Analisis-sobre-las-carencias-errores-e-insuficiencias-en-la-planeacion-de-la-funcion-administrativa-y-la-planeacion-del-desarrollo-en-Mexico

Vista previa del material en texto

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO 
PROGRAMA DE POSGRADO EN DERECHO 
FACULTAD DE DERECHO 
DIVISIÓN DE ESTUDIOS DE POSGRADO 
 
 
 
 
 
 
 
 
ANÁLISIS SOBRE LAS CARENCIAS, ERRORES E INSUFICIENCIAS 
EN LA PLANEACIÓN DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA 
Y LA PLANEACIÓN DEL DESARROLLO EN MÉXICO 
 
 
 
 
 
 
 
TESIS QUE PARA OPTAR AL GRADO DE: 
DOCTOR EN DERECHO 
PRESENTA: GILBERTO HIGUERA BERNAL 
TUTOR: DR. CARLOS HUMBERTO REYES DÍAZ 
FACULTAD DE DERECHO 
 
 
 
 
 
CIUDAD DE MÉXICO, 30 JUNIO 2016. 
 
UNAM – Dirección General de Bibliotecas 
Tesis Digitales 
Restricciones de uso 
 
DERECHOS RESERVADOS © 
PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN TOTAL O PARCIAL 
 
Todo el material contenido en esta tesis esta protegido por la Ley Federal 
del Derecho de Autor (LFDA) de los Estados Unidos Mexicanos (México). 
El uso de imágenes, fragmentos de videos, y demás material que sea 
objeto de protección de los derechos de autor, será exclusivamente para 
fines educativos e informativos y deberá citar la fuente donde la obtuvo 
mencionando el autor o autores. Cualquier uso distinto como el lucro, 
reproducción, edición o modificación, será perseguido y sancionado por el 
respectivo titular de los Derechos de Autor. 
 
 
 
2 
 
ÍNDICE 
 
 
INTRODUCCIÓN 5 
 
 
JUSTIFICACIÓN 10 
 
 
CAPÍTULO 1 
ASOCIACIÓN, ESTADO, PODERES PÚBLICOS Y FUNCIÓN PÚBLICA 13 
 
 
1.1 Asociación humana, organización social, poder político y orden social 13 
1.2 Sociedad civil, Nación y Estado 14 
1.3 El Estado Mexicano 17 
1.4. El Estado Federal 21 
1.5. Constitución 24 
1.6 Poderes Públicos y Función Pública 25 
1.7 Poder Ejecutivo y Administración Pública 26 
 
 
CAPÍTULO 2 
FUNCIÓN ADMINISTRATIVA 31 
 
2.1 Concepto 
2.2 Presupuestos 33 
2.3 Sujetos 34 
2.4 Características 34 
2.5 Contexto 34 
2.6 Actos administrativos 35 
2.7 Procedimiento administrativo 38 
 
 
CAPÍTULO 3 
PLANEACIÓN 40 
 
3.1 Concepto 40 
3.2 Principios 42 
3.3 Fases 43 
3.4 Planeación y planificación 45 
 
 
 
 
3 
 
CAPÍTULO 4 
DESARROLLO 49 
 
4.1 Concepto 49 
4.2 Desarrollo, crecimiento y progreso 50 
4.3 Desarrollo y subdesarrollo 50 
4.4 Acción, gestión y políticas públicas 51 
4.5 Modelos de desarrollo 51 
4.6 Teorías del desarrollo 53 
4.7 Principios del desarrollo en México 54 
4.8 Proyecto de Nación 55 
 
 
CAPÍTULO 5 
ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA 
Y DE LA PLANEACIÓN DEL DESARROLLO EN EL MUNDO 58 
 
5.1 Antecedentes históricos de la planeación de la función administrativa 58 
5.2 Antecedentes históricos de la planeación del desarrollo 61 
 
 
CAPÍTULO 6 
ANTECEDENTES MEXICANOS DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA 
Y DE LA PLANEACIÓN DEL DESARROLLO EN MÉXICO 64 
 
6.1 Antecedentes mexicanos de la planeación de la función administrativa 64 
6.1.1 Etapa Precolonial 64 
6.1.2 Etapa Colonial 66 
6.1.3 Independentista 67 
6.1.4 Etapa de la Consolidación Nacional 70 
6.1.5 Etapa Revolucionaria 71 
6.1.6 Etapa Posrevolucionaria 73 
6.1.7 Evolución de la administración pública en los textos constitucionales 73 
6.1.8 Desarrollo de la administración pública epor períodos históricos y presidenciales 76 
6.1.9 Avances del marco jurpidico de la administración pública 86 
6.2 Antecedentes mexicanos de la planeación del desarrollo 96 
6.2.1 Etapa Posrevolucionaria 97 
6.2.2 Reforma Constitucional de 1983 102 
 
 
CAPÍTULO 7 
MARCO JURÍDICO ACTUAL DE LA PLANEACIÓN 
DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA Y DE LA PLANEACIÓN 
DEL DESARROLLO EN MÉXICO 104 
 
7.1 Marco jurídico de la planeación de la función administrativa 104 
7.2 Marco jurídico de la planeación del desarrollo 121 
 
 
4 
 
CAPÍTULO 8 
EJERCICIO DE LA PLANEACIÓN DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA 
Y DE LA PLANEACIÓN DEL DESARROLLO EN MÉXICO 130 
 
8.1 Ejercicio de la planeación de la función administrativa 130 
8.2. Ejercicio de la planeación del desarrollo 135 
 
CAPÍTULO 9 
RETOS QUE AFRONTAN LA PLANEACIÓN DE LA FUNCIÓN 
ADMINISTRATIVA Y LA PLANEACIÓN DEL DESARROLLO EN MÉXICO 153 
 
9.1 Retos de la planeación de la función administrativa 153 
9.2 Retos de la planeación del desarrollo 154 
 
CONCLUSIONES 156 
 
PROPUESTAS 160 
 
BIBLIOGRAFÍA 267 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
5 
 
INTRODUCCIÓN 
 
 
El presente trabajo contiene los resultados de una investigación de naturaleza académica, 
realizada para dar cumplimiento al requisito normativo de la Universidad Nacional Autónoma 
de México, de presentar una tesis idónea para alcanzar el grado de doctorado en derecho. 
 
