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“ANÁLISIS DOGMÁTICO DEL ARTÍCULO 7, PRIMER PÁRRAFO DE LA LEY DE EXTINCIÓN DE DOMINIO FEDERAL, EN RELACIÓN A LOS DELITOS CONTRA LA SALUD EN SU MODALIDAD DE VENTA.” T E S I S QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DE: LICENCIADO EN DERECHO PRESENTA: ODETTE ESTRELLA ALCOCER CORREA ASESOR: MAESTRO ALBERTO AGUILAR MONDRAGON CIUDAD UNIVERSITARIA 2014 UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE DERECHO SEMINARIO DE DERECHO PENAL UNAM – Dirección General de Bibliotecas Tesis Digitales Restricciones de uso DERECHOS RESERVADOS © PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN TOTAL O PARCIAL Todo el material contenido en esta tesis esta protegido por la Ley Federal del Derecho de Autor (LFDA) de los Estados Unidos Mexicanos (México). El uso de imágenes, fragmentos de videos, y demás material que sea objeto de protección de los derechos de autor, será exclusivamente para fines educativos e informativos y deberá citar la fuente donde la obtuvo mencionando el autor o autores. Cualquier uso distinto como el lucro, reproducción, edición o modificación, será perseguido y sancionado por el respectivo titular de los Derechos de Autor. VmVEIl".DAD NAqONAL AVl>N"MA DE Mn: '<::,0 , , DR. ISIDRO AVILA MARTINEZ SEMINARIO DE DERECHO PENAL OFICIO INTERNO FDERI SP/28/3/2014 ASUNTO: APROBACiÓN DE TESIS DIRECTOR GENERAL DE LA ADMINISTRACiÓN ESCOLAR DE LA U.NAM. P R E S E N T E. La alumna ALCOCER CORREA ODETTE ESTRELLA, con No. de Cuenta : 406019628, ha elaborado en este Seminario a mi cargo y bajo la dirección del LIC. ALBERTO AGUILAR MONDRAGÓN, la tesis profesional titulada "ANÁLISIS DOGMÁTICO DEL ARTíCULO 7, PRIMER PÁRRAFO DE LA LEY DE EXTINCiÓN DE DOMINIO FEDERAL, EN RELACiÓN A LOS DELITOS CONTRA LA SALUD EN SU MODALIDAD DE VENTA." que presentará como trabajo recepcional para obtener el titulo de Licenciado en Derecho. El profesor, LIC. ALBERTO AGUILAR MONDRAGÓN, en su calidad de asesor, informa que el trabajo ha sido concluido satisfactoriamente, que reúne los requisitos reglamentarios y académicos, y que lo aprueba para su presentación en examen profesional , haciendo la aclaración de que el seminario no está de acuerdo con su propuesta del trabajo ya que no corresponde con el titulo y desarrollo de la tesis Por lo anterior, comunico a usted que la tesis "ANÁLISIS DOGMÁTICO DEL ARTíCULO 7, PRIMER PÁRRAFO DE LA LEY DE EXTINCiÓN DE DOMINIO FEDERAL, EN RELACiÓN A LOS DELITOS CONTRA LA SALUD ~EN SU MODALIDAD DE VENTA" puede imprimirse para ser sometida a la consideración del H. Jurado que ha de examinar al alumna ALCOCER CORREA ODETTE ESTRELLA En la sesión del dio. 3 de febrero de 1998, el Consejo de Directores de Seminario acordó incluir en el oficio de aprobación la siguieme leyenda: "El interesado deberá iniciar el trámite para su titulación dentro de los seis meses siguientes (contados de día a día) a aquél en que le sea entregado el presente oficio, en el entendido de que transcurrido dicho lapso sin haberlo hecho, caducará la autorización que ahora se le concede para someter su tesis a examen profesional, misma autorización que no podrá otorgarse nuevamente sino en el caso de que el trabajo recepcional conserve su actualidad y siempre que la oportuna iniciación del trámite para la celebración del examen haya sido impedida por circunstancia grave, todo lo cual cali ficará la Secretaria General de la Facultad" Sin otro particular, agradezco anticipadamente la atención que le dé a la presente solicitud , y aprovecho para enviarle un saludo cordial. ATENTAMENTE "POR MI RAZA HABL ' EL SPiRITU" Cd. Universitaria, D. F. , 7 de 2014 FACULTAO Dio l lf( ~ SEMINARIO DE DERECHO PENA, MTRO. CARLOS ERNESTO B AGÁN Y SALVATIERRA DIRECT L SEMINARIO 10 1I N 1\ M DEDICATORIAS A Dios: Por darme la vida y la oportunidad de existir, por iluminarme el camino para llegar hasta donde estoy parada, por ayudarme a tomar las mejores elecciones y sobre todo por cuidarme. A la Facultad de Derecho: Por su gran formación, sus grandes profesores, y por todos esos años que me inculcó valores esenciales en mi formación académica y profesional. Al Licenciado Alberto Aguilar Mondragon: Primero que nada por ser mi asesor, un gran profesor, por brindarme su apoyo para este proyecto y guiarme en el, pero sobre todo por ser un gran amigo, en el cual he podido confiar, gracias por acompañarme en esta gran meta. A mi madre: Por ese apoyo incondicional en todo momento, por darme la vida, y por alientarme en este proyecto, que nunca me soltó de la mano hasta que llegué a la meta, por ser mí mejor amiga, en las buenas en las malas y en las peores. A mi padre: Por guiarme a lo largo de este camino, por darme la vida, por ser siempre el ejemplo para continuar, no importando las adversidades, gracias a el soy la persona que soy y he llegado hasta aquí. A mi familia: Por estar conmigo en todo momento, esas risas, esos buenos momentos y la gran satisfacción que me da tenerlos como sangre. A mis amigos: Gracias por no soltarme de la mano en los momentos de adversidad, a esos amigos de la infancia, adolescencia, carrera y adultez. A la Licenciada Ana Lilia Soria Cerda: Por su gran apoyo en todos los sentidos, incluyendo este proyecto, confiando en mi siendo mi jefa, mi guía, mi cómplice, mi amiga y una gran mujer que estuvo en el transe de esta investigación, por siempre darme las palabras correctas de apoyo en el momento indicado, por su gran paciencia y por no dejarme rendirme en los momentos de adversidad. Al Licenciado Edmundo P. Garrido Osorio: Por confiar en mí, por permitirme ser parte de su equipo, por su gran apoyo, por darme la oportunidad de hacer lo que mas me gusta que es mi trabajo. Al Licenciado Marco Enrique Reyes Peña: Por que a lo largo de estos años me ha brindado su confianza al incorporarme a su equipo, por su paciencia, por guiarme y por que gracias a el elegí este tema de Investigación. Al Licenciado Jesús C. Parra Mendoza: Por todo su apoyo a lo largo de estos años, por el impulso a seguir siempre adelante a pesar de las adversidades a conseguir las metas. Al Doctor Rogelio Araujo: Por su gran apoyo profesional, haciéndolo parte de este proyecto que retomé gracias a el, por darme las herramientas necesarias para lograr mis metas. ANÁLISIS DOGMÁTICO DEL ARTÍCULO 7°, PRIMER PÁRRAFO, DE LA LEY DE EXTINCIÓN DE DOMINIO FEDERAL EN RELACIÓN CON LOS DELITOS CONTRA LA SALUD EN SU MODALIDAD DE VENTA ÍNDICE INTRODUCCIÓN I CAPÍTULO I. ANTECEDENTES DE LA EXTINCIÓN DE DOMINIO EN MÉXICO 1.1 La propiedad de a cuerdo al Artículo 27 Constitucional 1 1.2 Plan Nacional de Desarrollo 22 1.3 Exposición de motivos para expedir la Ley de Extinción de Dominio reglamentaria del artículo 22 Constitucional 30 1.4 Iniciativa con Proyecto de Decreto para expedir la Ley de Extinción de Dominio reglamentaria del artículo 22 Constitucional 38 CAPÍTULO II. MARCO TEÓRICO CONCEPTUAL 2.1 Concepto de extinción de dominio 45 2.2 Delitos contra la salud 48 CAPÍTULO III. DERECHO COMPARADO 3.1 La extinción de dominio en Colombia 56 3.1.1 Ley 793 sobre Extinción de Dominio en la República de Colombia 57 CAPÍTULO IV. MARCO JURÍDICO 4.1 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos 70 4.2 Código Federal de Procedimientos Penales 73 4.3 Código Penal Federal 75 4.4 Código Federal de Procedimientos Civiles 82 4.5 Ley Federal para la Administración y Enajenación de Bienes del Sector Público 93 4.6 Código Civil Federal 96 CAPÍTULO V. ANÁLISIS DOGMÁTICO DEL ARTÍCULO 7, PRIMER PÁRRAFO DE LA LEY DE EXTINCIÓN DE DOMINIO FEDERAL, EN RELACIÓN A LOS DELITOS CONTRA LA SALUD EN SUMODALIDAD DE VENTA 5.1 Acción de Extinción de Dominio 100 5.2 Procedimiento de la Acción de Extinción de Dominio 102 5.2.1 Naturaleza de la Acción de Extinción de Dominio 102 5.2.1.1 Naturaleza penal 103 5.2.1.2 Naturaleza civil 105 5.2.1.3 Naturaleza administrativa 105 5.2.2 Partes 106 5.2.3 Presupuestos procesales 108 5.2.4 Demanda 111 5.2.5 Pruebas 114 5.2.6 Medidas Cautelares 114 5.2.7 Sentencia 115 5.2.8 Medios de Impugnación 116 5.2.9 Cooperación internacional 116 5.3 Casos en los que procede la Acción de Extinción de Dominio 119 5.4 La extinción de dominio y el amparo penal 126 CONCLUSIONES 133 PROPUESTA 136 BIBIOGRAFÍA 139 I INTRODUCCIÓN De acuerdo al Maestro Miguel López Ruíz, “Las investigaciones en derecho deben servir, principalmente, para la resolución de algún problema jurídico o para buscar explicaciones que nos permitan comprender mejor la Ciencia del Derecho; generalmente los temas a investigar se originan en ideas, las cuales pueden provenir de distintas fuentes, como la experiencia profesional, la observación cotidiana, la consulta con personas expertas en la materia, la lectura de fuentes de información escrita, etcétera”. Según lo anterior, puedo señalar como idea para el tema de investigación la polémica que se suscito a raíz de que el dieciocho de junio de dos mil ocho, fue reformada la Constitución en materia de seguridad y justicia, es decir, “judicial- penal” a fin de incorporar el Sistema Penal de tipo acusatorio para la delincuencia común, al mismo tiempo, un derecho penal “especial o de exclusión” para la delincuencia organizada. Dicha reforma, consistió en superar el enjuiciamiento de corte inquisitivo e incorporar el diverso