Logo Studenta

Analisis-jurdico-presupuestario-de-las-asignaciones-de-recursos-a-la-Comision-Nacional-del-Agua

Vista previa del material en texto

Universidad Nacional Autónoma de México 
Facultad de Derecho 
Seminario de Derecho Administrativo 
 
 
 
 
 
 
ANÁLISIS JURÍDICO PRESUPUESTARIO DE 
LAS ASIGNACIONES DE RECURSOS A LA 
COMISIÓN NACIONAL DEL AGUA 
 
 
 
 
 
T E S I S 
Que para obtener el título de 
Licenciado en Derecho 
P R E S E N T A 
Martha Jimena Russ Ortiz 
 
 
 
 
 
 
Asesor: Lic. Alejandro Sosa Arciniega 
 
 
Ciudad Universitaria 2010 
 
UNAM – Dirección General de Bibliotecas 
Tesis Digitales 
Restricciones de uso 
 
DERECHOS RESERVADOS © 
PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN TOTAL O PARCIAL 
 
Todo el material contenido en esta tesis esta protegido por la Ley Federal 
del Derecho de Autor (LFDA) de los Estados Unidos Mexicanos (México). 
El uso de imágenes, fragmentos de videos, y demás material que sea 
objeto de protección de los derechos de autor, será exclusivamente para 
fines educativos e informativos y deberá citar la fuente donde la obtuvo 
mencionando el autor o autores. Cualquier uso distinto como el lucro, 
reproducción, edición o modificación, será perseguido y sancionado por el 
respectivo titular de los Derechos de Autor. 
 
 
 
2 
 
 
 
 
 
ANÁLISIS JURÍDICO PRESUPUESTARIO DE 
LAS ASIGNACIONES DE RECURSOS A LA 
COMISIÓN NACIONAL DEL AGUA 
 
 
 
 
 A mis Padres, Juan Russ y Martha 
Ortiz, por toda una vida de ejemplo, 
apoyo amor y comprensión ya que sin 
ellos este logro hubiera sido 
imposible; sin duda son cimiento de 
mi formación personal y académica 
 
A mis hermanos, porque son los 
motivos que hacen que cada día sea 
una lucha constante por ser mejor. 
Gracias por siempre estar ahí. 
 
 
A la Facultad de Derecho de la 
Universidad Nacional Autónoma de 
México; por haberme cobijado con su 
conocimiento y experiencia traducidos 
en excelencia; por mostrarme no sólo 
aspectos académicos sino también 
humanos. 
 
A mi asesor Alejandro Sosa Arciniega, 
por haber aceptado dirigir esta tesis 
profesional, por la magnífica 
formación jurídica que me brindó y por 
darme la oportunidad de conocerlo 
como persona. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
A José Luis Luege Tamargo por su 
apoyo incondicional. 
A mi gran amigo César Ortiz Catalán 
por colaborar y apoyarme. 
A mis amigos y amigas me han 
apoyado para ser la persona que hoy 
soy 
 
 
i 
 
 
ÍNDICE 
 
INTRODUCCIÓN ................................................................................................... vi 
ÍNDICE ..................................................................................................................... i 
CAPÍTULO 1 RÉGIMEN JURÍDICO PRESUPUESTARIO DE LA COMISIÓN 
NACIONAL DEL AGUA .......................................................................................... 1 
1.1  CONCEPTO DE PRESUPUESTO ...................................................... 1 
1.1.1 Concepto jurídico de presupuesto ..................................................................................... 1 
1.1.2 Concepto contable de presupuesto ................................................................................... 1 
1.2 CLASES DE PRESUPUESTO ................................................................. 2 
1.2.1 Según su flexibilidad ........................................................................................................... 3 
1.2.1.1 Rígidos, estáticos, fijos o asignados ................................................................................ 3 
1.2.1.2  Flexibles o variables........................................................................................................ 3 
1.2.1.3 Según el periodo de tiempo ............................................................................................ 3 
1.2.1.4 Según el campo de aplicación en la empresa ................................................................. 3 
1.2.1.5 Según el sector de la economía en el cual se utilizan ..................................................... 5 
1.2.1.6. Funcional ........................................................................................................................ 6 
1.2.1.7 Sectorial ........................................................................................................................... 6 
1.2.1.8 Administrativa ................................................................................................................. 6 
1.2.1.9 Por objeto de gasto ......................................................................................................... 7 
1.2.1.10 Programática ................................................................................................................. 7 
1.2.1.11 Económica ..................................................................................................................... 8 
1.3 NATURALEZA JURÍDICA DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA 
FEDERACIÓN ................................................................................................ 8 
1.3.1 El Presupuesto como ley formal......................................................................................... 9 
ii 
1.3.1.1 Características del Presupuesto como ley formal ......................................................... 11 
1.3.2. El Presupuesto como ley material ................................................................................... 16 
1.3.3 La Naturaleza Jurídica ...................................................................................................... 19 
1.3.4 Principios presupuestarios ............................................................................................... 26 
1.4 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL Y RESOLUCIÓN DE LA 
SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN .................................... 29 
1.4.1 La Controversia Constitucional ........................................................................................ 29 
1.4.1.1 El control constitucional y sus aspectos procesales. ..................................................... 30 
1.4.1.2 Efectos de ésta instancia procesal: ............................................................................... 33 
1.4.2 Resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ................................................ 34 
1.5 RÉGIMEN JURÍDICO ............................................................................. 37 
1.5.1 Marco normativo.............................................................................................................. 37 
1.5.2 Etapa de transición ........................................................................................................... 46 
1.5.3 Las crisis económicas ........................................................................................................ 47 
1.5.4 Procedimiento de integración del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación
 ................................................................................................................................................... 50 
1.5.5 Procedimiento de aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación. ................ 52 
1.5.6 Composición del Presupuesto de Egresos de la Federación ............................................ 53 
1.5.6.1 Clasificación económica del Gasto Público ................................................................... 53 
1.5.6.2 Clasificación administrativa del Gasto Público .............................................................. 55 
1.5.6.3 Clasificación funcional del Gasto Público ...................................................................... 55 
1.5.6.4 Clasificación por programas del Gasto Público ............................................................. 56 
1.6 LA COMISIÓN NACIONAL DEL AGUA Y SU VÍNCULO CON LA 
ACTIVIDAD PRESUPUESTARIA ................................................................ 57 
1.6.1 El proceso presupuestario en México .............................................................................. 57 
1.6.2 La planeación ....................................................................................................................58 
1.6.3 Programación y Elaboración del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 60 
1.6.4 Revisión y Aprobación del Presupuesto ........................................................................... 64 
iii 
1.6.5 Ejecución del Presupuesto ............................................................................................... 65 
1.7 ANÁLISIS JURÍDICO PRESUPUESTARIO DE LAS ASIGNACIONES 
DE RECURSOS A LA COMISIÓN NACIONAL DEL AGUA ........................ 68 
1.7.1. Historia ............................................................................................................................ 68 
1.7.2 Naturaleza jurídica de la CONAGUA. ................................................................................ 76 
1.6.2.1 Desconcentración y Descentralización.......................................................................... 78 
1.7.3 Relación de la CONAGUA con la Ley de Aguas Nacionales (LAN) .................................... 79 
1.7.3.1 Coordinación de la Federación con Estados y Municipios. ........................................... 83 
1.7.3.2 Competencia de la CONAGUA de conformidad con la Ley de Aguas Nacionales ......... 85 
1.7.3.3 Cobro por uso, explotación y aprovechamiento del agua. ........................................... 85 
1.7.3.4 Régimen de Concesiones y de Asignaciones. ................................................................ 87 
1.7.4 Ley de Aguas Nacionales y su Reglamento con relación a CONAGUA ............................. 90 
CAPÍTULO 2 LA COMISIÓN NACIONAL DEL AGUA Y SU VÍNCULO CON LA 
ACTIVIDAD PRESUPUESTARIA ......................................................................... 94 
2.1 PROBLEMÁTICA PRESUPUESTARIA QUE PRESENTA EL ESTADO 
EN MATERIA DE AGUAS NACIONALES ................................................... 94 
2.1.1 Ejercicio presupuestal de los programas hidroagrícolas .................................................. 96 
2.1.2 Resultados de los programas hidroagrícolas en los últimos años ................................... 99 
2.1.3 Principales acciones en la creación de Infraestructura hidráulica ................................. 106 
2.1.3.1 Programa del uso sustentable del agua en la Cuenca del Río Bravo .......................... 106 
2.1.3.2 Programa Cuenca Lerma‐Chapala ............................................................................... 107 
2.1.3.3 Uso eficiente del agua y la energía eléctrica ............................................................... 108 
2.1.3.4 Uso pleno de la infraestructura hidroagrícola ............................................................ 110 
2.1.3.5 Programa de Desarrollo Parcelario ............................................................................. 112 
2.1.3.6 Adquisición de maquinaria para conservación de distritos de riego .......................... 113 
2.1.3.7 Conservación de distritos de riego con fondos fiscales (Obra) ................................... 114 
2.1.3.8 Conservación de infraestructura de los distritos de riego por administración a cargo de 
la CONAGUA ............................................................................................................................ 116 
iv 
2.1.3.9 Conservación de infraestructura de los distritos de riego con fondos de los usuarios. 
Avance del año agrícola 2005‐2006 (octubre de 2005 a septiembre de 2006) ...................... 117 
2.1.3.10 Avance año agrícola 2006‐2007 (octubre a diciembre de 2006) .............................. 118 
2.1.3.11 Adquisición de medidores volumétricos en distritos y unidades de riego ............... 120 
2.1.3.12 Ampliación de distritos y unidades de riego y riego suplementario ......................... 122 
2.1.3.13 Transferencia de distritos de riego ........................................................................... 125 
2.1.3.14 Desarrollo de infraestructura de temporal ............................................................... 126 
2.1.3.15 Conservación de distritos de temporal tecnificado. Rehabilitación y conservación de 
distritos de temporal tecnificado con fondos de la CONAGUA .............................................. 127 
2.1.3.16 Adquisición de maquinaria y equipo en los distritos de temporal tecnificado ......... 130 
2.1.3.17 Conservación de distritos de temporal tecnificado con fondos de los usuarios ...... 131 
2.1.3.18 Rehabilitación y conservación de presas y estructuras de cabeza ........................... 132 
2.1.3.19 Monitoreos ................................................................................................................ 133 
2.1.3.20 Proyectos de infraestructura hidroagrícola .............................................................. 135 
2.1.3.21 Ampliación de la cobertura y calidad de los servicios de agua potable, alcantarillado y 
saneamiento ............................................................................................................................ 138 
2.1.3.22 Programa de Saneamiento ........................................................................................ 139 
2.1.3.23 Programa de Acciones de Saneamiento (PAS), derivado del decreto de condonación
 ................................................................................................................................................. 141 
2.1.3.24 Programa agua limpia ............................................................................................... 142 
2.1.3.25 Programa de Abastecimiento de Agua Potable y Saneamiento de la zona 
metropolitana del Valle de México ......................................................................................... 143 
2.1.3.26 Promoción de otros esquemas de financiamiento y participación privada para 
fortalecer el subsector ............................................................................................................ 145 
2.1.3.27 Conservación y operación de acueductos ................................................................. 147 
2.1.3.28 Acciones en materia de Impacto ambiental ............................................................. 148 
2.1.3.29 Acciones para la mejora en la Calidad del agua ........................................................ 149 
2.1.3.30 Visitas de inspección y medición ............................................................................... 149 
v 
2.1.3.31 Planeación hidráulica ................................................................................................ 153 
2.1.3.32 Estadísticas del agua en México ................................................................................ 154 
2.1.3.33 Sistema Nacional de Información sobre cantidad, calidad, usos y conservación del 
agua. ........................................................................................................................................ 154 
2.1.3.34 Capacitación técnica.................................................................................................. 156 
2.1.3.35 Evaluación de los programas sujetos a reglas de operación ..................................... 158 
2.1.3.36 Implantación de Sistemas de Gestión de la Calidad ISO‐9000 .................................. 158 
2.1.4 Áreas de mejora en la ejecución de recursos ................................................................ 159 
2.1.4.1. Nuevos mecanismos para la distribución y fiscalización de recurso entregados a las 
diferentes entidades federativas ............................................................................................ 159 
2.1.4.2. Implementación de un nuevo sistema de indicadores de desempeño presupuestario 
de conformidad con la reforma a los artículos 79 y 134 constitucionales en materia de gasto 
público ..................................................................................................................................... 160 
CAPÍTULO 3 RIGIDECES Y FLEXIBILIDADES PRESUPUESTARIAS. ...........165 
3.1 CONCEPTOS ....................................................................................... 165 
3.2 CLASIFICACIÓN DE INFLEXIBILIDADES .......................................... 167 
3.3 EL DÉFICIT COMO UNA INFLEXIBILIDAD PRESUPUESTARIA. ............................................. 169 
3.4 VENTAJAS Y PROBLEMÁTICA DE LA RIGIDEZ O INFLEXIBILIDAD 
PRESUPUESTARIA ................................................................................... 172 
3.5 RIGIDEZ Y FLEXIBILIDAD PRESUPUESTARIA EN MÉXICO ........... 174 
CAPÍTULO 4 PROPUESTA DE INICIATIVA DE REFORMA A LA LEY DE 
AGUAS NACIONALES ....................................................................................... 180 
CONCLUSIONES ............................................................................................... 190 
BIBLIOGRAFÍA .................................................................................................. 194 
ANEXO 1............................................................................................................. 197 
 