La selección del tema objeto de investigación se sustentó, por una parte, en la escasa 
indagación acerca del mismo y, por otra, en el perfil del propio investigador, quien por su 
participación durante décadas al servicio público en los ámbitos federal, estatal y municipal 
en nuestro país, ha percibido la forma y términos en que se organiza, planea y desarrolla la 
actividad pública, específicamente en la esfera de poder ejecutivo y de gobierno municipal. 
 
La investigación fue planeada y desarrollada a partir de una evidente y permanente 
insatisfacción social respecto a los actos de gobierno y de administración pública de todos los 
órdenes del Estado mexicano, cuyas finalidades son la gobernabilidad y la satisfacción de sus 
necesidades individuales y colectivas. 
 
Tal insatisfacción es manifiesta en todos los ámbitos de la vida colectiva: una continua 
demanda de orden, seguridad, empleos, satisfactores básicos como la alimentación y la 
vivienda y servicios como agua potable, drenaje, salubridad y otros.Los servidores públicos más capacitados, más experimentados, mejor intencionados y más 
esforzados en el cumplimiento de sus atribuciones, no escapan a los señalamientos de 
insuficiencias y deficiencias. 
 
Tampoco la abundancia de ordenamientos jurídicos, la formulación de programas de gobierno 
y administración, ni siquiera la extrapolación de modelos exitosos de otros países, tampoco la 
innovación que algunos representantes populares imprimen a sus campañas y programas de 
gobierno y administración, han conseguido satisfacer a la nación mexicana en la esfera de 
desarrollo individual y colectivo. 
 
La percepción social acerca de los titulares e integrantes de los poderes públicos que 
constituyen el cuerpo representativo de la sociedad es, por tanto, generalmente negativa. Las 
opiniones de la sociedad mexicana acerca de sus líderes, autoridades y servidores públicos se 
enfocan a su desacreditación. 
 
En consonancia con ello, quienes aspiran a representar a la población en cargos públicos, en 
cualquier función del Estado, sufren desacreditación, incluso anticipada, pues se da por 
descontado que fallarán en sus obligaciones. Así, los líderes y candidatos a cargos de elección 
popular reciben de antemano la denostación no solo de sus opositores, sino también la 
desconfianza social. 
 
Este fenómeno social ha sido y es estudiado por expertos de diversas disciplinas, como son 
politólogos, sociólogos, psicólogos, administradores, economistas, juristas y muchos otros. 
Asimismo, se han ocupado de ello, instituciones académicas y políticas, organismos 
nacionales y locales, organizaciones públicas y privadas, las cuales han planteado soluciones 
6 
 
y alternativas, pero no se han podido encontrar las respuestas concretas y definitivas a dicha 
situación social y política. 
 
En este sentido, la sociedad experimenta una creciente y hasta aparentemente irresoluble 
insatisfacción de sus necesidades y reclama una atención oportuna y suficiente a sus cuerpos 
políticos conductores de todos los órdenes del Estado mexicano. 
 
Los funcionarios públicos que enfrentan esta situación y hasta los propios titulares de los 
poderes públicos de la federación y de las entidades federativas, han optado recientemente por 
imputarse entre sí ser los causantes de las fallas, desaciertos, insuficiencias, deficiencias y 
errores de las instituciones. Han llegado al extremo de recriminarse unos a otros, esgrimiendo 
deberes republicanos y eludiendo sus propias competencias, como lo establece el sistema 
constitucional y legal de nuestro país. Es decir, se está llegando al extremo de auto exculparse 
con recriminaciones negatorias de sus obligaciones y argumentaciones contrarias al sistema 
de distribución de competencias de la Federación y los Estados. 
 
Ante este panorama, evidentemente el destino de la nación mexicana se encuentra ante una 
perspectiva poco o nada halagüeña. 
 
En esta situación, resulta necesario e impostergable estudiar el fenómeno desde la perspectiva 
jurídica, en el contexto social y político descrito con antelación, a partir de sus componentes 
- sociedad, cuerpo político representante de la sociedad, pacto social e instrumentos 
normativos - para detener el deterioro de la imagen de la política, de las instituciones y de los 
servidores públicos y evitar la frustración social que ponga en riesgo la existencia de poderes 
e instituciones públicas y del propio Estado, con sus trágicas consecuencias. 
 
Cabe destacar que la comunidad nacional determinó, desde la instauración del Estado 
mexicano en 1821, integrarse para, uniendo sus ideales, intereses y visión de futuro, alcanzar 
mejores condiciones de vida material, económica, educativa y cultural, es decir, para lograr 
su desarrollo integral. 
 
