Analisis-de-polticas-publicas-de-corte-social--el-seguro-popular-en-el-Distrito-Federal

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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO 
Programa de Posgrado en Ciencias Políticas y Sociales 
Facultad de Ciencias Políticas y Sociales 
Instituto de Investigaciones Sociales 
Centro de Investigaciones sobre América del Norte 
Centro Regional de Investigaciones Multidisciplinarias 
Facultad de Estudios Superiores Acatlán 
 
ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS DE 
CORTE SOCIAL: EL SEGURO POPULAR EN 
EL DISTRITO FEDERAL 
 
T E S I S 
 
QUE PARA OBTENER EL GRADO DE 
 
MAESTRO EN GOBIERNO Y ASUNTOS PÚBLICOS 
 
P R E S E N T A: 
 
J E S Ú S V E R A S I L V A 
 
 
TUTOR: DR. CARLOS HUMBERTO RUIZ SÁNCHEZ 
 
CIUDAD UNIVERSITARIA, 2010 
 
 
 
 
 
UNAM – Dirección General de Bibliotecas 
Tesis Digitales 
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Los sueños arrasa polvos. Azuzados por 
 torbellinos y raíces forjados de contradicción 
 
 
Un seco y repentino golpe en las alturas 
(Casi en la azotea del cerro: Imagen urbana). 
Tres mundos en perspectiva: el posible antes que 
los dos primeros, erguido desde el tercero y los 
subsiguientes hasta donde la miseria los permite. 
 
Merced a las letras, levito frente a la desgracia 
del desengaño; pero, levitando, no me reconozco 
cabalmente en los chorros de tinta que desde mis 
 venas hacen escala en la hoja inerme de papel. 
 
Es preciso plantar los pies en la tierra. 
Dicen quienes prolijan, a cada paso suyo, 
versos mezquinos a los sentidos de la muerte. 
 
 ¿Qué flor silvestre brotará de unos pies 
que enraizados en la tierra no probaron el 
dolor del olvido que suele acompañar 
al viento, pausado por el tiempo y el silencio 
 forzados? 
 
La tierra es bella. Siempre extensa, profunda. 
Allí yacen los muertos… y sus sueños. 
A través de sus fragmentos se puede desarmar 
el rompecabezas de quienes inevitablemente 
 se ausentaron de toda memoria. 
 
Bien vistas las piezas, son las mismas 
que integran el polvo levantado por aquellos 
que alguna vez soñaron e intentaron 
alzarse en vuelo con direcciones inéditas. 
 
Los sueños no arriban por invitación. 
 Cuestan vida. 
Hace falta hurgar bajo la piel para vivirlos. 
Lo demás son accidentes, materia mutante. 
 
La tierra, persistente e indubitable, aguarda 
 a quienes deseen plantarse en ella para 
 azuzar luego el polvo, en pos del sueño. 
 
Índice 
 3
 
ÍNDICE GENERAL 
 
 
 
 
Introducción 9 
 
 
Capítulo Primero 
 
Gobernar mediante políticas públicas en México, 
de la novedad a la adaptación 15 
 
 
1.1 Las políticas públicas como campo de acción de la 
 administración pública 17 
1.2 La nueva gestión pública. El difícil arte de adecuar 
 prácticas político-administrativas a contextos diversos 32 
1.3 La definición de los contenidos de las políticas 
 públicas a partir de la nueva gestión pública: por 
 todos lados, pero ¿hacia dónde? 42 
1.4 El proceso de diseño e implementación de 
 políticas públicas 47 
 
 
 
Capítulo Segundo 
 
 
La política sanitaria y el sector salud como expresiones 
de la política social en México. Aspectos históricos 
y consideraciones teóricas 57 
 
 
2.1. La Política social. Más que un concepto, un adjetivo 59 
2.2. La política social en el contexto económico y político 
 de México: instrumental a dos piezas 71 
2.3 El sector salud y la política sanitaria. 
 Interpretaciones de una misma radiografía 86 
2.4. Ubicación del sector salud y de la política sanitaria 
 como apartados de la política social. 
 De padecimientos crónicos 96 
2.5 Curar al enfermo: La reforma del sistema de salud en 
 el marco de la refuncionalización de la política social 104 
 
 
Índice 
 4
 
 
Capítulo Tercero 
 
El contexto institucional del seguro popular. 
Hacia la gestación de la política pública 113 
 
3.1. El derecho a la salud 115 
3.1.1. El derecho a la protección de la salud: Un ideal 
 … ¿realista? El artículo 4° constitucional 121 
3.1.2. La ley general de salud 129 
3.2. El plan nacional de desarrollo 2001-2006 139 
3.3. El programa nacional de salud 2001-2006 147 
 
 
 
Capítulo Cuarto 
 
 
El seguro popular. Dilemas en torno a una política pública: 
entre la reforma del sistema de salud y el asistencialismo 157 
 
4.1 El programa de salud para todos 
 (Seguro popular de salud) 159 
4.1.1 Objetivos 160 
4.1.2 Características 161 
4.2 Críticas al seguro popular de salud y reflexiones 
 en torno a sus orígenes, pretensiones y viabilidad. 
 La ubicación del SP como parte de la reforma 
 del sistema nacional de salud 172 
4.3 El sistema de protección social en salud. 
 De la reformulación del seguro popular y su 
 reafirmación como programa asistencialista 189 
4.3.1 Tres visiones a cerca de los logros y avances 
 de la primera etapa del seguro popular 191 
4.3.2 El sistema de protección social en salud 195 
4.4 Análisis del seguro popular como política pública 211 
 
 
 
Capítulo Quinto 
 
 
La salud en el Distrito Federal: Condiciones y política- 
política y condiciones ante el proceso de reforma 
en la entidad229 
 
Índice 
 5
5.1 Breve reseña histórica del Distrito Federal 232 
5.2 El proceso de reforma política hacia la Ciudad 
 de México. En las arenas movedizas de la 
 negociación política y la necesidad de legitimación 239 
5.2.1 Antecedentes 240 
5.2.2 Hacia la conformación de los órganos locales 
 de gobierno, propios pero acotados 243 
5.3 Las condiciones de salud en el Distrito Federal y el 
perfil socioeconómico de la entidad como su 
explicación causal. Contrastes, modos de vida; 
formas y espacios de sobrevivencia. 254 
5.4 La política de salud del gobierno del Distrito 
Federal: gratuidad ¿a contracorriente? y 
¿pretensiones de universalidad? en boga 282 
5.5 Las condiciones de salud y la política sanitaria. 
 La relación dialéctica del dúo dinámico en salud 
 colectiva 291 
 
 
 
Capítulo Sexto 
 
 
La implementación del seguro popular en el Distrito 
Federal. La relación entre la política y las políticas 
públicas como su marco referencial-explicativo 295 
 
6.1 El seguro popular frente a las condiciones de salud 
 en la entidad. De inercias, exigencias teóricas 
 con consecuencias prácticas e insuficiencias 297 
6.1.1 Enfermedad, muerte y seguro popular 301 
6.1.2 La integración del seguro popular con la política social 
como estrategia frente a las condiciones de salud 308 
6.2 Los obstáculos institucionales para la implementación 
 del seguro popular en el D.F. 324 
6.3 Los actores en el proceso 332 
6.3.1 Los políticos y los científicos. Las reticencias de los 
actores en busca de adherencias y evidencias 333 
6.3.2 Pero ¿Y la sociedad organizada? 341 
6.4 Los hechos y su interpretación: La política pública 
 en los vericuetos de la lucha por el poder 347 
 
 
 
 
 
 
Índice 
 6
Capítulo Séptimo 
 
 
La propuesta: un esquema para el análisis 
de políticas públicas de corte social 353 
 
7.1 El análisis de políticas públicas y la realidad 
 política. Las precisiones del caso 355 
7.2 Los elementos para la elaboración del esquema 361 
7.2.1 Las construcciones teóricas que explican la 
 política pública y las que postulan sus contenidos 361 
7.2.2 La argumentación e interpretación históricas como una 
 base sólida para la explicación de las políticas públicas 366 
7.2.3 El contexto institucional 370 
7.2.4 La política pública. Análisis crítico de sus 
 características, su significado, argumentación y evolución 373 
7.2.5 Los problemas estructurales que restringen el alcance 
 de la política pública. La delimitación como 
 estrategia analítica 378 
7.2.6 La implementación de la política pública. 
 El peso de los actores en el proceso 384 
7.3 El esquema para el análisis. Trazos para el estudio 
 casuístico de las políticas públicas de corte social 388 
7.4 El sinuoso camino de regreso a la realidad. 
 Sugerencias fincadas desde el análisis para 
 mejorar la política pública objeto de estudio 393 
 
 
 