 
 
 
vi 
INTRODUCCIÓN 
 
Este trabajo tiene como propósito el diagnosticar y crear un proyecto de 
iniciativa que modifique el artículo 101 de de Ley de Aguas Nacionales que ayude 
a solucionar desde su origen y por mandato de ley la problemática que existen en 
la asignación y definición de recursos presupuestarios para el desarrollo de 
infraestructura hidráulica en el país. 
Como se puede apreciar en este trabajo, el problema principal al que se 
enfrenta la Comisión Nacional de Agua, se centra en los recursos presupuestados 
por la forma de dirigir y definir los recursos para poder ser utilizados en las 
diferentes grandes obras de infraestructura hidráulica; asimismo, es importante no 
olvidar que año con año se genera una gran indefinición por la aprobación del 
Presupuesto de Egresos por diversos motivos como políticos y económicos que 
trato en desarrollo de este trabajo. 
Durante el desarrollo de mi trabajo la idea es exponer las ventajas de hacer 
rígida la asignación de recursos mediante ley para este fin, entre las cuáles se 
destaca la despolitización en la asignación de recursos. De igual forma se 
desarrollan puntos en los cuales se evalúan las ventajas y desventajas de 
mantener flexible este tipo de asignación de recursos. 
Tomando en consideración la falta de inversión y actualización en la 
infraestructura hidráulica del país, lo que se vislumbra es un escenario crítico en 
materia de agua, situación a la que en años futuros tendrá que hacer frente 
vii 
nuestro; derivado de esto es necesario actualizar el marco jurídico presupuestario 
mediante el cual se realiza la asignación de recursos para este importante tema. 
Asimismo, para dar motivación al proyecto de iniciativa que propongo, realicé 
un estudio de cómo se han realizado las asignaciones de gasto de varios ejercicio 
fiscales anteriores y cómo ha evolucionado a la fecha, para lo cual previamente 
realicé una análisis de la situación jurídica que tiene la Comisión Nacional del 
Agua, así como del proceso presupuestario en México. 
 
 
1 
CAPÍTULO 1 RÉGIMEN JURÍDICO PRESUPUESTARIO DE LA COMISIÓN 
NACIONAL DEL AGUA 
1.1 CONCEPTO DE PRESUPUESTO 
1.1.1 Concepto jurídico de presupuesto 
Se puede definir al presupuesto como la interpretación en términos 
financieros-estimativos, y a través de un programa sistemático, de los planes 
sobre operaciones futuras de organizaciones, tanto público como privado1. 
El presupuesto es como un instrumento por medio del cual el Estado prevé 
el conjunto de sus gastos para un periodo de tiempo determinado, es decir, 
anticipadamente calcula cual va a ser su actividad en ese espacio de tiempo y de 
que recursos se va a valer para hacer frente a la misma. 
1.1.2 Concepto contable de presupuesto 
El presupuesto desde el punto de vista contable no es nada más que la 
estimación de lo que se va a hacer en un período de tiempo (normalmente un 
año), y sirve para estimar el gasto en determinada actividad a la que se le asigna 
un nomenclatura, por ejemplo el plan contable de una empresa, y la actividad que 
se piensa realizar. Con ello se consigue tener de una forma ordenada la actividad 
estimada que a la vez se puede comparar con la actividad real y así ver la 
desviación y también para fijar y valorar los objetivos empresariales. 
                                                            
1 Diccionario Contable. Valleta Ediciones S.R.L. Compilación de varios autores 
Argentina. 2006 
2 
 
Ignacio De Martín-Pinillos Castellanos define el presupuesto desde el punto 
de vista contable como la “previsión de ingresos y gastos que se van a producir 
en un futuro. Contiene las obligaciones (cuantitativas y cualitativas) que como 
máximo puede contraer en un ejercicio económico la entidad y la previsión de 
ingresos que se prevean liquidar en el ejercicio”2. 
 
1.2 CLASES DE PRESUPUESTO 
El ámbito que abarca el presupuesto será según sea el organismo que lo 
confeccione. En el caso de un organismo publico, podrá vincularse a la actividad 
que desarrolla o podrá referirse exclusivamente a la intención de realizar futuras 
obras públicas. Mientras que en una empresa comercial, habrá de estar 
relacionado a toda actividad de la empresa3. 
 
