Analisis-historico-institucional-del-sector-hidrocarburos-mexicano

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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO 
 
 
 
FACULTAD DE ECONOMÍA 
 
 
 
 
“ANÁLISIS HISTÓRICO INSTITUCIONAL DEL 
SECTOR HIDROCARBUROS MEXICANO” 
 
 
 
 
TESIS 
QUE PARA OBTENER EL GRADO DE: 
LICENCIADO EN ECONOMÍA 
 
 
 
PRESENTA 
DANIEL OLMEDO AGUILAR 
 
 
 
DIRECTOR DE TESIS 
DR. MARIO ALBERTO MORALES SÁNCHEZ 
 
 
 
 
 
 
 
 
Ciudad Universitaria, Cd. Mx., 2017 
 
 
UNAM – Dirección General de Bibliotecas 
Tesis Digitales 
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 2 
 
Introducción. ................................................................................................................................. 3 
Capítulo I: Institucionalismo Económico, una visión distinta. ......................................... 6 
1.1 Introducción al capítulo. ........................................................................................................ 6 
1.2 Fundamentos teóricos de la Escuela Institucional. .............................................................. 6 
1.3 ¿Qué son las Instituciones y cuál es su papel en la economía? ......................................... 10 
1.4 El cambio institucional y el proceso de transformación. ................................................... 18 
1.5 Teoría institucional del Estado. ........................................................................................... 21 
1.6 Los derechos de propiedad en el marco institucional ........................................................ 24 
1.7 Instituciones Inclusivas e Instituciones Extractivas. .......................................................... 26 
1.8 Conclusiones. ......................................................................................................................... 28 
Capítulo II: La historia institucional del sector de hidrocarburos en México. ............ 31 
2.1 Introducción al capítulo ....................................................................................................... 31 
2.2 Los orígenes del sector de hidrocarburos y las instituciones. ........................................... 33 
2.3 El nacimiento de una industria que revolucionaría al mundo. ......................................... 38 
2.4 La expropiación petrolera y el control estatal directo como mecanismo de desarrollo de 
la industria y del país. ................................................................................................................. 49 
2.5 Coyunturas internacionales y nacionales, ¿el ocaso del motor nacional? ........................ 54 
2.6 Conclusiones. ......................................................................................................................... 61 
Capítulo III: La Reforma Energética, ¿El cambio que necesita México? ..................... 65 
3.1 Introducción al capítulo. ...................................................................................................... 65 
3.2 ¿Era necesario reformar al sector energético y en especial al de hidrocarburos en 
México? ........................................................................................................................................ 67 
3.3 Elementos de la Reforma Energética. ................................................................................. 75 
Artículo 25 constitucional. ....................................................................................................... 76 
Artículo 27 constitucional. ....................................................................................................... 76 
Artículo 28 constitucional. ....................................................................................................... 77 
Disposiciones Transitorias. ....................................................................................................... 77 
3.4 ¿Cómo afecta la reforma al desarrollo histórico del sector de hidrocarburos? .............. 80 
3.5 Conclusiones .......................................................................................................................... 86 
Conclusiones Generales. ..................................................................................................... 92 
Trabajos citados .................................................................................................................. 98 
 
 
 3 
Introducción. 
 
México ha comenzado un ambicioso proceso de transformación para erradicar el 
monopolio estatal en el sector energético, establecido desde 1938. La reforma energética 
establece nuevas estructuras industriales en materia de petróleo, gas natural y electricidad. 
Con ello se pretende abrir la competencia en el mercado energético mexicano procurando 
la participación del Estado y las empresas privadas. 
 
Para ello fue necesario un conjunto de modificaciones a las leyes mexicanas. Las nuevas 
leyes plantean el rediseño institucional existente y la creación de nuevas instituciones que 
limiten la intervención directa del gobierno, sustituyéndola con un marco regulatorio que 
fortalezca el papel y la autonomía de los entes reguladores; también proponen nuevas 
estructuras y procesos de gobierno en las empresas estatales, así como la entrada de nuevos 
actores en la industria. 
 
Al momento de escribir estas líneas, el periodo de aprobación de las reformas ha concluido 
y ha llegado el tiempo de ejecutarlas. Para ejecutarlas no solo es necesario acatar una orden 
o iniciar un proceso, sino que deben existir ciertas condiciones que favorezcan su puesta en 
marcha. 
 
Algunas de esas condiciones son las siguientes: una administración pública coordinada, 
eficaz, comprometida, capaz, con recursos suficientes (tanto económicos, como políticos y 
humanos), con responsabilidades claras, con la presencia de mecanismos de control y 
supervisión funcionales, todo esto bajo el mando de reglas coherentes. 
 
Estas condiciones son el resultados de un proceso histórico que éste trabajo presenta, junto 
con los acontecimientos y la trayectoria del sector de hidrocarburos mexicano a lo largo de 
su historia y como determinadas instituciones fueron claves en la formación del sector tal y 
como lo conocemos hoy. Con ello se pretende facilitar la comprensión del porvenir 
económico institucional del sector de hidrocarburos mexicano. 
 
 4 
La reforma del sector de hidrocarburos, representa el pasaje a una nueva institucionalidad 
en cuanto a la acción del sector público mismo, pero también en la relación con todos los 
agentes económicos e incluso sociales. Se trata de comparar ambos esquemas o estructuras 
institucionales y perfilar los nuevos roles tanto en sentido positivo como normativo, así 
como dilucidar los alcances del nuevo marco institucional. 
 
Para ello nos ayudaremos del institucionalismo económico1. El institucionalismo puede ser 
visto como una alternativa a la corriente neoclásica, pero sin abandonarla, ya que aplica las 
categorías e instrumentos de la teoría económica convencional. La propuesta de la escuela 
institucional radica en la centralidad de las instituciones en la dinámica y desarrollo de los 
sistemas económicos. Se les define como las reglas del juego que rigen la vida económica, 
política y social, y explican el éxito o fracaso del sistemaeconómico.2 
 
La escuela institucionalista está convencida de que el desempeño económico de un país no 
se explica en exclusiva por los factores de la producción, sino que es necesario agregar a 
dicha función el carácter institucional que provee mayor certidumbre al intercambio a un 
menor costo. 
 
La hipótesis fundamental de este trabajo es que la trayectoria3 que ha mantenido el sector 
hidrocarburo en México durante las últimas tres décadas y media puede situarse dentro de 
un conjunto de inercias institucionales heredadas por los acontecimientos políticos y 
 
1 Por un lado, está el Nuevo Institucionalismo Económico que se ubica dentro de la ortodoxia 
económica, y por otro lado está el institucionalismo no-neoclásico cuyas ideas parten del Viejo 
Institucionalismo de Ayres, Veblen y Mitchell, principalmente. Dicha aproximación teórica se 
deriva de la escuela histórica alemana con pensadores como Weber, Sombart, etc. 
2En el primer capítulo se profundizará en la definición de instituciones y su papel en la vida 
económica. 
3 La trayectoria del sector está marcada por los siguientes puntos: 1) un marcado incremento en la 
brecha entre las reservas probadas y las reservas posibles del país, ello se debe en parte a que las 
reservas posibles están en aguas profundas y ultra profundas y Pemex no puede comprometerse 
financieramente con un proyecto así; 2) Dada la importancia del sector de hidrocarburos para las 
finanzas públicas del país, la carga impositiva a Pemex ha frenado su desarrollo, 3) un incremento 
en los déficits comerciales en el rubro petrolero, 4) Un incremento en el consumo energético 
nacional y un estancamiento en el consumo de petróleo como proporción del consumo total de 
energía. 
 5 
económicos nacionales e internacionales, lo que constituye un gran obstáculo para el 
desarrollo y modernización del sector. 
 
La reforma energética de 2013 modifica la configuración del sistema económico y político 
y los grupos de poder tienden a resistir el cambio conservando una estructura institucional 
inercial y adversa a la generación de un mecanismo más innovador dentro del sector. 
 
Tratando de comprobar dicha hipótesis se buscará contestar preguntas como ¿Por qué el 
institucionalismo económico es una herramienta con bases suficientes para permitirnos 
hacer un análisis claro del sector de hidrocarburos? ¿Cómo es que el sector de 
hidrocarburos nacional llegó al punto en el que se encuentra hoy? y ¿La reforma energética 
ayudará en el cambio de trayectoria histórica institucional del sector de hidrocarburos? 
 
Estas preguntas se abordaran a lo largo de tres capítulos. El primer capítulo pretende dar un 
panorama general del institucionalismo económico, sus fundamentos teóricos, sus 
conceptos, los principales autores y las herramientas que provee, y como los recursos que 
ofrece la teoría institucional ayudan en el análisis de los hechos históricos. 
 
En el segundo capítulo se provee un panorama histórico institucional del sector de 
hidrocarburos mexicano y de los acontecimientos históricos más relevantes que fueron 
dando forma a la industria que conocemos hoy en día. También se irá entrelazando la 
historia y la teoría para explicar con mayor lucidez los momentos de cambio institucional 
del sector hidrocarburos. 
 
En el último capítulo se profundiza en la historia institucional del sector de las últimas tres 
décadas y media (1980-2016). A partir de datos fiscales, de producción, de reservas 
petroleras, exportaciones e importaciones, consumo e inversión se dará un panorama más 
certero y se dará una reseña de los cambios al marco jurídico para comprender los efectos 
que tienen las instituciones y sus cambios sobre la economía y sobre el sector que nos 
ocupa en particular. 
 6 
Capítulo I: Institucionalismo Económico, una visión distinta. 
 