Conclusiones 401 
 
 
Bibliografía 412 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Índice 
 7
ÍNDICE DE CUADROS Y REPRESENTACIONES GRÁFICAS 
 
 
 
Cuadros 
 
Número 
de cuadro Página 
 
 
1 Cuotas semestrales originales para acceder al seguro 
popular de acuerdo con los deciles del ingreso 162 
 
 2 Catálogo de Beneficios Médicos 166 
 
3 Monto de las cuotas familiares del seguro popular 
 para los años 2005 y 2009 206 
 
 4 Evolución de la afiliación individual y familiar del seguro 
 popular por entidad federativa entre los años 2006-2009, 
 y total nacional 226 
 
 5 Las diez principales causas de muerte en el D.F. 260 
 
 6 Aproximación a la dinámica demográfica del D.F., 
 1990-2006 278 
 
 7 Servicios ofrecidos por el seguro popular frente a las 
 necesidades de salud en el D.F., dimensionadas a partir 
 de las principales causas de muerte en la entidad 301 
 
 8 Esquema integrado para el análisis de políticas públicas 
 de corte social 391 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Índice 
 8
Representaciones Gráficas 
 
Número de 
 R. Gr. Página 
 
 
 I La amplitud y la singularidad como estrategias analíticas 
 para la aproximación a la realidad mediante el esquema 358 
 
 
 II Ruta para dimensionar las construcciones teóricas que explican 
 el proceso y los contenidos de la política pública 365 
 
 
 III La argumentación e interpretación históricas como base 
 para el análisis de políticas públicas 369 
 
 IV El contexto institucional y la gestación de la política pública 373 
 
 V El análisis crítico de la política pública a partir de la teoría, 
 la historia y sucontexto institucional 377 
 
 VI La política pública y la integración de políticas frente 
 a los problemas de carácter estructural 382 
 
 VII La implementación de la política pública. 
 El marco institucional y los actores en el proceso 387 
 
 
 
 
 
Introducción 
 9
 
INTRODUCCIÓN 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
La dinámica contemporánea en la que además de los problemas y 
rezagos seculares se verifican transformaciones relevantes, demanda de los 
gobiernos planteamientos y acciones capaces de darles tratamiento 
encauzando unas y otras hacia un estado en el que no afecten negativamente 
a la población. 
 
En suma, se requiere de políticas públicas que adaptándose a esas 
circunstancias en proceso de cambio tengan la idoneidad suficiente no sólo 
para con las necesidades de sus usufructuarios sino sobre todo con las de sus 
destinatarios, quienes como un signo de las actuales innovaciones se 
convierten cada vez más en sujetos de los esfuerzos colectivos organizados. 
 
En el campo de la salud colectiva en el país se reproduce ese cuadro 
signado por la transformación y la complejidad, pues de las altas incidencias 
de los padecimientos transmisibles se pasa a un estado de cosas en el que 
dichas enfermedades coexisten con las que ahora se consideran dominantes: 
las crónico-degenerativas. En la misma tónica se presenta una transición 
demográfica encaminada hacia el envejecimiento de la población, a la par de 
Introducción 
 10
una cobertura y una infraestructura insuficientes, más un esquema de acceso 
al mercado laboral en condiciones precarias que implican la no protección de 
la salud. 
 
Ahora bien, entre los asuntos públicos se encuentran el gobierno, las 
políticas públicas y la salud colectiva como temas relevantes de la vida social, 
los cuales tienen no uno sino varios y sendos espacios reservados en el 
mundo de las disciplinas científicas, convirtiéndose entonces en objetos de 
estudio cuyo análisis tiene un valor tanto en el plano teórico como en el 
terreno práctico en la medida que los resultados obtenidos dentro de ellos 
son susceptibles de ser aplicados para la atención de los problemas puntuales 
que se presentan en la vida cotidiana. En estos campos del conocimiento, 
pues, análisis y realidad están interconectados. 
 
Sin embargo, y por lo que hace específicamente a la realidad política y 
sus análisis, dichos ámbitos del quehacer social parecen caminar en sentidos 
contrarios. Por un lado las circunstancias fácticas se desenvuelven con 
caracteres de mayor complejidad debido, entre otras cosas, a la 
interdependencia que establece con otros ámbitos de la vida social así como 
en virtud de la multiplicación de los actores que en ella intervienen, además 
de la extensión de los efectos de las medidas adoptadas hacia espacios y 
rubros diversos, mientras que los análisis que buscan explicarla tienden a 
acotar sus miras sobre esa realidad mediante la delimitación de sus objetos 
de estudio. 
 
La razón de ser de esta dinámica tiene que ver precisamente con la 
búsqueda de explicaciones más certeras de la complejidad involucrada en esa 
realidad, pues si se reduce la parte que de la misma se estudia se hace más 
asequible para fines de su comprensión, sin embargo aislar totalmente el 
objeto de estudio así delimitado de su contexto más general puede conducir a 
Introducción 
 11
la tergiversación de los hechos con una explicación sesgada de los mismos al 
opacar sus por qué, sus cómo, sus quién y sus para qué. 
 
Este dilema teórico se patentiza en el análisis casuístico de las políticas 
públicas, pues si resulta perfectamente válido delimitar el objeto de estudio 
circunscribiéndolo a una o algunas de tales tecnologías que buscan encauzar 
los más diversos problemas sociales con el fin de comprender mejor al 
gobierno y optimizar su accionar, difícilmente se podrá alcanzar éste último 
objetivo si se encierra su explicación sólo a partir de las características 
propias de la política pública puesta en examen, pues tal ejercicio, a lo sumo, 
alcanzará para describirla mas no para analizarla. 
 
En este marco uno de los temas relevantes cuando se habla de los 
asuntos públicos y de las acciones del gobierno es la política social, la cual se 
implementa precisamente a través de políticas públicas, entre ellas la de 
salud en la medida exacta en que ésta última abona directamente al 
tratamiento de algunos de los problemas así como al encauzamiento de 
ciertas condiciones que desde la estructura más profunda de la sociedad 
aparecen como las causas que determinan los niveles de vida de la población. 
 
Luego entonces la política sanitaria se desarrolla dentro de los 
caracteres de complejidad ubicados arriba como rasgos distintivos de la 
realidad política y administrativa contemporánea, a la par de que su vida 
fáctica tanto como su estudio la ubican como una política pública de corte 
social, esto último por los temas y valores con los que trata así como debido 
a los objetivos que persigue. 
 
Con esta precisión de las dimensiones teóricas y prácticas de la política 
pública sanitaria, resulta más fácil discernir la relevancia que tiene el estudio 
de las características que ella adquiere actualmente en el país a través del 
análisis del caso del seguro popular, ello ante las pretensiones 
Introducción 
 12
gubernamentales de cambio respecto de las políticas públicas que 
implementa, las cuales enfrentan una realidad que sin complejos evidencia 
problemas de envergadura como son la pobreza y la desigualdad junto con 
todas sus manifestaciones. 
 
Pero el cuadro de los cambios más profundos se da nuevamente en la 
realidad, donde se pueden observar concepciones ideológicas y gestiones 
gubernamentales diversas en los diferentes ordenes de gobierno junto con el 
crecimiento del número de las organizaciones sociales y la aparición en toda 
su extensión de dinámicas problemáticas como la sobrepoblación, la 
informalidad, el empleo precario y los estilos de vida urbanos con su 
respectiva ocupación del espacio. 
 
La riqueza que como objetos de estudio tienen estas características 
dadas en los espacios locales urbanos, tanto como su complejidad, funcionan 
como una invitación para delimitar el ámbito geográfico en el que se estudia 
el impacto de la política pública sanitaria elegida así como los problemas para 
su implementación. De esta manera se acaba por construir el objeto de 
estudio de la presente investigación: el seguro popular analizado como 
política pública (principalmente su gestación, diseño e implementación) 
dentro de los márgenes propios del Distrito Federal. 
 
En este sentido, la hipótesis que orienta el desarrollo de la 
investigación establece que ante un contexto complejo que en materia de 
protección a la salud demanda esquemas de aseguramiento y de atención 
congruentes con esa realidad complicada la cual funciona como repelente 
frente a las tentativas de solución sencillas; es la concepción política 
dominante en el país la que determinó la gestación, el diseño e 
implementación del seguro popular, antes que los problemas reales y 
concretos en materia de salud colectiva a los cuales dicha concepción 
identifica sólo parcialmente, interpretándolos en un sentido favorable a la 
Introducción 
 13
mercantilización de los servicios de salud, a la vez que requirió para su 
materialización en el ámbito de la política sanitaria vigente la estructuración 
de un marco teórico-conceptual que le sirviera como justificación. 
 