 Es posible clasificar al presupuesto según su flexibilidad, según el periodo 
de tiempo que cubren, según el campo de aplicabilidad de la empresa, según el 
sector en el cual se utilicen. 
                                                            
2 Cfr. DE MARTÍN-PINILLOS CASTELLANOS, Ignacio en 
http://www.agapea.com/libros/Contabilidad-publica-isbn-8484560783-i.htm 
3 Cfr. Diccionario Contable. Valleta Ediciones S.R.L. Compilación de varios autores 
Argentina. 2006 
3 
1.2.1 Según su flexibilidad 
1.2.1.1 Rígidos, estáticos, fijos o asignados 
Son aquellos que son elaborados para un único nivel de actividad y no 
permiten realizar ajustes necesarios por la variación que ocurre en la realidad. 
Este tipo de presupuestos se utilizaban anteriormente en el sector público. 
1.2.1.2 Flexibles o variables 
Son aquellos que se elaboran para diferentes niveles de actividad y pueden 
ser adaptados a las circunstancias del entorno. Son de gran aceptación en el 
campo de la presupuestación moderna. 
1.2.1.3 Según el periodo de tiempo 
A corto plazo: Son los que se realizan para cubrir la planeación de la 
organización en el ciclo de operaciones de un año. Este sistema se adapta a los 
países con economías inflacionarias. 
A largo plazo: Este tipo de presupuestos corresponden a los planes de desarrollo 
que, generalmente, adoptan los estados y grandes empresas. 
1.2.1.4 Según el campo de aplicación en la empresa 
De operación o económicos: Tienen en cuenta la planeación detallada de las 
actividades que se desarrollarán en el periodo siguiente al cual se elaboran y, su 
4 
contenido se resume en un Estado de Ganancias y Pérdidas. Entre estos 
presupuestos se pueden destacar: 
• Presupuestos de Ventas: Generalmente son preparados por meses, áreas 
geográficas y productos. 
• Presupuestos de Producción: Comúnmente se expresan en unidades 
físicas. La información necesaria para preparar este presupuesto incluye 
tipos y capacidades de máquinas, cantidades económicas a producir y 
disponibilidad de los materiales. 
• Presupuesto de Compras: Es el presupuesto que prevé las compras de 
materias primas y/o mercancías que se harán durante determinado periodo. 
Generalmente se hacen en unidades y costos. 
• Presupuesto de Costo-Producción: Algunas veces esta información se 
incluye en el presupuesto de producción. Al comparar el costo de 
producción con el precio de venta, muestra si los márgenes de utilidad son 
adecuados. 
• Presupuesto de flujo de efectivo: Es esencial en cualquier compañía. Debe 
ser preparado luego de que todas los demás presupuestos hayan sido 
completados. El presupuestode flujo muestra los recibos anticipados y los 
gastos, la cantidad de capital de trabajo. 
• Presupuesto Maestro: Este presupuesto incluye las principales actividades 
de la empresa. Conjunta y coordina todas las actividades de los otros 
presupuestos y puede ser concebido como el "presupuesto de 
presupuestos". 
5 
Financieros: En estos presupuestos se incluyen los rubros y/o partidas que 
inciden en el balance. Hay dos tipos: 
Presupuesto de Tesorería: Este toma en cuenta las estimaciones previstas de 
fondos disponibles en caja, bancos y valores fáciles de realizar. También es 
posible llamarlos presupuesto de caja o de flujo de fondos ya que se utiliza para 
prever los recursos monetarios que la organización necesita para desarrollar sus 
operaciones. Se formula por cortos periodos mensual o trimestralmente. 
Presupuesto de erogaciones capitalizables: Es el que tiene el control, 
básicamente de todas las inversiones en activos fijos. Permite evaluar las 
diferentes alternativas de inversión y el monto de recursos financieros que se 
requieren para llevarlas a cabo. 
1.2.1.5 Según el sector de la economía en el cual se utilizan 
Presupuestos del Sector Público: Son los que involucran los planes, 
políticas, programas, proyectos, estrategias y objetivos del Estado. Son el medio 
más efectivo de control del gasto público y en ellos se contempla las diferentes 
alternativas de asignación de recursos para gastos e inversiones. 
Presupuestos del Sector Privado: Son los usados por las empresas 
particulares, Se conocen también como presupuestos empresariales. Buscan 
planificar todas las actividades de una empresa. 
6 
1.2.1.6. Funcional 
Se refiere a las funciones, como conjunto de actividades establecido por la 
administración publica, con el fin de cumplir en su jurisdicción con la obligación de 
satisfacer determinadas necesidades; la presentación del presupuesto debe 
revelar claramente los recursos asignados a cada función, de acuerdo a la 
importancia que a ésta le sea reconocida, sea que el servicio lo preste el gobierno 
o bien lo subsidie. 
1.2.1.7 Sectorial 
Esta clasificación emplea la distinción entre los sectores de actividad del 
gobierno para mostrar sus campos de acción, no de acuerdo con sus propósitos 
sino en relación con objetivos precisos. 
Con el fin de precisar la asignación de recursos destinada a promover diversas 
actividades de acuerdo con los sectores productivos que integran la economía, en 
esta clasificación se organizan las áreas de activad de la clasificaron funcional con 
el propósito de vincular a cada una de las instituciones a cargo de una 
determinada labor, con el sector que corresponde. 
1.2.1.8 Administrativa 
También se le conoce como institucional y tiene como propósito establecer un 
sistema previo de control contable y administrativo de los gastos públicos, con el 
objeto de revelar quien efectúa la erogación, y para quien la hace. Tiene como 
finalidad poner de manifiesto a los responsables de cada programa específico en 
delación con el cual debe adquirir el bien o servicio que origina el gasto. El 
7 
clasificador agrupa las distintas dependencias, asignándoles una clave numérica 
que empieza en el numero 01 y asciende hasta abarcar todas las entidades. 
1.2.1.9 Por objeto de gasto 
Esta clasificación tiene por objeto dar a conocer las cosas que el gobierno 
compra, relacionando el monto del gasto con el objeto al que se destina, lo que 
permite su control contable. Con este propósito las erogaciones se catalogan de 
acuerdo con los recursos humanos, materiales y financieros necesarios para 
cumplir los programas y alcanzar sus metas, lo que implica la existencia de un 
codificador adecuado a las características de esos insumos. 
 
Este listado que precisa la composición de los gastos necesarios para el 
cumplimiento de las actividades programadas, enumerándolos de manera 
genérica, homogénea y coherente, con la finalidad de indicar la demanda 
gubernamental de recursos humanos, materiales, tecnológicos y financieros, para 
lo cual los identifica por grupos ordenados en capítulos, conceptos y partidas. 
1.2.1.10 Programática 
Al relacionar lo que va a erogarse con los resultados que se pretende alcanzar, 
el presupuesto debe comprender todos los programas tanto de operación como de 
inversión que el gobierno se propone desarrollar, así como las actividades 
especificas que deben ejecutarse para cumplirlos, exponiendo sus objetivos y el 
costo de cada una de ellas. 
8 
El presupuesto entonces expone hacia donde se dirigen los fondos públicos de 
acuerdo con las acciones que el gobierno planea realizar para solventar las 
necesidades colectivas, y facilita su identificación, justificación y evaluación. 
1.2.1.11 Económica 
Esta forma de clasificar se basa en determinar la naturaleza económica de 
cada categoría de gastos, y se utiliza para conocer el efecto del gasto público en 
la actividad económica del país. Siendo así las cuentas deben revelar 
abiertamente información respecto a tres conceptos: gasto corriente, que 
representa el costo del funcionamiento de la administración publica; gasto capital, 
que se refiere al monto de la inversión, tanto financiera como física; y el servicio 
de la deuda que alude a las sumas reservadas para amortizar los compromisos 
financieros que componen la deuda pública. 
 
1.3 NATURALEZA JURÍDICA DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA 
FEDERACIÓN 
El constante cuestionamiento acerca de la naturaleza jurídica del 
Presupuesto tiene su origen en Alemania durante el transcurso del siglo XIX. 
“No es hasta 1893 cuando el canciller Bismarck emite su discurso 
frente al parlamento prusiano con el propósito de buscar su 
consentimiento, consistente en que fuesen aprobados los gastos 
referentes a la reforma militar que llevaba como fin los preparativos de 
la guerra contra Austria. Momento en que como nunca antes toma 
9 
fuerza el tópico sobre la naturaleza jurídica del instituto 
presupuestario, dado que en la misma intervención se buscaba 
reducir las facultades del Parlamento en materia de Presupuestos 
remarcando la necesidad de garantizar los servicios públicos, toda 
vez que era esta misma necesidad la superaba cualquier controversia 
de carácter jurídico o político. Argumentaba, además, que el voto 
parlamentario en materia presupuestaria nunca había tenido el valor 
de Ley, pues el hecho de que el artículo 99 de aquella Constitución 
exigiera que todos los ingresos y gastos debieran estar contenidos 
anualmente en el Presupuesto, se traducía en que éste debía ser 
establecido mediante Ley, y referente a ello, lo único que aquella 
Carta Magna decía, era sobre la necesidad de que en su elaboración 
confluyeran anualmente, dadas las particularidades de la signatura, la 
Corona, la Cámara Alta y la Cámara Baja”4 
El anterior suceso, cuestionó si la forma de la ley coincide necesariamente 
con su naturaleza, y es así como se abre el camino para la discusión y distinción 
en la doctrina alemana entre la ley formal y la ley material. 
 