Conforme al texto de la Constitución federal de 1824 adoptado desde entonces, la nación 
mantiene su soberanía, por lo que sus anhelos, aspiraciones, necesidades y demandas 
constituyen la razón y objeto de la misma creación de la representación política y pública. Por 
esto, las acciones de los representantes públicos tienen como finalidad inexcusable atender los 
requerimientos sociales y como límites sus capacidades humanas y técnicas, así como la 
disponibilidad presupuestal. Desde luego, los requerimientos sociales deben responder a la 
realidad imperante y a la factibilidad de atención. 
 
Respecto al cuerpo político conductor, la nación determinó constituirlo con base en el modelo 
asumido por la monarquía española durante la colonización de los antiguos pueblos 
mexicanos, enriqueciéndolo con las experiencias de otras naciones, como Estados Unidos de 
América y Francia, esto es, un Estado de derecho, democrático, representativo, popular y 
federal. 
 
Tal tipo de Estado entraña que la población y su representante cuerpo político se rigen por el 
derecho que dimane de la propia sociedad, cuya expedición formal queda a cargo del órgano 
7 
 
colegiado llamado poder legislativo, su ejecución se confiere al poder ejecutivo y la resolución 
de controversias que origine su expedición y ejecución se asigna al poder judicial; que los 
ciudadanos ostentan la fuerza suprema del Estado y por ello eligen a sus representantes; que 
sus representantes están obligados a servirles mediante la satisfacción de sus necesidades y 
demandas particulares y generales, expresadas en el denominado interés general; que el pueblo 
es la razón y objeto de la creación del propio Estado; y que las entidades federativas existentes 
antes de la creación del Estado Federal decidieron asociarse para constituir una Federación 
que las represente y coordine, estableciendo competencias para unas y otra, incluso para la 
Ciudad de México, Municipios y Delegaciones. Este modelo de Estado no puede deslindarse 
de la obligación de materializar los requerimientos sociales, en tanto fundamento de su 
existencia. 
 
En este orden de ideas, el cuerpo político conductor de la nación mexicana se ha conformado 
a partir de la adopción del derecho como vehículo rector y conductor de la relación social. De 
ahí la existencia de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial. Asimismo, se ha instituido un 
sistema de distribución de competencias, destacando la preponderancia de la libertad 
ciudadana sobre las atribuciones de los servidores públicos integrantes del cuerpo político 
conductor, exaltando la democracia sobre la autoridad de los representantes políticos. 
 
El cuerpo político conductor y representante de la sociedad tiene como instrumento principal 
al sistema normativo nacional. Le resulta aplicable el principio de actuación con plena 
sujeción a las leyes vigentes, las cuales tienen como núcleo existencial a la nación. A dicho 
cuerpo le es encomendado medularmente la satisfacción de los requerimientos de la sociedad, 
como premisa para su desarrollo y evolución. 
 
El pacto social, en tanto decisión colectiva, expresa la voluntad de unirse para convivir 
armónica y ordenadamente, teniendo como vínculos a la antecedencia existencial en pueblos 
prehispánicos, sus costumbres, ideología, religión y su desarrollo precario, asumiendo como 
objetivo fundamental el mejoramiento de la vida personal y general. 
 
Dicho pacto social se traduce en un acuerdo de asociación permanente, de orden espontáneo, 
de convivencia pacífica y de solidaridad útil a todos, que debe generar progreso y desarrollo 
individual y colectivo. Este pacto social ha de tener como objetivo central al proyecto de 
desarrollo nacional. 
 
Los instrumentos normativos que rigen a la sociedad mexicana son la Constitución federal, 
las Constituciones de las Entidades Federativas, el Estatuto de Gobierno del Distrito Federaly 
las leyes orgánicas municipales, de las que emanan leyes, códigos, reglamentos y 
ordenamientos explicitadores de aquellos. Con tales instrumentos normativos se regula la 
relación entre ciudadanos, entre éstos y las autoridades y entre éstas. 
 
Los instrumentos normativos han de ser reflejo de la voluntad general asumidamediante la 
representación política, expresados en la subordinación de la libertad individual a la general, 
del interés particular al colectivo. En ellos ha de preverse el proyecto de desarrollo al que 
aspira la nación mexicana y obligarse a los poderes y servidores públicos a su consecución. 
 
8 
 
Evidentemente, las aspiraciones, anhelos, necesidades y demandas de la sociedad mexicana 
son el referente para la construcción del sistema democrático, de la pirámide jurídica, del 
modelo de Estado federal y del proyecto de nación. 
 
Por ello, en esta investigación se abordan dichos tópicos, para arribar a conclusiones y 
propuestas en torno a los mecanismos jurídicos pertinentes para asegurar la satisfacción de la 
población de nuestro país respecto a las políticas públicas orientadas a satisfacer necesidades 
colectivas y lograr la gobernabilidad del país. 
 
Los resultados de la investigación se plasman de manera objetiva, con la pretensión de aportar 
conclusiones y recomendaciones útiles a la nación y al Estado mexicano. 
 
La presentación de los resultados se ha organizado de manera tal que sean concebidos como 
un todo, que permita un fácil entendimiento y una aproximación real acerca del tema. 
 
Evidentemente, en la redacción de los resultados de la investigación, como ésta misma, se 
emplean los métodos inductivo, histórico, comparativo y sistemático. 
 
En el Capítulo I se abordan, en forma secuencial, los conceptos político-jurídicos que 
sustentan la formación y existencia del Estado mexicano, de sus poderes públicos y de la 
denominada función pública. La asociación humana, el poder político, la nación, el Estado, el 
Estado Federal, los poderes públicos y la función pública, son categorías socio-políticas y 
jurídicas que constituyen el cimiento de la existencia social organizada, de la que emerge 
cualquier análisis de la organización, funcionamiento y legitimidad del Estado mexicano. 
 