Con tal respuesta tentativa como guía, la investigación que se efectúa a 
continuación se divide en tres partes. La primera, compuesta de los tres 
capítulos iniciales, delimita y rodeael fenómeno estudiado mediante la 
articulación de los planteamientos teóricos con los históricos y los 
institucionales referentes al seguro popular como política pública dentro del 
contexto nacional. 
 
De esta manera, en el primer capítulo se revisan las construcciones 
analíticas que explican el concepto de política pública así como los 
planteamientos que en general postulan sus contenidos actualmente, 
ejercicio del cual surgió la observación respecto de la necesidad de adaptarlas 
a la gestión pública tal como ésta se desarrolla en el país. 
 
En el segundo capítulo se hace una revisión histórica tanto del sector 
salud como de la política sanitaria que permite establecer y comprender cuál 
es el papel que teóricamente les corresponde en la actualidad, así como la 
dinámica de sus transformaciones y las directrices que los determinan junto 
con las expresiones más genéricas de los problemas de carácter estructural 
que ambos enfrentan. Mientras que en el tercer capítulo se clarifican las 
reglas del juego de las que se desprende el seguro popular, mismas a las que 
intenta sostener en el tiempo como la expresión de una serie de intereses 
desenvueltos en la arena política mexicana. 
 
La segunda parte funciona como un punto de conexión entre la que le 
antecede y la subsiguiente; de lo que se trata aquí es de explicar 
exhaustivamente la política pública en el capítulo cuarto (único componente 
de la sección) ubicando sus características distintivas e interpretándolas a 
Introducción 
 14
partir de los elementos construidos previamente durante los tres capítulos 
anteriores, pero también con el objeto de ver posteriormente cómo opera en 
la realidad local del D.F. 
 
Así, en la tercera parte que abarca los dos capítulos siguientes se 
reconstruye la problemática central que en el plano local busca encauzar el 
seguro popular por sí mismo y en conjunto con las demás políticas sociales a 
través del establecimiento y desarrollo de las categorías denominadas 
condiciones de salud e integración de políticas. Asimismo se revisan los 
elementos de carácter ideológico junto con los institucionales, pero sobre 
todo aquellos de tipo político que operaron en contra de la implementación de 
la política pública en el D.F. 
 
Bajo esta óptica, en el quinto capítulo se identifican tanto las 
condiciones de salud verificadas en la entidad junto con la explicación de la 
realidad política que en ese ámbito dio pie a la existencia de una política 
pública contrapuesta en alguna medida con los planteamientos del seguro 
popular. Inmediatamente después y como consecuente del anterior ejercicio, 
en el capítulo sexto se contrasta el seguro popular con las condiciones de 
salud locales y se aborda el tema de su implementación. 
 
Finalmente, a partir del trabajo de investigación se perfilan bajo la 
forma de esquema un conjunto de trazos que pretenden servir para acercarse 
al análisis de las políticas públicas de corte social, como parte integrante del 
capítulo séptimo. 
 
 
 
 
 
Capítulo 1 
Gobernar mediante políticas públicas en México, de la novedad a la adaptación 
 15
 
 
CAPÍTULO 
PRIMERO 
 
 
 
 
 
Gobernar mediante políticas públicas en México, 
de la novedad a la adaptación 
 
 
 
 
 
 
 
 
…ninguna de las elecciones de política 
corresponde a una manufactura 
puramente intelectual o de cierto 
análisis. Todas proceden en algún 
proceso político: no del cerebro sino 
del músculo. El análisis puede aportar 
una gran contribución –por ejemplo 
puede ajustar las alternativas o 
encontrar otras- pero finalmente, la 
elección ocurre en la, frecuentemente, 
horrorosa arena política. 
 
 
 
 Charles Lindblom 
 
 
Jesús Vera Silva Tesis de Maestría 
 16
Los intentos para asimilar la experiencia desenvuelta en el accionar 
cotidiano del gobierno, entendido en su acepción restringida como 
administración pública, requiere de la construcción de conceptos y 
relaciones analíticas que aprehendan esas prácticas y que permitan 
identificarlas. Tales experiencias han de ser explicadas con el fin de 
estudiar el proceso para dar cuenta de lo que pasa en su interior en una 
primera instancia, pero también, en un segundo momento, con la intención 
de mejorarlo en la práctica. 
 
Una de esas tentativas, que se origina en el contexto estadounidense 
en la década de 1950, es lo que puede denominarse como escuelas de 
políticas públicas. El carácter nítidamente instrumental de éstas últimas, 
plasmado en su dimensión de construcción analítica, pero también 
entendida como un medio para llegar a un fin (mejorar el desempeño 
gubernamental) en el terreno práctico, ponen de manifiesto que tales 
herramientas se desarrollarán en un contexto determinado y de él 
adquirirán características específicas. 
 
Lo anterior conduce a la necesidad de establecer el alcance teórico y 
práctico de las políticas públicas como instrumentos de gobierno en una 
realidad distinta a la de su origen, con el fin de apreciar su pertinencia en 
un contexto como el mexicano en el que se habla comúnmente de políticas 
públicas cuando se hace referencia a acciones gubernamentales ligadas con 
las de los grupos organizados de la sociedad en pos de atender una rica 
variedad de asuntos públicos. 
 
En este capítulo se aborda la ubicación y examen de las políticas 
públicas como instrumentos de gobierno en el caso mexicano, en donde se 
resalta como contenido del primer apartado la necesidad de su adaptación 
para estar en posibilidad de obtener lo mejor de ellas en sus dos 
Capítulo 1 
Gobernar mediante políticas públicas en México, de la novedad a la adaptación 
 17
dimensiones: analizar el complejo accionar del gobierno y progresar en su 
práctica. 
 
Para ello, en las dos secciones subsiguientes se consideran los 
paradigmas o modas que actualmente buscan definirlas en una 
determinada dirección, razón por la cual se atiende su relación con la 
Nueva Gestión Pública, aunque siempre limitada al caso mexicano. Como 
complemento, finalmente en el cuarto apartado se describe brevemente el 
proceso de diseño e implementación de políticas públicas. Las diferentes 
partes del ejercicio que describe el presente capítulo tienen como intención 
establecer con claridad el referente conceptual que servirá para el análisis 
de la política pública objeto de la presente investigación. 
 
 
 
1.1 Las políticas públicas como campo de acción de la 
administración pública 
 
 
 
La administración pública (AP) juega un papel fundamental en el 
desarrollo de la vida política en la que esta inmersa; sus dos facetas se 
complementan e integran para darle sentido, por un lado es administración 
en tanto técnica de operación de una organización, pero también es 
pública, debido a que se inscribe en el ámbito político como arena en la que 
se instrumentan las orientaciones que rigen en un espacio y tiempo 
determinados. Mas no sólo eso, sino que en ella también se definen dichas 
disposiciones. 
 
Si se toma en cuenta que la política, entendida como su marco 
referencial, determina la función genérica de la AP y la proyecta en sus dos 
Jesús Vera Silva Tesis de Maestría 
 18
orientaciones: dominación política y dirección administrativa1, se puede 
entender que dicha función es 
 
… la de regir, de instrumentar el monopolio público de la coacción, 
obtenida por el juego combinado de la norma jurídica y de la violencia 
física, la sujeción de los individuos bajo el orden existente. 
 
En este sentido 
 
… es su punto nodal, el instrumento impulsor y regulador indispensable a 
su equilibrio y a su supervivencia.2 
 
 
Sin embargo, esto no significa que pueda ejercer la coacción de 
forma indiscriminada, sino que más bien siempre es uno de sus medios el 
cual queda sujeto,en el contexto de un régimen político democrático y de 
Estado de derecho, a un conjunto de normas jurídicas (garantías 
individuales), las cuales se expresan como los instrumentos que protegen 
los derechos fundamentales del hombre (propiedad, libertad, reunión y 
asociación entre otros) frente a la arbitrariedad de la acción de las 
autoridades, cuando ésta se dé. 
 
Más aún, la AP busca en su operación cotidiana no recurrir a ella, 
mediante la manipulación u orientación de los comportamientos de los 
distintos actores sociales. En los dos casos lo hace a través de la 
producción, prestación y distribución de bienes y servicios que se erigen 
como respuestas ante las demandas, así como frente a las expectativas 
diversificadas de los gobernados. 
 
1 Guerrero Orozco, Omar. La dualidad de la naturaleza de la Administración Pública. Dominio político y 
dirección administrativa [pp. 266-272] en: La Administración Pública del Estado Capitalista. México, 
edición del INAP, 1979. 
 
