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Universidad Nacional Autónoma de México Facultad de Derecho Seminario de Derecho Administrativo ANÁLISIS JURÍDICO PRESUPUESTARIO DE LAS ASIGNACIONES DE RECURSOS A LA COMISIÓN NACIONAL DEL AGUA T E S I S Que para obtener el título de Licenciado en Derecho P R E S E N T A Martha Jimena Russ Ortiz Asesor: Lic. Alejandro Sosa Arciniega Ciudad Universitaria 2010 UNAM – Dirección General de Bibliotecas Tesis Digitales Restricciones de uso DERECHOS RESERVADOS © PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN TOTAL O PARCIAL Todo el material contenido en esta tesis esta protegido por la Ley Federal del Derecho de Autor (LFDA) de los Estados Unidos Mexicanos (México). El uso de imágenes, fragmentos de videos, y demás material que sea objeto de protección de los derechos de autor, será exclusivamente para fines educativos e informativos y deberá citar la fuente donde la obtuvo mencionando el autor o autores. Cualquier uso distinto como el lucro, reproducción, edición o modificación, será perseguido y sancionado por el respectivo titular de los Derechos de Autor. 2 ANÁLISIS JURÍDICO PRESUPUESTARIO DE LAS ASIGNACIONES DE RECURSOS A LA COMISIÓN NACIONAL DEL AGUA A mis Padres, Juan Russ y Martha Ortiz, por toda una vida de ejemplo, apoyo amor y comprensión ya que sin ellos este logro hubiera sido imposible; sin duda son cimiento de mi formación personal y académica A mis hermanos, porque son los motivos que hacen que cada día sea una lucha constante por ser mejor. Gracias por siempre estar ahí. A la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México; por haberme cobijado con su conocimiento y experiencia traducidos en excelencia; por mostrarme no sólo aspectos académicos sino también humanos. A mi asesor Alejandro Sosa Arciniega, por haber aceptado dirigir esta tesis profesional, por la magnífica formación jurídica que me brindó y por darme la oportunidad de conocerlo como persona. A José Luis Luege Tamargo por su apoyo incondicional. A mi gran amigo César Ortiz Catalán por colaborar y apoyarme. A mis amigos y amigas me han apoyado para ser la persona que hoy soy i ÍNDICE INTRODUCCIÓN ................................................................................................... vi ÍNDICE ..................................................................................................................... i CAPÍTULO 1 RÉGIMEN JURÍDICO PRESUPUESTARIO DE LA COMISIÓN NACIONAL DEL AGUA .......................................................................................... 1 1.1 CONCEPTO DE PRESUPUESTO ...................................................... 1 1.1.1 Concepto jurídico de presupuesto ..................................................................................... 1 1.1.2 Concepto contable de presupuesto ................................................................................... 1 1.2 CLASES DE PRESUPUESTO ................................................................. 2 1.2.1 Según su flexibilidad ........................................................................................................... 3 1.2.1.1 Rígidos, estáticos, fijos o asignados ................................................................................ 3 1.2.1.2 Flexibles o variables........................................................................................................ 3 1.2.1.3 Según el periodo de tiempo ............................................................................................ 3 1.2.1.4 Según el campo de aplicación en la empresa ................................................................. 3 1.2.1.5 Según el sector de la economía en el cual se utilizan ..................................................... 5 1.2.1.6. Funcional ........................................................................................................................ 6 1.2.1.7 Sectorial ........................................................................................................................... 6 1.2.1.8 Administrativa ................................................................................................................. 6 1.2.1.9 Por objeto de gasto ......................................................................................................... 7 1.2.1.10 Programática ................................................................................................................. 7 1.2.1.11 Económica ..................................................................................................................... 8 1.3 NATURALEZA JURÍDICA DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN ................................................................................................ 8 1.3.1 El Presupuesto como ley formal......................................................................................... 9 ii 1.3.1.1 Características del Presupuesto como ley formal ......................................................... 11 1.3.2. El Presupuesto como ley material ................................................................................... 16 1.3.3 La Naturaleza Jurídica ...................................................................................................... 19 1.3.4 Principios presupuestarios ............................................................................................... 26 1.4 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL Y RESOLUCIÓN DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN .................................... 29 1.4.1 La Controversia Constitucional ........................................................................................ 29 1.4.1.1 El control constitucional y sus aspectos procesales. ..................................................... 30 1.4.1.2 Efectos de ésta instancia procesal: ............................................................................... 33 1.4.2 Resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ................................................ 34 1.5 RÉGIMEN JURÍDICO ............................................................................. 37 1.5.1 Marco normativo.............................................................................................................. 37 1.5.2 Etapa de transición ........................................................................................................... 46 1.5.3 Las crisis económicas ........................................................................................................ 47 1.5.4 Procedimiento de integración del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación ................................................................................................................................................... 50 1.5.5 Procedimiento de aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación. ................ 52 1.5.6 Composición del Presupuesto de Egresos de la Federación ............................................ 53 1.5.6.1 Clasificación económica del Gasto Público ................................................................... 53 1.5.6.2 Clasificación administrativa del Gasto Público .............................................................. 55 1.5.6.3 Clasificación funcional del Gasto Público ...................................................................... 55 1.5.6.4 Clasificación por programas del Gasto Público ............................................................. 56 1.6 LA COMISIÓN NACIONAL DEL AGUA Y SU VÍNCULO CON LA ACTIVIDAD PRESUPUESTARIA ................................................................ 57 1.6.1 El proceso presupuestario en México .............................................................................. 57 1.6.2 La planeación ....................................................................................................................58 1.6.3 Programación y Elaboración del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 60 1.6.4 Revisión y Aprobación del Presupuesto ........................................................................... 64 iii 1.6.5 Ejecución del Presupuesto ............................................................................................... 65 1.7 ANÁLISIS JURÍDICO PRESUPUESTARIO DE LAS ASIGNACIONES DE RECURSOS A LA COMISIÓN NACIONAL DEL AGUA ........................ 68 1.7.1. Historia ............................................................................................................................ 68 1.7.2 Naturaleza jurídica de la CONAGUA. ................................................................................ 76 1.6.2.1 Desconcentración y Descentralización.......................................................................... 78 1.7.3 Relación de la CONAGUA con la Ley de Aguas Nacionales (LAN) .................................... 79 1.7.3.1 Coordinación de la Federación con Estados y Municipios. ........................................... 83 1.7.3.2 Competencia de la CONAGUA de conformidad con la Ley de Aguas Nacionales ......... 85 1.7.3.3 Cobro por uso, explotación y aprovechamiento del agua. ........................................... 85 1.7.3.4 Régimen de Concesiones y de Asignaciones. ................................................................ 87 1.7.4 Ley de Aguas Nacionales y su Reglamento con relación a CONAGUA ............................. 