acusatorio, en el que sean respetados los Derechos fundamentales no sólo del imputado, sino también de la víctima y del ofendido, sobre la base de la Presunción de Inocencia, regido por los principios de publicidad, contradicción, concentración, continuidad e inmediación, con la característica de la oralidad. Sin embargo, empatan dos figuras novedosas con diferente corte y de aplicación en un mismo ámbito espacial y de validez, como lo es el sistema acusatorio y la extinción de dominio de naturaleza inquisitiva. En el desarrollo del presente documento, se observa que además de que la figura en comento se opone al sistema implementado, también surgen diversas aristas por cuanto a su naturaleza jurídica y su tratamiento, mismo que tiene alcances más allá de la materia penal. El combate al narcotráfico hoy en día ha cobrado especial relevancia en el sentido de que las autoridades federales tienen un reto muy complicado en el cumplimiento de sus responsabilidades en medio de desafíos que no sólo incluyen II el crecimiento de la población con adicciones sino, restricciones institucionales y problemas organizacionales. Por lo tanto, resulta necesario modificar esas condiciones de manera deliberada así como la necesidad de construir una política que corresponda a calidad del servicio público y profesional que se exige hoy en día a esos gobiernos. El presente documento en primer término desarrolla los antecedente de la extinción de dominio, partiendo de la base del derecho de la propiedad, la alineación de las políticas públicas y propuesta constitucional penal con el Plan Nacional de Desarrollo y el proceso legislativo que da cumplimiento a dicho fin con la expedición de la Ley. En segundo lugar, se desarrolla el marco teórico conceptual de la nueva figura instaurada como parte del procedimiento penal y como solución a los supuestos de los delitos contra la salud. Por otra parte, es menester hacer referencia al sistema comparado y que es nuestro punto inmediato el caso Colombiano para el tema que se ocupa. En el Capítulo cuarto, se detalla la normatividad aplicable en nuestro sistema mexicano. Finalmente, se procede al desarrollo del procedimiento de la extinción de dominio con las precisiones relativas a la naturaleza que aborda. También, se realiza un análisis de la procedencia de un juicio de garantías y su consideración de inconstitucionalidad resultando incólume debido a que el artículo 14 constitucional quedó intocado, así como el hecho de que con dicha figura se violan derechos humanos que a la luz de los compromisos con el exterior deben ser vigilados constantemente por el Estado. 1 CAPÍTULO I. ANTECEDENTES DE LA EXTINCIÓN DE DOMINIO EN MÉXICO 1.1 La propiedad de acuerdo al artículo 27 Constitucional El patrimonio como atributo de la personalidad, tiene básicamente una particularidad y es el contenido económico, además es considerado la facultad o derecho inherente a toda persona para poseerlo y su naturaleza corresponde al derecho subjetivo público. Para la teoría del patrimonio, la propiedad es uno de los tópicos más importantes, misma que puede contar con diversos significados, como lo es la significación de que un objeto pertenece a determinada persona, o bien, también puede significar un dominio como poder jurídico que se tiene sobre una cosa. Por otra parte, y en un sentido civilista se define a la propiedad como la facultad que consiste en gozar y disponer de una cosa con las modalidades y limitaciones que fijen las leyes. El Jurista Efraín Moto Salazar, nos dice que los caracteres del derecho de propiedad son: ―el ser un derecho real, individual, exclusivo, perpetuo y relativo, porque son un poder jurídico sobre la cosa, sólo el propietario puede gozar de ésta y es este mismo el que por su propia voluntad pierde el uso disfrute y disposición de la misma, así como el hecho de que la ley lo limita y restringe de acuerdo a las necesidades sociales con lo cual pierde el carácter de absoluto.‖1 El Doctor Guillermo Floris Margadant la refiere como ―el derecho de obtener de un objeto satisfacción que éste pueda proporcionar y que este derecho puede estar limitado por el interés público y por otros derechos privados que desmiembren la propiedad‖.2 Revisando la obra del autor arriba citado, de manera breve no podemos dejar de lado el punto de vista desde el Derecho Romano como aquel que nos brindó las consideraciones de dicha figura vigentes en la actualidad. 1 MOTO SALAZAR, Efraín. Elementos de Derecho. Editorial Porrúa. México., Edición 48, año 2004, pp. 204-205. 2 MARGADANT, S. Guillermo Floris. El Derecho Privado Romano. Editorial Esfinge. México, Edición 26, año 2001, p.p. 245- 246. 2 Margadant observa que en muchos aspectos nuestra época se aleja del espíritu preclásico e inclusive clásico y se acerca más al ambiente jurídico de la fase postclásica y bizantina, en cuanto a la reducción del derecho de la propiedad individual con impuestos, leyes administrativas etc.; al respecto, el legislador moderno no ha alcanzado los extremos a los que llegó el legislador postclásico, que incluso reglamentaba una ―expropiación al revés, la atribución forzosa de la propiedad contra la voluntad de los nuevos propietarios. En ese orden de ideas el Jurista José Antonio Márquez refiere que la propiedad tiene la siguiente significación: ―I. (Del latín propietasatis). Dominio que se ejerce sobre la cosa poseída. Cosa que es objeto de dominio. II. Los romanos concibieron a la propiedad como la manera más completa de gozar de los beneficios de una cosa. Estos beneficios comprendían el jus utendi o usus, es decir, la facultad de servirse dela cosa conforme a su naturaleza; el jus fruendi o fructus, que otorgaba el derecho a percibir el producto de la misma; el jus abutendi o abusus, que confería incluso el poder de distribuirla y, por último, el jus vindicandi, que permitía su reclamo de otros detentadores o poseedores. No obstante, es claro que –como hoy- este derecho no podía ser, de ninguna manera, absoluto. Por lo tanto, los romanos establecieron algunas limitaciones en función precisamente del interés social: así, no podía modificarse el curso de las aguas, debía permitirse el paso a terceras personas en caso necesario, se imponían limitaciones a la altura de los edificios, etc. La propiedad podía adquirirse de diversas maneras, que se agrupan según su naturaleza en dos grandes áreas: los modos originarios y los derivativos. El primer grupo supone un origen impreciso, en cuyo caso la trasmisión no puede atribuirse a nadie en especial. El derecho a la propiedad nace, desvinculado de una persona anterior, como sucede en el caso de la 3 occupatio, de la accesión, de la specificatio, confusio y commixtio, descubrimiento de tesoros y recolección de frutos. Son, en general, medios primitivos en que difícilmente puede establecerse una derivación estrictamente jurídica. Pero, si en un tiempo se consideró que el derecho de propiedad era absoluto, exclusivo y perpetuo –de conformidad con la tesis clásica- actualmente es preciso reconocer que tal derecho se encuentra enmarcado y condicionado por una serie de limitaciones que le confieren un carácter sustancialmente diverso. La legislación civil, en efecto, habla de ―limitaciones‖ y ―modalidades‖ que de una u otra manera, constriñen el derecho absoluto del propietario para disponer y gozar de la cosa. Estas restricciones enmarcan un esquema más o menos complejo en protección del interés de otros propietarios – considerados individualmente- o bien del interés general o público. Así, al intentar una edificación, el propietario del predio tiene la obligación de observar las reglamentaciones que la ley administrativa imponga en funciones de intereses ornamentales, de seguridad pública, de vialidad, etc De un modo mucho más evidente –y radical- las limitaciones impuestas en beneficio del orden o la utilidad pública se hacen presentes en el procedimiento de expropiación. En relación a ella, el Estado interviene en la propiedad particular ocupándola en beneficio del interés general e, incluso, destruyéndola, si ello resulta indispensable a ese objetivo (artículo 836 del Código Civil en relación al artículo 27 constitucional).‖3 Derivado de un análisis a los documentos relativos a la propiedad en nuestro sistema jurídico, se localizó su inserción en nuestro marco jurídico, así como las limitaciones y la capacidad de adquirirla, misma que se cita a continuación: 3 Diccionario Jurídico Mexicano. P-Z. Instituto de Investigaciones Jurídicas. Editorial Porrúa-UNAM. México, 2009. pp. 3088- 3089. 