2 Chevalier, Jacques y Loschack, Daniele. La ciencia administrativa. México. Coedición INAP-FCE. 
1983, p. 37. 
Capítulo 1 
Gobernar mediante políticas públicas en México, de la novedad a la adaptación 
 19
Pero para acercarse al concepto de AP, hay que considerar la premisa 
de que: “No existe una sola definición con validez universal, pero sí de 
aceptación generalizada que nos permite identificar el significado de 
administración pública, así como su objeto de estudio (materia) y su 
estudio del objeto (disciplina)”, además de que cada definición se da en un 
contexto histórico que limita su alcance y su contenido.3 
 
Así, una aproximación a la definición de la AP, de acuerdo con sus 
precursores (Bonnin y Von Stein, respectivamente) se da en los siguientes 
términos: 
 
… es una potencia que arregla, corrige y mejora todo cuanto existe, y da 
una dirección más conveniente a los seres organizados y a las cosas. 
 
 
Mientras que para el segundo de los autores 
 
 
… esta actividad del Estado, que tiene lugar mediante los órganos 
estatales y constituye, por tanto, la vida propiamente exterior del Estado, 
es lo que se llama administración del Estado. 4 
 
 
 
Si bien los términos en que están enunciadas resultan genéricos, 
comparados con los de las definiciones actuales más rigurosas, no se puede 
soslayar el hecho de que se formularon en los siglos XVII y XVIII, 
aportando desde entonces uno de los pilares en la construcción de la AP 
 
3 Sánchez González, José Juan. La administración pública como ciencia. Su objeto y estudio [Capítulo III, 
¿Qué es la administración pública? Complejidad en la construcción de una definición, pp. 101-123]. México, 
coedición IAPEM-Plaza y Valdés, S.A. de C.V., 2001, primera edición, pp. 120-123. El autor llega a esa 
conclusión (aquí se utiliza como premisa), luego de una revisión etimológica de las voces administración y 
pública, así como de una exploración histórica de sus definiciones, además de las que se refieren a ella como 
actividad, por un lado, y las que la destacan como disciplina científica junto con las que mezclan estas dos 
facetas. En el plano conceptual, el autor destaca (pp. 121-122) que una definición “aceptable de AP” debe 
contener elementos históricos, ha ser flexible, subrayar su carácter científico, además de que tiene que 
combinar su aspecto práctico con su dimensión como disciplina científica y finalmente recomienda que 
contenga elementos que le doten de integralidad. 
 
4 Ibídem, p. 104. 
 
Jesús Vera Silva Tesis de Maestría 
 20
como disciplina: la comprensión de su objeto de estudio entendido como la 
administración del Estado y la fuerza que da dirección a los seres 
organizados en él y por él. 
 
Por otra parte, entre las concepciones de la AP como actividad se 
encuentra la de Woodrow Wilson, quien al delimitar más su campo de 
acción de acuerdo con su ubicación dentro del poder público y su sujeción 
al derecho, la define como 
 
… la parte más visible del gobierno; es el gobierno en acción; es el poder 
ejecutivo, el que actúa, el aspecto más visible del gobierno y es, desde 
luego, tan vieja como el gobierno mismo […] es la ejecución detallada y 
sistemática del derecho público. Cada aplicación especial, particular de la 
ley general, es un acto de administración.5 
 
 
 
Ante tal concepción, cabe hacer la acotación de que la AP no se 
desenvuelve aisladamente, sino que para su accionar cotidiano se relaciona 
con los otros poderes constituidos pero también con los que se estructuran 
al margen del poder formal del Estado. 
 
En cuanto a la AP como disciplina científica, hay que hacer notar que 
como tal se encuentra todavía en proceso de desarrollo, donde destacan 
como sus caracteres propios la interdisciplinariedad, así como los esfuerzos 
en busca de su sistematización con el fin de establecer principios generales 
de los cuales se puedan obtener técnicas aplicables a los problemas 
públicos y administrativos que emergen desde la dinámica política. 
 
Mientras que más recientemente, entre las definiciones más 
integrales de la AP se destaca como uno de sus elementos la relación que 
 
5 Ibídem, p. 107. 
 
Capítulo 1 
Gobernar mediante políticas públicas en México, de la novedad a la adaptación 
 21
guarda con las políticas públicas, a partir del reconocimiento pleno de su 
carácter político. En este sentido se tiene que la AP 
 
o Es el esfuerzo cooperativo de un grupo en el marco de actividades 
de carácter público. 
 
o Juega un papel importante en la formulación de la política pública y 
en consecuencia es parte del proceso político. 
 
o Guarda estrecha relación con los diversos grupos privados y los 
sujetos individuales a la hora de suministrar servicios a la 
comunidad. 
 
o Es proceso dinámico que tiene como finalidad la satisfacción de las 
necesidades públicas reconocidas por el Estado. 
 
o Es un instrumento fundamental del Estado para realizar aquellas 
actividades que el mercado no puede o deja de hacer, pero que 
debido al interés público deben realizarse. 
 
o Como parte del gobierno que genera las políticas, se encuentra 
vinculada a toda clase de asuntos públicos, que se manifiestan de 
manera concreta en los servicios que realiza el gobierno.6 
 
 
 
Como se puede ver, las políticas públicas son generadas en la AP sin 
que, desde luego, sea la única instancia que tenga un papel a la hora de su 
definición, debido a que la AP es una de las partes que operan dentro del 
proceso político más amplio, aunque la trascendencia de su rol es 
insoslayable. 
 
Bajo similar línea argumentativa, otra concepción de la AP que 
destaca su papel como parte del gobierno en relación con las políticas 
públicas dice que es 
 
 
6 Ibídem, pp. 120 y 122. Los primeros tres puntos son de la autoría de Nigro, Felix A. y Nigro, Lloyd, G. 
Administración Pública Moderna. Madrid, edición del INAP, 1981, p. 36, Citados por el autor de la obra de 
referencia en la presente nota al pie de página (José Juan Sánchez González [2001]), de cuya autoría son los 
tres siguientes. 
Jesús Vera Silva Tesis de Maestría 
 22
… el conjunto de operaciones encaminadas a cumplir o hacer cumplir la 
política pública, la voluntad de un gobierno tal y como ésta es expresada 
por las autoridades competentes. Es pública porque comprende las 
actividades que una sociedad, sujeta a dirección política, ejecuta a través 
de las instituciones gubernamentales. Es administración porque implica la 
coordinación de esfuerzos y recursos, mediante los procesos 
administrativos básicos de planeación, organización, dirección y control.7 
 
 
Con las diferentesconcepciones entrelazadas de la AP que se 
plasmaron anteriormente, es posible puntualizar de mejor manera la 
relación desenvuelta entre ella y las políticas públicas para ubicar y 
comprender éstas ultimas como campo de acción de la AP: si mediante un 
esquema simplificado se entiende que la administración pública es la rama 
ejecutiva del poder público que relaciona al gobierno con la sociedad a 
través de políticas, se puede comprender entonces que las políticas 
públicas serán los productos de la AP, pero con la acotación de que su 
significado determinará también la orientación que sustentará ésta última 
en su accionar cotidiano para ponerlas en marcha. 
 
En su carácter ordenador, las políticas públicas pueden ser ubicadas 
no como un instrumento aislado y sujeto al libre albedrío del gobernante, 
sino como una expresión directa del marco político más general en el que 
se desarrollan; así entendidas, expresarán en mayor o menor medida, las 
ideas, los valores y los intereses que proyecta la acción del gobierno como 
parte integrante del régimen político. 
 
No obstante lo anterior, para poder identificar ese conjunto 
heterogéneo de representaciones, ideologías e intereses resulta 
indispensable no tener en cuenta únicamente lo que explícitamente dicen, 
 
7 Anaya Cadena, Vicente (coordinador). Diccionario de política, gobierno y administración pública 
municipal. México, Coedición Colegio Nacional de Ciencia Política y Administración Pública-Gobierno 
del Estado de Tlaxcala, 1997, p. 9. 
 
Capítulo 1 
Gobernar mediante políticas públicas en México, de la novedad a la adaptación 
 23
sino que es menester interpretarlas tanto como enmarcarlas en los demás 
instrumentos gubernamentales que las explican y acotan. 
 
Si con el auxilio del principio de división de poderes (ejecutivo, 
legislativo y judicial)8 se les ubica como productos de la AP, éstas serán los 
lineamientos mediante los cuales se busca llevar a cabo las acciones de 
gobierno que le permitan cumplir con sus objetivos y metas, mediante los 
cuales plasma su función genérica. 
 