90 CAPÍTULO 2 LA COMISIÓN NACIONAL DEL AGUA Y SU VÍNCULO CON LA ACTIVIDAD PRESUPUESTARIA ......................................................................... 94 2.1 PROBLEMÁTICA PRESUPUESTARIA QUE PRESENTA EL ESTADO EN MATERIA DE AGUAS NACIONALES ................................................... 94 2.1.1 Ejercicio presupuestal de los programas hidroagrícolas .................................................. 96 2.1.2 Resultados de los programas hidroagrícolas en los últimos años ................................... 99 2.1.3 Principales acciones en la creación de Infraestructura hidráulica ................................. 106 2.1.3.1 Programa del uso sustentable del agua en la Cuenca del Río Bravo .......................... 106 2.1.3.2 Programa Cuenca Lerma‐Chapala ............................................................................... 107 2.1.3.3 Uso eficiente del agua y la energía eléctrica ............................................................... 108 2.1.3.4 Uso pleno de la infraestructura hidroagrícola ............................................................ 110 2.1.3.5 Programa de Desarrollo Parcelario ............................................................................. 112 2.1.3.6 Adquisición de maquinaria para conservación de distritos de riego .......................... 113 2.1.3.7 Conservación de distritos de riego con fondos fiscales (Obra) ................................... 114 2.1.3.8 Conservación de infraestructura de los distritos de riego por administración a cargo de la CONAGUA ............................................................................................................................ 116 iv 2.1.3.9 Conservación de infraestructura de los distritos de riego con fondos de los usuarios. Avance del año agrícola 2005‐2006 (octubre de 2005 a septiembre de 2006) ...................... 117 2.1.3.10 Avance año agrícola 2006‐2007 (octubre a diciembre de 2006) .............................. 118 2.1.3.11 Adquisición de medidores volumétricos en distritos y unidades de riego ............... 120 2.1.3.12 Ampliación de distritos y unidades de riego y riego suplementario ......................... 122 2.1.3.13 Transferencia de distritos de riego ........................................................................... 125 2.1.3.14 Desarrollo de infraestructura de temporal ............................................................... 126 2.1.3.15 Conservación de distritos de temporal tecnificado. Rehabilitación y conservación de distritos de temporal tecnificado con fondos de la CONAGUA .............................................. 127 2.1.3.16 Adquisición de maquinaria y equipo en los distritos de temporal tecnificado ......... 130 2.1.3.17 Conservación de distritos de temporal tecnificado con fondos de los usuarios ...... 131 2.1.3.18 Rehabilitación y conservación de presas y estructuras de cabeza ........................... 132 2.1.3.19 Monitoreos ................................................................................................................ 133 2.1.3.20 Proyectos de infraestructura hidroagrícola .............................................................. 135 2.1.3.21 Ampliación de la cobertura y calidad de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento ............................................................................................................................ 138 2.1.3.22 Programa de Saneamiento ........................................................................................ 139 2.1.3.23 Programa de Acciones de Saneamiento (PAS), derivado del decreto de condonación ................................................................................................................................................. 141 2.1.3.24 Programa agua limpia ............................................................................................... 142 2.1.3.25 Programa de Abastecimiento de Agua Potable y Saneamiento de la zona metropolitana del Valle de México ......................................................................................... 143 2.1.3.26 Promoción de otros esquemas de financiamiento y participación privada para fortalecer el subsector ............................................................................................................ 145 2.1.3.27 Conservación y operación de acueductos ................................................................. 147 2.1.3.28 Acciones en materia de Impacto ambiental ............................................................. 148 2.1.3.29 Acciones para la mejora en la Calidad del agua ........................................................ 149 2.1.3.30 Visitas de inspección y medición ............................................................................... 149 v 2.1.3.31 Planeación hidráulica ................................................................................................ 153 2.1.3.32 Estadísticas del agua en México ................................................................................ 154 2.1.3.33 Sistema Nacional de Información sobre cantidad, calidad, usos y conservación del agua. ........................................................................................................................................ 154 2.1.3.34 Capacitación técnica.................................................................................................. 156 2.1.3.35 Evaluación de los programas sujetos a reglas de operación ..................................... 158 2.1.3.36 Implantación de Sistemas de Gestión de la Calidad ISO‐9000 .................................. 158 2.1.4 Áreas de mejora en la ejecución de recursos ................................................................ 159 2.1.4.1. Nuevos mecanismos para la distribución y fiscalización de recurso entregados a las diferentes entidades federativas ............................................................................................ 159 2.1.4.2. Implementación de un nuevo sistema de indicadores de desempeño presupuestario de conformidad con la reforma a los artículos 79 y 134 constitucionales en materia de gasto público ..................................................................................................................................... 160 CAPÍTULO 3 RIGIDECES Y FLEXIBILIDADES PRESUPUESTARIAS. ...........165 3.1 CONCEPTOS ....................................................................................... 165 3.2 CLASIFICACIÓN DE INFLEXIBILIDADES .......................................... 167 3.3 EL DÉFICIT COMO UNA INFLEXIBILIDAD PRESUPUESTARIA. ............................................. 169 3.4 VENTAJAS Y PROBLEMÁTICA DE LA RIGIDEZ O INFLEXIBILIDAD PRESUPUESTARIA ................................................................................... 172 3.5 RIGIDEZ Y FLEXIBILIDAD PRESUPUESTARIA EN MÉXICO ........... 174 CAPÍTULO 4 PROPUESTA DE INICIATIVA DE REFORMA A LA LEY DE AGUAS NACIONALES ....................................................................................... 180 CONCLUSIONES ............................................................................................... 190 BIBLIOGRAFÍA .................................................................................................. 194 ANEXO 1............................................................................................................. 197 vi INTRODUCCIÓN Este trabajo tiene como propósito el diagnosticar y crear un proyecto de iniciativa que modifique el artículo 101 de de Ley de Aguas Nacionales que ayude a solucionar desde su origen y por mandato de ley la problemática que existen en la asignación y definición de recursos presupuestarios para el desarrollo de infraestructura hidráulica en el país. Como se puede apreciar en este trabajo, el problema principal al que se enfrenta la Comisión Nacional de Agua, se centra en los recursos presupuestados por la forma de dirigir y definir los recursos para poder ser utilizados en las diferentes grandes obras de infraestructura hidráulica; asimismo, es importante no olvidar que año con año se genera una gran indefinición por la aprobación del Presupuesto de Egresos por diversos motivos como políticos y económicos que trato en desarrollo de este trabajo. Durante el desarrollo de mi trabajo la idea es exponer las ventajas de hacer rígida la asignación de recursos mediante ley para este fin, entre las cuáles se destaca la despolitización en la asignación de recursos. De igual forma se desarrollan puntos en los cuales se evalúan las ventajas y desventajas de mantener flexible este tipo de asignación de recursos. Tomando en consideración la falta de inversión y actualización en la infraestructura hidráulica del país, lo que se vislumbra es un escenario crítico en materia de agua, situación a la que en años futuros tendrá que hacer frente vii nuestro; derivado de esto es necesario actualizar el marco jurídico presupuestario mediante el cual se realiza la asignación de recursos para este importante tema. Asimismo, para dar motivación al proyecto de iniciativa que propongo, realicé un estudio de cómo se han realizado las asignaciones de gasto de varios ejercicio fiscales anteriores y cómo ha evolucionado a la fecha, para lo cual previamente realicé una análisis de la situación jurídica que tiene la Comisión Nacional del Agua, así como del proceso presupuestario en México. 