4 ―PROPIEDAD PRIVADA. I. Es el derecho que tiene un particular, persona física o moral de derecho privado, para usar, gozar y disponer de un bien, con las limitaciones establecidas en la ley, de acuerdo con las modalidades que dicte el interés público y de modo que se perjudique a la colectividad. II. El artículo 27 de la Constitución vigente construye un régimen triangular de propiedad integrado por la propiedad privada, la propiedad pública y la propiedad social. De este modo, la propiedad privada es tan sólo uno de los tres tipos de propiedad que reconoce y regula el orden jurídico mexicano. Este régimen triangular de la propiedad, no sólo se refiere a las tierras y aguas, sino que comprende también a los medios de producción. Lo anterior, aunado a las libertades individuales y sociales que en materia económica garantiza la Constitución y a las propias atribuciones del Estado para intervenir en el proceso económico La propiedad privada ha sido reconocida como garantía individual a lo largo de todo el constitucionalismo mexicano, a partir de la Constitución de 1814. El artículo 34 de ésta, declaró: ―Todos los individuos de la sociedad tienen derecho a adquirir propiedades y disponer de ellas a su arbitrio con tal que no contravengan la ley‖. El artículo 30 del Acta Constitutiva de la Federación, prescribió que la nación estaba obligada a proteger por leyes sabias y justas los derechos del hombre y del ciudadano, desde luego incluido el de propiedad. El artículo 2º., fracción II de la Primera Ley Constitucional de 1835, estableció como derechos del mexicano, el no poder ser privado de su propiedad ni del libre uso y aprovechamiento de ella en todo ni en parte. El artículo 9º. Fracción XVIII, de las Bases de Organización Política de la República Mexicana (1843) estableció que la propiedad era inviolable, sea que perteneciera a particulares o a corporaciones. 5 El artículo 27 de la Constitución de 1857 dijo: ―La propiedad de las personas no puede ser ocupada sin su consentimiento, sino por causa de utilidad pública y previa indemnización‖. La Constitución vigente también reconoce este derecho, pero con un sentido nuevo y con un contenido diverso, que es la más acabada manifestación del movimiento político-social de 1910. La Constitución de 1917 reconoce a la propiedad privada en el primer párrafo del artículo 27, que dispone: ―La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originalmente a la nación, la cual ha tenido y tiene derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada‖. Bajo este orden de ideas, y a partir del concepto de propiedad originaria de la nación, debe desprenderse que si bien es cierto que nuestra Constitución reconoce a la propiedad privada como un derecho público subjetivo, ya no la adopta en su sentido clásico individualista, ya no con una extensión absoluta, sino por el contrario, la reconoce como una propiedad limitada, derivada y precaria. Pero, reconocida así, es protegida por la Constitución mediante una serie de garantías, establecidas principalmente, en los artículos 14, 16, 22 y 28 contra los actos arbitrarios de autoridad. El artículo 27 de la Constitución, en su primer párrafo está articulado directamente con dos disposiciones del Código Civil del DF: El artículo 16 que dispone que ―los habitantes del Distrito Federal tienen obligación de ejercer sus actividades y de usar y disponer de sus bienes en forma que no perjudique a la colectividad, bajo las sanciones establecidas en el propio código y leyes relativas‖. Por su parte, el artículo 830 del mismo código estatuye que ―el propietario de una cosa puede gozar y disponer de ella con las limitaciones y modalidades que fijen las leyes‖. 6 III. La propiedad privada está sujeta principalmente a dos tipos distintos de limitaciones: la expropiación por causa de utilidad pública y las modalidades que dicte el interés público. La expropiación es el acto de la administración pública derivado de una ley, por medio del cual se priva a los particulares de la propiedad mueble o inmueble o de un derecho por imperativos de interés, necesidad o utilidad social (Mendieta y Núñez, p.46). El derecho de expropiación está previsto en diversos párrafos del artículo 27 constitucional. El segundo párrafo declara que ―Las expropiaciones sólo podrán hacerse por una causa de utilidad pública y mediante indemnización‖. El segundo párrafo de la fracción VI del mismo artículo 27 agrega que: ―Las leyes de la Federación y de los estados en sus respectivas jurisdicciones, determinarán los casos en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad privada‖. Este mismo dispositivo da las reglas generales sobre fijacióndel precio e indemnización. Por su parte, las modalidades a la propiedad privada están previstas en el párrafo tercero del artículo 27, en los siguientes términos: ―La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público‖. Estas modalidades constituyen el derecho que tiene el Estado para modificar el modo de ser o de externación de los tres atributos de la propiedad (uti, fruti, y abuti) en correspondencia con los dictados del interés público. En términos generales puede afirmarse que las modalidades se traducen en restricciones o limitaciones que se imponen al propietario, en forma temporal o transitoria, para usar, gozar y disponer de una cosa de su propiedad. Las diferencias entre modalidades y expropiación son evidentes: hay modalidad cuando todos o uno de los atributos de la propiedad se limitan o restringen, pero no se eliminan; en cambio, la expropiación supone la extinción de la nuda propiedad, cuando es total o la extinción de cualquiera de los otros dos atributos de la propiedad, en caso de ser parcial. 7 Asimismo, la expropiación se hace mediante indemnización necesariamente y en las modalidades no hay indemnización. IV. La capacidad para adquirir la propiedad es una cuestión también regulada por el artículo 27 de la Constitución. En su fracción I esta disposición establece que ―sólo los mexicanos por nacimiento o naturalización y las sociedades mexicanas, tienen derecho para adquirir el dominio de las tierras, aguas y sus accesorios o para obtener concesiones de explotación de minas o aguas‖. Sin embargo, en párrafos subsecuentes se hacen una serie de excepciones a esta regla general.‖4 Dado lo anterior, podemos observar la importancia del derecho de propiedad considerada desde los romanos como figura jurídica e insertada en nuestro derecho mexicano, destacando como principal bondad, que se haya considerado como garantía individual en la Constitución de 1814; otro aspecto relevante es el que dicha figura sufrió en su sustancia para dejar de ser absoluta a relativa por cuestiones de interés público y que nuestra Constitución vigente reconoce en ese sentido dos tipos de limitaciones. El Penalista Jiménez Huerta, señala que ―corresponde a la Nación la propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada.‖5 Asimismo, refiere que es un derecho público subjetivo de naturaleza individual que le asiste a los particulares, el cual engendra el correlativo deber de los órganos de la Nación de abstenerse de hacer nada que quebrante dicho derecho del libre dominio. Para proteger penalmente dichos derechos públicos subjetivos individuales de libertad frente a los actos de las autoridades, funcionarios o empleados públicos, el artículo 18 de la Ley de Responsabilidades describía en sus fracciones LIX y LV sendas figuras típicas, como lo es la 4 Diccionario Jurídico Mexicano. P-Z. Instituto de Investigaciones Jurídicas. Editorial Porrúa-UNAM. México, 2009. pp. 3095- 3096. 5 JIMÉNEZ HUERTA, Mariano. Derecho Penal Mexicano. Octava Edición. Tomo I-II-III. Editorial Porrúa. México, 2010. pp. 344-345. 8 expropiación ilegal de bienes y la afectación de la propiedad agrícola, siendo la primera de la que se asientan algunas consideraciones. La esencia de la conducta típica consistía en expropiar. Esta expresión tanto significa como desposeer a alguno de un bien de su pertenencia. Dicho comportamiento fáctico era factible mediante una acción, casi siempre compuesta por una pluralidad de actos fundados en un mismo contexto material y revestidos formalmente de una apariencia administrativa. Quien siendo funcionario o autoridad desapodere a otro ruda y materialmente de un bien de su pertenencia sin guardar las formas administrativas que presupone el acto de expropiación, realiza un delito patrimonial. El artículo 1° de la Ley de Expropiación de 23 de noviembre de 1936, enumera los casos de utilidad pública que pueden fundar la declaración de expropiación hecha por la autoridad pública, a que se refiere su artículo 2°, y que sirve de base, conforme al 3° para tramitar el expediente de expropiación. Las expropiaciones ilegales de bienes hechas por la autoridad pública son penalmente atípicas desde la derogación de la Ley de Responsabilidades de 1939, pues no existe en el Ordenamiento vigente ninguna figura delictiva en que pueda encuadrarse tan abusiva arbitrariedad, lesiva de derecho de dominio de los particulares. Aunado a lo anterior, al considerar que el derecho de propiedad cobra mayor importancia para el individuo, me permito insertar algunas consideraciones del Jurista Italiano Ferrajoli, el cual hace una diferenciación entre los derechos del ciudadano y los derechos de la persona, señala que ―los derechos del hombre o de la personalidad y no así los del ciudadano o ciudadanía, engloba la categoría de los derechos que Marshall denomina ―derechos civiles‖ y que en su planteamiento había quedado vinculada con la ciudadanía el derecho de poseer cosas en propiedad, es decir no se atribuye a ciudadanos en cuanto ciudadanos, sino en cuanto personas, por lo que el derecho de propiedad (the right to own property) con el que Marshall designa a la vez el derecho de ser o convertirse en 9 propietarios, es decir, de adquirir el derecho de propiedad, y el derecho de propiedad mismo, no es un derecho de ciudadanía.