En el Capítulo II se examina la función administrativa, en tanto actividad del Poder Ejecutivo. 
Su concepto, presupuestos, sujetos, caracteres, contexto, actos y fines, explican la naturaleza 
y alcances de la relación entre administración pública y población. 
 
En el Capítulo III se analiza lo concerniente al desarrollo social, sus modelos y teorías que 
integran las corrientes internacionales en esa materia, concluyendo con los principios que 
orientan el desarrollo nacional en nuestro país. 
 
En el Capítulo IV, se trata lo conceptual y metodológico, lo relativo a la planeación, en tanto 
disciplina, herramienta y proceso para la realización de la función administrativa y el 
desarrollo social, en este caso, como estrategia de identificación de necesidades o 
requerimientos sociales, llamada planeación del desarrollo, con la orientación a entender 
cabalmente al sistema nacional de planeación democrática del desarrollo incorporado en 1983 
a nuestra Constitución Federal. 
 
En el Capítulo V, con fines comparativos, se examinan los antecedentes de función 
administrativa y planeación del desarrollo en otros países. Ello permite la comprensión de los 
orígenes conceptuales, sociales, políticos y jurídicos de nuestras instituciones y prácticas de 
administración pública. 
 
En el Capítulo VI se realiza una exposición cronológica de la planeación de la función 
administrativa y de planeación del desarrollo en México. El recorrido por las diversas etapas 
9 
 
de la historia jurídica mexicana en estos rubros facilita la identificación de nuestra evolución 
normativa y práctica en el ejercicio de la función administrativa, así como la identificación y 
satisfacción de las necesidades sociales. 
 
En el Capítulo VII se examina el marco jurídico de la función administrativa como de la 
planeación del desarrollo, con la finalidad de situar contemporáneamente ambas actividades 
de la administración pública mexicana. 
 
En el Capítulo VIII se exponen los términos y alcances con que se lleca a cabo el ejercicio de 
la función administrativa y la planeación del desarrollo en nuestro país, en el ámbito federal. 
 
En el Capítulo IX se esbozan los retos que se visualizan en los campos de la actividad pública 
materia de la investigación, es decir, la planeación de la función administrativa y la planeación 
del desarrollo. 
 
Por último, teniendo en cuenta el conjunto de las normas, datos, conceptos, argumentos y 
planteamientos formulados, se plantean diversas conclusiones en torno a la planeación de la 
función administrativa y la planeación del desarrollo en nuestro país, para así, enumerar 
algunas propuestas de perfeccionamiento de ambas actividades público-administrativas, que 
aproximen a la verdadera práctica de cumplimiento de los fines del Estado y las funciones de 
los poderes públicos, para asegurar la satisfacción de las necesidades sociales. 
 
Los conceptos abordados, los argumentos esgrimidos, las conclusiones expuestas y las 
propuestas planteadas, constituyen la totalidad de elementos emanados de una investigación 
documental y pragmática, de predominante contenido normativo y técnico, de clara 
vinculación con la realidad social y de innegable interés para el desarrollo nacional. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
10 
 
JUSTIFICACIÓN 
 
 
La finalidad principal de cualquier asociación humana es la protección mutua, la solidaridad, 
el desarrollo, el progreso y la evolución de sus integrantes. 
 
Por ello, es entendible que la unión y alianzas de cualquier sociedad, de cualquier nación, se 
sustente en el logro de tal finalidad. 
 
Por eso, es comprensible que los liderazgos, los mandatos, las representaciones sociales y 
políticas se obtengan y mantengan, a partir de la consecución de la referida finalidad social. 
 
A lo largo de la historia de la humanidad, en los países que se han constituido, se advierten 
las razones y motivaciones que sus habitantes han asumido para erigirse en naciones y 
posteriormente en estados nacionales. 
 
Muchas y variadas han sido las razones particulares o específicas, pero solo una la razón 
fundamental: procurar el desarrollo, el progreso y la evolución individual y colectiva. 
 
De ahí el acuñamiento de la expresión proyecto de nación, que se advierte en los textos 
constitucionales de muchos países del mundo. 
 
Ello se evidencia en la inclusión de los textos constitucionales de la denominada parte 
dogmática, que se integra con la especificación de los anhelos, de las aspiraciones, de los 
ideales, adoptados por la nación, que sus integrantes procurarán conseguir con sus voluntades, 
decisiones, acciones y contribuciones. 
 
Luego entonces, existe meridiana claridad en la definición de las naciones de determinar y 
establecer en sus respectivas Constituciones la visión de nación que desean y procuran 
construir. 
 
Ahora bien, determinadas y establecidas la visión de nación que se pretende edificar y las 
obligaciones ciudadanas identificadas como pertinentes para alcanzarla, es indispensable que 
las naciones identifiquen e instituyan el cuerpo o los cuerpos políticos que se encargarán de 
conducir a la nación hacia el desarrollo, el progreso y la evolución. 
 
Es así, que en las Constituciones se incluye un segundo apartado, llamado parte orgánica, en 
el que se establecen el poder originario que detenta la soberanía nacional y el poder público 
al que se asigna la citada conducción nacional. 
 
En los Estados Unidos Mexicanos, se encuentra instituido desde 1824, ratificado en 1857 y 
reiterado en 1917, que la nación es detentadora del poder soberano; que se han creado los 
poderes públicos legislativo, ejecutivo y judicial, para instituir el sistema de convivencia 
denominado estado de derecho, sustentado en la rectoría y el encauzamiento de las relaciones 
sociales en las normas jurídicas; que a cada poder público se le ha asignado una función 
general, para cuya consecución se les ha dotado de atribuciones específicas. 
 