1 CAPÍTULO 1 RÉGIMEN JURÍDICO PRESUPUESTARIO DE LA COMISIÓN NACIONAL DEL AGUA 1.1 CONCEPTO DE PRESUPUESTO 1.1.1 Concepto jurídico de presupuesto Se puede definir al presupuesto como la interpretación en términos financieros-estimativos, y a través de un programa sistemático, de los planes sobre operaciones futuras de organizaciones, tanto público como privado1. El presupuesto es como un instrumento por medio del cual el Estado prevé el conjunto de sus gastos para un periodo de tiempo determinado, es decir, anticipadamente calcula cual va a ser su actividad en ese espacio de tiempo y de que recursos se va a valer para hacer frente a la misma. 1.1.2 Concepto contable de presupuesto El presupuesto desde el punto de vista contable no es nada más que la estimación de lo que se va a hacer en un período de tiempo (normalmente un año), y sirve para estimar el gasto en determinada actividad a la que se le asigna un nomenclatura, por ejemplo el plan contable de una empresa, y la actividad que se piensa realizar. Con ello se consigue tener de una forma ordenada la actividad estimada que a la vez se puede comparar con la actividad real y así ver la desviación y también para fijar y valorar los objetivos empresariales. 1 Diccionario Contable. Valleta Ediciones S.R.L. Compilación de varios autores Argentina. 2006 2 Ignacio De Martín-Pinillos Castellanos define el presupuesto desde el punto de vista contable como la “previsión de ingresos y gastos que se van a producir en un futuro. Contiene las obligaciones (cuantitativas y cualitativas) que como máximo puede contraer en un ejercicio económico la entidad y la previsión de ingresos que se prevean liquidar en el ejercicio”2. 1.2 CLASES DE PRESUPUESTO El ámbito que abarca el presupuesto será según sea el organismo que lo confeccione. En el caso de un organismo publico, podrá vincularse a la actividad que desarrolla o podrá referirse exclusivamente a la intención de realizar futuras obras públicas. Mientras que en una empresa comercial, habrá de estar relacionado a toda actividad de la empresa3. Es posible clasificar al presupuesto según su flexibilidad, según el periodo de tiempo que cubren, según el campo de aplicabilidad de la empresa, según el sector en el cual se utilicen. 2 Cfr. DE MARTÍN-PINILLOS CASTELLANOS, Ignacio en http://www.agapea.com/libros/Contabilidad-publica-isbn-8484560783-i.htm 3 Cfr. Diccionario Contable. Valleta Ediciones S.R.L. Compilación de varios autores Argentina. 2006 3 1.2.1 Según su flexibilidad 1.2.1.1 Rígidos, estáticos, fijos o asignados Son aquellos que son elaborados para un único nivel de actividad y no permiten realizar ajustes necesarios por la variación que ocurre en la realidad. Este tipo de presupuestos se utilizaban anteriormente en el sector público. 1.2.1.2 Flexibles o variables Son aquellos que se elaboran para diferentes niveles de actividad y pueden ser adaptados a las circunstancias del entorno. Son de gran aceptación en el campo de la presupuestación moderna. 1.2.1.3 Según el periodo de tiempo A corto plazo: Son los que se realizan para cubrir la planeación de la organización en el ciclo de operaciones de un año. Este sistema se adapta a los países con economías inflacionarias. A largo plazo: Este tipo de presupuestos corresponden a los planes de desarrollo que, generalmente, adoptan los estados y grandes empresas. 1.2.1.4 Según el campo de aplicación en la empresa De operación o económicos: Tienen en cuenta la planeación detallada de las actividades que se desarrollarán en el periodo siguiente al cual se elaboran y, su 4 contenido se resume en un Estado de Ganancias y Pérdidas. Entre estos presupuestos se pueden destacar: • Presupuestos de Ventas: Generalmente son preparados por meses, áreas geográficas y productos. • Presupuestos de Producción: Comúnmente se expresan en unidades físicas. La información necesaria para preparar este presupuesto incluye tipos y capacidades de máquinas, cantidades económicas a producir y disponibilidad de los materiales. • Presupuesto de Compras: Es el presupuesto que prevé las compras de materias primas y/o mercancías que se harán durante determinado periodo. Generalmente se hacen en unidades y costos. • Presupuesto de Costo-Producción: Algunas veces esta información se incluye en el presupuesto de producción. Al comparar el costo de producción con el precio de venta, muestra si los márgenes de utilidad son adecuados. • Presupuesto de flujo de efectivo: Es esencial en cualquier compañía. Debe ser preparado luego de que todas los demás presupuestos hayan sido completados. El presupuestode flujo muestra los recibos anticipados y los gastos, la cantidad de capital de trabajo. • Presupuesto Maestro: Este presupuesto incluye las principales actividades de la empresa. Conjunta y coordina todas las actividades de los otros presupuestos y puede ser concebido como el "presupuesto de presupuestos". 5 Financieros: En estos presupuestos se incluyen los rubros y/o partidas que inciden en el balance. Hay dos tipos: Presupuesto de Tesorería: Este toma en cuenta las estimaciones previstas de fondos disponibles en caja, bancos y valores fáciles de realizar. También es posible llamarlos presupuesto de caja o de flujo de fondos ya que se utiliza para prever los recursos monetarios que la organización necesita para desarrollar sus operaciones. Se formula por cortos periodos mensual o trimestralmente. Presupuesto de erogaciones capitalizables: Es el que tiene el control, básicamente de todas las inversiones en activos fijos. Permite evaluar las diferentes alternativas de inversión y el monto de recursos financieros que se requieren para llevarlas a cabo. 1.2.1.5 Según el sector de la economía en el cual se utilizan Presupuestos del Sector Público: Son los que involucran los planes, políticas, programas, proyectos, estrategias y objetivos del Estado. Son el medio más efectivo de control del gasto público y en ellos se contempla las diferentes alternativas de asignación de recursos para gastos e inversiones. Presupuestos del Sector Privado: Son los usados por las empresas particulares, Se conocen también como presupuestos empresariales. Buscan planificar todas las actividades de una empresa. 6 1.2.1.6. Funcional Se refiere a las funciones, como conjunto de actividades establecido por la administración publica, con el fin de cumplir en su jurisdicción con la obligación de satisfacer determinadas necesidades; la presentación del presupuesto debe revelar claramente los recursos asignados a cada función, de acuerdo a la importancia que a ésta le sea reconocida, sea que el servicio lo preste el gobierno o bien lo subsidie. 1.2.1.7 Sectorial Esta clasificación emplea la distinción entre los sectores de actividad del gobierno para mostrar sus campos de acción, no de acuerdo con sus propósitos sino en relación con objetivos precisos. Con el fin de precisar la asignación de recursos destinada a promover diversas actividades de acuerdo con los sectores productivos que integran la economía, en esta clasificación se organizan las áreas de activad de la clasificaron funcional con el propósito de vincular a cada una de las instituciones a cargo de una determinada labor, con el sector que corresponde. 1.2.1.8 Administrativa También se le conoce como institucional y tiene como propósito establecer un sistema previo de control contable y administrativo de los gastos públicos, con el objeto de revelar quien efectúa la erogación, y para quien la hace. Tiene como finalidad poner de manifiesto a los responsables de cada programa específico en delación con el cual debe adquirir el bien o servicio que origina el gasto. El 7 clasificador agrupa las distintas dependencias, asignándoles una clave numérica que empieza en el numero 01 y asciende hasta abarcar todas las entidades. 1.2.1.9 Por objeto de gasto Esta clasificación tiene por objeto dar a conocer las cosas que el gobierno compra, relacionando el monto del gasto con el objeto al que se destina, lo que permite su control contable. Con este propósito las erogaciones se catalogan de acuerdo con los recursos humanos, materiales y financieros necesarios para cumplir los programas y alcanzar sus metas, lo que implica la existencia de un codificador adecuado a las características de esos insumos. Este listado que precisa la composición de los gastos necesarios para el cumplimiento de las actividades programadas, enumerándolos de manera genérica, homogénea y coherente, con la finalidad de indicar la demanda gubernamental de recursos humanos, materiales, tecnológicos y financieros, para lo cual los identifica por grupos ordenados en capítulos, conceptos y partidas. 1.2.1.10 Programática Al relacionar lo que va a erogarse con los resultados que se pretende alcanzar, el presupuesto debe comprender todos los programas tanto de operación como de inversión que el gobierno se propone desarrollar, así como las actividades especificas que deben ejecutarse para cumplirlos, exponiendo sus objetivos y el costo de cada una de ellas. 8 El presupuesto entonces expone hacia donde se dirigen los fondos públicos de acuerdo con las acciones que el gobierno planea realizar para solventar las necesidades colectivas, y facilita su identificación, justificación y evaluación. 1.2.1.11 Económica Esta forma de clasificar se basa en determinar la naturaleza económica de cada categoría de gastos, y se utiliza para conocer el efecto del gasto público en la actividad económica del país. Siendo así las cuentas deben revelar abiertamente información respecto a tres conceptos: gasto corriente, que representa el costo del funcionamiento de la administración publica; gasto capital, que se refiere al monto de la inversión, tanto financiera como física; y el servicio de la deuda que alude a las sumas reservadas para amortizar los compromisos financieros que componen la deuda pública. 