‖6 Por otra parte asevera, que existe una confusión en clasificar a la propiedad privada en la misma clase de los derechos de libertad y autonomía; que al igual que otros derechos patrimoniales, la propiedad es por naturaleza disponible, es decir, alienable, negociable, transigible. “Artículo 27. La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada. Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización. La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los 6 FERRAJOLI, Luigi. Derechos y garantías. La ley del más débil, Editorial Trotta. España, 2009. pp. 99-102. 10 elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad. Corresponde a la Nación el dominio directo de todos los recursosnaturales de la plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas; de todos los minerales o substancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, tales como los minerales de los que se extraigan metales y metaloides utilizados en la industria; los yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y las salinas formadas directamente por las aguas marinas; los productos derivados de la descomposición de las rocas, cuando su explotación necesite trabajos subterráneos; los yacimientos minerales u orgánicos de materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes; los combustibles minerales sólidos; el petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos; y el espacio situado sobre el territorio nacional, en la extensión y términos que fije el Derecho Internacional. Son propiedad de la Nación las aguas de los mares territoriales en la extensión y términos que fije (sic DOF 20-01-1960) Derecho Internacional; las aguas marinas interiores; las de las lagunas y esteros que se comuniquen permanente o intermitentemente con el mar; las de los lagos interiores de formación natural que estén ligados directamente a corrientes constantes; las de los ríos y sus afluentes directos o indirectos, desde el punto del cauce en que se inicien las primeras aguas permanentes, intermitentes o torrenciales, hasta su desembocadura en el mar, lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional; las de las corrientes constantes o interminentes (sic DOF 20-01- 1960) y sus afluentes directos o indirectos, cuando el cauce de aquéllas en toda su extensión o en parte de ellas, sirva de límite al territorio nacional o a dos entidades federativas, o cuando pase de una entidad federativa a otra o cruce la línea divisoria de la República; la de los lagos, lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o riberas, estén cruzadas por líneas divisorias de dos o más entidades o entre la República y un país vecino, o cuando el límite de las riberas sirva de lindero entre dos entidades federativas o a la República con un 11 país vecino; las de los manantiales que broten en las playas, zonas marítimas, cauces, vasos o riberas de los lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional, y las que se extraigan de las minas; y los cauces, lechos o riberas de los lagos y corrientes interiores en la extensión que fija la ley. Las aguas del subsuelo pueden ser libremente alumbradas mediante obras artificiales y apropiarse por el dueño del terreno, pero cuando lo exija el interés público o se afecten otros aprovechamientos; el Ejecutivo Federal podrá reglamentar su extracción y utilización y aún establecer zonas vedadas, al igual que para las demás aguas de propiedad nacional. Cualesquiera otras aguas no incluidas en la enumeración anterior, se considerarán como parte integrante de la propiedad de los terrenos por los que corran o en los que se encuentren sus depósitos, pero si se localizaren en dos o más predios, el aprovechamiento de estas aguas se considerará de utilidad pública, y quedará sujeto a las disposiciones que dicten los Estados. En los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, el dominio de la Nación es inalienable e imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrá realizarse sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes, salvo en radiodifusión y telecomunicaciones, que serán otorgadas por el Instituto Federal de Telecomunicaciones. Las normas legales relativas a obras o trabajos de explotación de los minerales y substancias a que se refiere el párrafo cuarto, regularán la ejecución y comprobación de los que se efectúen o deban efectuarse a partir de su vigencia, independientemente de la fecha de otorgamiento de las concesiones, y su inobservancia dará lugar a la cancelación de éstas. El Gobierno Federal tiene la facultad de establecer reservas nacionales y suprimirlas. Las declaratorias correspondientes se harán por el Ejecutivo en los casos y condiciones que las leyes prevean. Tratándose de minerales radiactivos no se otorgarán concesiones. Corresponde exclusivamente a la Nación la planeación y el control del sistema eléctrico 12 nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica; en estas actividades no se otorgarán concesiones, sin perjuicio de que el Estado pueda celebrar contratos con particulares en los términos que establezcan las leyes, mismas que determinarán la forma en que los particulares podrán participar en las demás actividades de la industria eléctrica. Tratándose del petróleo y de los hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos, en el subsuelo, la propiedad de la Nación es inalienable e imprescriptible y no se otorgarán concesiones. Con el propósito de obtener ingresos para el Estado que contribuyan al desarrollo de largo plazo de la Nación, ésta llevará a cabo las actividades de exploración y extracción del petróleo y demás hidrocarburos mediante asignaciones a empresas productivas del Estado o a través de contratos con éstas o con particulares, en los términos de la Ley Reglamentaria. Para cumplir con el objeto de dichas asignaciones o contratos las empresas productivas del Estado podrán contratar con particulares. En cualquier caso, los hidrocarburos en el subsuelo son propiedad de la Nación y así deberá afirmarse en las asignaciones o contratos. Corresponde también a la Nación el aprovechamiento de los combustibles nucleares para la generación de energía nuclear y la regulación de sus aplicaciones en otros propósitos. El uso de la energía nuclear sólo podrá tener fines pacíficos. La Nación ejerce en una zona económica exclusiva situada fuera del mar territorial y adyacente a éste, los derechos de soberanía y las jurisdicciones que determinen las leyes del Congreso. La zona económica exclusiva se extenderá a doscientas millas náuticas, medidas a partir de la línea de base desde la cual se mide el mar territorial. En aquellos casos en que esa extensión produzca superposición con las zonas económicas exclusivas de otros Estados, la delimitación de las respectivas zonas se hará en la medida en que resulte necesario, mediante acuerdo con estos Estados. 13 La capacidad para adquirir el dominio de las tierras y aguas de la Nación, se regirá por las siguientes prescripciones: I. Sólo los mexicanos por nacimiento o por naturalización y las sociedades mexicanas tienen derecho para adquirir el dominio de las tierras, aguas y sus accesiones o para obtener concesiones de explotación de minas o aguas. El Estado podrá conceder el mismo derecho a los extranjeros, siempre que convengan ante la Secretaría de Relaciones en considerarse como nacionales respecto de dichos bienes y en no invocar por lo mismo la protección de sus gobiernos por lo que se refiere a aquéllos; bajo la pena, en caso de faltar al convenio, de perder en beneficio de la Nación, los bienes que hubieren adquirido en virtud del mismo. En una faja de cien kilómetros a lo largo de las fronteras y de cincuenta en las playas, por ningún motivo podrán los extranjeros adquirir el dominio directo sobre tierras y aguas. El Estado de acuerdo con los intereses públicos internos y los principios de reciprocidad, podrá, a juicio de la Secretaría de Relaciones, conceder autorización a los Estados extranjeros para que adquieran, en el lugar permanente de la residencia de los Poderes Federales, la propiedad privada de bienes inmuebles necesarios para el servicio directo de sus embajadas o legaciones. II. Las asociaciones religiosas que se constituyan en los términosdel artículo 130 y su ley reglamentaria tendrán capacidad para adquirir, poseer o administrar, exclusivamente, los bienes que sean indispensables para su objeto, con los requisitos y limitaciones que establezca la ley reglamentaria; III. Las instituciones de beneficencia, pública o privada, que tengan por objeto el auxilio de los necesitados, la investigación científica, la difusión de la enseñanza, la ayuda recíproca de los asociados, o 14 cualquier otro objeto lícito, no podrán adquirir más bienes raíces que los indispensables para su objeto, inmediata o directamente destinados a él, con sujeción a lo que determine la ley reglamentaria; IV. Las sociedades mercantiles por acciones podrán ser propietarias de terrenos rústicos pero únicamente en la extensión que sea necesaria para el cumplimiento de su objeto. En ningún caso las sociedades de esta clase podrán tener en propiedad tierras dedicadas a actividades agrícolas, ganaderas o forestales en mayor extensión que la respectiva equivalente a veinticinco veces los límites señalados en la fracción XV de este artículo. La ley reglamentaria regulará la estructura de capital y el número mínimo de socios de estas sociedades, a efecto de que las tierras propiedad de la sociedad no excedan en relación con cada socio los límites de la pequeña propiedad. En este caso, toda propiedad accionaria individual, correspondiente a terrenos rústicos, será acumulable para efectos de cómputo. Asimismo, la ley señalará las condiciones para la participación extranjera en dichas sociedades. La propia ley establecerá los medios de registro y control necesarios para el cumplimiento de lo dispuesto por esta fracción; V. Los bancos debidamente autorizados, conforme a las leyes de instituciones de crédito, podrán tener capitales impuestos, sobre propiedades urbanas y rústicas de acuerdo con las prescripciones de dichas leyes, pero no podrán tener en propiedad o en administración más bienes raíces que los enteramente necesarios para su objeto directo. VI. Los estados y el Distrito Federal, lo mismo que los municipios de toda la República, tendrán plena capacidad para adquirir y poseer todos los bienes raíces necesarios para los servicios públicos. 