacional IV México Próspero del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, se estableció el objetivo 4.1. Mantener la estabilidad macroeconómica del país. En tanto que en el Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo 2013-2018, se estableció el Objetivo 1 Ejercer una política fiscal responsable que fomente el desarrollo económico. 22 SHCP. Lineamientos Estratégicos para el Manejo del Crédito Público, 2006. México. SHCP. Págs. 3-4 UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN 43 En tanto, en el Plan Anual de Financiamiento 2014, se estable dentro de la Estrategia General de Deuda Pública en México, que la Política de Crédito Público estará orientado a financiar las necesidades de recursos del Gobierno Federal en su mayor parte mediante endeudamiento interno, con el fin de mantener una estructura de deuda en la que predominen los pasivos denominados en moneda nacional. Por lo cual se deberá realizar el financiamiento interno de forma ordenada, en condiciones de mercado y con un bajo riesgo de refinanciamiento y de tasas de interés, lo que implica captar recursos mediante las emisiones de instrumentos de largo plazo con tasa de interés fija. Por último, en los Criterios Generales de Política Económica 2014, se estableció el criterio 4.5 Política de deuda pública, en el cual se especifica la estrategia de la política de deuda interna, la cual contempla lo siguiente: “la realización de diversas acciones encaminadas a seguir profundizando la liquidez de los instrumentos de deuda del Gobierno Federal en el mercado secundario y facilitar el proceso de formación de precios en el mercado primario. De manera específica, se contemplan las siguientes líneas de acción: (i) obtener el financiamiento requerido promoviendo la eficiencia y el buen funcionamiento de los mercados locales, (ii) fortalecer la liquidez y la eficiencia en la operación y en el proceso de formaciónde precios de los instrumentos del Gobierno Federal en sus distintos plazos, (iii) fortalecer el desarrollo del mercado de instrumentos a tasa real, (iv) consolidar el acceso directo de personas físicas al mercado primario de valores gubernamentales a través del programa cetes directo”. UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN 44 En tanto que, en la estrategia de la política de deuda externa, se estableció que el crédito externo “se utilizaría de manera activa, buscando diversificar las fuentes de financiamiento, mejorando las condiciones de los pasivos públicos denominados en moneda extranjera y ampliando el acceso a los mercados financieros internacionales. El financiamiento en los mercados de capitales estaría dirigido a ampliar y diversificar la base de inversionistas y aprovechar oportunidades de financiamiento favorables. Adicionalmente, la estrategia para el 2014, planteó la obtención de recursos a través de los OFIs y las ECAS. En este sentido, la estrategia de crédito externo estaría encaminada a alcanzar los siguientes objetivos: (i) mejorar los términos y condiciones de la deuda externa de mercado; (ii) ampliar y diversificar la base de inversionistas del Gobierno Federal, considerando mantener la presencia en los mercados internacionales de mayor importancia y profundidad; (iii) desarrollar y fortalecer los bonos de referencia del Gobierno Federal, y (iv) mantener una comunicación clara y constante con los inversionistas en los mercados financieros internacionales, a fin de promover su participación en instrumentos de deuda del Gobierno Federal, tanto externos como los emitidos en el mercado local”. 1.4.- Marco Legal de la Deuda Pública en México El desarrollo económico y financiero de cualquier entidad o municipio del país está sujeto al marco jurídico que lo rige. Cualquier medida de política económica debe prever no entrar en contradicción con la legislación local y/o federal. El marco jurídico de la deuda pública descansa sobre la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) y establece: UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN 45 Artículo 73: El Congreso tiene facultad: …VIII. Para dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar empréstitos sobre el crédito de la Nación, para aprobar esos mismos empréstitos y para reconocer y mandar pagar la deuda nacional. Ningún empréstito podrá celebrarse sino para la ejecución de obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos públicos, salvo los que se realicen con propósitos de regulación monetaria, las operaciones de conversión y los que se contraten durante alguna emergencia declarada por el Presidente