11 
 
En este tenor, al Poder Legislativo se leha encomendado la expedición de los ordenamientos 
jurídicos que habrán de regir la conducta ciudadana; al Poder Ejecutivo se le ha asignado la 
ejecución de dichos ordenamientos, y al Poder Judicial se le ha conferido la responsabilidad 
de dirimir las controversias que se susciten con motivo de la expedición y ejecución de los 
mencionados ordenamientos jurídicos. 
 
Esta asignación de competencias y de atribuciones a los poderes públicos es la base sobre la 
cual se cimienta la actividad pública del ente conductor hacia el desarrollo, el progreso y la 
evolución nacional. 
 
Hasta este momento procedimental, organizacional y funcional, no pareciera existir obstáculo 
alguno para el inexorable logro del proyectado desarrollo, progreso y evolución nacional, pues 
el simple cumplimiento de los ordenamientos jurídicos aparece como la garantía de arribo al 
estadio de vida social proyectado. 
 
Sin embargo, la realidad indica que si bien mediante la ejecución de los ordenamientos 
jurídicos se obtienen avances y logros en materia de desarrollo, progreso y evolución, no 
siempre funciona y tampoco se alcanza en forma satisfactoria. 
 
La praxis política, pública y social arroja que los ordenamientos jurídicos generalmente no 
establecen con prelación las atribuciones de los poderes públicos, lo que trae consigo una 
complicación: que los servidores públicos deban asignar las prioridades a sus atribuciones, a 
partir de la priorización de las necesidades, demandas y reclamos sociales. 
 
Por este motivo, es que en nuestro país se instituyó la planeación del desarrollo. Es decir, se 
estableció en la Constitución y en una ley especial se ordenó consultar a la sociedad para 
recoger sus necesidades, demandas y anhelos, para posteriormente confrontarlas con las 
disponibilidades presupuestales y las potencialidades de la propia sociedad, y así, otorgar 
priorización a determinadas necesidades, demandas y anhelos sociales y proceder a su 
atención durante cada gestión gubernamental. 
 
No obstante esta previsión, incorporada al sistema jurídico mexicano apenas en 1983, esto es, 
solamente en las gestiones de algunos poderes ejecutivos federales, estatales, de la Ciudad de 
México, municipales y delegacionales, han ejercido tal facultad y obligación previsiva, se 
advierte una evidente confusión en los poderes públicos y en la propia sociedad mexicana 
respecto a la forma en que se ha entendido y se ha aplicado la planeación del desarrollo, con 
el consecuente impacto en los resultados de las gestiones públicas. 
 
Lamentablemente, se aprecia como la consulta a la sociedad, para que expongan sus 
necesidades, demandas y anhelos, no es idónea ni suficiente; los instrumentos de planeación 
se elaboran sin la opinión ciudadana o con opiniones insuficientes; la priorización se apoya 
más en la disponibilidad presupuestal que en las demandas sociales; prevalecen los criterios 
financieros, contables y administrativos que los sociales, lo que se acredita por la práctica 
federal, estatal y municipal de que la elaboración de los proyectos de planes de desarrollo y 
sus programas, está a cargo normativa y tácticamente de áreas y servidores públicos con 
especialidad financiera, contable y administrativa y no por áreas de desarrollo social. 
 
12 
 
Los resultados son por ello insatisfactorios para la sociedad nacional y para las sociedades de 
las entidades federativas y de los municipios. 
 
De lo anterior se desprende paladinamente la necesidad de examinar los dos procesos de la 
gestión pública en los que se inscribe la causa de la inadecuada y/o insuficiente satisfacción 
de las necesidades y demandas sociales, que constituyen la razón de ser de los poderes 
públicos, en particular del poder ejecutivo, más concretamente de la administración pública 
de cada orden de gobierno: la función administrativa y la planeación del desarrollo. 
 
En esta investigación se indaga y esclarece qué motiva y produce la praxis equívoca del 
ejercicio de la función administrativa y de la planeación del desarrollo, con sus consecuentes 
efectos negativos para el desarrollo de la nación mexicana. 
 
Considerando que la satisfacción de las necesidades colectivas es razón de la unidad social y 
causa de su permanencia, resulta de trascendental utilidad la presente investigación, sobre 
todo por la ineludible aportación de las propuestas de solución que emanen de la propia 
indagación. 
 
Para desarrollar este trabajo se formulan los siguientes presupuestos fundamentales de toda 
investigación: 
 
Problema 
 
¿A qué se debe que la población manifieste permanente insatisfacción con el ejercicio de la 
función administrativa y la planeación del desarrollo? 
 
Hipótesis 
 
Se debe a la falta de planeación de la función administrativa y a la inadecuada planeación del 
desarrollo, así como a la confusión existente en el servicio público de lo que significan y 
como deben operarse ambos procesos. 
 
Objetivo general 
 
Identificar y proponer soluciones o alternativas para lograr que el ejercicio de la función 
administrativa y el desarrollo sean ejercidas como resultado de un proceso sistémico y 
sistemático de planeación conjunta y simultánea, que la población sea beneficiaria de ella y 
su percepción sea consonante con ello. 
 
Objetivos específicos 
 
Identificar las causas de la insatisfacción social ante el ejercicio de la función administrativa 
y la planeación del desarrollo, y 
 
Proponer soluciones o alternativas para lograr la aceptación de tales actividades del Estado 
mexicano. 
 