15 Las leyes de la Federación y de los Estados en sus respectivas jurisdicciones, determinarán los casos en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad privada, y de acuerdo con dichas leyes la autoridad administrativa hará la declaración correspondiente. El precio que se fijará como indemnización a la cosa expropiada, se basará en la cantidad que como valor fiscal de ella figure en las oficinas catastrales o recaudadoras, ya sea que este valor haya sido manifestado por el propietario o simplemente aceptado por él de un modo tácito por haber pagado sus contribuciones con esta base. El exceso de valor o el demérito que haya tenido la propiedad particular por las mejoras o deterioros ocurridos con posterioridad a la fecha de la asignación del valor fiscal, será lo único que deberá quedar sujeto a juicio pericial y a resolución judicial. Esto mismo se observará cuando se trate de objetos cuyo valor no esté fijado en las oficinas rentísticas. El ejercicio de las acciones que corresponden a la Nación, por virtud de las disposiciones del presente artículo, se hará efectivo por el procedimiento judicial; pero dentro de este procedimiento y por orden de los tribunales correspondientes, que se dictará en el plazo máximo de un mes, las autoridades administrativas procederán desde luego a la ocupación, administración, remate o venta de las tierras o aguas de que se trate y todas sus accesiones, sin que en ningún caso pueda revocarse lo hecho por las mismas autoridades antes que se dicte sentencia ejecutoriada. VII. Se reconoce la personalidad jurídica de los núcleos de población ejidales y comunales y se protege su propiedad sobre la tierra, tanto para el asentamiento humano como para actividades productivas. La ley protegerá la integridad de las tierras de los grupos indígenas. La ley, considerando el respeto y fortalecimiento de la vida comunitaria de los ejidos y comunidades, protegerá la tierra para el asentamiento humano y regulará el aprovechamiento de tierras, bosques y aguas de 16 uso común y la provisión de acciones de fomento necesarias para elevar el nivel de vida de sus pobladores. La ley, con respeto a la voluntad de los ejidatarios y comuneros para adoptar las condiciones que más les convengan en el aprovechamiento de sus recursos productivos, regulará el ejercicio de los derechos de los comuneros sobre la tierra y de cada ejidatario sobre su parcela. Asimismo establecerá los procedimientos por los cuales ejidatarios y comuneros podrán asociarse entre sí, con el Estado o con terceros y otorgar el uso de sus tierras; y, tratándose de ejidatarios, transmitir sus derechos parcelarios entre los miembros del núcleo de población; igualmente fijará los requisitos y procedimientos conforme a los cuales la asamblea ejidal otorgará al ejidatario el dominio sobre su parcela. En caso de enajenación de parcelas se respetará el derecho de preferencia que prevea la ley. Dentro de un mismo núcleo de población, ningún ejidatario podrá ser titular de más tierra que la equivalente al 5% del total de las tierras ejidales. En todo caso, la titularidad de tierras en favor de un solo ejidatario deberá ajustarse a los límites señalados en la fracción XV. La asamblea general es el órgano supremo del núcleo de población ejidal o comunal, con la organización y funciones que la ley señale. El comisariado ejidal o de bienes comunales, electo democráticamente en los términos de la ley, es el órgano de representación del núcleo y el responsable de ejecutar las resoluciones de la asamblea. La restitución de tierras, bosques y aguas a los núcleos de población se hará en los términos de la ley reglamentaria; VIII. Se declaran nulas: a) Todas las enajenaciones de tierras, aguas y montes pertenecientes a los pueblos, rancherías, congregaciones o comunidades, hechas por los jefes políticos, Gobernadores de los Estados, o cualquiera otra autoridad local en contravención a lo dispuesto en 17 la Ley de 25 de junio de 1856 y demás leyes y disposiciones relativas; b) Todas las concesiones: composiciones o ventas de tierras, aguas y montes, hechas por las Secretarías de Fomento, Hacienda o cualquiera otra autoridad federal, desde el día primero de diciembre de 1876, hasta la fecha, con las cuales se hayan invadido y ocupado ilegalmente los ejidos, terrenos de común repartimiento o cualquiera otra clase, pertenecientes a los pueblos, rancherías, congregaciones o comunidades, y núcleos de población. c) Todas las diligencias de apeo o deslinde, transacciones, enajenaciones o remates practicados durante el período de tiempo a que se refiere la fracción anterior, por compañías, jueces u otras autoridades de los Estados o de la Federación, con los cuales se hayan invadido u ocupado ilegalmente tierras, aguas y montes de los ejidos, terrenos de común repartimiento, o de cualquiera otra clase, pertenecientes a núcleos de población. Quedan exceptuadas de la nulidad anterior, únicamente las tierras que hubieren sido tituladas en los repartimientos hechos con apego a la Ley de 25 de junio de 1856 y poseídas en nombre propio a título de dominio por más de diez años cuando su superficie no exceda de cincuenta hectáreas. IX. La división o reparto que se hubiere hecho con apariencia de legítima entre los vecinos de algún núcleo de población y en la que haya habido error o vicio, podrá ser nulificada cuando así lo soliciten las tres cuartas partes de los vecinos que estén en posesión de una cuarta parte de los terrenos, materia de la división, o una cuarta parte de los mismos vecinoscuando estén en posesión de las tres cuartas partes de los terrenos. X. (Se deroga) XI. (Se deroga) 18 XII. (Se deroga) XIII. (Se deroga) XIV. (Se deroga) XV. En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los latifundios. Se considera pequeña propiedad agrícola la que no exceda por individuo de cien hectáreas de riego o humedad de primera o sus equivalentes en otras clases de tierras. Para los efectos de la equivalencia se computará una hectárea de riego por dos de temporal, por cuatro de agostadero de buena calidad y por ocho de bosque, monte o agostadero en terrenos áridos. Se considerará, asimismo, como pequeña propiedad, la superficie que no exceda por individuo de ciento cincuenta hectáreas cuando las tierras se dediquen al cultivo de algodón, si reciben riego; y de trescientas, cuando se destinen al cultivo del plátano, caña de azúcar, café, henequén, hule, palma, vid, olivo, quina, vainilla, cacao, agave, nopal o árboles frutales. Se considerará pequeña propiedad ganadera la que no exceda por individuo la superficie necesaria para mantener hasta quinientas cabezas de ganado mayor o su equivalente en ganado menor, en los términos que fije la ley, de acuerdo con la capacidad forrajera de los terrenos. Cuando debido a obras de riego, drenaje o cualesquiera otras ejecutadas por los dueños o poseedores de una pequeña propiedad se hubiese mejorado la calidad de sus tierras, seguirá siendo considerada como pequeña propiedad, aún cuando, en virtud de la mejoría obtenida, se rebasen los máximos señalados por esta fracción, siempre que se reúnan los requisitos que fije la ley. Cuando dentro de una pequeña propiedad ganadera se realicen mejoras en sus tierras y éstas se destinen a usos agrícolas, la superficie utilizada para este fin no podrá exceder, según el caso, los límites a que se refieren los párrafos segundo y tercero de esta 19 fracción que correspondan a la calidad que hubieren tenido dichas tierras antes de la mejora; XVI. (Se deroga) XVII. El Congreso de la Unión y las legislaturas de los estados, en sus respectivas jurisdicciones, expedirán leyes que establezcan los procedimientos para el fraccionamiento y enajenación de las extensiones que llegaren a exceder los límites señalados en las fracciones IV y XV de este artículo. El excedente deberá ser fraccionado y enajenado por el propietario dentro del plazo de un año contado a partir de la notificación correspondiente. Si transcurrido el plazo el excedente no se ha enajenado, la venta deberá hacerse mediante pública almoneda. En igualdad de condiciones, se respetará el derecho de preferencia que prevea la ley reglamentaria. Las