1.3.1 El Presupuesto como ley formal 
La doctrina germánica consideró la actividad financiera como una potestad 
más de la Administración, dicha sujeción siempre quedaba en un nivel inferior de 
                                                            
4 PRIEGO ÁLVAREZ Freddy, Introducción al Derecho Presupuestario, naturaleza y efectos 
jurídicos, Porrúa, México, 2004, p. 149 
10 
importancia con respecto a la función que el Estado debía cumplir en relación con 
las fianzas públicas. La concepción de que el principio de división de poderes 
obligaba a determinar que los actos emanados del legislativo, así como los 
emanados por los órganos de la Administración eran denominados por ese simple 
hecho, actos administrativos, llega a provocar que al ser el Presupuesto elaborado 
por el gobierno, su sola aprobación por el parlamento no le restabael carácter de 
un acto elaborado por aquél, adquiriendo, por lo tanto, naturaleza administrativa5. 
La idea del Presupuesto como acto administrativo en donde el Poder 
Legislativo solamente convalida o autoriza una decisión tomada por el Ejecutivo 
proviene de la obra de Laband de 1871, que posteriormente fue seguida por la 
doctrina francesa y que llegó a México a través de autores como Gabino Fraga, 
Ríos Elizondo, Miguel Acosta Romero, Sergio Francisco de la Garza, Javier 
Osornio y Andrés Serra Rojas6. 
Esta postura considera al Presupuesto como una ley únicamente por su 
forma, no por su contenido. 
Mijangos Borja dice; tomando en consideración los argumentos esgrimidos 
por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal en la acción de inconstitucionalidad 
4/98, señala que en nuestro sistema jurídico hay conformidad en que el 
Presupuesto emanado del Poder Legislativo no contiene una norma de carácter 
general, en virtud de que, si bien es cierto el Presupuesto de Egresos formalmente 
                                                            
5 Cfr. Ídem p. 148 
6 Cfr. MIJANGOS BORJA, María de la Luz, Naturaleza Jurídica del Presupuesto y la Acción de 
Inconstitucionalidad 4/98, en revista Mexicana de Derecho Constitucional, Enero-Junio 2000, 
número 1, p. 23 
11 
es un acto legislativo especial, también lo es que materialmente es un acto 
administrativo. Se puede afirmar que el Presupuesto como acto materialmente 
administrativo es la autorización que hace la Cámara de Diputados al Presidente 
de la República para que ejerza el Gasto Público y no una disposición general en 
los términos de leyes, porque es un acto que no está dirigido a la población, sino a 
las dependencias, órganos desconcentrados, entidades. a los órganos Legislativo 
y Judicial que intervienen en su ejercicio, con lo cual es perfectamente entendible 
que el Presupuesto no constituye una ley o norma de carácter general. 
 
1.3.1.1 Características del Presupuesto como ley formal 
El Presupuesto como ley formal, no cumple con el sentido material dado 
que carece de una regla de Derecho y no contiene una regla general aplicable a 
un número indeterminado de casos. 
Su temporalidad, su anualidad, rompen con el principio de generalidad, 
pues dentro de la misma norma no se encuentra disposición alguna para el caso 
en que no se llegase a aprobar, al contrario de las reglas generales las cuales se 
prolongan en el tiempo hasta que otras las deroguen. 
Argumento que sirve para fortalecer el carácter formal del Presupuesto es el caso 
de la administración de los Ingresos y los gastos sin ley de Presupuesto. Como la 
Constitución no hace mención al supuesto de no aprobación del Presupuesto 
antes de dar comienzo al año fiscal; situación en que el Gobierno se encuentra, 
12 
mientras se llega a su aprobación, en la necesidad de dirigir la administración sin 
Ley de Presupuesto. 
“En este caso particular, se deben, por vía de deducción científica, 
aplicar los principios generales del Derecho, puesto que la idea 
elaborada desde la perspectiva de Derecho Público versa en que 
únicamente en virtud de la ley Presupuestaria es como el Gobierno 
puede efectuar los gastos y percibir los ingresos; es un hecho 
absurdo que tendría como consecuencia equivalente la 
desorganización y posterior disolución del Estado. A pesar de que el 
Presupuesto sea establecido desde un punto o prohibición alguna, 
entre otras palabras, no es más que el plan de gestión financiera del 
Imperio”7. 
El Presupuesto es el acto que autoriza el pago de gastos y la recaudación 
de ingresos; Su aprobación por parte del Legislativo tiene como objeto poner en 
funcionamiento las preexistentes. No hace más que asegurar la ejecución de las 
leyes preexistentes. Se puede decir que no es una ley; sino pura y llanamente un 
acto administrativo. 
Las leyes son producto de un acto Legislativo, se refiere a un número 
mayor indeterminable de casos y va dirigida a una pluralidad de personas 
indeterminadas e indeterminables. Tiene carácter de permanencia en tanto que las 
                                                            
7 ídem p. 114 
13 
situaciones jurídicas concretas son temporales. Un acto administrativo va dirigido 
a personas jurídicamente concretas8. 
El Presupuesto de Egresos, al ser decreto que contempla y autoriza las 
erogaciones necesarias para la realización de las actividades, obras y servicios 
públicos durante un período de tiempo determinado, acoge la naturaleza jurídica 
de un acto administrativo, puesto que va dirigido a situaciones jurídicas 
particulares. 
La doctrina del presupuesto como ley formal otorga importancia a la 
aprobación de éste por el Poder Legislativo, se comparte responsabilidad en el 
ejercicio financiero del gasto, es decir, en caso de no ser aprobado por el 
Legislativo, el Ejecutivo estaría aislado en el ejercicio del mismo, y en cualquier 
error sería únicamente su responsabilidad; es por eso que, siguiendo el principio 
de división de poderes, lo que sostiene esta teoría, concluyen que sin la 
aprobación del Legislativo se estaría dejando sin responsabilidad a uno de los 
poderes y además se obraría en detrimento de las funciones de control que 
ejercería el Legislativo sobre el Ejecutivo. 
En el sentido de la naturaleza de él Presupuesto como ley formal, se deriva 
que: 
El efecto material consiste en el descargo del Gobierno de toda 
responsabilidad ante las Cámaras Legislativas, siempre que en su gestión 
administrativa haya actuado de acuerdo con los artículos del Presupuesto. 
                                                            
8 Cfr. Ibídem p. 116 
14 
El efecto formal es el mismo de las demás leyes; consiste en que el 
Presupuesto no puede ser modificado o derogado más que por la vía 
legislativa y, así el Ejecutivo no puede por su sola voluntad modificar, 
restringir, o someter a condición la autorización que le han dado. 
Los doctrinarios, antes mencionados, llegan a la conclusión de que sí bien, 
el Gobierno no puede actuar sin un Presupuesto de Egresos, si la vida del Estado 
no puede llevarse a cabo sin un plan financiero; es cierto que ese Presupuesto es 
elaborado por el Gobierno, y que aún sin aprobación por parte del Legislativo, el 
Poder Ejecutivo puede llevarlo a cabo, puede ejercerlo puesto que es un acto 
administrativo de necesaria aplicación. 
En la Doctrina Mexicana existen diferentes autores, ya mencionados con 
anterioridad, cada uno sustenta la tesis del Presupuesto como ley formal de la 
siguiente forma: 
• De la Garza expresa: “La naturaleza jurídica del Presupuesto de Egresos en el 
Derecho Mexicano, es la de un acto legislativo, en su aspecto formal y la de un 
acto administrativo en su aspecto material”9. 
• El maestro Gabino Fraga sostiene que: “Es evidente que formalmente el 
Presupuesto constituye un acto legislativo, por tener su origen en uno de los 
órganos del poder encargado de dictar las leyes, que constituye, además una 
autorización indispensable para la inversión de los fondos públicos, para el 
                                                            
9 DE LA GARZA, Francisco, Derecho Financiero Mexicano, 18° edición, 3° reimpresión, 
Porrúa, México, 2000, p. 129-130 
15 
que, una autorización no es otra cosa sino realizar la condición legal necesaria 
para ejercer una competencia que no crea el misma acto de autorización, sino 
que está regulada por una ley anterior, por lo que la Cámara no puede por 
medio del Presupuesto dar nacimiento a una situación jurídica general, 
condición indispensable para que no haya acto legislativo, en tanto que sí debe 
afirmarse que, como determina la aplicación de una regla general a un caso 
especial en cuanto al concepto, al monto y al tiempo, está realizando un acto 
administrativo”10. 
• Faya Viesca señala: “ De acuerdo con la evolución del Derecho Constitucional 
del siglo XIX y del propiosiglo XX, la naturaleza jurídica del Presupuesto dista 
mucho de ser una ley en sentido material y ni siquiera un acto administrativo. 
Lo mismo se aplica para la particular evolución de la institución presupuestaria 
en México. El Presupuesto, en principio de cuentas, no contempla ninguna 
norma jurídica, ni tampoco constituye una actividad gestora para poder 
connotarlo como acto administrativo. Es el Presupuesto, exclusiva y 
fundamentalmente, una decisión política emanada de la manifestación de la 
soberanía del Estado. En el siglo XIX, y en el siglo XX con sustanciales 
modificaciones, esta decisión política le ha correspondido al parlamento o 
Poder Legislativo autorizando al Poder Ejecutivo la ejecución financiera de los 
ingresos y gastos. En México, la aprobación del Presupuesto corresponde por 
mandato constitucional a la Cámara de Diputados, órgano representativo de la 
soberanía popular. El presupuesto en México es esencialmente una decisión 
                                                            