Es así como en el marco de la AP mexicana, la cual organiza su 
gestión mediante la ley de planeación y el sistema nacional de planeación 
democrática, instrumentos cuya existencia se prevé en el artículo 26 
constitucional, se puede identificar a las políticas públicas (concepto 
acuñado en los Estados Unidos de Norteamérica)9 con los programas que 
 
8 Es el tratamiento del problema referente a encauzar funcionalmente al poder público lo que lleva a la 
estructuración de éste último; desde el siglo IV antes de nuestra era, Aristóteles en su obra “La Política” 
hablaba de la necesidad de dividir al poder, pero el planteamiento se sistematizó con la conformación del 
Estado moderno. Así, John Locke en “El ensayo sobre el gobierno civil” señala que el poder se divide en 
ejecutivo, legislativo y federativo; en tanto que Montesquieau en el “Espíritu de las leyes” plantea la 
necesidad de que el poder contenga al poder para evitar el abuso en su ejercicio, por lo propone su 
fraccionamiento en ejecutivo, legislativo y judicial. Frente a este planteamiento y de acuerdo con 
Rosseau, para quien el poder soberano no se divide o no es soberano, se apunta que más que una división 
de poderes, lo conducente es hablar de su separación orgánica y funcional con el fin de que colaboren. 
 
9 La necesidad de traducción del término política pública a una realidad distinta del país en que se 
originó, es analizada desde las raíces etimológicas de la palabra política por Ruiz Sánchez, Carlos 
Humberto. Las Políticas de Salud en el Estado Mexicano (1917-1997). Un análisis de la evolución de la 
administración pública de la salubridad en México [Capítulo 1, Política y políticas (policies). 
Conceptos, definiciones, relación con los regímenes políticos y ubicación en los sistemas sociales, pp. 
23-73]. Tesis doctoral, UNAM-FCPyS. El autor. 2001. 
 
En cuanto a la implantación y su formalización institucional, por ejemplo Robert P. Stoker, llama la 
atención sobre el régimen de implementación y su influencia en el proceso de ejecución de las políticas 
públicas; define al primero (p. 375) como aquel que “regula las actividades del proceso. Un régimen es 
un ordenamiento que institucionaliza valores importantes para la toma de decisiones públicas (…) es, 
también un ordenamiento organizativo, que ayuda a definir y a consolidar los valores políticos que le son 
inherentes”. Ver, del autor: Un marco de análisis para el régimen de implementación: cooperación y 
reconciliación entre los imperativos federalistas [pp. 373-412] en: Aguilar Villanueva, Luis Fernando 
(estudio introductorio y edición). La implementación de las políticas [cuarta antología de política 
pública]. México, grupo editorial M. A. Porrúa, 2003. 
 
Jesús Vera Silva Tesis de Maestría 
 24
tienen como marco el plan nacional de desarrollo así como los programas 
sectoriales de gobierno en el siguiente nivel descendente. 
 
Este planteamiento se entiende a la luz de las características que de 
las políticas públicas enuncia Saúl Jiménez, luego de una revisión de 
diferentes autores: 
 
o Las políticas (policies) tienen un carácter técnico/científico. 
o Tienen un carácter multidisciplinario. 
o Se apoyan en la experiencia y modelos comparativos. 
o Implican un riguroso análisis racional de alternativas para la mejor 
toma de decisiones. 
 
o Están destinadas a resolver tanto problemas contingenciales como 
aquellos que no lo son, además ayuda a entender problemas 
específicos, puntualizados y focalizados. 
 
o Son instrumentos de negociación.10 
 
 
Así pues, en la elaboración de los programas se utilizan herramientas 
conceptuales, experimentales y de medición en las que participan 
especialistas de diversas disciplinas científicas, donde se toman en cuenta 
tanto programas como acciones que fueron instrumentados anteriormente 
para atender los mismos problemas u otros parecidos, lo cual conlleva a su 
comparación explícita debido a la variabilidad y profundización del interés 
por parte de los hacedores en algunas de sus causas. 
 
 
10 Citado por Ruiz Sánchez, Carlos Humberto. Op. cit. p. 66. La obra fuente es: Melchor Jiménez, Saúl. 
Fundamentos para la definición y fortalecimiento de la política de la juventud en México. Tesis. FCPyS-
UNAM. El autor, 1999. pp.164-167. En esta última obra de referencia se aclara que los autores 
consultados son: Harold Lasswell, Yehezkel Dror, Fernando Basúa, Alejandro Buendía, Thomas Dye, 
Fred Frohock, Daniel Fiorino, Luis Fernando Aguilar Villanueva, Ricardo Uvalle Berrones, José Luis 
Méndez y Carlos Humberto Ruiz Sánchez. 
Capítulo 1 
Gobernar mediante políticas públicas en México, de la novedad a la adaptación 
 25
Asimismo, antes de seleccionar el programa que habrá de llevarse 
acabo se analizan las alternativas para ubicar la que esté más acorde con 
las necesidades que pretende atender, así como con los recursos con que 
se cuenta y con lo que busca el gobierno, ante lo cual dicho proceso 
requiere de un alto grado de racionalización para abordar los distintos 
caminos más los múltiples escenarios que abren las distintas opciones 
ponderadas. 
 
Por la variedad de las características que poseen los problemas que 
atiende el gobierno y debido a la urgencia con que se presentan algunos de 
ellos, podrán tener un carácter contingencial como en el caso de una 
emergencia o ser estructurales como el caso de la pobreza entre otros, 
especialmente dentro de éstos últimos se tiende a optar por la búsqueda 
de alguno de los elementos que los causan, para atenderlo sin entrar al 
tratamiento de la multitud de fuentes que los originan debido tanto a los 
principios político-ideológicosdel sistema en el que se atienden, como a la 
limitación real de los recursos de todo tipo con los que se cuenta para 
darles tratamiento. 
 
Finalmente, debido a que involucran a grupos humanos con intereses 
diversos y hasta contradictorios, entre cuyas relaciones de poder media el 
gobierno -aunque no de manera neutral ni permanente porque se puede 
inclinar hacia cualquiera de los grupos sociales, que son por otra parte 
mucho más que dos, así como en virtud de que las decisiones 
gubernamentales no logran el equilibrio definitivo entre aquellos-, tanto los 
objetivos como los propios lineamientos de acción se negociarán de 
acuerdo con la correlación de fuerzas que se verifique en un tiempo y 
espacio determinados. 
 
La necesidad de adaptar conceptos originados en otras latitudes para 
aprehender y analizar realidades diferentes se entiende al visualizar que 
Jesús Vera Silva Tesis de Maestría 
 26
…una política, en el contexto “no norteamericano”, siempre será pública, 
porque habitualmente cuando se habla de políticas, se está hablando de 
las actividades del gobierno. Los estadounidenses, al contrario, su principal 
referencia es a las organizaciones privadas, por lo tanto, en México se 
tiene que especificar que “es una política privada”, como en los Estados 
Unidos se tiene que especificar que “es una política pública”.11 
 
 
Así, se puede definir la política como un curso de acción seguido por 
los actores para atender problemas de intereses, mientras que su carácter 
de pública queda determinado por el hecho de que sean tratados por 
cuerpos y funcionarios gubernamentales. 
 
En este mismo sentido, Enrique Cabrero sostiene que respecto del 
enfoque de políticas públicas: 
 
(…) se puede plantear una crítica al modelo por su visión muy centrada en 
las prácticas gubernamentales, políticas y democráticas, como las 
estadounidenses. Sin embargo, no por ello su uso deja de presentar 
interés para otras realidades políticas y culturales.12 
 
Tras lo cual recomienda cautela en el manejo de las categorías 
además de no perder de vista la realidad política y cultural en la que se 
encuentra la acción pública (objeto de estudio del autor en la obra citada) 
en un país latinoamericano. 
 
De esta manera se perfila la política pública, aunque de manera 
controvertible, como aquello que hace o no el gobierno y que afecta 
considerablemente a un gran número de personas, de acuerdo con Duncan 
 
11 Ibídem, p. 65. 
 
12 Cabrero Mendoza, Enrique. Acción pública y desarrollo local. México, edición FCE, 2005, p. 26. 
 
Capítulo 1 
Gobernar mediante políticas públicas en México, de la novedad a la adaptación 
 27
Mac Rae y James Wilde, así como con Thomas Dye.13 Sin embargo, para 
Aguilar Villanueva 
 
En estas expresiones de autores consagrados, que expresaban y 
condicionaban la visión de muchos colegas menores, se carecía de 
precisión y contundencia científica 
 
 
Tras lo cual se pregunta: 
 
¿Hay algo más genérico y extenso que interés público, decisiones y no 
decisiones gubernamentales, vida y actividad política?14 
 
 
La preocupación al concebir de tal manera la relación entre la AP y 
las políticas públicas es de carácter metodológico pero también práctico, 
pues como sostiene el mismo autor: 
 
Metida la administración pública a describir y explicar por qué los 
gobiernos toman las decisiones que toman, fue absorbida por la ciencia 
política con sus férreos hechos y destinos, abdicando de sus 
preocupaciones normativas de eficiencia y responsabilidad.15 
 
 
Si bien la preocupación de la AP desde el punto de vista de su objeto 
de estudio así como desde la perspectiva de su accionar cotidiano no tiene 
porque dejar de lado cuestiones como la eficiencia y la eficacia de las 
políticas públicas, más las responsabilidades que se involucran en el 
proceso de su diseño e implementación, además de que no podría hacerlo 
en un contexto en el que su campo de acción se delimita y acota, después 
de las reformas de ajuste estructural por las que atravesó el país desde la 
 
13 Ver: Ruiz Sánchez, Carlos Humberto. Op. Cit., p. 65, así como Aguilar Villanueva, Luis Fernando 
(estudio introductorio y edición) El Estudio de las políticas públicas. [primera antología de política 
pública]. México, editorial Miguel Ángel Porrúa, 2003. p. 66. 
 