leyes locales organizarán el patrimonio de familia, determinando los bienes que deben constituirlo, sobre la base de que será inalienable y no estará sujeto a embargo ni a gravamen ninguno; XVIII. Se declaran revisables todos los contratos y concesiones hechas por los Gobiernos anteriores desde el año de 1876, que hayan traído por consecuencia el acaparamiento de tierras, aguas y riquezas naturales de la Nación, por una sola persona o sociedad, y se faculta al Ejecutivo de la Unión para declararlos nulos cuando impliquen perjuicios graves para el interés público. XIX. Con base en esta Constitución, el Estado dispondrá las medidas para la expedita y honesta impartición de la justicia agraria, con objeto de garantizar la seguridad jurídica en la tenencia de le (sic DOF 03-02- 1983) tierra ejidal, comunal y de la pequeña propiedad, y apoyará la asesoría legal de los campesinos. Son de jurisdicción federal todas las cuestiones que por límites de terrenos ejidales y comunales, cualquiera que sea el origen de éstos, se hallen pendientes o se susciten entre dos o más núcleos de 20 población; así como las relacionadas con la tenencia de la tierra de los ejidos y comunidades. Para estos efectos y, en general, para la administración de justicia agraria, la ley instituirá tribunales dotados de autonomía y plena jurisdicción, integrados por magistrados propuestos por el Ejecutivo Federal y designados por la Cámara de Senadores o, en los recesos de ésta, por la Comisión Permanente. La ley establecerá un órgano para la procuración de justicia agraria, y XX. El Estado promoverá las condiciones para el desarrollo rural integral, con el propósito de generar empleo y garantizar a la población campesina el bienestar y su participación e incorporación en el desarrollo nacional, y fomentará la actividad agropecuaria y forestal para el óptimo uso de la tierra, con obras de infraestructura, insumos, créditos, servicios de capacitación y asistencia técnica. Asimismo expedirá la legislación reglamentaria para planear y organizar la producción agropecuaria, su industrialización y comercialización, considerándolas de interés público. El desarrollo rural integral y sustentable a que se refiere el párrafo anterior, también tendrá entre sus fines que el Estado garantice el abasto suficiente y oportuno de los alimentos básicos que la ley establezca.‖7 Finalmente, cabe destacar que el artículo 27 en estudio a partir del 10 de junio de 2011, al formar parte del Capítulo I, el cual cambia de denominación y pasa a ser de las garantías individuales a la de los derechos humanos y sus garantías, se considera que los dispositivos de este apartado cuentan con una mayor tutela por parte del Estado. Siendo así como lo vemos en el articulo antes mencionado que la propiedad en nuestro tema a investigar es la herramienta principal para que se pueda ejecutar la acción de Extinción de Dominio, y nuestra carta magna regula este precepto en su artículo 27 donde se habla de la propiedad como un derecho 7 Articulo 27, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Editorial Sista, México, 2014. 21 subjetivo, ya que posee ciertas limitantes o restricciones hacia el propietario y la sociedad como tal, donde es protegida por nuestra Constitución resguardando ciertas garantías o como se le llama en la actualidad derechos fundamentales. Se habla de la propiedad con sus limitantes por parte del Estado como lo son la expropiación por causa de utilidad pública y las modalidades que dicte el interés público. En este artículo podemos entender que la nación es la que atiende la propiedad de todos los recursos naturales, de esta manera las playas y las tierras puedes ser transmitidas a un particular, y es ahí donde se crea la propiedad privada, ya que el Estado comienza por poner limitantes, con la libertades. Asimismo se entiende que la misma nación es la única que puede distribuir la tierra como mejor le convenga, siempre y cuando sea para el desarrollo del país y se atienda el desarrollo urbano. Es importante mencionar este artículo ya que en nuestro tema de investigación tenemos como principal objeto de estudio la propiedad respecto a los bienes inmuebles, por que esa es la principal ruta para ejercer la Extinción de Dominio, sin propiedad no se puede ejecutar tal acción, y para esto se tiene que acreditar la posesión y el dominio, es donde entramos en propiedad privada. Hay muchas teorías respecto al tema de la propiedad, si debe o no haber limitaciones a la misma o por el contrario dejar libremente al propietario de un bien disponer del mismo, al respecto opinamos que el Estado que es como una organización suprema, tiene la obligación de proteger el derecho real de la propiedad de todo gobernado así como el patrimonio del mismo. La protección de la propiedad es una tarea básica que el Estado no puede dejar de realizar, ya que si lo llegara a hacer estaríamos frente a un Estado ineficaz. 22 1.2 Plan Nacional de Desarrollo Nuestra Carta Magna establece en el artículo 26, apartado A las basespara el Sistema de Planeación democrática del desarrollo nacional. Dicho ordenamiento le asigna al Gobierno la responsabilidad de la planeación y la define como el instrumento fundamental el Plan Nacional de Desarrollo (PND), tiene como finalidad el establecimiento de los objetivos nacionales, las estrategias y las prioridades que deberán de regir la acción del gobierno durante la Administración presidencial, es decir, el compromiso del Gobierno Federal. ―Artículo 26. A. El Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, competitividad, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la nación. Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitución determinarán los objetivos de la planeación. La planeación será democrática. Mediante la participación de los diversos sectores sociales recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo. Habrá un plan nacional de desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la Administración Pública Federal. La ley facultará al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de participación y consulta popular en el sistema nacional de planeación democrática, y los criterios para la formulación, instrumentación, control y evaluación del plan y los programas de desarrollo. Asimismo, determinará los órganos responsables del proceso de planeación y las bases para que el Ejecutivo Federal coordine mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas e induzca y concierte con los particulares las acciones a realizar para su elaboración y ejecución. El plan nacional de desarrollo considerará la continuidad y adaptaciones necesarias de la 23 política nacional para el desarrollo industrial, con vertientes sectoriales y regionales. En el sistema de planeación democrática, el Congreso de la Unión tendrá la intervención que señale la ley. B. El Estado contará con un Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica cuyos datos serán considerados oficiales. Para la Federación, estados, Distrito Federal y municipios, los datos contenidos en el Sistema serán de uso obligatorio en los términos que establezca la ley. La responsabilidad de normar y coordinar dicho Sistema estará a cargo de un organismo con autonomía técnica y de gestión, personalidad jurídica y patrimonio propios, con las facultades necesarias para regular la captación, procesamiento y publicación de la información que se genere y proveer a su observancia. El organismo tendrá una Junta de Gobierno integrada por cinco miembros, uno de los cuales fungirá como Presidente de ésta y del propio organismo; serán designados por el Presidente de la República con la aprobación de la Cámara de Senadores o en sus recesos por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión. La ley establecerá las bases de organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, de acuerdo con los principios de accesibilidad a la información, transparencia, objetividad e independencia; los requisitos que deberán cumplir los miembros de la Junta de Gobierno, la duración y escalonamiento de su encargo. Los miembros de la Junta de Gobierno sólo podrán ser removidos por causa grave y no podrán tener ningún otro empleo, cargo o comisión, con excepción de los no remunerados en instituciones docentes, científicas, culturales o de beneficencia; y estarán sujetos a lo dispuesto por el Título Cuarto de esta Constitución.‖8 8 Articulo 26, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Editorial Sista, México, 2014. 