10 FRAGA, Gabino, Derecho Administrativo, 13° edición, Porrúa, México, 1969, p. 351 
16 
política, pero en nada se asemeja a una ley o a un acto administrativo. Como 
decisión política de máximo rango, necesariamente tienen que elaborarse con 
absoluta rigurosidad técnica y Constitucional, pues su acabado cumplimiento 
involucra una pluralidad de órganos estatales y exige la más estricta 
escrupulosidad financiera”11. 
Concluyo, que los que consideran al Presupuesto como ley formal, lo 
definen como el acto que autoriza el pago de los gastos que tiene que realizar 
necesariamente el Estado. El Presupuesto en el entendido del deber de ser 
autorizado por parte del poder Legislativo el cual sólo ejerce las facultades de 
control y vigilancia, no hace más que asegurar la ejecución de las leyes 
preexistentes, por lo tanto, el Presupuesto no es una ley sino un acto 
administrativo. 
1.3.2. El Presupuesto como ley material 
Existe la otra postura la de la ley material, para lo cual determina el carácter 
general de una norma no es su denominación, sino el contenido material de la 
misma. 
Duverger sostiene que: “para el Estado el Presupuesto además de ser un 
acto de previsión y autorización de ingresos es un acto jurídico creador de 
derechos y obligaciones. Afirma también que la última palabra en materia 
presupuestaria la tiene el parlamento, al ser éste el que otorga la fuerza de ley 
dado que se lleva acabo tanto su discusión como su aprobación acorde al 
                                                            
11 FAYA VIESCA, Finanzas Públicas, 4° edición, Porrúa, México, 1998, p. 180 
17 
procedimiento legislativo general. De esta forma, la autorización del Legislativo en 
este rubro debe tenerse como medio para limitar la libertad económica del 
Gobierno, y no la de los propios miembros del Congreso que dan vida a nuestro 
instituto al no aprobar o rechazar el proyecto en bloque, sino discutiéndolo y 
enmendándolo con sus naturales limitaciones por cuestión de la materia 
financiera”12. 
La postura de que el presupuesto es ley material, tienen el carácter de una 
ley perfecta, ya que es fuente de obligaciones y facultades tanto para el Poder 
Ejecutivo como para el Legislativo y el Judicial. En el Presupuesto se autoriza a la 
administración para la realización de los gastos, siempre sujetos a las limitantes 
establecidas en dicha norma; cuando no se contempla determinado gasto, la 
administración no se encuentra facultada para realizarlo; en el Presupuesto es 
dónde se fundamenta la actividad financiera del Estado por un ciclo anual, que 
tiene efectos en los particulares. 
El español Rodríguez Bereijo le resta importancia a la teoría dualista de la 
ley, considerando apropiado separar un segmento de otro del Presupuesto, como 
son el articulado y los estados de previsión. Considera que el Presupuesto no 
consiste únicamente en una mera relación contable de las cantidades que el 
estado prevé que se realizarán por concepto de ingresos y gastos en un período 
determinado, sino que, sobre todo, el Presupuesto constituye la expresión jurídica 
de las obligaciones, de las potestades y deberes que competen a la 
Administración en materia de ingresos y gastos públicos. El presupuesto es, pues, 
                                                            
12 DUVERGER, Mauricio, Instituciones Financieras, Bosh, Barcelono, 1968, p. 180 
18 
una norma jurídica o, si se quiere, mejor un conjunto de normas jurídicas como 
medio de dar efectividad y relevancia jurídicas a la planificación de la actividad 
financiera del Estado para un período de tiempo determinado. 
El problema de la naturaleza jurídica, nos dice el español, no es un 
problema de índole exclusivamente jurídica, sino política: 
 “Si el Presupuesto es un acto del Poder Ejecutivo (del Gobierno) en el cual 
el Parlamento interviene únicamente para ejercer la función de control político y 
jurídico, o si, por el contrario, el Presupuesto es un acto del Poder Legislativo y no 
sólo de mero control”13. 
En cuanto al argumento de la generalidad y que una característica de la ley 
es su tendencia a consagrarse en el tiempo de forma indefinida: 
“la fracción II del artículo 105 constitucional se refiere no a leyes, sino a 
normas generales, pues puede haber perfectamente normas generales 
limitadas en el tiempo. Por ejemplo: el artículo 29 constitucional que habla 
de la suspensión de garantías, dice que el presidente de la República, 
puede acordara previa conformidad con los titulares de las Secretarías de 
Estado y con la aprobación del Congreso, y que su atribución consistirá en 
suspender en todo el país o en lugar determinado las garantías que fuesen 
obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente a la situación, pero deberá 
hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y sin 
                                                            
13 RODRIGUEZ BEREIJO, Arturo, Introducción al Derecho Presupuestario, Tecnos, Madrid, 1970, 
p. 39-42 
19 
que la suspensión se sustraiga a determinado individuo. En este ejemplo 
demuestra que nuestro derecho reconoce normad que son limitadas en el 
tiempo”14. 
“El Presupuesto de Egresos es también una norma general, porque 
limitada a un año está regulando las relaciones entre organismos 
públicos, y como tal, es susceptible de la acción de nulidad o de 
inconstitucionalidad en confrontación con los preceptos de la 
Constitución general. Es por eso, que no es cierto que sea 
estrictamente necesario que la norma tenga aplicación indefinida, sin 
distinción de persona, para cumplir el carácter de general”15. 
El Presupuesto es un acto unitario, en el que los ingresos y gastos y la ley 
de aprobación forman un único acto legislativo, tiene un claro contenido jurídico 
que afecta tanto la propia administración como a los particulares acreedores o 
deudores, lleva a concluir que sus normas no pueden ser sino normas jurídicas. 
 
1.3.3 La Naturaleza Jurídica 
En un principio se considero como un acto administrativo al que, en parte 
por su importancia y en parte por tradición, se recubría de la forma de ley. Es 
                                                            
14 MIJANGOS BORJA, María de la Luz, Naturaleza Jurídica del Presupuesto y la Acción de 
Inconstitucionalidad 4/98, en revista Mexicana de Derecho Constitucional, Enero-Junio 2000, 
número 1, p. 120 
15 GONGORA PIMENTEL, Genaro, ¿Procede la acción de inconstitucionalidad en contra del 
Presupuesto de Egresos? (A propósito de la naturaleza jurídica del presupuesto), Revista del 
Instituto de Investigaciones Jurídicas, Facultad de Derecho, Universidad Autónoma de San Luis 
Potosí, Número 7, 1999, México. 
20 
decir, lo consideraban un acto administrativo, no teniendo de ley más que la 
apariencia externa. Es por eso que este documento no es una autentica ley, sino 
un acto administrativoque no da nacimiento a situaciones jurídicas generales, 
pero que actúa vinculado a una legislación preexistente. 
Tradicionalmente es aceptado que el presupuesto es una simple 
autorización del Poder Legislativo, e implica la realización de la condición legal 
necesaria para que el Ejecutivo ejerza una competencia que no le es otorgada por 
ese acto de anuencia, sino que le es conferida por disposiciones anteriores. 
 Entonces el presupuesto ya no es considerado una simple relación de 
gastos estimados con base en lo expensado en los ejercicios fiscales anteriores, 
sino la exposición de lo que se pretende realizar para satisfacer determinadas 
necesidades y alcanzar ciertas metas previamente decididas, mediante la 
estimación de las erogaciones necesarias para cumplir un programa de trabajo ya 
aprobado. 
Actualmente la ley que regula al presupuesto se refiere al documento en 
que consta su aprobación como decreto y no como ley, el cambio den los textos 
jurídicos en que se baso dicha doctrina hace necesario replantearla, y anticipando 
la posibilidad de que el examen y la discusión del proyecto de presupuesto lleven 
no solo a modificarlo sino a rechazarlo, es indispensable establecer un 
procedimiento de arreglo institucional para resolver una posibles controversia 
entre el Legislativo y el Ejecutivo. 
Hay una polémica sobre la naturaleza jurídica del presupuesto que esta 
ligada a la de la distribución de competencias entre los poderes Legislativo y 
Ejecutivo. Implica decidir si se trata de un acto de este último en el cual interviene 
21 
el Legislativo únicamente para ejercer una función de control político previo y 
posterior al ejercicio presupuestal, o si por el contrario esta intervención es solo 
una fase sobreentendida en las facultades legislativas propias del Congreso en 
materia de Gasto Publico. 
 De acuerdo con el principio de que un acto solo puede ser derogado o 
modificado por otro de la misma naturaleza, un ordenamiento emanado del 
Legislativo, en ejercicio de su competencia constitucional no puede serlo, sino por 
otro acto que tenga ese mismo carácter. Por el contrario, si se acepta que el 
presupuesto de egresos es en esencia un decreto, un acto del Ejecutivo al que la 
autorización formal del Legislativo meramente reviste de solemnidad, dicho 
ordenamiento puede ser alterado, tanto como el presidente quiera. En ultima 
instancia, la controversia es sobre si la política de gasto publico que da al arbitrio 
del presidente, o si incumbe a ambos poderes. 
 Si para efectos jurídicos se considera que ingresos y gastos forman un todo 
articulado, y se respeta el principio de que los actos emanados del órgano del 
Estado son leyes, entonces la labor de la Cámara de Diputados, en materia 
presupuestaria, es esencialmente legislativa, y la normativa de ella es emanada, 
tanto respecto a ingresos como a egresos, constituye actos enteramente 
legislativos, y por tanto leyes. 
El Presupuesto de Egresos es una ley, y el argumento que lo considera 
como acto administrativo debido a la intervención de una sola de sus Cámaras no 
encuentra sustento en la Carta Magna de nuestro país, ya que del artículo 72 de la 
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como de su 
22 
correlación con el artículo 70, se deduce que las Cámaras sí pueden emitir leyes o 
decretos actuando en ejercicio de otra facultad exclusiva, en la aprobación de 
tratados internacionales no interviene el Congreso de la Unión, sino sólo la 
Cámara de Senadores lo que no influye en su jerarquía, la cual incluso en 
términos de los sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) 
es superior a la de las leyes16. 
 Artículo 72.- Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea 
exclusiva de alguna de las Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas, 
observándose el Reglamento de Debates sobre la forma, intervalos y modo de 
proceder en las discusiones y votaciones. 
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé un 
procedimiento legislativo específico que incluye la iniciativa, discusión, examen, en 
su caso modificación y aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación; 
por lo tanto, para su elaboración se sigue todo el iter legislativo que tendría 
cualquier proyecto. 
El argumento que sostiene que el Presupuesto de Egresos de la Federación 
es un acto administrativo del Gobierno Federal y, por tanto, que las modificaciones 
al mismo únicamente se pueden hacer con la anuencia del Poder Ejecutivo, el 
Ministro de la SCJN, Genaro Góngora Pimentel en su voto particular consideró 
que “dicha interpretación desvirtúa la naturaleza y el procedimiento integral de 
formación del Presupuesto. Ello, porque la facultad exclusiva encomendada a la 
                                                            