1.1 Introducción al capítulo. 
 
En este primer capítulo se revisará la estructura teórica de las principales corrientes 
institucionales: Viejo Institucionalismo (OIE), Nuevo Institucionalismo Económico 
(NIEC), Nueva Teoría Institucional (NIE), teoría institucional de North y Escuela 
Institucional de Análisis Histórico Comparativo (HCIA). 
 
Así mismo se explicaran las diferencias y semejanzas teóricas y metodológicas entre cada 
una de ellas. Posteriormente, formalizaremos el concepto de “institución” y se tomará una 
definición que englobe los aspectos teóricos más importantes para los fines de éste trabajo. 
 
Se analizarán las diferentes clasificaciones en torno a las instituciones. Más adelante se 
estudiará el proceso que vincula el accionar de los agentes y las estructuras agregadas que 
deriva en un cambio institucional y la importancia de las organizaciones para el sistema 
económico. Por último trataremos el papel del Estado en la teoría Neo Institucional, la 
importancia de los derechos de propiedad para la cooperación y el peso de las instituciones 
en las trayectorias económicas. 
 
1.2 Fundamentos teóricos de la Escuela Institucional. 
 
Hoy en día el institucionalismo económico puede dividirse principalmente en dos 
corrientes. Por un lado el “Viejo Institucionalismo” (OIE)4 y por otro lado el “Nuevo 
Institucionalismo” (NIE)5: 
 
4El “Viejo Institucionalismo” (OIE por sus siglas en inglés) se asocia frecuentemente con autores 
como Veblen, Commons, Mitchell y Ayres (Rutherford, 1995). A su vez esta corriente puede 
dividirse en dos: la primera asociada con Veblen y con el desarrollo y las modificaciones a su 
sistema comprendido por Ayres; la segunda tienes sus fundamentos en los estudios de Commons. 
La primer subcorriente del OIE estudia los efectos de las nuevas tecnologías en los esquemas 
económicos y la forma en la que se crean convenciones sociales y cómo los intereses establecidos 
se resisten al cambio. La segunda subcorriente se enfoca más en las leyes, derechos de propiedad y 
 7 
Ambas corrientes se diferencias principalmente en los siguientes puntos (Rutherford, 
1994): 
• El primero es que la OIE se enfoca en explicaciones históricas acerca del 
nacimiento y el cambio de las instituciones económicas, en contraste con la NIE que 
prefiere la modelización y formalización. 
• En segundo lugar la OIE enfatiza el papel restrictivo de las instituciones sobre la 
conducta y preferencias del sujeto social mientras el NIE considera más conveniente 
comprender los marcos institucionales dentro de los cuales operan los individuos. 
• La tercera diferencia radica en que la OIE presupone límites a la racionalidad del 
sujeto social y el NIE está más cerca de la ortodoxia económica y de su homo 
economicus. 
• El cuarto aspecto es que la OIE reconoce el papel que tiene el diseño y la 
planificación en la construcción de instituciones mientras la NIE lo deja en segundo 
término. 
• Por último, la OIE da gran peso a la intervención gubernamental en el 
desenvolvimiento económico y el NIE aboga por una intervención limitada. 
 
Además, podemos distinguir por lo menos tres líneas de investigación más. Por un lado 
tenemos el “Neo Institucionalismo” cuyo principal representante es Geoffrey Hodgson que 
enfatiza temas relacionados a la desigualdad del ingreso, el poder político y social, la 
influencia cultural, la globalización, las nuevas tecnologías, etc. 
 
 
las organizaciones, su evolución y el impacto en lo económico, en las transacciones y en la 
distribución del ingreso. 
5 El “Nuevo Institucionalismo” (NIE por sus siglas en inglés) trabaja en tres grandes rubros: el 
primero está compuesto por temas como los derechos de propiedad (Demsetz, 1967) y leyes 
comunes (Posner, 1977 y 1981), el segundo grupo por temas asociadosa la Elección Pública 
(Public Choice) incluidos la búsqueda de la renta y la distribución (Olson, 1982) el tercer elemento 
trabaja con el tema de las organizaciones (Jensen y Meckling, 1976), las transacciones con costos 
derivados (Coase, 1937) y teoría de juegos. Varios de estos principios se encuentran combinados en 
el Institucionalismo económico histórico de Douglass North (North, 1981 y 1990). 
 8 
Por otro lado encontramos a Douglass North6 que explica cómo se conforma la estructura y 
el desempeño de las economías nacionales a través de un análisis histórico enfocado en el 
estudio causal del desarrollo económico. En este contexto, las instituciones políticas y 
económicas se insertan como parte fundamental de la estructura social y son las 
determinantes causales de primer orden para el desarrollo. 
 
Por último, la Escuela Institucional de Análisis Histórico Comparativo (HCIA)7. Es 
histórico porque intenta explicar el papel de la historia en la aparición, perpetuación y 
transformación de las instituciones; es comparativo porque intenta extraer lecciones a 
través de estudios comparativos en el tiempo y en el espacio; y analítico porque recurre a 
modelos micro específicos para el análisis empírico (Greif, 1998). La HCIA estudia el 
impacto en la formación de reglas mediante la internalización de determinados factores 
adquiridos en un proceso evolutivo de aprendizaje; y la influencia de las relaciones 
estratégicas y de los rasgos culturales, internos y externos, en la construcción de 
determinadas reglas, así como en la conformación de creencias, estructuras sociales y 
elementos cognitivos (Greif, 1998). 
 
A pesar de que existe un consenso entre las diferentes variantes del institucionalismo 
respecto a la importancia de las instituciones en la vida económica, persisten diferencias 
tanto conceptuales como metodológicas. Para entender sus diferencias se presenta en el 
 
6 North conserva los supuestos de escasez y competencia de la teoría neoclásica, acoge el método de 
la microeconomía, con otra concepción de racionalidad, y añade la dimensión de tiempo (North, 
1993), así se aleja del paradigma neoclásico ya que no comparte el núcleo duro (Eggertsson, 1990). 
North adopta la noción de racionalidad limitada propuesta por Herbert Simon (Simon, 1986 y 
1991), ésta reconoce las limitaciones cognitivas del individuo (los individuos procesan 
subjetivamente la información incompleta acerca del mundo que los rodea). A diferencia de los 
neoclásicos, la visión histórica y temporal permite entrelazar el carácter cambiante de los modelos 
mentales compartidos con el cambio de las instituciones (Denzau y North, 1994). 
7 La escuela institucional de análisis histórico comparativo (HCIA por sus siglas en ingles). Los 
principales representantes de esta corriente son Daron Acemoglu, Avner Greif, Masahiko Aoki, 
Paul Milgrom y James Robinson. El HCIA concibe a las instituciones como restricciones no 
tecnológicas de la interacción humana, formadas por dos elementos interrelacionados: creencias 
culturales y las organizaciones (Greif, Milgrom y Weingast, 1994). A diferencia de North el HCIA 
considera de primer orden a las instituciones privadas como las formas organizacionales (Aoki, 
1996). Greif (2000) destaca el papel de las organizaciones en el cumplimiento de tres funciones: 
generar reglas de comportamiento, inducir procesos de socialización e influir en las creencias que 
inciden en las transacciones. 
 
 9 
cuadro 1.1 una síntesis de las principales escuelas del pensamiento institucional, las sub 
escuelas que las trabajan, así como antecedentes teóricos y temas centrales de su análisis, 
dicho cuadro se extrajo de Morales (2013). 
 
Cuadro 1.1 
Principales escuelas del pensamiento Institucional 
 Sub-escuelas Autores 
Antecedentes teóricos y 
referentes 
Viejo 
institucionalismo 
(OIE) 
Teoría de los hábitos de 
comportamiento 
Veblen , 
Mitchell 
Economía clásica, economía 
neoclásica, escuela histórica 
alemana, economía 
marxista. 
Derechos de propiedad y 
marco legal 
Commons 
Economía clásica, economía 
neoclásica, escuela histórica 
alemana. 
Nuevo 
institucionalismo 
económico (NIEC) 
o neo 
institucionalismo 
 Hodgson 
Viejo institucionalismo, 
teoría darwinista de la 
evolución, economía 
evolutiva. 
Nueva teoría 
institucional (NIE) 
Costos de transacción Coase 
Economía neoclásica, viejo 
institucionalismo. 
Teorías del contrato Hart 
Economía neoclásica, teoría 
de la agencia. 
Jerarquía organizacional Williamson 
Economía neoclásica, costos 
de transacción, teorías del 
contrato. 
Teorías de la agencia 
Alchian, 
Demsetz, 
Fama 
Economía neoclásica, costos 
de transacción, teorías del 
contrato. 
Recursos de uso común Ostrom 
Teoría de la elección 
racional, teoría institucional 
de North, teoría de juegos. 
 10 
Teoría institucional 
de Douglass North 
 
North, 
Mantzavinos, 
Thomas 
Economía neoclásica, viejo 
institucionalismo, costos de 
transacción, teorías de la 
agencia. 
Escuela institucional 
de análisis histórico 
comparativo (HCIA) 
 
Acemoglu, 
Greif, Aoki, 
Milgrom, 
Robinson. 
Teoría institucional de 
North, costos de transacción, 
teoría de juegos. 
Fuente: Morales (2013) 
 
1.3 ¿Qué son las Instituciones y cuál es su papel en la economía? 
 