14 Aguilar Villanueva, Luis Fernando (2003). Op. cit., pp. 66-67. 
 
15 Ibídem, p. 67. 
Jesús Vera Silva Tesis de Maestría 
 28
década de los ochenta y cuyas consecuencias más notables para la AP 
fueron tanto su reducción como la exigencia de que se desempeñará 
eficientemente, ello no obsta para que una política pública, ubicada para su 
evaluación bajo dichos parámetros, sea en primera instancia lo que el 
gobierno hace o deja de hacer. 
 
Y si bien es cierto que 
 
… los últimos trabajos de Lindblom (1980) y de Wildavsky (1979:11), 
insistieron en que eran muchos más los problemas públicos que los 
ciudadanos resolvían a través de sus “ajustes mutuos” e “interacciones 
sociales”, sin necesidad de la coordinación gubernamental, que los que 
eran capaces de resolver los gobiernos a través del “análisis racional” o la 
“especulación intelectual” de análisis especializados.16 
 
 
El hecho de que la diversificación de grupos dentro de la sociedad sea 
la constante en la actualidad y que éstos sean capaces de resolver por sí 
mismos asuntos públicos en una sociedad determinada, no quiere decir que 
la política pública no se identifique más con la acción u omisión 
gubernamentales, sino que ante los cambios verificados en la sociedad, los 
cuales por cierto siempre van más adelantados que la teoría, la política 
pública, sin dejar de ser lo que es en México, puede combinarse con 
diversos marcos conceptuales en aras explorar otras formas de atención 
de asuntos y problemas públicos.17 
 
16 Ibídem, p. 69. Los trabajos a los que se refiere son: Charles E. Lindblom. The Policy- Making Process, 
Prentice-Hall, Englewood Cliff. 1980, y del cual anota que hay traducción al español en coedición 
INAP, Madrid- M.A. Porrúa, México; así como Wildavsky, Aaron. Speaking Truth to Power: The Art 
and Craft of Policy Analysis, Litle-Brown, Boston. 1979. 
 
17 Una construcción en este sentido la hace Cabrero Mendoza, Enrique. Op. cit., [capitulo 1, La acción 
pública y el desarrollo urbano. Una exploración interdisciplinaria, pp.11-70]. Este autor utiliza los 
conceptos de gobernanza, análisis de políticas públicas, redes de política, aprendizaje de y cambio en las 
políticas públicas, así como el cambio organizacional e institucional para construir lo que denomina “un 
marco teórico que si bien es heterodoxo y ecléctico, nos provee de una caja de herramientas para 
construir un método de estudio de una realidad muy particular como la de la acción pública urbana en 
ciudades medias” (p. 14). En la construcción del marco conceptual que le permite definir la acción 
pública, una constante es el llamado de atención para adaptar o adecuar los conceptos que lo componen, 
Capítulo 1 
Gobernar mediante políticas públicas en México, de la novedad a la adaptación 
 29
Además, no se puede pasar por alto el hecho de que las obras que 
cita Aguilar Villanueva parten como punto de referencia de la realidad 
estadounidense, donde la intervención gubernamental se concibe como un 
mal necesario ante la primacía del individuo, diferente de la realidad 
mexicana donde se cuenta con un larga tradición en corporativismo, a 
través del cual se organizó durante el siglo pasado a los diversos sectores 
económicos y sociales para sujetarlos tanto a las metas como a los 
objetivos del gobierno en nombre de lo que los gruposgobernantes 
denominaron la supremacía de la nación. 
 
Si bien este esquema se modifica paulatinamente en la actualidad, en 
buena medida porque los grupos sociales se organizan cada vez más y 
mejor para atender diversos problemas, es necesario recordar que las 
sociedades marchan lentamente y el camino hacia un estadio más 
democrático donde la pluralidad social se manifieste en toda su extensión, 
con todas sus posibilidades en cuanto a sus capacidades de organización así 
como de autogestión no es seguro aún.18 
 
De esta manera, el hecho de que afecten a un gran número de 
personas, más la aspiración de un régimen democrático junto con la 
retracción de la intervención gubernamental y la persistencia de los 
 
a una realidad específica como la de México y más concretamente a los municipios urbanos objeto de 
estudio. 
 
18 Por ejemplo Alonso, Jorge (compilador), en: El nuevo Estado mexicano. T.I, México, coedición 
Universidad de Guadalajara-Nueva Imagen-CIESAS, 1994, plantea (pp. 32-33) que: “La demoledora 
crisis de los ochenta liquidó las características esenciales de ese Estado, nacido de la Revolución 
Mexicana, el pacto social que lo sustentaba y el nacionalismo revolucionario se vieron como pesados 
impedimentos para acoplar la economía mexicana a los imperativos de una acumulación capitalista en el 
contexto de una nueva división internacional del trabajo. Si todavía no se delinean nítidamente todas las 
características de este Estado diferente al anterior, hay nuevos elementos que configuran una etapa de 
transición. La novedad no ha implicado la desaparición absoluta del Estado precedente. Viejas y nuevas 
prácticas se han mezclado inextricablemente. Elementos de la configuración previa se han conservado y 
reforzado precisamente para garantizar los cambios”. Asimismo, prevé que en el futuro próximo se 
reforzará el autoritarismo presidencialista para sacar adelante lo que llama el “antipopular proyecto 
neoliberal.” 
 
Jesús Vera Silva Tesis de Maestría 
 30
problemas públicos conducen a la apertura de la dirección administrativa, lo 
cual permite concebir a las políticas públicas ya no únicamente como lo que 
el gobierno hace o deja de hacer, sino que también es lo que 
coordinadamente gobierno y sociedad organizada hacen en aras de atender 
los problemas públicos.19 Más aún: la participación de la ciudadanía se 
erige en tiempos de mayor pluralidad, menos recursos e incremento de la 
complejidad, como una condición para el éxito de las políticas públicas. 
 
No obstante lo anterior, hay que considerar el hecho de que la 
contribución que puede hacer dicha ciudadanía es variable de acuerdo con 
las condiciones de tiempo y espacio, es decir, aunque resulta indispensable, 
no es seguro que ella se verifique ni que lo haga constantemente, además 
de que el gobierno tiende a llenar los espacios que aquella no hace suyos y 
donde no es capaz de actuar. 
 
Asimismo, no resulta de ningún planteamiento analítico y el gobierno 
cede a su fuerza únicamente en la medida exacta en que los gobernantes 
toman conciencia de que aquel no lo puede hacer todo por sí mismo; a final 
de cuentas si el gobierno se abre lo hace deliberadamente, como una 
medida de política pública en busca de legitimidad ante los reclamos 
sociales de diversa índole.20 
 
19 Al respecto, Luis Fernando Aguilar Villanueva dice: “En efecto, una política es en un doble sentido un 
curso de acción: es el curso de acción deliberadamente diseñado y el curso de acción efectivamente 
seguido. No sólo lo que el gobierno dice y quiere hacer. También lo que realmente hace y logra, por sí 
mismo o en interacción con actores políticos y sociales, más allá de sus intenciones”. Ver: La hechura de 
las políticas. Estudio introductorio [segunda antología de política pública]. México, M.A. Porrúa, 1992, 
p. 25. 
 
20 Para ver la relación que se da entre la participación ciudadana y las políticas públicas, así como el 
fenómeno de “contundencia” o saturación gubernamental del espacio público, véase: Uvalle Berrones, 
Ricardo. “La gestión pública en tiempos de intensidad ciudadana”. Revista IAPEM, México, Instituto de 
Administración Pública del Estado de México, 2003, número 54, pp.143-180. 
 
Respecto del alcance, profundidad e irregularidad de la participación ciudadana en la función de la 
administración pública, léase: Crespo, José Antonio. “Cultura democrática: ¿avance o retroceso?” 
Sección Nacional; Columna “Horizonte Político”. México, Excelsior, 20 de octubre de 2006, p.11. Así 
Capítulo 1 
Gobernar mediante políticas públicas en México, de la novedad a la adaptación 
 31
Así las cosas, en México, al volverse más compleja la relación entre 
Estado y sociedad verificada a través de las políticas públicas, éstas no 
dejan de ser lo que hace o deja de hacer el gobierno, aunque no cesen de 
delimitarse los marcos de lo que dicho gobierno pueda o deba hacer o no 
hacer y a pesar de lo que al respecto se piense como mejor o más justo. 
 