1.3 NATURALEZA JURÍDICA DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN El constante cuestionamiento acerca de la naturaleza jurídica del Presupuesto tiene su origen en Alemania durante el transcurso del siglo XIX. “No es hasta 1893 cuando el canciller Bismarck emite su discurso frente al parlamento prusiano con el propósito de buscar su consentimiento, consistente en que fuesen aprobados los gastos referentes a la reforma militar que llevaba como fin los preparativos de la guerra contra Austria. Momento en que como nunca antes toma 9 fuerza el tópico sobre la naturaleza jurídica del instituto presupuestario, dado que en la misma intervención se buscaba reducir las facultades del Parlamento en materia de Presupuestos remarcando la necesidad de garantizar los servicios públicos, toda vez que era esta misma necesidad la superaba cualquier controversia de carácter jurídico o político. Argumentaba, además, que el voto parlamentario en materia presupuestaria nunca había tenido el valor de Ley, pues el hecho de que el artículo 99 de aquella Constitución exigiera que todos los ingresos y gastos debieran estar contenidos anualmente en el Presupuesto, se traducía en que éste debía ser establecido mediante Ley, y referente a ello, lo único que aquella Carta Magna decía, era sobre la necesidad de que en su elaboración confluyeran anualmente, dadas las particularidades de la signatura, la Corona, la Cámara Alta y la Cámara Baja”4 El anterior suceso, cuestionó si la forma de la ley coincide necesariamente con su naturaleza, y es así como se abre el camino para la discusión y distinción en la doctrina alemana entre la ley formal y la ley material. 1.3.1 El Presupuesto como ley formal La doctrina germánica consideró la actividad financiera como una potestad más de la Administración, dicha sujeción siempre quedaba en un nivel inferior de 4 PRIEGO ÁLVAREZ Freddy, Introducción al Derecho Presupuestario, naturaleza y efectos jurídicos, Porrúa, México, 2004, p. 149 10 importancia con respecto a la función que el Estado debía cumplir en relación con las fianzas públicas. La concepción de que el principio de división de poderes obligaba a determinar que los actos emanados del legislativo, así como los emanados por los órganos de la Administración eran denominados por ese simple hecho, actos administrativos, llega a provocar que al ser el Presupuesto elaborado por el gobierno, su sola aprobación por el parlamento no le restabael carácter de un acto elaborado por aquél, adquiriendo, por lo tanto, naturaleza administrativa5. La idea del Presupuesto como acto administrativo en donde el Poder Legislativo solamente convalida o autoriza una decisión tomada por el Ejecutivo proviene de la obra de Laband de 1871, que posteriormente fue seguida por la doctrina francesa y que llegó a México a través de autores como Gabino Fraga, Ríos Elizondo, Miguel Acosta Romero, Sergio Francisco de la Garza, Javier Osornio y Andrés Serra Rojas6. Esta postura considera al Presupuesto como una ley únicamente por su forma, no por su contenido. Mijangos Borja dice; tomando en consideración los argumentos esgrimidos por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal en la acción de inconstitucionalidad 4/98, señala que en nuestro sistema jurídico hay conformidad en que el Presupuesto emanado del Poder Legislativo no contiene una norma de carácter general, en virtud de que, si bien es cierto el Presupuesto de Egresos formalmente 5 Cfr. Ídem p. 148 6 Cfr. MIJANGOS BORJA, María de la Luz, Naturaleza Jurídica del Presupuesto y la Acción de Inconstitucionalidad 4/98, en revista Mexicana de Derecho Constitucional, Enero-Junio 2000, número 1, p. 23 11 es un acto legislativo especial, también lo es que materialmente es un acto administrativo. Se puede afirmar que el Presupuesto como acto materialmente administrativo es la autorización que hace la Cámara de Diputados al Presidente de la República para que ejerza el Gasto Público y no una disposición general en los términos de leyes, porque es un acto que no está dirigido a la población, sino a las dependencias, órganos desconcentrados, entidades. a los órganos Legislativo y Judicial que intervienen en su ejercicio, con lo cual es perfectamente entendible que el Presupuesto no constituye una ley o norma de carácter general. 1.3.1.1 Características del Presupuesto como ley formal El Presupuesto como ley formal, no cumple con el sentido material dado que carece de una regla de Derecho y no contiene una regla general aplicable a un número indeterminado de casos. Su temporalidad, su anualidad, rompen con el principio de generalidad, pues dentro de la misma norma no se encuentra disposición alguna para el caso en que no se llegase a aprobar, al contrario de las reglas generales las cuales se prolongan en el tiempo hasta que otras las deroguen. Argumento que sirve para fortalecer el carácter formal del Presupuesto es el caso de la administración de los Ingresos y los gastos sin ley de Presupuesto. Como la Constitución no hace mención al supuesto de no aprobación del Presupuesto antes de dar comienzo al año fiscal; situación en que el Gobierno se encuentra, 12 mientras se llega a su aprobación, en la necesidad de dirigir la administración sin Ley de Presupuesto. “En este caso particular, se deben, por vía de deducción científica, aplicar los principios generales del Derecho, puesto que la idea elaborada desde la perspectiva de Derecho Público versa en que únicamente en virtud de la ley Presupuestaria es como el Gobierno puede efectuar los gastos y percibir los ingresos; es un hecho absurdo que tendría como consecuencia equivalente la desorganización y posterior disolución del Estado. A pesar de que el Presupuesto sea establecido desde un punto o prohibición alguna, entre otras palabras, no es más que el plan de gestión financiera del Imperio”7. El Presupuesto es el acto que autoriza el pago de gastos y la recaudación de ingresos; Su aprobación por parte del Legislativo tiene como objeto poner en funcionamiento las preexistentes. No hace más que asegurar la ejecución de las leyes preexistentes. Se puede decir que no es una ley; sino pura y llanamente un acto administrativo. Las leyes son producto de un acto Legislativo, se refiere a un número mayor indeterminable de casos y va dirigida a una pluralidad de personas indeterminadas e indeterminables. Tiene carácter de permanencia en tanto que las 7 ídem p. 114 13 situaciones jurídicas concretas son temporales. Un acto administrativo va dirigido a personas jurídicamente concretas8. El Presupuesto de Egresos, al ser decreto que contempla y autoriza las erogaciones necesarias para la realización de las actividades, obras y servicios públicos durante un período de tiempo determinado, acoge la naturaleza jurídica de un acto administrativo, puesto que va dirigido a situaciones jurídicas particulares. La doctrina del presupuesto como ley formal otorga importancia a la aprobación de éste por el Poder Legislativo, se comparte responsabilidad en el ejercicio financiero del gasto, es decir, en caso de no ser aprobado por el Legislativo, el Ejecutivo estaría aislado en el ejercicio del mismo, y en cualquier error sería únicamente su responsabilidad; es por eso que, siguiendo el principio de división de poderes, lo que sostiene esta teoría, concluyen que sin la aprobación del Legislativo se estaría dejando sin responsabilidad a uno de los poderes y además se obraría en detrimento de las funciones de control que ejercería el Legislativo sobre el Ejecutivo. En el sentido de la naturaleza de él Presupuesto como ley formal, se deriva que: El efecto material consiste en el descargo del Gobierno de toda responsabilidad ante las Cámaras Legislativas, siempre que en su gestión administrativa haya actuado de acuerdo con los artículos del Presupuesto. 8 Cfr. Ibídem p. 116 14 El efecto formal es el mismo de las demás leyes; consiste en que el Presupuesto no puede ser modificado o derogado más que por la vía legislativa y, así el Ejecutivo no puede por su sola voluntad modificar, restringir, o someter a condición la autorización que le han dado. Los doctrinarios, antes mencionados, llegan a la conclusión de que sí bien, el Gobierno no puede actuar sin un Presupuesto de Egresos, si la vida del Estado no puede llevarse a cabo sin un plan financiero; es cierto que ese Presupuesto es elaborado por el Gobierno, y que aún sin aprobación por parte del Legislativo, el Poder Ejecutivo puede llevarlo a cabo, puede ejercerlo puesto que es un acto administrativo de necesaria aplicación. En la Doctrina Mexicana existen diferentes autores, ya mencionados con anterioridad, cada uno sustenta la tesis del Presupuesto como ley formal de la siguiente forma: • De la Garza expresa: “La naturaleza jurídica del Presupuesto de Egresos en el Derecho Mexicano, es la de un acto legislativo, en su aspecto formal y la de un acto administrativo en su aspecto material”9. • El maestro Gabino Fraga sostiene que: “Es evidente que formalmente el Presupuesto constituye un acto legislativo, por tener su origen en uno de los órganos del poder encargado de dictar las leyes, que constituye, además una autorización indispensable para la inversión de los fondos públicos, para el 9 DE LA GARZA, Francisco, Derecho Financiero Mexicano, 18° edición, 3° reimpresión, Porrúa, México, 2000, p. 129-130 15 que, una autorización no es otra cosa sino realizar la condición