Para entender la relación entre la teoría institucional y la economía es importante 
comprender la clasificación y el término de institución. De acuerdo con Morales (2013) 
existen al menos tres formas en que las instituciones pueden ser clasificadas: 
• En función de su grado de formalidad: en un rango que va de las instituciones 
formales8 (leyes, códigos, etc.), a las normas informales9 (reglas tradicionales, 
locales, costumbres, etc.). 
• Por su nivel jerárquico: en el nivel más alto se encuentran las instituciones sociales 
y la cultura, después los derechos de propiedad, posteriormente las formas de 
gobierno al interior de las organizaciones y finalmente el mercado. 
• Por las áreas en las que influyen: instituciones económicas, instituciones políticas, 
instituciones legales e instituciones sociales. 
 
 
8 Las instituciones formales son aquellas que están escritas en las leyes y reglamentos y son 
construcciones expresamente creadas por los individuos para enfrentar problemas específicos de 
coordinación económica, política o social. El cumplimiento de estas reglas es obligatorio y se 
requiere de una autoridad coercitiva para garantizar su complimiento. Estas instituciones son de 
dominio público (Ayala, 2004). 
9 Las instituciones informales son las reglas no escritas que se crean, evolucionan, desaparecen o 
transforman a lo largo del tiempo, se mantienen en los usos y costumbres de la sociedad. Surgen a 
partir de la conducta, los valores, las ideas y tradiciones de la comunidad. No es necesaria una 
autoridad para que se cumplan. Las sanciones derivadas de su incumplimiento son de carácter moral 
y privado (Ayala, 2004). 
 11 
Pero de acuerdo con Nabli y Nugent (1989) estas no son las únicas formas para clasificar a 
las instituciones, también podemos mencionar las siguientes: 
• El grado en que las instituciones se cristalizan o no en organizaciones concretas. 
• Su origen, es decir, si se crean en un tiempo y con fines específicos o evolucionan a 
partir de relaciones más difusas. 
• En relación con su funcionalidad, en otras palabras, si se constituyen para beneficiar 
ciertos grupos. 
 
De acuerdo con Hodgson (1993 y 1998) el pensamiento institucionalista deriva del viejo 
institucionalismo estadounidense de Thorstein Veblen, John Commons y Wesley Mitchell. 
Estos autores conciben a las instituciones como el cúmulo de hábitos, normas, valores, 
creencias, símbolos y patrones socialmente aprendidos y compartidos que suponen ciertos 
comportamientosindividuales y sociales, su evolución y duración. 
 
De acuerdo con Morales (2013) dentro de los autores del OIE prevalecen dos nociones 
diferentes acerca del concepto “institución.” Por un lado, Veblen y Mitchell consideran a 
las instituciones como hábitos mentales10 que derivan en acciones; y por otro lado, 
Commons propone que el marco jurídico es la base estructural para el surgimiento de los 
hábitos del pensamiento y estos a su vez permiten el desarrollo y expansión de una 
economía. Por eso, cambios en los hábitos traen consigo impactos en la economía. 
 
La noción de Commons se centra fundamentalmente en la relación de los derechos de 
propiedad y la constitución de un marco legal específico; en el que la conformación de 
instituciones es el resultado de procesos formales e informales de solución de conflictos, 
siendo los jueces y la corte los agentes encargados de solucionarlos, mediante una acción 
planeada y consciente (Commons, 1931). Aquí encontramos el lazo que une la visión de 
 
10 “Los hábitos son elementos del marco conceptual que poseen los sujetos como resultado de su 
experiencia de vida, son producto tanto de rasgos heredados como de su experiencia pasada, cuya 
acumulación depende de las tradiciones, convenciones y las circunstancias materiales de la época” 
(Morales, 2013). 
 12 
Veblen con la de Commons pues ambos autores coinciden en la capacidad restrictiva que 
tienen las instituciones sobre la conducta humana11. 
 
El NIEC encabezado por Hodgson, define a las instituciones como sistemas duraderos de 
reglas sociales arraigadas y establecidas que estructuran las interacciones sociales. Las 
instituciones crean estabilidad en las expectativas y los hábitos individuales, ello deriva en 
pensamientos y acciones ordenadas que dan forma y consistencia a las actividades 
humanas, de ahí que las instituciones perduren en el tiempo (Hodgson, 2002). 
 
De acuerdo con Hodgson (2004), para definir el término institución es fundamental tener en 
cuenta el concepto de hábito, que junto con la propia institución representa el núcleo duro 
del neoinstitucionalismo y debe entenderse como la propensión a comportarse de una 
determinada forma en una clase particular de situaciones. Para Hodgson (2004), los hábitos 
no son los comportamientos reales de los individuos, sino la capacidad o propensión activa 
y reactiva que éstos tienen para enfrentar la complejidad del contexto. 
 
A pesar de su cercanía conceptual hábito y comportamiento no son la misma cosa. Un 
hábito es una disposición a un comportamiento o pensamiento previamente adoptado o 
adquirido, provocado por un estímulo o contexto apropiados (Hodgson, 2006). Y el 
comportamiento es la respuesta inmediata a determinados estímulos recibidos en un 
entorno establecido. Por consiguiente, la idea de hábito comprende todos los factores 
selectivos y coercitivos a los que el sujeto está sometido y que, además, permiten 
entenderlo no como un mero dato, sino como un elemento multideterminado y activo 
(Chagas Goudard, Terra y Henrique, 2015). 
 
 
11 Para Veblen (1919), el institucionalismo es la “teoría del proceso de cambio consecutivo, 
considerado como una secuencia de cambio acumulativo, que se continúa y se propaga a sí mismo, 
y que no tiene término final”, de modo que la situación de hoy moldea la institución de mañana por 
medio de un proceso selectivo y coercitivo, al actuar sobre la forma en que los hombres ven las 
cosas habitualmente. Y para Commons (1931), “las instituciones son acción colectiva en control, 
liberación y expansión de la acción individual”. 
 
 13 
Con base en lo que afirma Morales (2013) las instituciones, como las define Hodgson, 
tienen dos característica en común: a) son potencialmente transmisibles, y b) una 
institución funcional requiere que las reglas que las constituyen sean internalizadas e 
incorporadas en los hábitos sociales de comportamiento. 
 
En cambio, para la NIE, en donde Coase es el principal exponente, el marco institucional de 
la economía se encuentra constituido por un conjunto de formas organizacionales 
(empresas) que canalizan y distribuyen eficientemente los factores productivos, en un 
contexto de derechos de propiedad definidos (Coase, 1998). La NIE considera los costos de 
transacción12, por ello, la jerarquía organizacional emerge como una estructura alternativa 
de gobierno que complementa las funciones del mercado. Es así como el mercado coexiste 
con las jerarquías organizacionales y, en conjunto, logran distribuir eficientemente los 
factores productivos. 
 
Ostrom, quien también pertenece a la NIE, define a las instituciones como las reglas que 
utilizan los individuos en una amplia variedad de situaciones repetidas y estructuradas. 
Dichas reglas tienden a emerger a partir de la interacción colectiva recurrente. Ostrom 
considera que los costos de mantener una vigilancia generalizada de la conducta individual, 
posibilita la aparición de acciones oportunistas que afectan el bienestar de la sociedad 
(Ostrom, 2005). De ahí la importancia de un buen diseño institucional que logre establecer 
determinados patrones de internalización en la sociedad. 
 
Por otro lado, Douglass North parte de un marco analítico neoclásico encaminado al estudio 
del desarrollo económico con fuertes bases históricas. Para North (1990 y 2006) existe una 
clara diferencia entre organizaciones e instituciones. Las primeras se definen como grupos 
 
12Coase (1937) llama costos por el uso del mecanismo de los precios a los costos asociados a las 
transacciones en el mercado, que incluyen costos de negociación, de contratación, de acceso y 
verificación de la información, por mencionar algunos. Estos costos por transacción dependen de un 
conjunto de factores macro-sociales tales como el sistema legal, el sistema político, el sistema 
económico, el sistema cultural, etc. (Coase, 1998) el concepto de costo de transacción es acuñado 
posteriormente por Oliver E. Williamson. 
 14 
de sujetos que aprovechando la matriz institucional13 vigente, para perseguir ciertos 
objetivos comunes de manera deliberada (empresas, sindicatos, partidos políticos, etc.). Por 
su parte, las instituciones se conciben como el conjunto de reglas formales14 (las leyes, los 
códigos, las resoluciones y las normas) e informales (las convenciones, la moral, la ética y 
los principios religiosos) que afectan la acción estratégica de las organizaciones mediante la 
generación de incentivos. 
 
Aunque no hay una definición generalmente aceptada de qué son las instituciones, North 
(1993) las describe como reglas del juego en una sociedad o, más formalmente, son las 
limitaciones ideadas por el hombre, que dan forma a la interacción humana. Por 
consiguiente, estructuran incentivos en el intercambio humano, sea político, social o 
económico. 
 