13 
 
CAPÍTULO 1 
ASOCIACIÓN, ESTADO, PODERES PÚBLICOS Y FUNCIÓN PÚBLICA 
 
 
La comprensión del significado y alcance de los conceptos de función administrativa y de 
planeación del desarrollo tienen como premisa la contextualización de la dinámica social, de 
la organización social, del encauzamiento del poder político, de la creación del Estado y de 
los poderes públicos. Por ello, es pertinente examinar su secuencia. 
 
1.1 Asociación humana, organización social, poder político y orden social. 
 
Los seres humanos son gregarios por naturaleza, pues son producto de familia y forman parte 
de ella. Éstos se asociaron primigeniamente impulsados por la necesidad de protección, esto 
es, vencer a los fenómenos de la naturaleza y satisfacer necesidades comunes y básicas, como 
la alimentación, el vestido y la vivienda. 
 
Diversos estudiosos de la evolución de las asociaciones humanas sostienen que las hordas, los 
clanes, las tribus, la confederación de tribus y la nación, son asociaciones pre-estatales1. El 
principio de toda creación y existencia de naturaleza social entraña la organización de seres 
humanos, de grupos humanos, con una finalidad determinada. La unión humana conlleva, por 
sí misma, la condición sine qua non de organizarse para la adecuada convivencia y logro de 
sus finalidades. La asociación humana genera relaciones de poder, ya que unos seres humanos 
dominan a otros, desde diversas dimensiones: física, ideológica, económica y política. 
 
El Poder es un elemento vinculante eficaz en las relaciones sociales, ya que permite inducir el 
comportamiento de personas como medio para alcanzar un fin determinado. La organización 
social agrupa y el poder político vincula por objetivos a sus integrantes. 
 
El poder político es válido y legítimo socialmente cuando su uso es justificado, que lo 
transforma de una forma de fuerza y dominación a una relación jurídica que la vuelve 
vinculatoria para la sociedad. 
 
Esto último condice a la legalidad del poder político, que se traduce en que quien lo ejerce 
tenga autorización y perfiles reconocidos. Asimismo, el poder político requiere ser efectivo, 
es decir, que sea habitualmente obedecido.2 
 
La totalidad de las relaciones sociales en cualquier agrupación humana es generadora de 
cultura, que como tipos de conducta socialmente adquiribles, que se transmiten por medio de 
símbolos y que, al encarnar valores como la solidaridad y la moralidad, quepropicia una 
interacción estable y armónica. 
 
 
1.2 Sociedad civil, Nación y Estado. 
 
1 Borja, Rodrigo. Derecho político y constitucional, Fondo de Cultura Económica, 2ª edición, México, 1991, pp. 16 a 22. 
2 Bobbio, Norberto y Bovero Michelangelo. Origen y Fundamentos del Poder Político, Editorial Grijalbo, México, 1993, 
pp. 21-24. 
14 
 
De acuerdo con Norberto Bobbio, la sociedad civil - societas civilis sine imperio - es la esfera 
de las relaciones sociales que no está regulada por el Estado. Precisa que el uso de este término 
fue para distinguir que se trata de una esfera de relaciones sociales y no políticas. Puntualiza, 
que la sociedad civil es una subestructura y el Estado una superestructura. 3 
 
Según Hermann Heller, la sociedad civil no es otra cosa que la vida del ciudadano que no está 
sometida a ningún poder eclesiástico ni estatal. 4 
 
Si bien este concepto muestra una evolución histórica singular, al nacer en Europa como 
aglutinación humana por vínculos naturales, por razones predominantemente de raza y 
geográficas, lo que llevó a utilizar este término en sentido genérico; después, en la primera 
mitad del siglo XIX, se empezó a referir a la nación como concepto al que se adicionaron 
elementos ideológicos o religiosos; finalmente, en la actualidad se define a la nación como la 
agrupación de individuos identificados por razones esencialmente ideológicas, que llevan a 
mezclar todos los demás caracteres de la sociedad nacional, como serían: razas, lenguas e 
idiomas, costumbres y religiones. 5 
 
Así, la nación es hoy una entidad ideológica, como reflejo de una relación de poder entre los 
integrantes de la sociedad. Su evolución conceptual, hace de la nación un término que muestra 
la propia dinámica social. 
 
Conforme a tal dinámica social, regularmente la nación precede a la constitución de Estados 
Nacionales. Hoy existen naciones que se encuentran divididas en varios Estados; existen 
Estados constituidos por individuos de diversas y originales naciones. 
 
Sin duda, cualquier reflexión o revisión histórica acerca de los ideales político-
organizacionales del llamado Estado ha de pasar por la ciudad-estado griega, en tanto 
constituyen antecedentes primigenios de este. 
 
La ciudad-estado griega ha sido objeto de estudio de manera profusa, destacando que se trató 
de una comunidad pequeña en área y población, en la que existían clases sociales como los 
esclavos, los jerarcas o patrones, y los ciudadanos. Los ciudadanos de las polis tenían derecho 
a participar en la vida política o en los asuntos públicos, como asistir a la asamblea de la 
ciudad al cumplir veinte años y ser designado para cargos públicos. Los funcionarios y 
magistrados que gobernaban la ciudad-estado eran nombrados en grupos por breves períodos 
y tenían el carácter de representantes y estaban sometidos al control de la asamblea de la 
ciudad. 
 