Sin embargo el horizonte plantea mayor apertura en cuanto a la 
dirección administrativa, lo que hace necesario replantearse dicho concepto 
para incorporar, además de lo que el gobierno hace o deja de hacer, lo que 
puede o no hacer, hecho, éste último, que deriva en su coordinación con la 
sociedad como un imperativo en la atención de asuntos y problemas de 
carácter público. 
 
Como se puede ver, el problema parece de matices: aunque la 
dominación política se mantenga y la dirección administrativa se exprese en 
un mayor número de casos que antes bajo la forma de coordinación entre 
gobierno y sociedad ante la complejidad de los problemas públicos, 
aquellos dos rasgos distintivos permanecen. 
 
Dichas características no desaparecen en tanto que son 
consustánciales al ejercicio de gobierno que se hace más visible en la AP si 
se ubica ésta última como el gobierno en acción, de tal forma que los 
instrumentos a través de los que se manifiesta una faceta de dicha relación 
(la que va del Estado a la sociedad): las políticas públicas, éstas quedan 
integradas en la lógica funcional de la AP, pero por su naturaleza 
instrumental se amoldan en determinadas circunstancias a una 
manifestación más coordinada de aquella, la cual deviene de la retracción 
de la actividad gubernamental y de la persistencia de los problemas 
públicos. Gobernar es también coordinar, pero es mucho más que eso. 
 
como Durand Ponte, Víctor Manuel. Ciudadanía y cultura política. México, 1993-2001. México, 
editorial siglo XXI, 2004, p. 133. 
Jesús Vera Silva Tesis de Maestría 
 32
1.2 La nueva gestión pública. El difícil arte de adecuar prácticas 
político-administrativas a contextos diversos 
 
 
Pero si la AP es también una disciplina social cuyos planteamientos se 
llevan a la práctica y de esta última alimenta su acerbo conceptual, las 
ideas que en un momento histórico determinado le orientan cambian, pues 
la sociedad y el Estado, que son el marco para su existencia también se 
transforman.21 
 
Es así como en la actualidad se habla de la nueva gestión pública 
(NGP), como un paradigma para conducir la AP o una moda. Por ejemplo, 
David Arellano Gault plantea que 
 
… las pretensiones retóricas de la nueva gestión pública (NGP o New 
Public Management en inglés), por un gobierno más eficiente que se 
administra de una manera más parecida a la forma en que lo hacen las 
organizaciones privadas, en realidad son el síntoma de un cambio 
profundo en el espaciosocial y tecnológico donde se mueve la 
administración pública y no tanto un cambio de paradigma en términos 
organizativos (Moe, 1994). En otras palabras, vista la NGP como un todo, 
no estamos enfrentando el surgimiento e implementación de nuevas ideas, 
ni mucho menos de programas y propuestas totalmente originales en el 
sector público.22 
 
21 Para ver la evolución histórica del objeto de estudio de la administración pública, léase: Chevalier, 
Jacques y Loschack, Daniele. Op. cit., pp. 7-37. En líneas generales, estos autores sostienen que en 
términos cronológicos su primer objeto de estudio fue la administración pública, cuyo nacimiento se da 
en Europa de manera concomitante con la fase de construcción del Estado Nacional y que es heredero de 
las ciencias de policía desarrolladas durante los siglos XVII y XVIII, cuyos precursores fueron Bonnin y 
Von Steinz; en tanto que el segundo objeto fue el derecho administrativo, luego de la Revolución 
Francesa y el cual relegó a la administración pública hasta el advenimiento del Estado paternalista en el 
siglo XX, cuando se prestó atención sobre el aparato administrativo reconociéndose con ello la 
insuficiencia del derecho para abordarlo y mejorarlo; el tercero fue la organización cuya teoría, en 
general, surgió después de que fueran difundidas las ideas que ubicaban a la administración pública 
como subordinada de la política donde se destacaba la necesidad de fundamentar su análisis a partir de la 
observación empírica, lo cual trajo consigo, junto con la aplicación de la técnica en la producción, 
continúan los autores, la dificultad de discernir entre la administración pública y la gestión de empresas. 
 
22 Arellano Gault, David (coordinador). Más allá de la reinvención del gobierno: fundamentos de la 
nueva gestión pública y presupuesto por resultados en América Latina. México, [Primera parte; capítulo 
1, Nueva gestión pública: ¿Dónde está lo nuevo? Bases para el debate de la reforma administrativa, pp. 
5- 47, y capítulo 3 –Edgar Ramírez y Jesús Ramírez- Génesis y desarrollo del concepto de nueva gestión 
Capítulo 1 
Gobernar mediante políticas públicas en México, de la novedad a la adaptación 
 33
Bajo la pregunta orientadora ¿Dónde está lo nuevo? la proposición 
del autor en cuanto a la concepción de la NGP se desarrolla en tres 
direcciones fundamentales: I) ir a sus fundamentos para superar su 
retórica, II) trascender el planteamiento gerencialista que asimila la AP con 
la administración privada y, III) puntualizar la necesidad de adaptar o 
traducir los planteamientos a un contexto ajeno al de su origen. 
 
En el primer sentido sostiene que los fundamentos de la NGP son el 
neoinstitucionalismo económico, que parte del supuesto de un 
comportamiento egoísta de los actores, así como del concepto de free 
riders (“gorrones”) quienes no pagarán por un bien que de cualquier forma 
disfrutarán, retomando –del campo de la economía- “doctrinas claves para 
el sector público y su reforma” como son: 
 
� competencia en vez de monopolio, 
� transparencia en vez de subsidios escondidos 
� estructura de incentivos más que modernización administrativa perenne 
 
La otra vertiente es el gerencialismo -que se retoma del sector 
privado-, el cual se ubica en la dimensión organizacional y recupera los 
siguientes planteamientos para incorporarlos: 
 
� traducir las estructuras en sistemas de comportamiento gerencial 
� movilizar la competencia más en la búsqueda de un nuevo ethos para la 
burocracia que en la generación de “celdas” dinámicas donde la burocracia ya 
no pueda escapar de la vigilancia.23 
 
 
 
pública. Bases organizacionales para el replanteamiento de la acción administrativa y su impacto en la 
reforma del gobierno, pp. 99-152]. Coedición Cámara de Diputados LIX Legislatura-CIDE-M.A. Porrúa. 
2004. p. 13. En este último apartado se dice (p.128) que lo novedoso es la mezcla de conceptos. 
 
23 Ibídem, p. 32. 
 
Jesús Vera Silva Tesis de Maestría 
 34
En síntesis de lo que se trata es de reducir las funciones del gobierno 
(competencia en vez de monopolio, eliminación de subsidios, transparencia 
e incentivos), para reconfigurar las relaciones que éste sostiene con la 
sociedad en aras de que tanto la eficacia como la eficiencia, según este 
planteamiento, en la producción y distribución de lo bienes se logre con 
base en un sistema de incentivos que llevaría a todos los participantes, uno 
de ellos el gobierno (despojado de muchas de sus herramientas para 
comunicarse con la sociedad) a que participen y se coordinen, donde la 
manera de lograrlo es la conformación de un marco institucional que logre 
tales cometidos. 
 
Por otra parte, pero a tono con el anterior planteamiento se postula 
la estructuración de una burocracia que requiere ser organizada de tal 
manera que el principio motor de su comportamiento sea la competencia, 
además de los mecanismos suficientes para que esté vigilada en su 
desempeño. 
 
En cuanto al punto número II ( trascender el modelo gerencialista 
que pretende implantar en la AP los esquemas de la administración 
privada)24, es necesario señalar una noción básica que diferencia la esencia 
de una y otra: mientras que la primera tiene como objeto la dominación 
política junto con la dirección administrativa, y como objetivo el bienestar 
 
24 Hay que recordar que el planteamiento se remonta a los clásicos de la administración, por ejemplo 
Henry Fayol (1841-1924), sostiene que hay una sola ciencia administrativa, válida tanto para el sector 
público como para el privado. Ver del autor: Administration industrielle et générale. reed. Dunod, 1916. 
Citado por Chevallier, Jacques y Loschack, Daniele. Op. cit., p. 18. 
 
Asimismo, resulta interesante observar que uno de los principios fundamentales de la administración que 
enuncia Fayol a principios del siglo pasado es la subordinación del interés general al interés individual 
(si bien atenuado por otro: el de solidaridad; otro más es el de centralización), el cual tienen 
concordancia directa con uno de los supuestos del enfoque gerencialista, que retoma dicha perspectiva 
de William Niskanen [Bureaucracy and representative governement, Chicago, Aldine, 1971] y Oliver 
Ostrom [The intelectual Crisis in American Pulic Administration, The University of Alabama Press, 
1974] según el cual “las estructuras de la administración pública se mueven en una dinámica de actores 
políticos y burocráticos que defienden sus intereses a partir de una visión oportunista y calculadora”. Al 
respecto, ver: Arellano Gault, David. Op. cit., p.23. 
 