Para Denzau y North (1994), las instituciones se relacionan en gran medida con modelos 
mentales, pues son representaciones del individuo creadas por el sistema cognitivo para 
interpretar el ambiente externo de manera ordenada. Las instituciones restringen el 
comportamiento individual y determinan el desempeño económico. De acuerdo con Denzau 
y North, es la interacción entre instituciones y organizaciones la que moldea la evolución 
institucional de una economía. Si las instituciones son las reglas de juego, las 
organizaciones son los jugadores. 
 
Con una perspectiva similar, la HCIA concibe a las instituciones como restricciones no 
tecnológicas de la interacción humana, formadas por dos elementos: a) las creencias 
culturales, y b) las organizaciones (Greif y Rodriguez-Clare, 1995). Las organizaciones 
cumplen tres funciones: a) Generan reglas de comportamiento, b) Inducir procesos de 
socialización, c) Influiren el conjunto de creencias sociales. Puede decirse que las 
instituciones son productos endógenos que se imponen por sí mismos, no de manera 
externa (Hurwicz, 1994). 
 
13 Rivera Ríos (2009) señala que la matriz institucional ejerce el papel de unificar y orientar el 
comportamiento de las organizaciones pero éstas últimas también van moldeando incrementalmente 
a la matriz en la cual operan. 
14 North establece que dentro de este conjunto de reglas las más importantes son los derechos de 
propiedad. 
 15 
 
Para la HCIA las instituciones son el resultado de un proceso histórico que entrelaza rasgos 
económicos, políticos, sociales y culturales del pasado que influyen y moldean las 
instituciones y la economía actuales (Greif, 1998). De ahí que se dé tanta importancia al 
análisis comparativo de diferentes instituciones (derechos de propiedad, reglas legales, 
mercados, organizaciones, contratos, creencias culturales, normas sociales, etc.) 
 
De acuerdo con Ayala (2004) las instituciones también pueden ser restricciones15 debido a 
su capacidad para definir límites al intercambio y a las elecciones de los individuos. Las 
restricciones fijan los derechos, retribuciones, prohibiciones y sanciones. Se trata de un 
conjunto de normas cuya función es fomentar la cooperación y mejorar la coordinación 
económica. 
 
En el cuadro 1.2 podemos sintetizar las principales definiciones de institución. 
 
Cuadro 1.2 
Definiciones asociadas al término Institución 
Vieja escuela 
institucional 
(Veblen, 1899 
y 2005) 
En esencia, las instituciones se conciben como 
hábitos mentales predominantes, que actúan en 
determinadas relaciones y circunstancias específicas que 
pueden impulsar o bloquear el desarrollo histórico. 
Actúan en momentos históricos determinados, por lo 
que tienen especificidad histórica 
(Commons, Aquellos organismos encargados de diseñar y aplicar 
 
15Las restricciones pueden ser formales e informales. Las informales están contenidas en las 
tradiciones, cultura y ética social. Su atributo más valioso es disminuir los costos transacción. Las 
restricciones informales más importantes son: a) las normas de comportamiento socialmente 
sancionadas y aceptadas, y b) las reglas internamente obligatorias. Por otro lado, las restricciones 
formales están contenidas en distintos ordenamientos legales, reglamentarios y normativos. Estas 
restricciones ayudan a especificar con mayor rigor los términos de los contratos, esto favorece al 
intercambio económico y a la cooperación, dada la disminución en los costos de transacción. A su 
vez estas restricciones pueden ser políticas y económicas. Las primeras definen la estructura 
jerárquica de la política, de sus decisiones y sus mecanismos de control y evaluación. Las 
económicas definen los derechos de propiedad. 
 16 
1931, 1936 y 
1931) 
el marco legal, tales como la Suprema Corte, que entre 
otras cosas confieren viabilidad a los derechos de 
propiedad. 
En términos más generales plantea que las 
instituciones son una “acción colectiva en control, 
liberación y expansión de la acción individual”. 
Nuevo 
institucionalismo 
económico 
(Hodgson, 
2006 y 2006) 
Sistemas de reglas sociales establecidas que 
prevalecen a través del tiempo, cuya función es 
estructurar las interrelaciones sociales. 
Las organizaciones también son instituciones en 
tanto son estructuras sociales cuyo funcionamiento se 
basa en un conjunto de reglas internas. 
Nueva teoría 
institucional 
(Coase 1988; 
1998) 
La estructura institucional se conforma por la 
estructura organizacional de las empresas que coordinan 
las actividades de los factores de producción a un costo 
más bajo que el mercado, con resultados similares. 
Son factores macro-sociales los que determinan la 
forma particular en que se estructuran los costos de 
transacción. 
(Ostrom, 
1990 y 2009) 
“Conjunto de reglas de trabajo (o reglas en uso) que 
se utilizan para determinar quién tiene derecho a tomar 
las decisiones en cierta área, qué acciones están 
permitidas o prohibidas, qué reglas de afiliación se 
usarán, qué procedimientos deben seguirse, qué 
información debe o no facilitarse y qué retribuciones se 
asignarán a los individuos según sus acciones.” 
Teoría 
institucional de 
North 
(North, 1990 
y 2006) 
Conjunto de reglas formales y reglas informales que 
generan incentivos para el intercambio organizacional 
(político, económico y social). Dentro de este conjunto 
de reglas las más importantes son los derechos de 
propiedad. 
 17 
Escuela 
institucional de 
análisis histórico 
comparativo 
(Greif, 1998 y 
2006) 
Restricciones no tecnológicas que influyen en la 
interacción social y que proveen incentivos que 
confieren regularidad en el comportamiento colectivo. 
“Sistemas de reglas, creencias, normas y 
organizaciones que generan en conjunto regularidades 
en el comportamiento (social)” 
(Aoki, 2001) 
Sistemas auto sustentados de creencias compartidas 
acerca de la manera en que el juego es reiteradamente 
jugado. 
Fuente: Morales (2013). 
 
Si bien se revisaron varias definiciones de institución, bien vale la pena centrarnos en una 
sola de ellas con el fin de facilitar el análisis. Para fines prácticos tomaremos la definición 
de la HCIA por considerar que las instituciones son un resultado histórico derivado de 
decisiones económicas, políticas, sociales y culturales que influyen, positiva o 
negativamente, en la economía y moldean los patrones actuales. Así mismo, vale la pena 
decir que ésta definición es la que más ayuda en el análisis histórico del trabajo. 
 
La definición que adoptamos contiene algunos elementos que vale la pena destacar: a) 
señala la dependencia de la trayectoria, pues las instituciones se forjan a través de la 
interacción de los agentes a lo largo del tiempo, ello abre la posibilidad de hacer un análisis 
histórico; b) niega el equilibrio, aboga por proceso dinámicos y no estáticos, esto implica 
que determinadas acciones difícilmente contribuirán a un resultado único para todos los 
casos; c) se concentra en el proceso de cambio (económico, tecnológico, político, etc.) en 
una visión temporal, histórica y dinámica, y d) entiende el carácter acumulativo de la 
transformación social, es decir, que las instituciones sufren cambios de acuerdo con los 
requerimientos temporales de la economía, la sociedad o la política, esto la hace 
evolucionista. 
 
La evolución de las instituciones se explica gracias al enfoque evolutivo que Veblen esbozó 
recurriendo a una analogía evolutiva darwinista. De acuerdo con Parada (2003) en la 
 18 
evolución social, los hábitos cumplen un papel central que gira en torno a la historia y a la 
cultura, aunque se debe también al carácter biológico del ser humano. 
 
1.4 El cambio institucional y el proceso de transformación. 
 
Morales (2013) sugiere que las instituciones son el primer elemento a considerar en la 
cadena de causalidades que explican el funcionar del sistema socioeconómico dada su 
persistencia y perdurabilidad en la sociedad. Las instituciones prevalecientes pueden ser 
modificadas por los individuos a través de sus prácticas cotidianas, sin embargo, esa 
posibilidad está limitada por la misma dinámica institucional. Por tal motivo, implementar 
correctamente la reforma energética es vital en la determinación de las prácticas cotidianas, 
tanto individuales como colectivas, que se llevan a cabo los agentes participantes del sector 
de hidrocarburos. 
 
Aunado a lo anterior, la economía institucional en general rechaza la racionalidad plena y 
de maximización de utilidad como elementos que expliquen el cambio institucional; 
rechazan por tanto que el punto de partida central de la dinámica institucional sea el 
individuo atomizado fuera de todo marco social (Hodgson,2007) 
 
Por el contrario, la teoría institucional propone que la práctica social de los individuos sea 
estructurada a partir de marcos regulatorios que limiten o posibiliten la acción mientras 
despliegan su potencial. Las instituciones son el sustento general de la acción colectiva y 
están constituidas por individuos que establecen interacciones determinadas históricamente 
(Morales, 2013). La mayoría de las acciones individuales están condicionadas por el 
accionar institucional. Es por ello que el estudio de la dinámica colectiva comienza con la 
identificación de patrones institucionales (Hodgson, 2007). 
 
Morales (2013) explica que el proceso mediante el cual las instituciones estructuran, 
limitan y permiten ciertos comportamientos ocurre a través de mecanismos persistentes. Por 
tal motivo las instituciones tienen la capacidad de modificar las aspiraciones y preferencias 
sociales mediante la formación de expectativas compartidas. Sin embargo esto no significa 
 19 
que las instituciones determinen directamente la conducta, más bien influyen 
permanentemente en su constitución a través de incentivos y desincentivos. 
 