Según George H. Sabine, el ideal ateniense podría resumirse en que es la concepción de la 
ciudadanía libre en un estado libre, en el que la ley es la soberana y no el gobernante, por lo 
que los actos del gobierno son los actos de una ley imparcial, que es obligatoria porque es 
justa. 6 
 
3 Estado, Gobierno y Sociedad, Fondo de Cultura Económica, 12ª reimpresión en español, México, 2006, p. 39. 
 
4 Teoría del Estado, Fondo de Cultura Económica, 7ª reimpresión, México, 1981, p. 125. 
 
5 Rossolillo, Francesco en Diccionario de Política de Bobbio, Norberto y Bovero, Michelangelo. Siglo XXI Editores, 1ª 
edición en español, México, 1982, pp. 1075-1080 
6 Historia de la Teoría Política, Fondo de Cultura Económica, 9ª reimpresión, México, 1984, pp. 15 a 26. 
15 
 
De acuerdo con Thomas Hobbes, el Estado es “una persona de cuyos actos una gran multitud, 
por pactos mutuos, realizados entre sí, ha sido instituida por cada uno como autor, al objeto 
de que pueda utilizar la fortaleza y medios de todos, como lo juzgue oportuno, para asegurar 
la paz y defensa común. El titular de esta persona se denomina soberano, y se dice que tiene 
poder soberano; cada uno de los que le rodean es súbdito suyo.” 7 
 
Nicolás Maquiavelo señalaba que el Estado surge, en la figura del rey o soberano, desde que 
el hombre forma las primeras comunidades, comienza a recabar información para adaptarse 
al clima, al terreno y poder alimentarse y defenderse; dicha forma de organización, al irse 
desarrollando se enfrenta a nuevos retos, entre ellos el dominio y conservación de su espacio, 
de los recursos y de la supervivencia de su propia familia, que la impulsa a elegir a un 
representante con facultades para preservar el orden e imponer castigo. Se crea así el Estado 
en la figura del rey o soberano. 8 
 
Afirma Oskar Georg Fischbach, que el Estado es una situación de convivencia humana en la 
forma más elevada, dentro de las condiciones de cada época y de cada país. 9 Para Bobbio, el 
Estado es el ordenamiento político de una comunidad, que nace de la disolución de la 
comunidad primitiva y del paso a la sociedad civilizada.10 Según Carl Schmitt, el “Estado es 
la unidad política de un pueblo, y en un Estado cuyo modo y forma de existencia política 
descansa en la voluntad constituyente de todo el pueblo, no puede existir más que una unidad 
política”. 11 
 
Para N.G. Alexandrov y otros, todo lo relativo a la esencia del Estado ha sido uno de los 
problemas fundamentales de la vida política de toda sociedad dividida en clases, refiriendo 
que ya en 1919 los ideólogos del capitalismo presentaban al Estado burgués como un Estado 
por encima de las clases y defensor de la libertad. 12 
 
M. Mouskheli se plantea varias interrogantes acerca de la característica democrática del 
Estado: “¿Cómo distinguiremos al Estado de todas las demás colectividades humanas? ¿Existe 
alguna diferencia entre el Estado, de una parte, y el Municipio, la provincia autónoma y el 
Estado-miembro de un Estado federal? ¿Es posible dar con una noción que pueda ser aceptada 
como critérium del Estado?” 
 
Su respuesta es que la noción de soberanía - entendida como un derecho a fijar libremente su 
competencia o derecho de decisión en última instancia - es la que resuelve todos los 
cuestionamientos, ya que toda colectividad humana tiene cierto dominio propio, determinado 
por la finalidad que ella persigue. Por consiguiente, debe examinarse qué persigue cada 
comunidad - Estado, Municipio, provincia autónoma o Estado - miembro de un Estado federal 
 
7 Leviatán o la materia, forma y poder de una república eclesiástica y civil, Fondo de Cultura Económica, 13ª reimpresión, 
México, 2004, p. 141. 
 
8 El Príncipe, 1ª. Ediciones Colofón, México, 2007, pp. 19, 33, 66. 
 
9 Teoría General del Estado, Editora Nacional, Tercera edición, México, 1981, p. 11. 
 
10 Estado, Gobierno y Sociedad, Fondo de Cultura Económica, 12ª reimpresión en español, México, 2006, pp. 97 y 98. 
 
11 Teoría de la Constitución, Editora Nacional, México, 1981, p. 449. 
12 Teoría del Estado y el Derecho, Juan Grijalbo Editor, 2ª edición, México, 1966, p. 13. 
 
16 
 
- para identificar su grado de soberanía entre sí, debiendo incluirse al orden jurídico 
internacional para clarificar los índices de dominio propio.13 
 
Conforme a Rudolf Stammler, “el concepto de Estado presupone la noción de derecho como 
prius lógico inexcusable. Sea cualquiera la definición que del Estado pueda darse, no es 
dudoso que todo Estado entraña una especial asociación jurídica”. Concluye que no se podrá 
llegar a un concepto del Estado, si no se parte de la noción determinante del Derecho. De lo 
que deviene que existe un Derecho en territorios en que no domine la soberanía de Estado 
alguno, es admisible.14 
 
Hans Kelsen señala que la definición del Estado resulta muy difícil, dada la multiplicidad de 
los objetos que el término comúnmente designa. A veces, en un sentido muyamplio, para 
designar la sociedad como tal o una forma especial de sociedad, y otras veces, en un sentido 
muy restringido, para designar un determinado órgano de la sociedad, como el gobierno, la 
nación o el territorio en que habita. Apunta que el estado es la comunidad creada por un orden 
jurídico nacional (en oposición al internacional). 15 
 
John A. Hall y G. John Ikenberry, elaboraron una definición con tres elementos: El Estado es 
un conjunto de instituciones manejadas por el propio personal estatal, entre ellas la que ejerce 
los medios de violencia y la coerción; instituciones que se ubican en un territorio 
geográficamente delimitado, atribuido a una sociedad; e instituciones que vigilan a la sociedad 
que dirigen y hacia las sociedades entre las que ha de abrirse camino. 16 
 