16 Seminario Judicial de la Federación, Novena época, Tomo X, Noviembre 1999, p. 46 
 
23 
Cámara de Diputados para aprobar el Presupuesto de Egresos que no va en 
contra de su fuerza de ley sino que, en todo caso, reafirma su naturaleza de ser 
una ley con características singulares, en tanto se sujeta al principio constitucional 
de anualidad. El Presupuesto de Egresos no puede ser estimado como un simple 
acto administrativo, ni únicamente como una ley en el aspecto formal, sino como 
una ley completa con características y singularidades que la identifican, en cuya 
aprobación la Cámara de Diputados ejerce su función legislativa plena, la cual se 
confirma con la facultad que tiene para realizar modificaciones a la iniciativa al 
Presupuesto de Egresos. 
Y no conforme con eso, expresa que “lo importante de las ideas que 
sustentaron a la reforma constitucional de 2004, es que señalan la importancia 
que tiene la participación de la Cámara de Diputados en relación a la distribución 
del Gasto Público. Por ello resulta contradictorio que aún cuando la reforma en 
comento tuvo por objeto ampliar las facultades de la Cámara de Diputados en 
materia de Presupuesto, en el presente asunto se haya dado la razón al poder 
Ejecutivo para restringir y limitar las facultades concedidas a la Cámara de 
Diputados en lo relativo a la modificación del contenido del Presupuesto de 
Egresos de la Federación”17. 
La singularidad del Presupuesto de Egresos de la Federación como ley se 
concreta en el supuesto del artículo 74, fracción IV, de la Constitución Federal, por 
virtud del cual debe realizarse la aprobación anual del Gasto Público. Lo 
                                                            
17 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 109/2004, promovida por el Presidente de la República 
Mexicana contra la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, Voto particular 
Ministro David Genaro Góngora Pimentel, 17 de mayo de 2005. 
24 
importante en estos tiempos consiste en limitar el contenido normativo de la ley, 
así como la obligación de cumplir con el mandato constitucional que implica la 
aprobación del Gasto Público anual. 
La Constitución ha reservado facultades expresas a la Cámara de 
Diputados, para que está realice un procedimiento legislativo específico para su 
aprobación. El período de vigencia, desde el envío del proyecto hasta su 
aprobación se tiene un período más corto que el de las leyes ordinarias, sin 
detrimento de la naturaleza de ley que tiene el Presupuesto. Otra característica de 
la ley es su obligatoriedad y el Presupuesto es el plan financiero correspondiente a 
un período anual que debe ejecutar el Poder Ejecutivo una vez aprobado de 
manera obligatoria. El Presupuesto es una ley específica y que rige en un tiempo 
determinado, y rige para ella, en caso de contradicción de leyes, el principio en el 
cual la especialidad prevalece ante la generalidad. 
El Ministro Góngora señala con exactitud que en la Constitución Política de 
las Estados Unidos Mexicanos existen diversos artículos que reconocen al 
Presupuestosu carácter de ley. 
 Los artículos 13, 75 y 126 de la Constitución, establecen lo siguiente: 
Artículo 13. Nadie puede ser juzgado por leyes privativas ni por 
tribunales especiales. Ninguna persona o corporación puede tener 
fuero, ni gozar de emolumentos que los que sean compensación de 
servicios públicos y estén fijados por la ley. 
 
25 
Artículo 75. La Cámara de Diputados, al aprobar el Presupuesto de 
Egresos, no podrá dejar de señalar la retribución que corresponda a 
un empleo que esté establecido por la ley; y en caso de que por 
cualquier circunstancia se omita fijar dicha remuneración, se 
entenderá por señalada la que hubiere tenido fijada el Presupuesto 
anterior, o en la ley que estableció el empleo. 
Artículo 126. Nadie podrá hacerse pago alguno que no esté 
comprendido en el Presupuesto o determinado por ley posterior. 
El artículo 126 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 
en ningún momento considera al Presupuesto como un acto administrativo, toda 
vez que lo ubica en un plano jerárquico de igualdad con la ley. Al respecto es 
importante recalcar que dicho precepto proviene de la Constitución de 1857 en 
donde sólo existía la Cámara de Diputados y en donde todos los actos del 
Congreso tenían la naturaleza de ley, sin que exista algún elemento histórico que 
permita concluir que la reforma de 1984 tuvo como objeto disminuir el rango 
jerárquico al Presupuesto de Egresos, sometiéndolo a la ley18. 
El Presupuesto se integra por un articulado de tipo económico. El hecho de 
que el Ejecutivo sea el encargado de realizar el Proyecto, no reviste a éste de una 
naturaleza administrativa, pues de acuerdo con nuestra Constitución, el Poder 
Legislativo, en facultad exclusiva de la Cámara de Diputados, tiene el derecho de 
modificarlo, cosa que no podría hacerse si se tratase de un acto administrativo 
concretamente. 
                                                            
18 Cfr. Ídem 
26 
La Ley de Presupuesto respecto de los gastos retiene y conserva el valor 
de una autorización cuantitativa, cualitativa y temporal. El artículo 70 de la 
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos indica que “toda resolución 
del congreso tendrá el carácter de ley o decreto”. En la publicación del 
Presupuesto de Egresos se le da a éste el carácter de Decreto. Ya sea Decreto o 
ya sea ley, el trato es indistinto. 
El Presupuesto de Egresos es una ley, tanto en sentido formal, como en 
sentido material. Por lo anterior, es pertinente reconocer al Presupuesto de 
Egresos de la Federación la naturaleza jurídica de ley, con la salvedad que ello 
implica. Ya que no existe razón para que en su elaboración no se encuentre 
integrada la Cámara de Senadores, que cuenta ya con la misma representatividad 
popular que la Cámara de Diputados, pues son elegidos de la misma forma; 
además, reconocer constitucionalmente la facultad de veto que habría de otorgarle 
expresamente al Poder Ejecutivo en materia presupuestaria, con todas las 
adecuaciones constitucionales y legales para que sea un verdadero mecanismo 
de equilibrio entre los poderes, y se puedan dar de manera eficaz los pesos y 
contrapesos entre unos y otros en aras de mantener vigente los principios rectores 
del Estado de Derecho y del sistema democrático de gobierno. 
 