Los individuos nacen en un contexto institucional determinado; y su margen de acción 
colectiva dirigida a cambiar su entorno encuentra una doble restricción. De acuerdo con 
Morales (2013) dichas restricciones son: a) la trayectoria inercial del medio institucional 
prevaleciente, y b) la acción del medio sobre las acciones individuales. Estos dos elementos 
se auto-refuerzan, por lo que modificar una trayectoria económica adversa es tarea 
complicada. 
 
Bajo estas premisas, el cambio institucional comienza cuando circunstancias externas hacen 
insostenible la posición interna de uno o varios grupos sociales en un tiempo determinado, 
de tal suerte que las opiniones compartidas por los individuos que integran esos grupos ya 
no embonan con los cambios en su entorno. La mayor presión para el cambio institucional 
proviene de las instituciones económicas entendidas como los hábitos continuos que 
permiten a la comunidad estar en contacto con el medio material en el que se desenvuelven 
Veblen (1919). 
 
En otras palabras, la comunidad se encuentra en un estado inicial (previo al cambio) donde 
la interacción económica (producción, distribución, comercialización y consumo) generan 
resultados aceptables. Posteriormente uno o varios hechos (avances tecnológicos, técnicos u 
organizacionales, mejoramiento del conocimiento y habilidades humanas o el incremento 
poblacional) distorsionar el estado inicial. Generalmente esos hechos afectan los resultados 
anteriores y coadyuvan a modificar el marco institucional. Ocurre entonces una 
modificación en los patrones de vida aceptados por la sociedad o por algún grupo en 
especial. Esa modificación deja en mejor posición a ciertos grupos respecto de los demás, y 
estos últimos deben de adaptarse a las nuevas circunstancias. 
 
En esa misma línea, North (1981) plantea que tanto los costos de información, los cambios 
tecnológicos y el aumento en la población ayudan a desestabilizar la matriz institucional 
por perturbar los precios relativos. Cuando estos sucesos ocurren, determinado grupo de 
 20 
poder puede influenciar en el cambio de reglas vigente para asegurar mayores ingresos o 
mayor influencia en el diseño y ejecución de las reglas. Es decir, el funcionar del sistema 
socioeconómico depende de la interacción institucional con la práctica de los agentes para 
maximizar su desempeño en función de los incentivos establecidos. 
 
Considerando lo anterior, podemos decir que el cambio institucional es un proceso que nace 
de la relación entre instituciones y la práctica de los agentes, con la finalidad primordial de 
mejorar las condiciones económicas existentes. Cabe mencionar que este proceso no es 
lineal y no es inevitable, en tanto que está limitado por grupos de poder e intereses 
específico. Sin embargo, el cambio institucional depende principalmente de las decisiones y 
acciones que toman los agentes en momentos específicos. A su vez, esas acciones y 
decisiones se desenvuelven en contextos que condicionan sus posibilidades. 
 
Veblen (1919) sugiere que la acción de los individuos altera el contexto socioeconómico de 
la siguiente forma: 
• Los hábitos mentales compartidos condicionan la acción de los individuos ya que 
estos coadyuvan a su interacción. 
• Se presentan cambios en las formas de acumulación económica producto de 
diversas fuentes (avances tecnológicos, técnicos u organizacionales, mejoramiento 
del conocimiento y habilidades humanas o el incremento poblacional) ocasionando 
modificaciones progresivas en los hábitos mentales compartidos y derivando en 
nuevos hábitos, 
• Ocurre un proceso de causación acumulativa, este es ciego y no racional (los 
individuos no pueden prever la totalidad de las implicaciones de sus actos) y 
conlleva un cambio gradual en las instituciones vigentes. 
 
De acuerdo con Archer (1995) el cambio estructural es producto de las acciones conjuntas 
de los agentes. Los agentes deciden actuar de determinada manera gracias a los estímulos 
que proveen los modelos mentales vigentes, estos últimos están en función de los patrones 
personales y de la práctica social. Sin embargo, este ciclo no es determinista, en otras 
palabras, puede no ocurrir el cambio estructural. 
 21 
 
El proceso de cambio y transformación anteriormente descrito es visible en la historia 
institucional reciente del sector de hidrocarburos mexicanos. Hay un momento histórico, en 
la década de 1980, en el que las condiciones económicas y políticas ya no fueron 
mutuamente favorables para la mayoría de los participantes debido a un choque económico 
y político exógeno. Es ahí cuando los agentes económicos ejercieron mayor presión sobre 
las instituciones y estas, a su vez, empujaron la trayectoria del sector y comenzó el gradual, 
pero persistente, cambio del marco institucional a lo largo de la década de 1990 y que 
aceleró su paso con la reforma de 2013. 
 
Sin embargo, las acciones colectivas y los patrones de acumulación económica pueden ser 
incentivados a través de un mecanismo de Estado, como veremos en el apartado siguiente. 
 
1.5 Teoría institucional del Estado. 
 
La teoría institucional le atribuye al Estado algunas funciones relevantes, que la teoría 
neoclásica no incluía en sus modelos.16 La teoría institucional también acepta que el Estado 
puede fallar en mejorar la eficiencia económica y el bienestar social, a diferencia de la 
teoría de fallas de mercado.17 Al mismo tiempo acepta que los fallos del Estado pueden 
corregirse. Hoy en día, diferentes conjuntos de instituciones y organizaciones económicas 
creadas y operadas por el Estado, afectan la conducta económica de los individuos y por 
tanto el entorno económico (Ayala, 2004). En este sentido, la teoría institucionalista 
 
16 La teoría neoclásica parte del supuesto de que un mercado competitivo trabaja en el “óptimo de 
Pareto” que consiste en un equilibrio en el cual no es posible que un individuo mejore su situación 
sin que otro empeore la propia. En el óptimo de Pareto, la economía estaría funcionando en el 
máximo de eficiencia, adjudicando de manera más eficiente los recursos. Como resultado, el 
comportamiento racional individual es deseable y la intervención gubernamental debe ser la menor 
posible. 
17De acuerdo con la teoría de las fallas de mercado, los mercados no son eficientes en el sentido de 
Pareto en seis importantes condiciones: a) fallo de competencia, b) bienes públicos, c) 
externalidades, d) mercados incompletos, e) fallos de información, y f) elementos como la inflación, 
el paro y el desequilibrio (Stiglitz y Greenwald, 1988). En todos estos casos, de acuerdo con esta 
teoría, el Estado es el único con la capacidad para regresar la eficiencia dadas lascondiciones en 
que se desenvuelve, pero esto no necesariamente es así, es bien sabido que el Estado también 
presenta fallos, prueba de ello es que su intervención en el mercado no siempre mejora las 
condiciones económicas. 
 22 
introduce el papel del Estado en un mundo caracterizado por la existencia de instituciones, 
conflictos sociales, derechos de propiedad, contratos, incertidumbre y riesgos (North, 
1984). 
 
De acuerdo con Ayala (2004) la teoría neoinstitucionalista del Estado se desarrolla en 
cuatro líneas: 
• a teoría positiva del Estado por considerarlo capaz de mejorar la asignación de 
recursos, aunque también puede empeorarla 
• El Estado como una organización y una institución endógena al sistema 
socioeconómico, porque influye directamente en el comportamiento de los 
individuos a través de diversos mecanismos (tarifas, leyes, normas de calidad, 
derechos de propiedad, contratos, etc.) 
• Destaca la estructura de derechos de propiedad y de los costos de transacción, en el 
proceso a través del cual las instituciones inciden en el comportamiento de los 
agentes 
• Introduce la necesidad de relacionar aspectos económicos de las instituciones con 
las características de las estructuras de poder o de los regímenes políticos. 
 
Para entender al Estado se debe saber que las reglas son las que moldean, restringen y 
condicionan el intercambio; todas estas reglas se conjugan en un marco jurídico más 
general donde encontramos normados los contratos y los derechos de propiedad, por 
mencionar algunos. 
 
La eficacia18 del Estado para aplicar las reglas depende del poder coercitivo y de la 
confianza que se otorgue al gobierno y a sus instituciones. Esta eficacia determinará el 
nivel de los costos de transacción en la economía, que en parte sirven para medir la 
eficiencia de las instituciones. Con instituciones endebles la incertidumbre y desconfianza 
aumentan, ello permea en los intercambios económicos de los agentes y con ello 
incrementan los costos de transacción (costos de información, costos de contratación, 
 
18 “Eficacia significa terminar las actividades debidamente, es decir, alcanzar las metas y eficiencia 
quiere decir reducir al mínimo los costos de los recursos necesarios para terminar las actividades” 
(Robbins Stephen y Decenzo, 2002). 
 23 
costos de negociación, etc.). La eficiencia institucional depende, en gran medida, de la 
información disponible; esta no es gratuita y generalmente su obtención requiere de 
acciones colectivas, en otras palabras, no hay información perfecta. 
 
Por otro lado, existe una profunda contradicción entre las elecciones individuales y las 
elecciones públicas, se asume que las primeras buscan un interés egoísta y maximizar sus 
beneficios, mientras que las segundas son maximizadoras del bienestar social y refleja las 
necesidades colectivas. Ambas elecciones entran en una trayectoria de conflicto y eventual 
colisión. El resultado de este enfrentamiento dificultará la coordinación y la eventual 
cooperación entre los agentes que buscan intercambiar en la economía. 
 