Capítulo 1 
Gobernar mediante políticas públicas en México, de la novedad a la adaptación 
 35
de los gobernados; la segunda busca maximizar la ganancia, teniendo 
como objeto configurar la mejor forma de organización en aras de obtener 
dicha rentabilidad. 
 
No obstante meridiana asimetría, el problema se complica cuando se 
tiene en cuenta el hecho de que las empresas adquieren un poder capaz de 
poner en predicamento el poder soberano de algunos Estados25 (por cierto 
no el de los más industrializados y ricos). Además, hay que considerar que 
representan un elemento central tanto para la creación de empleos como 
para la producción y distribución de bienes pero sobre todo para la 
recaudación de impuestos, los cuales se erigen desde luego como factores 
indispensables para sostener cualquier Estado. 
 
A tal grado es el peso político de los propietarios del capital, que las 
políticas públicas se pueden concebir como la tutela, reconocimiento y 
legitimación por parte del gobierno, de asuntos que los intereses ya sean 
privados o socialeslogran colocar en ese pedestal. 
 
Así pues, el resurgimiento de la iniciativa privada verificada en buena 
parte del mundo durante los últimos treinta años en conjunción con el 
predominio de ideas liberales explican, aunque sea parcialmente, la 
pretensión de adoptar los principios de organización, funcionamiento y los 
objetivos de la administración privada a la pública. 
 
 
25 Por ejemplo en Villamil, José. (compilador). Capitalismo transnacional y desarrollo nacional. 
México, FCE, 1981, p. 81, se apunta que “la maximización de las utilidades también se logra en el plano 
global y respecto de las empresas en su conjunto. Esto se ha hecho posible porque las empresas 
transnacionales transfieren bienes intermedios y de capital, recursos financieros, tecnología, personal e 
información a través de las fronteras nacionales –en un plano transnacional– pero dentro de los límites 
de su organización. (...) La tendencia de estas empresas es a independizarse del funcionamiento de los 
mercados como mecanismo relacionador de unidades de producción y consumo independientes, y 
remplazarlos mediante la integración de estas distintas unidades dentro de una sola organización y bajo 
el mando de una sola estructura de decisiones, de tal modo que la planificación para toda la organización 
sustituya a los mercados”. 
 
Jesús Vera Silva Tesis de Maestría 
 36
Otra razón que se encuentra íntimamente relacionada con la anterior 
resulta de su origen, pues no se puede olvidar que “nació 
fundamentalmente de una tradición analítica y de un contexto político 
particulares.”26 En los que, como ya se apuntó arriba al hacer notar la 
necesidad de adecuación del concepto políticas públicas en México, la 
intervención gubernamental es concebida como un mal necesario. 
 
En este sentido, hay que acotar con Michael Barzelay que 
 
La nueva gestión pública (New Public Management) es una fórmula 
sintética utilizada regularmente por especialistas y profesionales para 
referirse a los temas, estilos y patrones distintivos de la gestión de la 
función pública que tomaron delantera durante las dos últimas décadas, 
especialmente en el Reino Unido, Australia y Nueva Zelanda.27 
 
 
De esta definición destaca su ubicación en el lenguaje técnico 
utilizado por los especialistas en la materia, así como su referencia explicita 
al tipo o forma de manejo que se hace de la AP a la cual la NGP no 
sustituye, además de la delimitación del espacio geográfico en el que 
aparecieron sus planteamientos trascendiendo hacia el terreno práctico. 
 
En cuanto a los rasgos característicos de la proposición gerencialista, 
se pueden hallar más precisamente en el lenguaje y los elementos que 
según David Osborne y Ted Gaebler, son comunes entre los “gobiernos 
empresariales”: 
 
� Promueven la competencia entre proveedores de servicios 
� Capacitan y facultan a los ciudadanos para que controlen a la burocracia 
� Miden el rendimiento en función de los resultados y no de los gastos 
 
26 Arellano Gault, David. Op. cit., p. 33. 
 
27 Barzelay, Michael. La Nueva Gestión Pública. Un acercamiento a la Investigación y al Debate de las 
Políticas. México, edición del FCE, 2003, p.16. Citado por Sánchez González, José Juan. Gestión 
pública y governance. México, edición IAPEM, 2006 [segunda edición], p. 48. 
Capítulo 1 
Gobernar mediante políticas públicas en México, de la novedad a la adaptación 
 37
� Se inspiran en misiones, objetivos y metas para dejar de regirse por reglas y 
regulaciones 
 
� Redefinen a sus usuarios como consumidores o clientes, al ofrecerles 
opciones 
 
� Previenen problemas antes de que se presenten 
� Descentralizan la autoridad a través de la gestión participativa 
� Prefieren los mecanismos de mercado a los burocráticos 
� Catalizan la acción de los diversos sectores para resolver sus problemas 
comunitarios, antes que suministrarles servicios públicos.28 
 
 
Pero los autores aclaran los límites de sus planteamientos cuando 
más adelante señalan, luego de ubicar las diferencias entre las dos 
organizaciones, que “el gobierno no puede funcionar como una empresa 
(…) en el gobierno, la teoría de la empresa no es suficiente.”29 
 
28 Osborne, David y Gaebler, Ted. La reinvención del gobierno. La influencia del espíritu empresarial 
en el sector público. España, editorial Paidós, 1997 [Leer particularmente la Introducción titulada: Una 
perestroika norteamericana, pp.25-54]. Para estos autores, no se trata de principios teóricos, sino de 
elementos que se observan en el funcionamiento y práctica de los gobiernos locales y municipales 
“emergentes” en los EE.UU., ante la crisis fiscal de los años 70 provocada por la intervención desmedida 
del gobierno. Los autores desarrollan cada uno de dichos elementos a través de los capítulos que 
componen la obra. David Arellano Gault es particularmente crítico con esta concepción, nótese ello 
desde la referencia directa que hace mediante el título de su obra, donde sugiere ir más allá de la 
reinvención del gobierno, mediante la superación de la retórica de la NGP y su adaptación a contextos 
distintos a los de su origen. 
 
29 Ibídem, p.52. Las diferencias entre empresa y gobierno que encuentran son: el móvil de los líderes en 
el segundo es la reelección mientras que en el sector privado es el beneficio económico. Y 
respectivamente, la fuente de financiamiento son los contribuyentes o los clientes, su forma de 
organización típica es el monopolio contra la competencia verificada en el caso de la empresa; 
asimismo, los administradores públicos responden a los grupos de interés según sea la influencia que 
éstos últimos ejerzan en los políticos a diferencia de los administradores privados. Además, como el 
dinero proviene de los contribuyentes, éstos intentan controlar a la administración pública, lo cual no 
pasa con las empresas privadas que requieren de una inversión con riesgo para quien la realiza, pero 
también si el gobierno es democrático y abierto será más lento para la toma de decisiones y ejecución de 
sus lineamientos, lo que no pasa en la empresa (recuérdese el principio de centralización de Fayol), y por 
todo ello concluyen que el gobierno no puede alcanzar la misma eficiencia que la empresa privada. 
 
La consecuencia lógica de estos argumentos, que tienen cada uno de ellos elementos de verdad, sería que 
se debe retraer la actividad o intervención gubernamental porque es menos eficiente que las empresas 
privadas, sin embargo resulta necesario hacer una aclaración para no caer en equívocos causados por la 
ligereza o por la predestinación con la que se observa; así John Donahue [La decisión de privatizar. 
Buenos Aires, editorial Paidós, 1991] después de hacer una revisión de varias experiencias de 
privatización en los EE.UU., llega a la conclusión de que la complejidad administrativa es inherente a las 
Jesús Vera Silva Tesis de Maestría 
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A partir de lo señalado hasta aquí, se puede decir que las diferencias 
consustánciales entre las organizaciones públicas y las privadas son tales 
que justifican y hacen indispensable la adecuación de los conceptos e 
instrumentos que por moda o necesidad se intente implantar en las 
primeras, lo cual conduce a dos cosas: 
 
a) la naturaleza que tenían tales planteamientos en la administración 
privada se diluye; 
 
b) después de analizar la pertinencia de su adaptación y si 
efectivamente se intenta implantarlas, es necesario ponderar su 
alcance para evitar falsas expectativas tanto de gobernantes como de 
gobernados, lo cual contribuye a ubicar un “Estado con los pies en la 
tierra” o, en otras palabras, un “Estado moderno y modesto”. 
 
En síntesis y siguiendo a Les Metcalfe,