legal necesaria para ejercer una competencia que no crea el misma acto de autorización, sino que está regulada por una ley anterior, por lo que la Cámara no puede por medio del Presupuesto dar nacimiento a una situación jurídica general, condición indispensable para que no haya acto legislativo, en tanto que sí debe afirmarse que, como determina la aplicación de una regla general a un caso especial en cuanto al concepto, al monto y al tiempo, está realizando un acto administrativo”10. • Faya Viesca señala: “ De acuerdo con la evolución del Derecho Constitucional del siglo XIX y del propiosiglo XX, la naturaleza jurídica del Presupuesto dista mucho de ser una ley en sentido material y ni siquiera un acto administrativo. Lo mismo se aplica para la particular evolución de la institución presupuestaria en México. El Presupuesto, en principio de cuentas, no contempla ninguna norma jurídica, ni tampoco constituye una actividad gestora para poder connotarlo como acto administrativo. Es el Presupuesto, exclusiva y fundamentalmente, una decisión política emanada de la manifestación de la soberanía del Estado. En el siglo XIX, y en el siglo XX con sustanciales modificaciones, esta decisión política le ha correspondido al parlamento o Poder Legislativo autorizando al Poder Ejecutivo la ejecución financiera de los ingresos y gastos. En México, la aprobación del Presupuesto corresponde por mandato constitucional a la Cámara de Diputados, órgano representativo de la soberanía popular. El presupuesto en México es esencialmente una decisión 10 FRAGA, Gabino, Derecho Administrativo, 13° edición, Porrúa, México, 1969, p. 351 16 política, pero en nada se asemeja a una ley o a un acto administrativo. Como decisión política de máximo rango, necesariamente tienen que elaborarse con absoluta rigurosidad técnica y Constitucional, pues su acabado cumplimiento involucra una pluralidad de órganos estatales y exige la más estricta escrupulosidad financiera”11. Concluyo, que los que consideran al Presupuesto como ley formal, lo definen como el acto que autoriza el pago de los gastos que tiene que realizar necesariamente el Estado. El Presupuesto en el entendido del deber de ser autorizado por parte del poder Legislativo el cual sólo ejerce las facultades de control y vigilancia, no hace más que asegurar la ejecución de las leyes preexistentes, por lo tanto, el Presupuesto no es una ley sino un acto administrativo. 1.3.2. El Presupuesto como ley material Existe la otra postura la de la ley material, para lo cual determina el carácter general de una norma no es su denominación, sino el contenido material de la misma. Duverger sostiene que: “para el Estado el Presupuesto además de ser un acto de previsión y autorización de ingresos es un acto jurídico creador de derechos y obligaciones. Afirma también que la última palabra en materia presupuestaria la tiene el parlamento, al ser éste el que otorga la fuerza de ley dado que se lleva acabo tanto su discusión como su aprobación acorde al 11 FAYA VIESCA, Finanzas Públicas, 4° edición, Porrúa, México, 1998, p. 180 17 procedimiento legislativo general. De esta forma, la autorización del Legislativo en este rubro debe tenerse como medio para limitar la libertad económica del Gobierno, y no la de los propios miembros del Congreso que dan vida a nuestro instituto al no aprobar o rechazar el proyecto en bloque, sino discutiéndolo y enmendándolo con sus naturales limitaciones por cuestión de la materia financiera”12. La postura de que el presupuesto es ley material, tienen el carácter de una ley perfecta, ya que es fuente de obligaciones y facultades tanto para el Poder Ejecutivo como para el Legislativo y el Judicial. En el Presupuesto se autoriza a la administración para la realización de los gastos, siempre sujetos a las limitantes establecidas en dicha norma; cuando no se contempla determinado gasto, la administración no se encuentra facultada para realizarlo; en el Presupuesto es dónde se fundamenta la actividad financiera del Estado por un ciclo anual, que tiene efectos en los particulares. El español Rodríguez Bereijo le resta importancia a la teoría dualista de la ley, considerando apropiado separar un segmento de otro del Presupuesto, como son el articulado y los estados de previsión. Considera que el Presupuesto no consiste únicamente en una mera relación contable de las cantidades que el estado prevé que se realizarán por concepto de ingresos y gastos en un período determinado, sino que, sobre todo, el Presupuesto constituye la expresión jurídica de las obligaciones, de las potestades y deberes que competen a la Administración en materia de ingresos y gastos públicos. El presupuesto es, pues, 12 DUVERGER, Mauricio, Instituciones Financieras, Bosh, Barcelono, 1968, p. 180 18 una norma jurídica o, si se quiere, mejor un conjunto de normas jurídicas como medio de dar efectividad y relevancia jurídicas a la planificación de la actividad financiera del Estado para un período de tiempo determinado. El problema de la naturaleza jurídica, nos dice el español, no es un problema de índole exclusivamente jurídica, sino política: “Si el Presupuesto es un acto del Poder Ejecutivo (del Gobierno) en el cual el Parlamento interviene únicamente para ejercer la función de control político y jurídico, o si, por el contrario, el Presupuesto es un acto del Poder Legislativo y no sólo de mero control”13. En cuanto al argumento de la generalidad y que una característica de la ley es su tendencia a consagrarse en el tiempo de forma indefinida: “la fracción II del artículo 105 constitucional se refiere no a leyes, sino a normas generales, pues puede haber perfectamente normas generales limitadas en el tiempo. Por ejemplo: el artículo 29 constitucional que habla de la suspensión de garantías, dice que el presidente de la República, puede acordara previa conformidad con los titulares de las Secretarías de Estado y con la aprobación del Congreso, y que su atribución consistirá en suspender en todo el país o en lugar determinado las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente a la situación, pero deberá hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y sin 13 RODRIGUEZ BEREIJO, Arturo, Introducción al Derecho Presupuestario, Tecnos, Madrid, 1970, p. 39-42 19 que la suspensión se sustraiga a determinado individuo. En este ejemplo demuestra que nuestro derecho reconoce normad que son limitadas en el tiempo”14. “El Presupuesto de Egresos es también una norma general, porque limitada a un año está regulando las relaciones entre organismos públicos, y como tal, es susceptible de la acción de nulidad o de inconstitucionalidad en confrontación con los preceptos de la Constitución general. Es por eso, que no es cierto que sea estrictamente necesario que la norma tenga aplicación indefinida, sin distinción de persona, para cumplir el carácter de general”15. El Presupuesto es un acto unitario, en el que los ingresos y gastos y la ley de aprobación forman un único acto legislativo, tiene un claro contenido jurídico que afecta tanto la propia administración como a los particulares acreedores o deudores, lleva a concluir que sus normas no pueden ser sino normas jurídicas. 1.3.3 La Naturaleza Jurídica En un principio se considero como un acto administrativo al que, en parte por su importancia y en parte por tradición, se recubría de la forma de ley. Es 14 MIJANGOS BORJA, María de la Luz, Naturaleza Jurídica del Presupuesto y la Acción de Inconstitucionalidad 4/98, en revista Mexicana de Derecho Constitucional, Enero-Junio 2000, número 1, p. 120 15 GONGORA PIMENTEL, Genaro, ¿Procede la acción de inconstitucionalidad en contra del Presupuesto de Egresos? (A propósito de la naturaleza jurídica del presupuesto), Revista del Instituto de Investigaciones Jurídicas, Facultad de Derecho, Universidad Autónoma de San Luis Potosí, Número 7, 1999, México. 20 decir, lo consideraban un acto administrativo, no teniendo de ley más que la apariencia externa. Es por eso que este documento no es una autentica ley, sino un acto administrativoque no da nacimiento a situaciones jurídicas generales, pero que actúa vinculado a una legislación preexistente. Tradicionalmente es aceptado que el presupuesto es una simple autorización del Poder Legislativo, e implica la realización de la condición legal necesaria para que el Ejecutivo ejerza una competencia que no le es otorgada por ese acto de anuencia, sino que le es conferida por disposiciones anteriores. Entonces el presupuesto ya no es considerado una simple relación de gastos estimados con base en lo expensado en los ejercicios fiscales anteriores, sino la exposición de lo que se pretende realizar para satisfacer determinadas necesidades y alcanzar ciertas metas previamente decididas, mediante la estimación de las erogaciones necesarias para cumplir un programa de trabajo ya aprobado. Actualmente la ley que regula al presupuesto se refiere al documento en que consta su aprobación como decreto y no como ley, el cambio den los textos jurídicos en que se baso dicha doctrina hace necesario replantearla, y anticipando la posibilidad de que el examen y la discusión del proyecto de presupuesto lleven no solo a modificarlo sino a rechazarlo, es indispensable establecer un procedimiento de arreglo institucional para resolver una posibles controversia entre el Legislativo y el Ejecutivo. Hay una polémica sobre la naturaleza jurídica del presupuesto que esta ligada a la de la distribución de competencias entre los poderes Legislativo y Ejecutivo. Implica