Para dar solución a estos conflictos, los individuos requieren de un marco institucional que 
proporcione reglas aceptadas por todos (o por lo menos, por la mayoría de los participantes) 
con el objeto de desviar la trayectoria de choque, hacia una nueva dirección y encontrar 
mecanismos de cooperación económica y no económica, para conseguir resultados 
benéficos para ambos (Ayala, 2004). 
 
Hay distintos mecanismos de cooperación como la negociación o los acuerdos sociales e 
individuales que distribuyen los costos y beneficios de la interacción. No está de más 
mencionar, que los mecanismos de mercado no resuelven por si solos estas tensiones. Este 
conflicto está latente, los agentes lo saben, por ello demandan instituciones y, en cierto 
sentido, eso explica por qué perduran las instituciones a lo largo del tiempo. 
 
Un incentivo importante para demandar instituciones es que éstas reducen los riesgos y la 
incertidumbre económica y social, pero también coadyuvan a la difusión y abaratamiento 
de la información, la vigilancia y el cumplimiento, a bajo costo, de los contratos y los 
derechos de propiedad y hacen más plausibles las soluciones a controversias relacionadas 
con las fallas de mercado (Ayala, 2004). Como resultado, las instituciones permiten 
disminuir riesgos y acrecentar la seguridad del intercambio, cruciales para emprender 
procesos económicos complejos y de larga maduración. 
 
 24 
Ayala (1996) considera que la efectividad de una institución no sólo depende de sus 
objetivos y aceptación, sino de su capacidad para estimular el comportamiento cooperativo. 
Las instituciones no son el único elemento que toman en cuenta los agentes, pero no cabe 
duda de que sean determinantes. Las instituciones son eficientes en la medida en que 
generan estabilidad para la toma de decisiones económicas de los agentes y propician un 
ambiente de coordinación colectiva. 
 
1.6 Los derechos de propiedad en el marco institucional 
 
Los derechos de propiedad19 son las instituciones de mayor peso en lo referente a la 
asignación y uso de los recursos financieros. Los derechos de propiedad en su conjunto son 
el mecanismo de coordinación económica por excelencia entre agentes económicos. El 
papel de los derechos de propiedad está formalizado en el modelo Demsetz-Posner-North20, 
en donde se asume que unos derechos de propiedad específicos sobre el uso exclusivo de 
los activos mejorarán el desempeño económico. 
 
Sin los derechos de propiedad o sin una autoridad que los impusiera coercitivamente, habría 
incertidumbre entre los agentes, habría pocos incentivos para invertir y mejorar la 
propiedad, más allá de un margen necesario para la sobrevivencia. Por el contrario, con 
derechos de propiedad bien definidos y garantizados, los agentes tendrán motivaciones para 
adoptar estrategias de mayor riesgo. 
 
La cooperación y la especialización económica pueden ocurrir si los derechos de propiedad 
son intercambiables (Ayala, 2004), esto último desincentiva la acciones no cooperativas. 
Para alcanzar un entorno de derechos de propiedad que incentiven la actividad económica 
 
19En términos sencillos decir que X es propiedad de A (que equivale a afirmar que A es propietario 
de X), es decir que A puede hacer con X lo que quiera (Elizondo, 2001). 
20 El modelo indica que la institución de los derechos de propiedad define los límites y alcances de 
la propiedad de la siguiente forma: a) los derechos para transformar un activo, b) obtener ingresos 
sobre el valor de un activo, c) contratar créditos sobre el valor de un activo, d) transferir a un tercero 
los derechos de propiedad, e) transferir temporalmente un activo, y f) donar activos (Morales, 
1997). 
 25 
es preciso contar con una estructura legal ad hoc, ya que esta última es la base formal del 
Estado. 
 
La base legal está formalmente establecida y protegida por el gobierno para seguridad de 
los propietarios, éstos deben tener la confianza de que los derechos de propiedad perdurarán 
en el tiempo, de esta forma tomarán decisiones cooperativas en lugar de egoístas. De 
acuerdo con Elizondo Mayer-Sierra (2001) no sólo es importante que el gobierno pueda 
afectar la propiedad o no pueda hacerlo, sino también como se convendrán las reglas que 
definan esta última, incluida la intervención del gobierno. 
 
Entre los derechos que constituyen la propiedad, la seguridad es esencial. Pero en el caso 
mexicano la seguridad de los derechos de propiedad no siempre está garantizada. Esto está 
muy relacionado con la amplia discreción que se le otorga al jefe del ejecutivo federal en 
cuanto a la definición de los derechos de propiedad a través de mecanismos como la 
expropiación. 
 
Por ello, la definición dederechos de propiedad es y será un tema central a lo largo de toda 
la implementación de la reforma energética de 2013. Los agentes que invertirán en 
determinadas áreas procurarán en todo momento su beneficio a través de un marco 
regulatorio claro, preciso y exigible. Esas nuevas prácticas colectivas mejorarán el 
desempeño del sector de hidrocarburos y coadyuvaran en el incremento de la productividad 
de dicho sector. Además, derechos de propiedad bien definidos permitirán que los 
involucrados lleven a cabo acciones cooperativas que les permitan explotar áreas 
económicamente inviables antes de la reforma. 
 26 
1.7 Instituciones Inclusivas e Instituciones Extractivas. 
 
Ahora bien, hace falta entrar a fondo con uno de los aspectos cruciales y más prácticos del 
análisis institucional. Para ello vale la pena retomar un par de conceptos de la HCIA. Estos 
conceptos son el de instituciones inclusivas e instituciones extractivas, a su vez éstas 
pueden dividirse en instituciones económicas e instituciones políticas. 
 
Las instituciones inclusivas, de acuerdo con Acemoglu y Robinson (2013) y North, Wallis 
y Weingast (2009) son aquellas que posibilitan y fomentan la participación de la gran 
mayoría de las personas en actividades que aprovechan mejor su talento y sus habilidades. 
Para ser inclusivas, las instituciones deben garantizar seguridad de la propiedad privada, un 
sistema jurídico imparcial y servicios públicos que propicien igualdad de condiciones. 
 
Las instituciones extractivas, según Acemoglu y Robinson (2013), son aquellas con 
propiedades opuestas a las instituciones inclusivas. Se les denomina extractivas porque su 
objetivo es extraer rentas y riqueza de un subconjunto de la sociedad para beneficiar a un 
subconjunto diferente. 
 
Las instituciones económicas inclusivas confieren la posibilidad a los individuos de elegir 
la actividad económica que más les convenga en función de sus aptitudes y habilidades. 
También se garantiza la propiedad privada con la buena justificación de que solo aquellos 
que disfruten de este derecho estarán dispuestos a invertir y aumentar su productividad. A 
su vez, si el propietario ve amenazado su derecho por robos, expropiación o absorción de 
gran parte de la producción vía impuestos, los incentivos para trabajar, invertir e innovar 
serán escasos. 
 
Las instituciones económicas extractivas contradicen estos principios puesto que no otorgan 
la libertad a los individuos para elegir el camino más conveniente a sus intereses. En 
muchos casos las instituciones coaccionan a los individuos para realizar actividades poco 
satisfactorias o poco productivas. Además las garantías de sus derechos son endebles y 
 27 
fácilmente quebrantables, aunado a que el sistema jurídico y el Estado a través del 
otorgamiento de bienes públicos agudizan las desigualdades económicas de la sociedad. 
 
Por otro lado, las instituciones políticas se encargan de equilibrar (o desequilibrar) la 
distribución del poder político en una sociedad y de establecer quién tiene poder en la 
sociedad y con qué fines puede utilizarse. Si el reparto del poder es restrictivo e ilimitado 
las instituciones políticas son absolutistas, y las personas en el poder podrán determinar qué 
tipo de instituciones económicas le convendrían más a la sociedad o a sus propios intereses 
a costa de la sociedad. En cambio, cuando las instituciones políticas reparten el poder 
ampliamente en la sociedad y lo limitan, entonces, son pluralistas. En otras palabras, el 
poder político recae en una amplia coalición o pluralidad de grupos (Acemoglu y Robinson, 
2013). 
 
Claramente hay una estrecha relación entre las instituciones económicas inclusivas y las 
instituciones políticas pluralistas, así como entre las instituciones económicas extractivas y 
las instituciones políticas absolutistas. Pero la relación de unas con otras no es directa, sino 
que depende de otro factor: un Estado poderoso y suficientemente centralizado. 
 
Para entender con mayor claridad la responsabilidad del Estado y de su capacidad de 
centralización valdría la pena considerar la famosa definición de Max Weber del Estado. 
Este la define como el monopolio legítimo de la violencia, sin este monopolio y la 
centralidad correspondiente, el Estado difícilmente podría cumplir sus funciones de 
imponer la ley y el orden, mucho menos las de otorgar bienes y servicios públicos y 
fomentar y regular la actividad económica. 
 
Acemoglu y Robinson (2013) denominan instituciones políticas inclusivas a aquellas que 
sean suficientemente centralizadas y que sean pluralistas. Cuando alguna de estas 
condiciones falle las llamaremos instituciones políticas extractivas. 
 