de la República en los términos del artículo 29. Asimismo, aprobar anualmente los montos de endeudamiento que deberán incluirse en la ley de ingresos, que en su caso requiera el Gobierno del Distrito Federal y las entidades de su sector público, conforme a las bases de la ley correspondiente. El Ejecutivo Federal informará anualmente al Congreso de la Unión sobre el ejercicio de dicha deuda a cuyo efecto el jefe del Distrito Federal le hará llegar el informe que sobre el ejercicio de los recursos correspondientes hubiere realizado. El jefe del Distrito Federal informará igualmente a la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, al rendir la cuenta pública. Para el caso de la deuda de los estados y municipios, la Constitución contempla lo siguiente: Artículo 117: “Los estados no pueden en ningún caso: VIII. Contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional. UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN 46 Los Estados y los Municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive los que contraigan organismos descentralizados y empresas públicas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos. Los ejecutivos informarán de su ejercicio al rendir la cuenta pública…”. En los artículos 1° y 2°, la Ley General de Deuda Pública define dos conceptos básicos: la deuda pública y el financiamiento: “Artículo 1.- Para los fines de esta ley, la deuda pública está constituida por las obligaciones de pasivo, directas o contingentes derivadas de financiamientos y a cargo de las siguientes entidades: I.‐ El Ejecutivo Federal y sus dependencias. II.‐ El Departamento del Distrito Federal. III.‐ Los organismos descentralizados. IV.‐ Las empresas de participación estatal mayoritaria. V. Las Instituciones que presten el servicio público de banca y crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y las de fianzas, y VI.‐ Los fideicomisos en los que el fideicomitente sea el Gobierno Federal o alguna de las entidades mencionadas en las fracciones II al V.” UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN 47 “Artículo 2.‐ Para los efectos de esta ley se entiende por financiamiento la contratación dentro o fuera del país, de créditos, empréstitos o préstamos derivados de: I.‐ La suscripción o emisión de títulos de crédito o cualquier otro documento pagadero a plazo. II.‐ La adquisición de bienes, así como la contratación de obras o servicios cuyo pago se pacte a plazos. III.‐ Los pasivos contingentes relacionados con los actos mencionados y, IV.‐ La celebración de actos jurídicos análogos a los anteriores.” 1.5.- Clasificación de la de Deuda Pública en México La deuda pública se puede clasificar dependiendo de su origen, de su periodo de contratación, por el tipo de acreedor financiero, por moneda de contratación, por país de origen y por instrumento. El esquema no.1. La clasifica por origen, por el periodo de contratación y tipo de acreedor. UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN 48 Esquema no. 1.- Clasificación de la Deuda Fuente: Elaboración propia a) Por su origen. La deuda se clasifica en interna y externa, tomando en cuenta el criterio de la residencia del poseedor de la deuda, el cual está en función de la ubicación y no de la nacionalidad del acreedor. El criterio de clasificación de la deuda interna y externa, es consistente con la definición de residencia del Manual de Balanza de Pagos del FMI23, quinta edición. La deuda interna bruta se obtiene a través de agentes financieros, en el mercado doméstico mediante la colocación de valores gubernamentales y de créditos directos con otras instituciones, cuyas características principales son el ser pagaderos dentro del país y en pesos mexicanos y por deuda externa bruta se considera a los créditos contratados por el sector público en forma directa o a través de sus agentes financieros con entidades 23 FMI. Manual de Balanza de Pagos del FMI, 2004. USA Washington, DC, FMI 5° Edición. Págs. 253-255 Interna Por su origen Externa Corto plazo Por el período de contratación Largo Plazo Clasificación Con Bilaterales Organismos Financieros Multilaterales Por si tipo de Internacionales acreedor financiero Banco Privados Otras Instituciones Financieras UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN 49 financieras del exterior y pagaderos en el extranjero en moneda diferente a la moneda nacional. b) Por periodo de contratación. Se clasifican de acuerdo con su plazo original de contratación en corto y largo plazo: el primero se refiere a los préstamos
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