decidir si se trata de un acto de este último en el cual interviene 21 el Legislativo únicamente para ejercer una función de control político previo y posterior al ejercicio presupuestal, o si por el contrario esta intervención es solo una fase sobreentendida en las facultades legislativas propias del Congreso en materia de Gasto Publico. De acuerdo con el principio de que un acto solo puede ser derogado o modificado por otro de la misma naturaleza, un ordenamiento emanado del Legislativo, en ejercicio de su competencia constitucional no puede serlo, sino por otro acto que tenga ese mismo carácter. Por el contrario, si se acepta que el presupuesto de egresos es en esencia un decreto, un acto del Ejecutivo al que la autorización formal del Legislativo meramente reviste de solemnidad, dicho ordenamiento puede ser alterado, tanto como el presidente quiera. En ultima instancia, la controversia es sobre si la política de gasto publico que da al arbitrio del presidente, o si incumbe a ambos poderes. Si para efectos jurídicos se considera que ingresos y gastos forman un todo articulado, y se respeta el principio de que los actos emanados del órgano del Estado son leyes, entonces la labor de la Cámara de Diputados, en materia presupuestaria, es esencialmente legislativa, y la normativa de ella es emanada, tanto respecto a ingresos como a egresos, constituye actos enteramente legislativos, y por tanto leyes. El Presupuesto de Egresos es una ley, y el argumento que lo considera como acto administrativo debido a la intervención de una sola de sus Cámaras no encuentra sustento en la Carta Magna de nuestro país, ya que del artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como de su 22 correlación con el artículo 70, se deduce que las Cámaras sí pueden emitir leyes o decretos actuando en ejercicio de otra facultad exclusiva, en la aprobación de tratados internacionales no interviene el Congreso de la Unión, sino sólo la Cámara de Senadores lo que no influye en su jerarquía, la cual incluso en términos de los sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) es superior a la de las leyes16. Artículo 72.- Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas, observándose el Reglamento de Debates sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé un procedimiento legislativo específico que incluye la iniciativa, discusión, examen, en su caso modificación y aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación; por lo tanto, para su elaboración se sigue todo el iter legislativo que tendría cualquier proyecto. El argumento que sostiene que el Presupuesto de Egresos de la Federación es un acto administrativo del Gobierno Federal y, por tanto, que las modificaciones al mismo únicamente se pueden hacer con la anuencia del Poder Ejecutivo, el Ministro de la SCJN, Genaro Góngora Pimentel en su voto particular consideró que “dicha interpretación desvirtúa la naturaleza y el procedimiento integral de formación del Presupuesto. Ello, porque la facultad exclusiva encomendada a la 16 Seminario Judicial de la Federación, Novena época, Tomo X, Noviembre 1999, p. 46 23 Cámara de Diputados para aprobar el Presupuesto de Egresos que no va en contra de su fuerza de ley sino que, en todo caso, reafirma su naturaleza de ser una ley con características singulares, en tanto se sujeta al principio constitucional de anualidad. El Presupuesto de Egresos no puede ser estimado como un simple acto administrativo, ni únicamente como una ley en el aspecto formal, sino como una ley completa con características y singularidades que la identifican, en cuya aprobación la Cámara de Diputados ejerce su función legislativa plena, la cual se confirma con la facultad que tiene para realizar modificaciones a la iniciativa al Presupuesto de Egresos. Y no conforme con eso, expresa que “lo importante de las ideas que sustentaron a la reforma constitucional de 2004, es que señalan la importancia que tiene la participación de la Cámara de Diputados en relación a la distribución del Gasto Público. Por ello resulta contradictorio que aún cuando la reforma en comento tuvo por objeto ampliar las facultades de la Cámara de Diputados en materia de Presupuesto, en el presente asunto se haya dado la razón al poder Ejecutivo para restringir y limitar las facultades concedidas a la Cámara de Diputados en lo relativo a la modificación del contenido del Presupuesto de Egresos de la Federación”17. La singularidad del Presupuesto de Egresos de la Federación como ley se concreta en el supuesto del artículo 74, fracción IV, de la Constitución Federal, por virtud del cual debe realizarse la aprobación anual del Gasto Público. Lo 17 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 109/2004, promovida por el Presidente de la República Mexicana contra la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, Voto particular Ministro David Genaro Góngora Pimentel, 17 de mayo de 2005. 24 importante en estos tiempos consiste en limitar el contenido normativo de la ley, así como la obligación de cumplir con el mandato constitucional que implica la aprobación del Gasto Público anual. La Constitución ha reservado facultades expresas a la Cámara de Diputados, para que está realice un procedimiento legislativo específico para su aprobación. El período de vigencia, desde el envío del proyecto hasta su aprobación se tiene un período más corto que el de las leyes ordinarias, sin detrimento de la naturaleza de ley que tiene el Presupuesto. Otra característica de la ley es su obligatoriedad y el Presupuesto es el plan financiero correspondiente a un período anual que debe ejecutar el Poder Ejecutivo una vez aprobado de manera obligatoria. El Presupuesto es una ley específica y que rige en un tiempo determinado, y rige para ella, en caso de contradicción de leyes, el principio en el cual la especialidad prevalece ante la generalidad. El Ministro Góngora señala con exactitud que en la Constitución Política de las Estados Unidos Mexicanos existen diversos artículos que reconocen al Presupuestosu carácter de ley. Los artículos 13, 75 y 126 de la Constitución, establecen lo siguiente: Artículo 13. Nadie puede ser juzgado por leyes privativas ni por tribunales especiales. Ninguna persona o corporación puede tener fuero, ni gozar de emolumentos que los que sean compensación de servicios públicos y estén fijados por la ley. 25 Artículo 75. La Cámara de Diputados, al aprobar el Presupuesto de Egresos, no podrá dejar de señalar la retribución que corresponda a un empleo que esté establecido por la ley; y en caso de que por cualquier circunstancia se omita fijar dicha remuneración, se entenderá por señalada la que hubiere tenido fijada el Presupuesto anterior, o en la ley que estableció el empleo. Artículo 126. Nadie podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el Presupuesto o determinado por ley posterior. El artículo 126 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en ningún momento considera al Presupuesto como un acto administrativo, toda vez que lo ubica en un plano jerárquico de igualdad con la ley. Al respecto es importante recalcar que dicho precepto proviene de la Constitución de 1857 en donde sólo existía la Cámara de Diputados y en donde todos los actos del Congreso tenían la naturaleza de ley, sin que exista algún elemento histórico que permita concluir que la reforma de 1984 tuvo como objeto disminuir el rango jerárquico al Presupuesto de Egresos, sometiéndolo a la ley18. El Presupuesto se integra por un articulado de tipo económico. El hecho de que el Ejecutivo sea el encargado de realizar el Proyecto, no reviste a éste de una naturaleza administrativa, pues de acuerdo con nuestra Constitución, el Poder Legislativo, en facultad exclusiva de la Cámara de Diputados, tiene el derecho de modificarlo, cosa que no podría hacerse si se tratase de un acto administrativo concretamente. 18 Cfr. Ídem 26 La Ley de Presupuesto respecto de los gastos retiene y conserva el valor de una autorización cuantitativa, cualitativa y temporal. El artículo 70 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos indica que “toda resolución del congreso tendrá el carácter de ley o decreto”. En la publicación del Presupuesto de Egresos se le da a éste el carácter de Decreto. Ya sea Decreto o ya sea ley, el trato es indistinto. El Presupuesto de Egresos es una ley, tanto en sentido formal, como en sentido material. Por lo anterior, es pertinente reconocer al Presupuesto de Egresos de la Federación la naturaleza jurídica de ley, con la salvedad que ello implica. Ya que no existe razón para que en su elaboración no se encuentre integrada la Cámara de Senadores, que cuenta ya con la misma representatividad popular que la Cámara de Diputados, pues son elegidos de la misma forma; además, reconocer constitucionalmente la facultad de veto que habría de otorgarle expresamente al Poder Ejecutivo en materia presupuestaria, con todas las adecuaciones constitucionales y legales para que sea un verdadero mecanismo de equilibrio entre los poderes, y se puedan dar de manera eficaz los pesos y contrapesos entre unos y otros en aras de mantener vigente los principios rectores del Estado de Derecho y del sistema democrático de gobierno. 