1.3.4 Principios presupuestarios 
Los principios presupuestales en los que esta basado nuestro sistema son: 
de programación, periodicidad, unidad, universalidad, particularidad, claridad, 
27 
uniformidad, prolijidad, exclusividad, divulgación y equilibrio, los que constituyen 
las normas básicas a las que debe sujetarse el proceso de presupuestación. 
• El principio de programación se refiere a que el documento que se 
prepare debe contener la orientación para desarrollar lo planeado, y 
a que debe haber coherencia entre los diferentes proyectos que se 
pretende realizar; el de unidad es referente a que debe existir un 
fondo de recursos único, y solo una cuenta de gastos del a que 
salgan todas las erogaciones para facilitar su administración y 
control; el de universalidad a que el presupuesto debe abarcar 
absolutamente toda la actividad financiera del gobierno con base en 
un fondo común del que se financien todos los desembolsos. 
• En lo que respecta al principio de particularidad establece que en el 
presupuesto deben estar deslindados los programas a cargo de cada 
organismo, detallando tanto como sea posible los diversos conceptos 
y sin que se de cabida a partidas globales, sino pormenorizando para 
cada caso especifico el monto del crédito, con el fin de asegurar que 
los recursos disponibles sean utilizados precisamente para lo que 
fueron señalados. 
• Los principios de uniformidad y claridad apuntan a que este 
documento debe ser homogéneo y compresible en la totalidad de su 
estructura, con cuentas detalladas y que sean acompañadas de una 
acotación que las justifique; el de prolijidad exige que todo el 
proceso de preparación se efectué con exactitud y apego a las 
28 
necesidades y circunstancias reales; y el de exclusividad señala que 
el presupuesto debe relacionarse solo con materias financieras, 
excluyendo normatividad sustantiva que pudiera llevar a fragmentar 
la paliación de los fondos en actividades no determinadas 
previamente, es decir al margen de la programación gubernamental. 
• Asimismo, el instrumento de que se trata debe cumplir con el 
principio de periodicidad, y por lo tanto comprender el gasto que ha 
de realizarse en e año para el que se prepara; Ali como con el de 
divulgación, pues debe dársele una amplia difusión para que la 
sociedad conozca lo que el gobierno va a hacer, y por qué va a 
hacerlo. 
• El principio de equilibrio se refiere a que los ingresos estimados y los 
gastos previstos deben ser equivalentes. De acuerdo con la 
concepción clásica, el balance presupuestal consistía en la igualdad 
entre los ingresos estimaos y los gastos previstos; entonces el gasto 
corriente debía equipararse a los ingresos ordinarios. 
• Se ha llegado a considerar que cuando la diferencia que existe entre 
los gastos corrientes y los ingresos ordinarios es igual al monto 
previsto para la inversión física, existe equilibrio. 
 
29 
1.4 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL Y RESOLUCIÓN DE LA SUPREMA 
CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN 
1.4.1 La Controversia Constitucional 
Es un juicio de única instancia ante la SCJN para dirimir conflictos entre 
poderes o niveles de gobierno; y lo que en ellas se controvierte es si alguno de 
ellos afecta a otro en su esfera competencial, contraviniendo con ello a la 
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ésta tiene como finalidad 
la protección del sistema federal y el principio de división de poderes. 
Este instrumento de control constitucional parte de la existencia de una 
afectación. Lo que está a discusión es si un órgano o entidad afecta a otro órgano, 
poder o entidad. 
Las controversias constitucionales sólo pueden ser planteadas por los 
órdenes u órganos señalados de manera expresa en la Constitución. En el caso 
del Decreto PEF, el Ejecuto Federal está facultado para interponer este medio de 
control constitucional con fundamento en la fracción I, inciso c) del artículo 105 
Constitucional, ya que el citado precepto establece que la SCJN conocerá de las 
controversias que se susciten entre el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; 
cualquiera de las cámaras o en su caso de la Comisión Permanente ya sea tanto 
en el ámbito federal o tratándose del Distrito Federal. 
 
30 
1.4.1.1 El control constitucional y sus aspectos procesales. 
• En el caso de la impugnación de “normas generales”, el plazo es de 
30 días contados a partir del día siguiente a la fecha de su 
publicación, o de aquel en el que se produzca el primer acto de 
aplicación de la norma que dé lugar a la controversia. 
• Sujetos: Serán actores aquellas entidades,Poderes u órganos que 
promuevan la controversia. Serán demandados; aquellas entidades, 
poderes, u órganos que hubieren emitido y promulgado la norma 
general, o bien, pronunciado el acto concreto que sea objeto de la 
controversia, y podrán ser terceros interesados las entidades, 
poderes u órganos, que sin tener carácter de actores y demandados, 
pudieran resultar afectados por la sentencia que llegara a dictarse. 
• Suspensión: Está contemplada del artículo 14 al 18 de la Ley 
Reglamentaria de las fracciones I y II del articulo 105 de la 
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; la misma 
puede ocurrir tanto de oficio como a petición de parte, y sus efectos 
duran hasta que se dicte la suspensión definitiva, se tramita en vía 
incidental y puede solicitarse en cualquier momento anterior a la 
sentencia definitiva. 
• Suplencia de la Queja. Existe en éste medio de control en razón de 
que este juicio implica un interés público. En caso de existir 
deficiencias en la demanda, la Corte requiere al actor para que 
31 
subsane los mismos, y de igual forma la Corte interviene en la 
contestación de la demanda, los alegatos y hasta en los agravios; 
enmendando los errores que se encuentren en la cita de los 
preceptos legales invocados y examina los razonamientos de la 
partes. 
• Si la demanda es admitida, el ministro instructor emplazará a la parte 
demandada para que, en un plazo no mayor a 30 días, conteste la 
demanda, y dará vista a las otras partes involucradas, para que en el 
mismo plazo, manifieste lo que a su derecho convenga. De no 
contestar durante el plazo señalado la demandada, los hechos 
relatados en la demanda se presumen ciertos (iuris tantum). 
• Una vez transcurrido el plazo para la contestación, el ministro 
instructor señalará día y hora la celebración de una audiencia de 
ofrecimiento y desahogo de pruebas y alegatos, misma que tendrá 
lugar dentro de los 30 días siguientes. Las partes podrán ofrecer 
cualquier prueba, salvo la de posiciones, las contrarias a derecho, y 
aquellas que no guarden relación con la litis. Asimismo el ministro 
instructor está facultado para allegarse cualquier prueba que estime 
pertinente, o requerirá a las partes los informes o resoluciones que le 
permitan una mejor resolución del asunto. Ya en la audiencia el 
ministro recibirá en orden las pruebas y acto seguido los alegatos. 
Luego de celebrada la audiencia señalada, el ministro instructor 
32 
elaborará un proyecto de sentencia que someterá al Pleno de la 
Corte para su discusión y aprobación. 
• Resoluciones. El propósito de éste medio de control es el ejercicio de 
un control de regularidad constitucional o legal, la consecuencia de 
las mismas podrá ser la anulación de las normas que resulten 
contrarias a la Constitución. 
La Controversia Constitucional es una opción viable para que el Presidente 
de la República pueda impugnar la constitucionalidad del Decreto PEF, en 
aquéllos rubros en los no coincide con la decisión de la Cámara de Diputados. 
Para iniciar este juicio es necesario que el Presidente de la República publique el 
Decreto PEF aprobado, sin que esta situación se pueda considerar como un acto 
de consentimiento del contenido del Decreto, ya que se trata de un requisito de 
procedibilidad establecido en la Ley Reglamentaria. 
La publicación del Decreto PEF en el Diario Oficial de la Federación elimina 
el estadio de incertidumbre financiera que se originaría en caso de que al inicio del 
ejercicio fiscal no estuviese aprobado el presupuesto público; ésta es una gran 
ventaja que facilita la decisión para impugnar el Decreto PEF sin que se tenga un 
costo en materia de estabilidad de las finanzas públicas. 
 
33 
1.4.1.2 Efectos de ésta instancia procesal: 
• El Decreto PEF aprobado por la Cámara de Diputados entraría en 
vigor el 1 de enero del ejercicio fiscal respectivo, por lo que no se 
generaría un escenario de incertidumbre financiera para el país. 
• El Presidente de la República podría solicitar la suspensión del acto 
impugnado, logrando la no ejecución de las asignaciones de gasto 
aprobadas por la Cámara de Diputados que considera 
improcedentes. Existe el riesgo de que la SCJN no conceda la 
suspensión en los conceptos solicitados; en este supuesto, el 
Decreto PEF se tendría que observar en sus términos. 
• La posibilidad de que el Ejecutivo Federal logre suspender las 
asignaciones de gasto que considera improcedentes, es un gran 
incentivo para la utilización de este instrumento. 
• El plazo regular para que la SCJN resuelva una controversia 
constitucional es de seis meses; por lo que en este supuesto, la 
sentencia sobre el Decreto PEF llegaría en el verano del ejercicio 
fiscal y habría que examinar —caso por caso— las asignaciones 
impugnadas en términos de los siguiente: A) Si la SCJN confirma los 
rubros impugnados y éstos fueron suspendidos durante la 
substanciación del juicio, podría existir un impedimento material para 
ejercer todo los recurso públicos en la parte que resta del año, y B) 
Si la SCJN anula las asignaciones de gasto impugnadas, tendría que 
34 
buscarse un mecanismo constitucional para establecer un destino a 
los recursos controvertidos; en este supuesto podría observarse el 
procedimiento para la formulación del Proyecto PEF. 
El Presidente podría presentar una iniciativa para establecer una asignación 
a los recursos controvertidos y la Cámara de Diputados contaría con un plazo 
razonable para aprobar un Decreto complementario al PEF aprobado. 
 