La sinergia existente entre las instituciones económicas y políticas extractivas es muy fuerte 
y se retroalimenta con facilidad. Las instituciones políticas extractivas conceden el poder a 
 28 
un reducido grupo o élite que frenará las intenciones de grupos antagónicos de acceder al 
poder. A su vez, estas élites pueden moldear a las instituciones económicas para 
enriquecerse a costa de la sociedad. La obtención de mayores recursos económicos 
fortalece su posición en el poder político y este ciclo se perpetúa (Acemoglu y Robinson, 
2013). 
 
Un proceso similar ocurre con las instituciones económicas y políticas inclusivas. Las 
instituciones políticas dificultan la usurpación del poder y por lo tanto que el poder político 
no pueda ser utilizado fácilmente para beneficiar económicamente a un pequeño grupo. Las 
instituciones económicas crean un reparto más equitativo de los recursos, facilitando la 
persistencia de las instituciones políticas inclusivas. 
 
Cabe señalar que podría darse el caso en el que las instituciones económicas o políticas 
inclusivas convivieran con las extractivas, pero dicha situación duraría un periodo de 
tiempo relativamente corto debido a la inexistente retroalimentación mutua y a los intereses 
de unas y otras por establecerse. 
 
1.8 Conclusiones. 
 
La introducción de las instituciones al análisis económico no es tarea sencilla. Pero, a pesar 
de las dificultades, el institucionalismo es una perspectiva analítica promisoria que 
contribuye a encontrar respuestas plausibles a preguntas complejas que la economía 
tradicional no ha podido contestar de manera satisfactoria. 
 
Como nos reveló este capítulo, el institucionalismo es una teoría multidisciplinaria, 
dinámica, con una capacidad explicativa importante, en especial para el tema que nos 
apremia; el sector de hidrocarburos en México y su cambio institucional a lo largo de su 
historia. 
 
 29 
Este capítulo nos arroja algunas conclusiones básicas. La primera es que a pesar de que el 
institucionalismo económico puede abordarse desde diferentes perspectivas metodológicas, 
todas coinciden en el papel central de las instituciones en el desempeño de la economía. 
 
Establecimos que las instituciones son hábitos mentales predominantes con especificidad 
histórica que otorgan confianza y que moldean la acción colectiva a través de un sistema de 
reglas sociales intertemporales que estructuran la interacción social. Esas reglas pueden ser 
formales e informales, las cuales generan incentivos y restricciones que permiten dar cierta 
regularidad al comportamiento colectivo. 
 
En otras palabras, las instituciones son las reglas de uso social que influyen en la conducta 
de los agentes y contribuyen con la organización jerárquica de la sociedad. Estas reglas 
pueden emerger a partir de la interacción de los mismos agentes o ser diseñadas y 
ejecutadas por organizaciones específicas como el Estado. 
 
De acuerdo con los teórico del institucionalismo económico que revisamos, las 
instituciones son el primer elemento a considerar en la cadena de causalidades que explican 
el funcionar del sistema socioeconómico. Por su persistencia y durabilidad. Las 
institucionespueden modificarse o sustituirse pero eso conlleva un proceso complejo y 
duradero limitado por la propia dinámica institucional. 
 
En esa línea, el cambio institucional inicia cuando hay circunstancias externas que 
presionan y hacen insostenible la situación para determinados grupos sociales en el actual 
entorno. Las instituciones económicas son las que ejercen mayor presión sobre el cambio 
institucional. Éstas entran en acción cuando los resultados económicos dejan de ser 
aceptables (debido a nuevas tecnologías, técnicas, mejores conocimientos, costos de 
información, etc.) para los diferentes grupos sociales, entonces ocurre una modificación en 
los patrones de vida socialmente aceptados, ese cambio mejora la posición de unos respecto 
de otros y obliga a una readaptación social. 
 
 30 
El cambio institucional es un proceso multinivel y multicausal que nace de la relación entre 
instituciones y la práctica de los agentes, con la finalidad primordial de mejorar las 
condiciones económicas existentes (en la realidad un cambio institucional no siempre 
desemboca en una mejora). 
 
Vimos que la teoría institucional se preocupa por el papel del Estado de la economía. Se ha 
teorizado acerca de su papel en la creación de instituciones, su capacidad para reducir la 
incertidumbre en el mercado, su facultad para organizar a los diferentes agentes, además de 
encaminar incentivos o desincentivos para finalidades concretas. 
 
También se abordó el tema de los derechos de propiedad como instituciones por 
considerarse cruciales en la asignación y uso de recursos. Los derechos de propiedad 
propician la cooperación económica, reducen la incertidumbre en el intercambio, incentivan 
la inversión y motivan estrategias de riesgo. El Estado también interviene en este tema al 
garantizar la propiedad por medio de un marco legal claro y conciso. 
 
Por último, se abordó el tema de los diferentes tipos de instituciones y como éstas se 
relacionan e interactúan con su entorno político y económico. Se explicó, cómo la presencia 
de instituciones extractivas de orden económico propicia el desarrollo de instituciones 
políticas absolutistas y como éstas, a su vez, retroalimentan el círculo vicioso en el que 
participan. El proceso es similar con las instituciones económicas inclusivas, cuyo 
funcionar coadyuva a la generación y fortalecimiento de las instituciones políticas 
pluralistas que, a su vez, ayudan en el desarrollo de instituciones económicas sólidas, 
nutriendo de esta manera el círculo virtuoso en el que se desarrollan. 
 
Este conjunto teórico nos ayudará a abordar con mayor claridad los capítulos subsecuentes 
en dónde abordaremos aspectos tanto económicos, como políticos e históricos. A través del 
institucionalismo se tratará de dar respuestas a algunas de las preguntas que más preocupan 
acerca del sector que nos ocupa. 
 31 
Capítulo II: La historia institucional del sector de hidrocarburos 
en México. 
 
2.1 Introducción al capítulo 
 
En este segundo capítulo repasaremos la serie de acontecimientos históricos que dieron 
paso a la creación de la industria de hidrocarburos mexicana, desde los mineros de la Nueva 
España, las legislaciones de la corona respecto a los recursos del subsuelo, la 
administración de los recursos derivados de la extracción minera y el incremento de la 
deuda que tuvo que sostener, principalmente, el sector minero y de hidrocarburos. 
 
Posteriormente se analiza cómo esta nueva industria empieza a jugar un papel fundamental 
en la economía mundial ya que el petróleo y sus derivados se vuelven indispensables para 
las industrias energéticas, de transporte e iluminación, entre muchas otras. La relevancia 
que tomó dicha industria en el mundo permitió la consolidación de los hidrocarburos como 
negocio rentable. Tiempo después se generaron largas e importantes cadenas productivas en 
torno a la industria que nos ocupa, se formó una industria integrada, generadora de empleo 
y de recursos económicos para el país. A la par, ocurrieron grandes e importantes cambios 
institucionales que lograr incentivar a las empresas y los capitales extranjeros a invertir en 
México, hecho que impulsó el crecimiento acelerado del sector hidrocarburos. 
 
Más adelante se revisa cómo las reglas del juego cambiaron con el advenimiento de la 
revolución mexicana. Ahora con las instituciones alineadas en contra de las prácticas 
empresariales y a favor de una mayor intervención del gobierno y de la causa de los 
trabajadores, los grandes consorcios empiezan a presionar para no perder sus privilegios. 
Dicho encontronazo de intereses mermó, con el tiempo, la buena relación entre Estado y 
compañías y a la postre resultó en uno de los acontecimientos que mayor marca dejaría en 
la historia institucional del sector hidrocarburos del país, la expropiación petrolera de 1938. 
 
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Después se continúa analizando la compleja gestión que tuvo que realizar el Estado para 
mantener en funcionamiento todos los bienes expropiados a las empresas, ello incluyó la 
fundación de Pemex y de otras agencias que coadyuvaron en la consolidación y 
fortalecimiento del sector energético. Tras solucionar los problemas administrativos que 
conllevó la expropiación, Pemex y el Estado tuvieron que enfrentar otro problemas, entre 
los que destacan: 1) el cerco comercial de las empresas expropiadas, 2) el abastecimiento 
interno, 3) el crecimiento de la empresa, 4) la continua integración vertical de la empresa, 
5) el agotamiento y el descubrimiento de nuevos pozos, 6) el financiamiento de Pemex y 7) 
el contexto internacional. Éste último marcó en la década de 1980 el inicio de un contexto 
de incertidumbre, de crisis y de profundos cambios en el quehacer de la empresa. 
 
En la década de 1980 la sobre oferta de petróleo a escala global y la liberalización de los 
precios en el mercado norteamericano hicieron descender los precios internacionales del 
petróleo y ante tal panorama la Organización de Países Exportadores de Petróleo21 (OPEP) 
decidió establecer precios fijos y topes de producción, dicha política falló por falta de 
compromiso de los miembros de la organización. Ello, evidentemente, trajo consecuencias 
para la economía mexicana. 
 
En la década de 1990 se realizó una gran transformación corporativa con la entrada en 
vigor de la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios que legisló 
grosso modo la descentralización de la empresa. Esos cambios permitieron la 
intensificación de las actividades productivas. Sin embargo, no todo pintaba bien para la 
paraestatal, en 1994 se devaluó el peso e inició una nueva crisis de enorme escala. Para 
pagar la deuda en divisas del Estado el gobierno negoció con Estados Unidos y con el 
Fondo Monetario Internacional la deuda poniendo como garantía la producción petrolera de 
Pemex. La empresa tuvo que cargar con los pasivos de la nación. 
 