1.3.4 Principios presupuestarios Los principios presupuestales en los que esta basado nuestro sistema son: de programación, periodicidad, unidad, universalidad, particularidad, claridad, 27 uniformidad, prolijidad, exclusividad, divulgación y equilibrio, los que constituyen las normas básicas a las que debe sujetarse el proceso de presupuestación. • El principio de programación se refiere a que el documento que se prepare debe contener la orientación para desarrollar lo planeado, y a que debe haber coherencia entre los diferentes proyectos que se pretende realizar; el de unidad es referente a que debe existir un fondo de recursos único, y solo una cuenta de gastos del a que salgan todas las erogaciones para facilitar su administración y control; el de universalidad a que el presupuesto debe abarcar absolutamente toda la actividad financiera del gobierno con base en un fondo común del que se financien todos los desembolsos. • En lo que respecta al principio de particularidad establece que en el presupuesto deben estar deslindados los programas a cargo de cada organismo, detallando tanto como sea posible los diversos conceptos y sin que se de cabida a partidas globales, sino pormenorizando para cada caso especifico el monto del crédito, con el fin de asegurar que los recursos disponibles sean utilizados precisamente para lo que fueron señalados. • Los principios de uniformidad y claridad apuntan a que este documento debe ser homogéneo y compresible en la totalidad de su estructura, con cuentas detalladas y que sean acompañadas de una acotación que las justifique; el de prolijidad exige que todo el proceso de preparación se efectué con exactitud y apego a las 28 necesidades y circunstancias reales; y el de exclusividad señala que el presupuesto debe relacionarse solo con materias financieras, excluyendo normatividad sustantiva que pudiera llevar a fragmentar la paliación de los fondos en actividades no determinadas previamente, es decir al margen de la programación gubernamental. • Asimismo, el instrumento de que se trata debe cumplir con el principio de periodicidad, y por lo tanto comprender el gasto que ha de realizarse en e año para el que se prepara; Ali como con el de divulgación, pues debe dársele una amplia difusión para que la sociedad conozca lo que el gobierno va a hacer, y por qué va a hacerlo. • El principio de equilibrio se refiere a que los ingresos estimados y los gastos previstos deben ser equivalentes. De acuerdo con la concepción clásica, el balance presupuestal consistía en la igualdad entre los ingresos estimaos y los gastos previstos; entonces el gasto corriente debía equipararse a los ingresos ordinarios. • Se ha llegado a considerar que cuando la diferencia que existe entre los gastos corrientes y los ingresos ordinarios es igual al monto previsto para la inversión física, existe equilibrio. 29 1.4 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL Y RESOLUCIÓN DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN 1.4.1 La Controversia Constitucional Es un juicio de única instancia ante la SCJN para dirimir conflictos entre poderes o niveles de gobierno; y lo que en ellas se controvierte es si alguno de ellos afecta a otro en su esfera competencial, contraviniendo con ello a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ésta tiene como finalidad la protección del sistema federal y el principio de división de poderes. Este instrumento de control constitucional parte de la existencia de una afectación. Lo que está a discusión es si un órgano o entidad afecta a otro órgano, poder o entidad. Las controversias constitucionales sólo pueden ser planteadas por los órdenes u órganos señalados de manera expresa en la Constitución. En el caso del Decreto PEF, el Ejecuto Federal está facultado para interponer este medio de control constitucional con fundamento en la fracción I, inciso c) del artículo 105 Constitucional, ya que el citado precepto establece que la SCJN conocerá de las controversias que se susciten entre el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; cualquiera de las cámaras o en su caso de la Comisión Permanente ya sea tanto en el ámbito federal o tratándose del Distrito Federal. 30 1.4.1.1 El control constitucional y sus aspectos procesales. • En el caso de la impugnación de “normas generales”, el plazo es de 30 días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o de aquel en el que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia. • Sujetos: Serán actores aquellas entidades,Poderes u órganos que promuevan la controversia. Serán demandados; aquellas entidades, poderes, u órganos que hubieren emitido y promulgado la norma general, o bien, pronunciado el acto concreto que sea objeto de la controversia, y podrán ser terceros interesados las entidades, poderes u órganos, que sin tener carácter de actores y demandados, pudieran resultar afectados por la sentencia que llegara a dictarse. • Suspensión: Está contemplada del artículo 14 al 18 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del articulo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; la misma puede ocurrir tanto de oficio como a petición de parte, y sus efectos duran hasta que se dicte la suspensión definitiva, se tramita en vía incidental y puede solicitarse en cualquier momento anterior a la sentencia definitiva. • Suplencia de la Queja. Existe en éste medio de control en razón de que este juicio implica un interés público. En caso de existir deficiencias en la demanda, la Corte requiere al actor para que 31 subsane los mismos, y de igual forma la Corte interviene en la contestación de la demanda, los alegatos y hasta en los agravios; enmendando los errores que se encuentren en la cita de los preceptos legales invocados y examina los razonamientos de la partes. • Si la demanda es admitida, el ministro instructor emplazará a la parte demandada para que, en un plazo no mayor a 30 días, conteste la demanda, y dará vista a las otras partes involucradas, para que en el mismo plazo, manifieste lo que a su derecho convenga. De no contestar durante el plazo señalado la demandada, los hechos relatados en la demanda se presumen ciertos (iuris tantum). • Una vez transcurrido el plazo para la contestación, el ministro instructor señalará día y hora la celebración de una audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas y alegatos, misma que tendrá lugar dentro de los 30 días siguientes. Las partes podrán ofrecer cualquier prueba, salvo la de posiciones, las contrarias a derecho, y aquellas que no guarden relación con la litis. Asimismo el ministro instructor está facultado para allegarse cualquier prueba que estime pertinente, o requerirá a las partes los informes o resoluciones que le permitan una mejor resolución del asunto. Ya en la audiencia el ministro recibirá en orden las pruebas y acto seguido los alegatos. Luego de celebrada la audiencia señalada, el ministro instructor 32 elaborará un proyecto de sentencia que someterá al Pleno de la Corte para su discusión y aprobación. • Resoluciones. El propósito de éste medio de control es el ejercicio de un control de regularidad constitucional o legal, la consecuencia de las mismas podrá ser la anulación de las normas que resulten contrarias a la Constitución. La Controversia Constitucional es una opción viable para que el Presidente de la República pueda impugnar la constitucionalidad del Decreto PEF, en aquéllos rubros en los no coincide con la decisión de la Cámara de Diputados. Para iniciar este juicio es necesario que el Presidente de la República publique el Decreto PEF aprobado, sin que esta situación se pueda considerar como un acto de consentimiento del contenido del Decreto, ya que se trata de un requisito de procedibilidad establecido en la Ley Reglamentaria. La publicación del Decreto PEF en el Diario Oficial de la Federación elimina el estadio de incertidumbre financiera que se originaría en caso de que al inicio del ejercicio fiscal no estuviese aprobado el presupuesto público; ésta es una gran ventaja que facilita la decisión para impugnar el Decreto PEF sin que se tenga un costo en materia de estabilidad de las finanzas públicas. 33 1.4.1.2 Efectos de ésta instancia procesal: • El Decreto PEF aprobado por la Cámara de Diputados entraría en vigor el 1 de enero del ejercicio fiscal respectivo, por lo que no se generaría un escenario de incertidumbre financiera para el país. • El Presidente de la República podría solicitar la suspensión del acto impugnado, logrando la no ejecución de las asignaciones de gasto aprobadas por la Cámara de Diputados que considera improcedentes. Existe el riesgo de que la SCJN no conceda la suspensión en los conceptos solicitados; en este supuesto, el Decreto PEF se tendría que observar en sus términos. • La posibilidad de que el Ejecutivo Federal logre suspender las asignaciones de gasto que considera improcedentes, es un gran incentivo para la utilización de este instrumento. • El plazo regular para que la SCJN resuelva una controversia constitucional es de seis meses; por lo que en este supuesto, la sentencia sobre el Decreto PEF llegaría en el verano del ejercicio fiscal y habría que examinar —caso por caso— las asignaciones impugnadas en términos de los siguiente: A) Si la SCJN confirma los rubros impugnados y éstos fueron suspendidos durante la substanciación del juicio, podría existir un impedimento material para ejercer todo los recurso públicos en la parte que resta del año, y B) Si la SCJN anula las asignaciones de gasto impugnadas, tendría que 34 buscarse un mecanismo constitucional para establecer un destino a los recursos controvertidos; en este supuesto podría observarse el procedimiento para la formulación del Proyecto PEF. El Presidente podría presentar una iniciativa para establecer una asignación a los recursos controvertidos y la Cámara de Diputados contaría con un plazo razonable para aprobar un Decreto complementario al PEF aprobado. 