24 La planeación en México tiene como antecedente su incorporación en 1930 con la promulgación de la Ley sobre Planeación General de la República del 12 de julio por el presidente Pascual Ortiz Rubio. Esta Ley requería el establecimiento de una comisión de planeación, es así como en 1933, la Comisión de Programa del Partido Nacional Revolucionario elaboró el Primer Plan Sexenal para la administración del Presidente Lázaro Cárdenas.9 El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 contempla el resultado de la consulta pública previsto en la Ley de Planeación. Dentro de la estructura del PND y para el objeto de estudio del presente documento se reviso el primer capítulo, relativo a Estado de Derecho y seguridad, este eje nos revela la pauta de la generación de la Ley, materia de estudio toda vez que el diagnóstico previo, destaca como temas a vencer la impunidad, corrupción y simulación como aquellos que generan desconfianza en la sociedad respecto de las instituciones, por ello, se consideró necesario que el sistema jurídico responda a las realidades sociales, económicas y políticas del país, por lo que se requiere fortalecer la persecución del delito y la impartición de justicia, brindando al Poder Judicial mejores elementos para hacer más eficiente su labor. Otro aspecto del Plan, es el que refiere al narcotráfico como aquella manifestación de las consideradas más lesivas de la delincuencia organizada en dos aspectos fundamentales: a) los altos niveles de violencia, y b) la amenaza a la salud física, emocional y moral de los mexicanos. Por lo que, se considera que junto a los altos niveles de violencia y fragmentación social, el narcotráfico es una industria de alto valor económico y por eso la modernización de los instrumentos con los que se cuenta para hacer efectivo el respeto a la ley y a los derechos de víctimas y delincuentes resulta impostergable. 9 Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. Escenarios, Programas e Indicadores, H. Cámara de Diputados. LX Legislatura. Comité del Centro de Estudios de las Finanzas Publicas. CEFP/096/2007, DICIEMBRE 2007, P.7. 25 Cada eje del PND deriva un diagnóstico, y contiene un conjunto de objetivos y estrategias, nuestro caso de estudio cuenta con tres aspectos relevantes: el Estado de derecho, la Seguridad Pública y Seguridad Nacional. Para abordarlos se establecieron objetivos, con las siguientes estrategias: Eje 1. Dentro del Estado de Derecho se distinguen las siguientes materias: 1.1 Certeza Jurídica: Un sistema jurídico con principios y planteamientos ambiguos o anacrónicos, que derivan en situaciones como la discrecionalidad de funcionarios en la toma de decisiones o en procedimientos largos y complejos, impacta negativamente en los niveles de certeza jurídica. Resulta entonces fundamental que el Gobierno Federal establezca estándares que permitan no sólo fomentar la certeza jurídica, sino hacer predecible la aplicación de la ley. 1.2 Procuración e Impartición de Justicia: Es impostergable la modernización del sistema de seguridad pública, de procuración e impartición de justicia mediante instituciones más eficientes y leyes más adecuadas. Entre los principales elementos está el cambio de un sistema inquisitorio a uno acusatorio mediante el establecimiento de la oralidad en juicios penales y el mejoramiento de las competencias técnico-operativas de las agencias del ministerio público, principalmente en los procesos de averiguación previa e integración de expedientes. Si no se hace valer la ley a través de instrumentos eficaces, los potenciales delincuentes perciben que el riesgo de recibir una represalia es muy bajo, y la decisión de cometer un acto ilícito se vuelve menos costosa, lo que aumenta los niveles de criminalidad. 1.3 Información e inteligencia: México aún no se cuenta con sistemas homologados de información para el intercambio, en tiempo real, de datos de audio, video y texto sobre el crimen, estadísticas delictivasy registro del personal de seguridad pública lo que facilitará las investigaciones, operativos conjuntos y generación de inteligencia policial compartida. 26 1.4 Crimen organizado: Una de las manifestaciones de la delincuencia organizada es que dejaron de ser transportadores de droga hacia los Estados Unidos para convertirse en líderes de estas operaciones. Estos grupos han dejado de considerar a México como un país de tránsito, buscando transformarlo en un país consumidor. Como manifestación de la delincuencia organizada, el narcotráfico desafía al Estado y se convierte en una fuerte amenaza para la seguridad nacional. Por eso es necesaria la colaboración de las Fuerzas Armadas en esta lucha. 1.5 Confianza en las instituciones públicas: La corrupción y la ineficacia de las instituciones generan impunidad y lesionan la credibilidad y la confianza ciudadana. La actuación de la autoridad fuera del orden legal lesiona los derechos ciudadanos. México necesita que sus ciudadanos confíen plenamente en el sistema jurídico y en el desempeño de las instituciones de justicia y de gobierno. Ello es fundamental para reforzar la alianza entre el gobierno y la sociedad en la lucha contra la impunidad y la corrupción. 1.6. Cultura de la legalidad: Si la idea del Estado de Derecho no se traduce en un sistema normativo de cuya aplicación se deriven beneficios o costos tangibles, es difícil que la propia cultura de la legalidad llegue a permear en la conciencia de las personas y de las comunidades. Además, la cultura de la legalidad también impone a los gobernados el deber de exigir a las autoridades el cumplimiento puntual de la ley; esto es, denunciar las irregularidades, abusos y actos ilícitos. 1.7 Derechos Humanos: En materia de derechos humanos supone un proceso social complejo en materia de derechos humanos supone un proceso social complejo. Constituye una tarea que no solamente implica la restitución en el goce de tales derechos, sino desarrollar esquemas mediante los cuales sea posible prevenir su violación. 27 En cuanto a la Seguridad Nacional, destacan los siguientes puntos: 1.8 Defensa de la soberanía y de la integridad del territorio: Las fronteras, mares y costas del país no deben ser una ruta para la acción de los criminales. No se debe permitir que el territorio nacional sea utilizado para consumar acciones que atentan contra la vida, la salud, la integridad física y el patrimonio de los mexicanos. Por otro lado, la conformación geológica del territorio y las condiciones climáticas de las distintas regiones, así como los fenómenos naturales como terremotos, tormentas, ciclones, inundaciones e incendios forestales representan un riesgo permanente a la seguridad de la población. 1.9 Seguridad fronteriza: Las fronteras deben ser puertas para el desarrollo, no para la delincuencia. La situación en la frontera sur requiere especial atención, ya que el menor desarrollo económico en esa región crea situaciones proclives a la comisión de actos ilícitos. Se buscará que esta zona sea un ejemplo de cumplimiento de la ley, al tiempo que se respeten íntegramente los derechos humanos de todos. 1.10 Cooperación internacional: La creciente vitalidad de las organizaciones internacionales de narcotraficantes y su arrojo para enfrentar incluso al poder de los Estados ponen en evidencia que la estrategia ha sido insuficiente. Hace falta intensificar el combate contra el tráfico y consumo de drogas en los países que tienen más demanda. México mantendrá su disposición a la cooperación con otros países para el impulso a la seguridad, privilegiando en todo momento el respeto al derecho internacional, la libre determinación de los pueblos y la soberanía de los estados. Por otra parte, resultan relevantes para la Seguridad Pública las políticas en las áreas de: 1.11 Prevención del delito: La política preventiva es parte sustancial del combate contra el crimen. En la medida en que se vayan abriendo mejores y más eficaces oportunidades para la educación, la capacitación y el empleo, y se extiendan entre la población los valores de respeto a la legalidad y el derecho, 28 habrá de ser menos frecuente la tentación de buscar beneficios económicos fuera de la ley. 1.12 Cuerpos policíacos: Actualmente, a pesar de la existencia de más de mil corporaciones de policía en todo el país, incluidas las federales, estatales y municipales, la falta de coordinación y unidad de mando, así como las asimetrías en sus salarios, requisitos de ingreso, procedimientos de reclutamiento y selección, hacen que la sociedad no pueda tener confianza en la efectividad de la actuación de la policía. La eficacia de la policía se ha visto minada por la corrupción, la insuficiente preparación de sus integrantes, la infiltración y la amenaza de la delincuencia organizada, así como por la dispersión de esfuerzos y los recursos limitados de que disponen las corporaciones para cumplir su importante labor. 1.13 Participación ciudadana: La participación ciudadana requiere de impulso para consolidar una verdadera cultura de legalidad que impacte positivamente en la prevención del delito. Los Consejos Ciudadanos de Seguridad Pública no han fomentado la colaboración entre la autoridad y la sociedad civil y la participación en el diseño, de programas en materia de seguridad pública.10 Sin duda alguna el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 fue un parte aguas respecto a Estado de Derecho, Seguridad Publica y Seguridad Nacional, empezando por la creación de la Ley Federal de Extincion de Dominio que nos atañe primordialmente en esta investigación, se habla de una certeza jurídica en nuestros funcionarios, procuración e impartición de justicia donde se implementa 2007-201acusatorio donde el inculpado será juzgado de una manera diferente, estableciendo la oralidad en el proceso penal, con la finalidad de acelerar todo el procedimiento y dar una justicia pronta y expedita, esto implica la capacitación de todos nuestros servidores públicos, y menos corrupción en el sistema penal, así como disminuir la población en los penales, todo esto con la finalidad de hacer valer la ley a través de instrumentos eficaces. 