 
21 La OPEP u OPEC (por sus siglas en inglés) es una organización intergubernamental creada en 
septiembre de 1960 por Irán, Iraq, Kuwait, Arabia Saudita y Venezuela. A estos cinco miembros 
fundadores se les unieron los siguientes países: Qatar (1961); Indonesia (1962) – quien suspendió su 
membresía de enero de 2009 a diciembre de 2015; Libia (1962); Emiratos Árabes Unidos (1967); 
Argelia (1969); Nigeria (1971); Ecuador (1973) – quien suspendió su membresía de diciembre de 
1992 a octubre de 2007; Angola (2007) y Gabón (1975–1994). 
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En la primera década del siglo XXI con la llegada de la transición democrática y con una 
ola de nuevas esperanzas para el país, hubo una bonanza petrolera que no se materializó en 
infraestructura para Pemex sino en el pago de la deuda y gasto corriente. Y es tras esta 
década que con el retorno del PRI al poder se pone en la mesa, por primera vez en casi 
setenta años, la posibilidad de acabar con elmonopolio de Pemex. 
 
Todos estos temas se abordarán a lo largo de este segundo capítulo en aras de transmitir los 
profundos cambios institucionales que sufrió el sector de hidrocarburos a lo largo de los 
años y cómo cada una de esas transformaciones formó parte de un contexto histórico 
institucional especificó que en su conjunto dio forma a la industria más prolífica del país. 
 
2.2 Los orígenes del sector de hidrocarburos y las instituciones. 
 
El origen de la industria petrolera en México es antaño. Puede rastrearse hasta la Nueva 
España, con mayor precisión, al año 1783. En ese año se expidieron las Reales Ordenanzas 
para la Minería de la Nueva España, las cuales decretaban que toda la riqueza extraída del 
subsuelo, entre ellas el petróleo22 eran patrimonio de la Real Corona, como consecuencia, 
solo ésta última tenía la potestad de conceder a los particulares el derecho de explotarlas23, 
también se le concedió a los vasallos las siguientes facultades: propiedad y posesión de la 
tierra, capacidad de venderlas, permutarlas, arrendarlas, donarlas, heredarlas y cualquier 
otra forma de enajenar el derecho sobre las mismas (Méndez, 2012). 
 
Juan Ramón Méndez (2012) sugiere que para dar pronta solución a los problemas que 
surgieran entre los mineros, se creó, por la Real Cédula de 1776, el Real Tribunal General 
del Importante Cuerpo de Minería de la Nueva España. Este tribunal tuvo funciones 
jurisdiccionales y administrativas. Pero, como cualquier otro organismo necesitaba de 
recursos económicos para llevar a cabo sus potestades. De acuerdo con Méndez (2012) los 
 
22Bitúmenes o “jugos de la tierra”, de acuerdo con la designación de la época. 
23Previo a 1783 hubo varias legislaciones en torno a la minería, la primera se remonta a 1526 con 
una Real Cédula dada por el Rey Felipe II que sostenía el dominio radical de la corona española 
sobre las minas en América, pero ninguna de esas legislaciones abordó el tema de los hidrocarburos 
hasta la referida del año 1783 (Méndez, 2012). 
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mineros contribuían a su fondo dotal en forma de impuesto, sin mencionar los cargos 
adicionales que variaban en función de las condiciones económicas de la corona y del 
recién creado cuerpo de minería. 
 
El cuerpo de minería, representado por su tribunal, era el propietario de los recursos 
recaudados y estos siempre estarían a disposición del cuerpo. Las Ordenanzas de Minería 
de 1783 fueron muy claras en lo que respecta al uso de esos recursos. A grandes rasgos se 
podían gastar los fondos en: 1) el sostenimiento del Tribunal y el Colegio de Minería, 2) la 
satisfacción de los gastos del propio cuerpo, y 3) el avío y gastos de las minas, a través de 
un banco de platas (Méndez, 2012). 
 
Desafortunadamente para los mineros, el Tribunal de Minería comenzó a tomar capitales a 
depósito irregular al poco tiempo de su fundación en 1777. El primer depósito irregular fue 
por la cantidad de 300 mil pesos, con un rédito de cinco por ciento anual durante un plazo 
de diez años. El tribunal ofreció esa cantidad como donativo al Rey para que este último 
cubriera los gastos extraordinarios del erario. De acuerdo con Méndez (2012), el Rey 
aceptó y ocupó ese dinero para la construcción del astillero de Coatzacoalcos.24 Ese fue el 
primero de tantos donativos que el Tribunal de Minería concedió al Rey de España y que se 
resumen en el cuadro 2.1. 
 
Cuadro 2.1 
Donativos y Préstamos del Tribunal de Minería a España (1777-1812) 
Año Concepto Cantidad Destino 
1777 Donativo 300,000 Astillero Coatzacoalcos 
1780 Donativo 100,000 Príncipe de Asturias 
1781 Donativo 50,000 Princesa de Asturias 
1781 Donativo 6,000 Virrey Martín de Mayorga 
1782 Préstamo 1,000,000 Guerra vs. Inglaterra 
1790 Donativo 100,000 Paz con la Regencia de Argel 
 
24Es preciso recordar que en las últimas décadas del siglo XVIII, España disputó guerras contra 
Gran Bretaña (1775-1783) y contra Francia (1793-1795), por ello la necesidad de recursos para el 
financiamiento bélico. 
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1793 Préstamo 1,000,000 Guerra vs. Francia 
1794 Préstamo 1,000,000 Guerra vs. Francia 
1797 Donativo 12,000 Combate a epidemia de viruela 
1800 Donativo 500,000 Guerra vs. Inglaterra 
1804-1809 Financiamiento 88,800 Puente de Zimapán 
1805 Donativo 300,000 Urgencias de la Corona 
1807 Préstamo 200,000 Desagüe de Huehuetoca 
1808-1812 Donativo 310,000 Cañones vs. Napoleón 
1810 Préstamo 1,000 Combate a la Insurgencia 
Fuente: Juan Ramón Méndez (2012). 
 
A lo largo de treinta y cinco años (1777-1812), desde la fundación del Tribunal hasta un par 
de años después del inicio de la independencia de México, el Tribunal gastó casi 5 millones 
de pesos en donativos, préstamos y financiamiento a la Corona española. En otras palabras, 
son casi 5 millones de pesos que no se gastaron en contribuir al fortalecimiento del sector 
minero (incluida la extracción de petróleo).25 
 
Tras la consumación de la Independencia en 1821 no cambiaría en mucho la situación 
financiera del cuerpo de minería, ni la costumbre del gobierno de solicitarle recursos. En 
1822, el gobierno de Iturbide formuló un proyecto para obtener cien millones de pesos. 
Para conseguir su cometido se propuso crear un impuesto a los mineros equivalente a un 
diez por ciento del valor de los metales que manifestasen, así como de todos sus bienes 
muebles e inmuebles (Méndez, 2012). 
 
De acuerdo con Méndez (2012) para mayo de 1826, Guadalupe Victoria, promulgó la ley 
del Congreso de la Unión que extinguió el Tribunal de Minería, más no desintegró el fondo 
dotal del cuerpo de minería y se creó el Establecimiento de Minería cuya principal función 
sería garantizar el pago a los acreedores legítimos de la deuda generada hasta entonces por 
el extinto Tribunal. 
 
 
25Si bien en esa época los hidrocarburos no tenían un papel tan crucial en la industria local, si lo 
tenían en cuanto a usos cotidianos que se le podía dar a esos Bitúmenes. 
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Más tarde, el Establecimiento de Minería fue suprimido por la ley del 2 de diciembre de 
1842. En su lugar se creó la Junta de Fomento y Administrativas de Minería. La 
determinación del pago de la deuda se conservó. 
 
El arreglo definitivo de la naturaleza jurídica del fondo de minería, se dio en 1861. El 
entonces presidente Benito Juárez, mediante el decreto del 26 de enero de ese año, 
determinó la extinción del fondo de minería, mismo que se incorporó al crédito público26. 
Las deudas sobre aquel patrimonio subsistían con el carácter de derechos adquiridos. Esto 
implicó que los acreedores del antiguo fondo dotal ahora tenían a la Nación como deudora 
(Méndez, 2012). 
 
De acuerdo con Méndez (2012) muchos créditos nunca se pagaron. Y unos cuantos que 
pagó el gobierno de la República fueron a favor del gobierno español. El reclamo de los 
acreedores continuó hasta finales del Siglo XIX. Fue entonces que Hacienda expidió un 
decreto para la conversión y consolidación de la deuda nacional el 22 de junio de 1885. 
Esta medida consistió en otorgar bonos a los acreedores para amparar sus derechos frente al 
crédito de la Nación. La Dirección de Deuda Pública otorgó bonos de deuda nacional por 
un total de 589 mil pesos. Así fue como parte de la deuda del antiguo Tribunal de Minería 
subsistió por poco más de un siglo. 
 
En esta primera etapa de la historia institucional del sector hidrocarburos es sencillo 
identificar qué tipo de simbiosis se llevaba a cabo entre las instituciones. Por un lado 
tenemos al Tribunal de Minería, que presidía un director general y tres diputados generales. 
Los mencionados empleos habían de recaer en mineros experimentados limpios de mala 
raza, descendientes de cristianos y casados legítimamente (Contreras, 2005). Ello evidencia 
lo selectivas