1.4.2 Resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación Es importante revisar el contenido de la sentencia que la SCJN emitió con motivo de la substanciación de la controversia constitucional 109/0419. Las conclusiones a las que llegaron los ministros fueron las siguientes: El Decreto PEF es aprobado en ejercicio de facultades exclusivas de la Cámara de Diputados (no interviene el Senado de la República). El proyecto de sentencia se basa en los siguientes métodos de interpretación constitucional: A) INTERPRETACIÓN LITERAL. Esta se basa en el contenido gramatical de las disposiciones interpretadas. Conclusiones: • La Constitución no restringe la facultad del Ejecutivo Federal para vetar el Decreto PEF. 19 Cfr. Sentencia dictada en el la Controversia Constitucional 109/04. “México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al diecisiete de mayo de dos mil cinco”. 35 • La aprobación del Decreto PEF no está sujeta a un procedimiento especial o diverso al previsto para las demás leyes o decretos. B) INTERPRETACIÓN SISTEMÁTICA O ARMÓNICA. Este método recurre al análisis en conjunto de los artículos constitucionales que regulan el procedimiento legislativo. Conclusiones: • El Ejecutivo Federal está facultado para vetar cualquier proyecto de ley o decreto. • Las restricciones al veto se encuentran expresamente señaladas en el artículo 72 (no se contempla el Decreto PEF). • El veto es un mecanismo de control recíproco que garantiza la unidad política del Estado. C) INTERPRETACIÓN HISTÓRICA. El método se basa en el estudio de los antecedentes constitucionales. Conclusiones: • Desde la Constitución de 1857, y ahora en la de 1917, se establece expresa y claramente la facultad del Ejecutivo Federal para vetar los proyectos de leyes o decretos legislativos. • En la Constitución de 1917 se precisaron las restricciones a la facultad de veto, sin que se estableciera el Decreto PEF. D) INTERPRETACIÓN GENÉTICO-TELEOLÓGICA. Este método analiza los documentos y debates que generaron en el proceso de 36 aprobación de la Constitución de 1917, específicamente en lo relativo a la facultad de veto del Ejecutivo Federal. Conclusiones: • El Constituyente criticó el exceso de facultades otorgadasen la Constitución de 1857 al Poder Legislativo, mismas que provocaron crisis políticas y sociales a nuestra nación. • Se destacó la importancia de la participación del Ejecutivo Federal en el proceso legislativo, en razón de los intereses vitales que debe vigilar. • La finalidad del veto es mantener un justo equilibrio entre los Poderes de la Unión. La Suprema Corte de Justicia concluye que el Ejecutivo Federal sí cuenta con facultades para hacer observaciones al Decreto PEF —Vetar—. El Veto debe ser superado por las dos terceras partes del número total de votos presentes en la Cámara de Diputados. Al revisar los principales argumentos jurídicos que se han generado con motivo de la discusión de la existencia o no de la facultad de “Veto” del Ejecutivo Federal respecto del Decreto PEF. En mi opinión, existe esta facultad por las razones siguientes. 1. Como ya lo explique, al revisar la reglas constitucionales aplicables al PEF, la fracción IV del artículo 74 constitucional no es un monopolio normativo en materia presupuestaria; es decir, este precepto debe 37 aplicarse en conjunción con otros artículos constitucionales que establecen reglas para la elaboración y aprobación del PEF. 2. Para identificar cuáles son las reglas de procedimiento legislativo que aplican para el caso del Decreto PEF, el artículo 74 no establece las respuestas en esta materia. Es necesario acudir a los preceptos que regulan dicho proceso, como es el caso del artículo 72 constitucional. 3. Existe un vínculo innegable entre los artículos 72 y 74 constitucionales que tiene vigencia para el caso del Decreto PEF. 4. El artículo 72, inciso J expresamente dice, los actos del Congreso o de alguna de sus Cámaras que no pueden ser “vetados” por el Ejecutivo. En esta relación no se encuentra previsto el Decreto PEF: 5. La Constitución no prohíbe en ninguno de sus preceptos el ejercicio de la “facultad de veto” del Ejecutivo Federal respecto de el Decreto PEF. 1.5 RÉGIMEN JURÍDICO 1.5.1 Marco normativo Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Siendo la Constitución el máximo ordenamiento de nuestro país, y la base de todo nuestro sistema normativo el Presupuesto encuentra su fundamento en ella, y 38 en su artículo 74 establece que son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados: IV. Aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo. Asimismo, podrá autorizar en dicho Presupuesto las erogaciones plurianuales para aquellos proyectos de inversión en infraestructura que se determinen conforme a lo dispuesto en la ley reglamentaria; las erogaciones correspondientes deberán incluirse en los subsecuentes Presupuestos de Egresos. El Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la Iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 8 del mes de septiembre, debiendo comparecer el secretario de despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos. La Cámara de Diputados deberá aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de noviembre. Cuando inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo 83, el Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la Iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de diciembre. 39 No podrá haber otras partidas secretas, fuera de las que se consideren necesarias, con ese carácter, en el mismo presupuesto; las que emplearán los secretarios por acuerdo escrito del Presidente de la República. Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la iniciativa de Ley de Ingresos y del Proyecto de Presupuesto de Egresos, cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de la Cámara o de la Comisión Permanente, debiendo comparecer en todo caso el Secretario del Despacho correspondiente a informar de las razones que lo motiven. VI. Revisar la Cuenta Pública del año anterior, con el objeto de evaluar los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el Presupuesto y verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas. La revisión de la Cuenta Pública la realizará la Cámara de Diputados a través de la entidad de fiscalización superior de la Federación. Si del examen que ésta realice aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la Ley. En el caso de la revisión sobre el cumplimiento de los objetivos de los programas, dicha entidad sólo podrá emitir las 40 recomendaciones para la mejora en el desempeño de los mismos, en los términos de la Ley. La Cuenta Pública del ejercicio fiscal correspondiente deberá ser presentada a la Cámara de Diputados a más tardar el 30 de abril del año siguiente. Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación en los términos de la fracción IV, último párrafo, de este artículo; la prórroga no deberá exceder de 30 días naturales y, en tal supuesto, la entidad de fiscalización superior de la Federación contará con el mismo tiempo adicional para la presentación del informe del resultado de la revisión de la Cuenta Pública. La Cámara concluirá la revisión de la Cuenta Pública a más tardar el 30 de septiembre del año siguiente al de su presentación, con base en el análisis de su contenido y en las conclusiones técnicas del informe del resultado de la entidad de fiscalización superior de la Federación, a que se refiere el artículo 79 de esta Constitución, sin menoscabo de que el trámite de las observaciones, recomendaciones y acciones promovidas por la entidad de fiscalización superior de la Federación, seguirá su curso en términos de lo dispuesto en dicho artículo. La Cámara de Diputados evaluará el desempeño de la entidad de fiscalización superior de la Federación y al efecto le podrá 41 requerir que le informe sobre la evolución de sus trabajos de fiscalización. En el numeral 75 dispone que la Cámara de Diputados, al aprobar el Presupuesto de Egresos, no podrá dejar de señalar la retribución que corresponda a un empleo que esté establecido por la ley; y en caso de que por cualquiera circunstancia se omita fijar dicha remuneración, se entenderá por señalada la que hubiere tenido fijada en el Presupuesto anterior o en la ley que estableció el empleo. La constitución también establece una restricción que considero de suma importancia, en cuanto al gasto de los recursos previstos en el presupuesto Art. 126. No podrá hacerse pago alguno que no este comprendido en el presupuesto o determinado por ley posterior. a. Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2009. En este ordenamiento se establecen los recursos que la Federación trasfiere a los estados y a sus municipios, y el concepto por los cuales el Estado pretende obtenerlo así como la cantidad estimada, como su artículo 1 menciona: Artículo 1o. En el ejercicio fiscal de 2009, la Federación percibirá los ingresos provenientes de los conceptos y en las cantidades estimadas que a continuación se enumeran…. Y en forma de lista describe cada concepto y cantidad de dinero que recibirá por el. b. Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación 42 Como parte de la participación de los gobiernos estatales y municipales en la planeación nacional de desarrollo, y con el objeto de fortaleces el federalismo, de acuerdo con la Ley de Planeación y con la Ley de Coordinación
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