10 Plan Nacional de Desarrollo 2007-2013, Véase en: www.precidencia.gob.mx ,10 de Octubre 2012, 23:00 horas. 29 Se habla de Información e inteligencia ya que estamos sumamente atrasados en este sentido. El crimen organizado en este PND esta parte primordial de sus ejes, y por ello ha sido necesaria la colaboración de las Fuerzas Armadas en esta gran lucha, ya que es la principal amenaza hacia el Estado y la seguridad de todos nosotros, por ellos se tiene que tener confianza en las instituciones públicas, de esa misma manera de debe cuidar que la autoridad no lesione los derechos de los ciudadanos para que de esta manera se cree una confianza en las instituciones, ya que si no se crea una alianza entre el gobierno y la sociedad difícilmente se podrá luchar contra la impunidad y la corrupción, se necesita fomentar en nuestra sociedad exista la cultura de la denuncia, ya que siempre por temor a las represalias o por la desconfianza que existe hacia a nuestras autoridades es imposible avanzar. Asimismo podemos observar que en este Plan Nacional de Desarrollo son Fundamentales los Derechos Humanos, se han desarrollado esquemas para prevenir su violación de todas las maneras que sea posible, y lo podemos observar en el juicio de garantías. En cuanto a la Seguridad Nacional se destacan los puntos de defensa de la soberanía y de la integridad del territorio, donde se plante que las fronteras, mares y costas del país no deben ser el filtro para que la delincuencia organizada lleve a cabo sufin, por seguridad de la población así como también de los fenómenos naturales, donde estoy totalmente de acuerdo ya que las fronteras deben ser utilizadas para hacer crecer a la nación no puertas para ayudar a la delincuencia organizada, México debe pasar de ser un país de paso para el crimen organizado. Respecto a la Seguridad Pública se habla de una prevención del delito, en la cual estoy totalmente de acuerdo ya que es mejor prevenir en delito que combatirlo directamente, esta parte es importante combatirla de fondo, empezando por una mejor educación y oportunidad para ello en toda la sociedad, creando mayor empleo y mayores oportunidades de capacitación. 30 Otro de los principales ejes de este Plan Nacional de Desarrollo son los cuerpos policiacos, a mi punto de vista son primordiales para la sociedad, ya que son las fuerzas principales que nos ayudan a combatir el crimen, así como lo es también la educación, pero en este caso debemos a ponernos a pensar que se tiene que modificar este punto de fondo, hablando desde estrategias, capacitación, preparación, mejores sueldos, procedimientos de reclutamiento y selección, ya que todo esto puede hacer que la sociedad tenga esa confianza en la efectividad de la actuación de nuestra policía, que ya en la actualidad el termino policía es sinónimo de delincuencia, de miedo, de desconfianza, lejos de pensar todo lo contrario nos sentimos inseguros, cosa que no debería ser de tal manera ya que como es posible querer generar un estado de seguridad publica si los principales órganos y participantes están prácticamente como si fuesen enemigos, temen unos de los otros. Y eso es algo que le costará mucho al Estado ya que se llevan años teniendo esta imagen de nuestra policía y gobierno. 1.3 Exposición de motivos para expedir la Ley de Extinción de Dominio reglamentaria del artículo 22 Constitucional Como se acaba de ver en el punto que antecede, el Plan Nacional de Desarrollo fijó las bases para el combate al narcotráfico por lo que al siguiente año, es decir, en 2008 ya se contaba en el Poder Legislativo con la propuesta del titular del Ejecutivo Federal en el tema de seguridad y justicia, y en el presente caso un derecho penal especial o de exclusión. Es por ello, que con fecha 18 de septiembre de 2008, la Secretaría de Gobernación a través de la Subsecretaría de Enlace Legislativo envía a la Cámara de Senadores el referido proyecto del Ejecutivo Federal, y es mediante la gaceta número 257, del 23 de septiembre del mismo 2008, todavía en el Primer Período Ordinario, que se publica dicho proyecto. 31 En este punto, nos detenemos al análisis de los motivos que se expusieron para la implementación de esta medida patrimonial, que son del siguiente tenor: ―El Estado Mexicano se encuentra en proceso de renovación y fortalecimiento de su marco jurídico, a través de la innovación y creación de nuevas herramientas que permitan a las instituciones de procuración de justicia ampliar su marco de acción para hacer frente a la delincuencia en sus diversas modalidades. Uno de los incentivos de la actividad criminal consiste en que, en diversos casos, las autoridades se encuentran imposibilitadas para acreditar la procedencia ilícita de diversos bienes utilizados para la comisión de delitos, así como su relación directa con los imputados en un proceso penal aun cuando existen elementos suficientes para establecer un vínculo con la delincuencia. De tal suerte, que el hampa logra evadir el decomiso de esos recursos mal habidos, entre otras sanciones, generando un espacio de impunidad indeseada. El Plan Nacional de Desarrollo 2006-2012, entre otras cosas, establece que el reto que implica el crecimiento y expansión del crimen exige que las leyes e instrumentos con que cuenta el Estado para combatirlo se adecuen a la realidad. Para lograr ello, se prevé la implementación de nuevas medidas de investigación para el Ministerio Público, con el fin de que se pueda perseguir y sancionar con mayor eficacia a la delincuencia. El Estado Mexicano ha suscrito diversos instrumentos internacionales tales como la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas y la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, en los que se determina la obligación de los Estados Parte de instrumentar procedimientos encaminados a la privación, con carácter definitivo, de algún bien de origen ilícito por decisión de un tribunal o de una autoridad competente, así como considerar la posibilidad de revertir la carga de la 32 prueba respecto del origen lícito de dichos bienes, en la medida en que ello sea compatible con los principios del derecho interno. Las recientes reformas al artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, conservan las figuras de decomiso y la aplicación a favor del Estado de bienes asegurados que causen abandono, y las complementa al crear una nueva herramienta consistente en la extinción del dominio de bienes, cuyas características y alcances se plasman de manera precisa en el propio texto constitucional, y que a la letra se cita: "Artículo 22.-... ... En el caso de extinción de dominio se establecerá un procedimiento que se regirá por las siguientes reglas: I. Será jurisdiccional y autónomo del de materia penal; II. Procederá en los casos de delincuencia organizada, delitos contra la salud, secuestro, robo de vehículos y trata de personas, respecto de los bienes siguientes: a) Aquellos que sean instrumento, objeto o producto del delito, aún cuando no se haya dictado la sentencia que determine la responsabilidad penal, pero existan elementos suficientes para determinar que el hecho ilícito sucedió. b) Aquellos que no sean instrumento, objeto o producto del delito, pero que hayan sido utilizados o destinados a ocultar o mezclar bienes producto del delito, siempre y cuando se reúnan los extremos del inciso anterior. c) Aquellos que estén siendo utilizados para la comisión de delitos por un tercero, si su dueño tuvo conocimiento de ello y no lo notificó a la autoridad o hizo algo para impedirlo. 33 d) Aquellos que estén intitulados a nombre de terceros, pero existan suficientes elementos para determinar que son producto de delitos patrimoniales o de delincuencia organizada, y el acusado por estos delitos se comporte como dueño. III. Toda persona que se considere afectada podrá interponer los recursos respectivos para demostrar la procedencia lícita de los bienes y su actuación de buena fe, así como que estaba impedida para conocer la utilización ilícita de sus bienes.‖11 En efecto, la extinción de dominio, a diferencia del decomiso y la aplicación a favor del Estado de bienes asegurados que causen abandono, es una figura distinta e independiente de la responsabilidad penal, y que no implica la imposición de una pena a un delincuente por la comisión de un delito, sino que se trata de una acción real, autónoma y de carácter patrimonial, que se inicia y desarrolla en relación con bienes concretos y determinados con observancia de las garantías del debido proceso. En este contexto, uno de los compromisos que ha asumido el Ejecutivo Federal en el marco del Acuerdo Nacional por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad, consiste en presentar a la consideración del H. Congreso de la Unión, entre otras iniciativas, las relativas a la regulación del procedimiento de extinción de dominio, a efecto de materializar la disposición constitucional antes citada que actualmente se encuentran en vigor (compromiso XVI). I. Ley Federal de Extinción de Dominio El procedimiento de extinción de dominio que se propone regular en esta ley se sustenta en los principios constitucionales de seguridad jurídica,
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