1.4.2 Resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación 
Es importante revisar el contenido de la sentencia que la SCJN emitió con 
motivo de la substanciación de la controversia constitucional 109/0419. Las 
conclusiones a las que llegaron los ministros fueron las siguientes: 
El Decreto PEF es aprobado en ejercicio de facultades exclusivas de la 
Cámara de Diputados (no interviene el Senado de la República). 
El proyecto de sentencia se basa en los siguientes métodos de 
interpretación constitucional: 
A) INTERPRETACIÓN LITERAL. Esta se basa en el contenido 
gramatical de las disposiciones interpretadas. Conclusiones: 
• La Constitución no restringe la facultad del Ejecutivo Federal para 
vetar el Decreto PEF. 
                                                            
19 Cfr. Sentencia dictada en el la Controversia Constitucional 109/04. “México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la 
Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al diecisiete de mayo de dos mil cinco”. 
35 
• La aprobación del Decreto PEF no está sujeta a un procedimiento 
especial o diverso al previsto para las demás leyes o decretos. 
B) INTERPRETACIÓN SISTEMÁTICA O ARMÓNICA. Este método 
recurre al análisis en conjunto de los artículos constitucionales que 
regulan el procedimiento legislativo. Conclusiones: 
• El Ejecutivo Federal está facultado para vetar cualquier proyecto de 
ley o decreto. 
• Las restricciones al veto se encuentran expresamente señaladas en 
el artículo 72 (no se contempla el Decreto PEF). 
• El veto es un mecanismo de control recíproco que garantiza la 
unidad política del Estado. 
C) INTERPRETACIÓN HISTÓRICA. El método se basa en el estudio de 
los antecedentes constitucionales. Conclusiones: 
• Desde la Constitución de 1857, y ahora en la de 1917, se establece 
expresa y claramente la facultad del Ejecutivo Federal para vetar los 
proyectos de leyes o decretos legislativos. 
• En la Constitución de 1917 se precisaron las restricciones a la 
facultad de veto, sin que se estableciera el Decreto PEF. 
D) INTERPRETACIÓN GENÉTICO-TELEOLÓGICA. Este método 
analiza los documentos y debates que generaron en el proceso de 
36 
aprobación de la Constitución de 1917, específicamente en lo relativo a 
la facultad de veto del Ejecutivo Federal. Conclusiones: 
• El Constituyente criticó el exceso de facultades otorgadasen la 
Constitución de 1857 al Poder Legislativo, mismas que provocaron 
crisis políticas y sociales a nuestra nación. 
• Se destacó la importancia de la participación del Ejecutivo Federal en 
el proceso legislativo, en razón de los intereses vitales que debe 
vigilar. 
• La finalidad del veto es mantener un justo equilibrio entre los Poderes 
de la Unión. 
La Suprema Corte de Justicia concluye que el Ejecutivo Federal sí cuenta 
con facultades para hacer observaciones al Decreto PEF —Vetar—. El Veto debe 
ser superado por las dos terceras partes del número total de votos presentes en la 
Cámara de Diputados. 
Al revisar los principales argumentos jurídicos que se han generado con 
motivo de la discusión de la existencia o no de la facultad de “Veto” del Ejecutivo 
Federal respecto del Decreto PEF. En mi opinión, existe esta facultad por las 
razones siguientes. 
1. Como ya lo explique, al revisar la reglas constitucionales aplicables al 
PEF, la fracción IV del artículo 74 constitucional no es un monopolio 
normativo en materia presupuestaria; es decir, este precepto debe 
37 
aplicarse en conjunción con otros artículos constitucionales que 
establecen reglas para la elaboración y aprobación del PEF. 
2. Para identificar cuáles son las reglas de procedimiento legislativo que 
aplican para el caso del Decreto PEF, el artículo 74 no establece las 
respuestas en esta materia. Es necesario acudir a los preceptos que 
regulan dicho proceso, como es el caso del artículo 72 constitucional. 
3. Existe un vínculo innegable entre los artículos 72 y 74 
constitucionales que tiene vigencia para el caso del Decreto PEF. 
4. El artículo 72, inciso J expresamente dice, los actos del Congreso o 
de alguna de sus Cámaras que no pueden ser “vetados” por el 
Ejecutivo. En esta relación no se encuentra previsto el Decreto PEF: 
5. La Constitución no prohíbe en ninguno de sus preceptos el ejercicio 
de la “facultad de veto” del Ejecutivo Federal respecto de el Decreto 
PEF. 
1.5 RÉGIMEN JURÍDICO 
1.5.1 Marco normativo 
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos 
 
Siendo la Constitución el máximo ordenamiento de nuestro país, y la base de 
todo nuestro sistema normativo el Presupuesto encuentra su fundamento en ella, y 
38 
en su artículo 74 establece que son facultades exclusivas de la Cámara de 
Diputados: 
IV. Aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la 
Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación 
del Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas 
las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo. 
Asimismo, podrá autorizar en dicho Presupuesto las erogaciones 
plurianuales para aquellos proyectos de inversión en infraestructura 
que se determinen conforme a lo dispuesto en la ley reglamentaria; 
las erogaciones correspondientes deberán incluirse en los 
subsecuentes Presupuestos de Egresos. 
El Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la Iniciativa de 
Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la 
Federación a más tardar el día 8 del mes de septiembre, debiendo 
comparecer el secretario de despacho correspondiente a dar cuenta 
de los mismos. La Cámara de Diputados deberá aprobar el 
Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 15 del 
mes de noviembre. 
Cuando inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo 
83, el Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la Iniciativa de Ley 
de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la 
Federación a más tardar el día 15 del mes de diciembre. 
39 
No podrá haber otras partidas secretas, fuera de las que se 
consideren necesarias, con ese carácter, en el mismo presupuesto; 
las que emplearán los secretarios por acuerdo escrito del Presidente 
de la República. Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de 
la iniciativa de Ley de Ingresos y del Proyecto de Presupuesto de 
Egresos, cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente 
justificada a juicio de la Cámara o de la Comisión Permanente, 
debiendo comparecer en todo caso el Secretario del Despacho 
correspondiente a informar de las razones que lo motiven. 
VI. Revisar la Cuenta Pública del año anterior, con el objeto de 
evaluar los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha 
ajustado a los criterios señalados por el Presupuesto y verificar el 
cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas. La 
revisión de la Cuenta Pública la realizará la Cámara de Diputados a 
través de la entidad de fiscalización superior de la Federación. Si del 
examen que ésta realice aparecieran discrepancias entre las 
cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con 
relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera 
exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos 
realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la 
Ley. 
En el caso de la revisión sobre el cumplimiento de los 
objetivos de los programas, dicha entidad sólo podrá emitir las 
40 
recomendaciones para la mejora en el desempeño de los mismos, 
en los términos de la Ley. 
La Cuenta Pública del ejercicio fiscal correspondiente deberá 
ser presentada a la Cámara de Diputados a más tardar el 30 de abril 
del año siguiente. Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación en 
los términos de la fracción IV, último párrafo, de este artículo; la 
prórroga no deberá exceder de 30 días naturales y, en tal supuesto, 
la entidad de fiscalización superior de la Federación contará con el 
mismo tiempo adicional para la presentación del informe del 
resultado de la revisión de la Cuenta Pública. 
La Cámara concluirá la revisión de la Cuenta Pública a más 
tardar el 30 de septiembre del año siguiente al de su presentación, 
con base en el análisis de su contenido y en las conclusiones 
técnicas del informe del resultado de la entidad de fiscalización 
superior de la Federación, a que se refiere el artículo 79 de esta 
Constitución, sin menoscabo de que el trámite de las observaciones, 
recomendaciones y acciones promovidas por la entidad de 
fiscalización superior de la Federación, seguirá su curso en términos 
de lo dispuesto en dicho artículo. 
La Cámara de Diputados evaluará el desempeño de la 
entidad de fiscalización superior de la Federación y al efecto le podrá 
41 
requerir que le informe sobre la evolución de sus trabajos de 
fiscalización. 
En el numeral 75 dispone que la Cámara de Diputados, al aprobar el 
Presupuesto de Egresos, no podrá dejar de señalar la retribución que corresponda 
a un empleo que esté establecido por la ley; y en caso de que por cualquiera 
circunstancia se omita fijar dicha remuneración, se entenderá por señalada la que 
hubiere tenido fijada en el Presupuesto anterior o en la ley que estableció el 
empleo. 
La constitución también establece una restricción que considero de suma 
importancia, en cuanto al gasto de los recursos previstos en el presupuesto 
Art. 126. No podrá hacerse pago alguno que no este comprendido en el 
presupuesto o determinado por ley posterior. 
a. Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2009. 
En este ordenamiento se establecen los recursos que la Federación trasfiere a 
los estados y a sus municipios, y el concepto por los cuales el Estado pretende 
obtenerlo así como la cantidad estimada, como su artículo 1 menciona: 
Artículo 1o. En el ejercicio fiscal de 2009, la Federación percibirá los 
ingresos provenientes de los conceptos y en las cantidades estimadas 
que a continuación se enumeran…. 
 Y en forma de lista describe cada concepto y cantidad de dinero que recibirá 
por el. 
b. Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación 
42 
Como parte de la participación de los gobiernos estatales y municipales en la 
planeación nacional de desarrollo, y con el objeto de fortaleces el federalismo, de 
acuerdo con la Ley de Planeación y con la Ley de Coordinación

Otros materiales