Germán José Bidart Campos hace una síntesis comparativa de las concepciones que del Estado 
vierten diversos autores. Critica las definiciones de León Duguit, Hans Kelsen y Harold Laski, 
al señalar que el primero lo reduce a un grupo de individuos que detentan una fuerza 
determinada a crear y dirigir los servicios públicos, negando la personalidad jurídica y 
autoridad o poder de derecho del Estado; del segundo crítica que despersonalice al Estado de 
todo poder concreto al sustentarlo solo en la vida jurídica, pues el Estado es una institución, 
un grupo social, un régimen; y del tercero, refiere que equipara al Estado a todas las demás 
asociaciones, como la familia, el sindicato, al afirmar que el Estado está en el mismo plano 
que las demás asociaciones, y no por encima ni por debajo de ellas. 17 
 
Para Bidart Campos, el Estado se manifiesta a través del poder que le es conferido por la 
sociedad, por la autoridad, pues se relaciona con los ciudadanos por medio del gobierno que 
ejerce y que hace funcionar su poder. Abunda Bidart Campos, que el poder del Estado es uno 
solo, expresado en poderes - legislativo, ejecutivo y judicial - que tiene como único fin el bien 
común, el bien para todos los miembros de la población. 18 
 
 
13 Teoría Jurídica del Estado Federal, Editora Nacional, México, 1981, pp. 86 a 90. 
 
14 La Génesis del Derecho, Editorial Leyer, Bogotá, Colombia, 2005, p. 25. 
 
15 Teoría General del Derecho y el Estado, Universidad Nacional Autónoma de México, 2ª 
16 El Estado, Editorial Patria, 1ª edición en español, México, 1991, p. 12. 
 
17 Doctrina del Estado Democrático, Ediciones Jurídicas Europa-América, Buenos Aires, Argentina, 1961, pp. 35 y 36. 
 
18 Ídem, pp. 42 y 43. 
 
17 
 
Luis Sánchez Agesta afirma que el Estado es “una comunidad organizada en un territorio 
definido, mediante un orden jurídico servido por un cuerpo de funcionarios y definido y 
garantizado por un poder jurídico autónomo y centralizado, que tiende a realizar el bien común 
en el ámbito de esa comunidad”. 19 
 
Héctor González Uribe, por su parte señala que el Estado es “una tarea de dominación suprema 
y de servicio constante. Una unidad de propósitos, de decisiones, de acciones que tiene fuerza 
definitiva y que no puede ser superada por la de ningún otro grupo o sociedad”.20 
 
Podemos válidamente concluir que el Estado es la forma en que se organiza socialmente el 
poder político; es la sociedad políticamente organizada; es la forma en que la nación se 
organiza conforme al ejercicio del poder político. La sociedad se organiza en un Estado al 
encausar las relaciones de poder entre sus integrantes. La sociedad es el núcleo del Estado; el 
territorio y el sistema jurídico, son su espacio y vehículo de regulación. 
 
En suma, conforme a la conceptualización política, el Estado es el cuerpo político de la nación; 
de acuerdo con la ciencia jurídica, es la persona jurídica de derecho público, constituida por 
la comunidad de los habitantes de un territorio determinado, que se conduce en forma 
independiente, organizada con arreglo a su Constitución para el cumplimiento de sus fines 
específicos. 
 
1.3 El Estado mexicano. 
 
El Estado mexicano se constituyó mediante este tipo de documentos. Una vez concluida la 
etapa de colonización impuesta por la monarquía española, es decir, obtenida o lograda la 
independencia nacional, el pueblo mexicano se dio diversos instrumentos normativos 
fundamentales que sirvieron como preparativos de los que posteriormente se ha dado. 
 
Los Sentimientos de la Nación propuestos por José María Morelos y Pavón en 1813, los 
Elementos Constitucionales de Ignacio López Rayón, el Decreto Constitucional para la 
Libertad de la América Mexicana o la Constitución de Apatzingán promulgada por el 
Congreso Constituyente el 4 de octubre de 1814, fueron documentos de contenido 
constitucional, que son antecedente de la primera constitución política 
nacional: Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 1824, a la que han 
sucedido las constituciones de 1857 y 1917. 
 
El 4 de octubre de 1824, “En el nombre de Dios todopoderoso, autor y supremo legislador de 
la sociedad. El Congreso general constituyente de la nacion mexicana, en desempeño de 
los deberes que le han impuesto sus comitentes, para fijar su independencia política, 
establecer y afirmar su libertad, y promover su prosperidad y gloria,” se decretó la 
Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos 21, en la que se dispuso: 
 
Titulo 1º. 
 
19 Citado por González Uribe, Héctor, en Teoría Política, Editorial Porrúa, 15ª, edición, México, 2007, p. 158. 
 
20 Ob. cit., p. 15. 
21 www.ordenjuridico.gob.mx 
18 
 
Sección unica. 
De la nacion mexicana, su territorio y religión. 
 
Articulo 1º. La nacion mexicana és para siempre libre e independiente del gobierno español 
y de cualquiera otra potencia. 
Art. 2º. Su territorio comprende el que fue del virreinato llamado antes N. E., el que se decia 
capitania general de Yucatan, el de las comandancias llamadas antes de provincias internas 
de Oriente y Occidente, y el de la baja y alta California con los terrenos anexos e islas 
adyacentes en ambos mares. Por una ley constitucional se hara una demarcacion de los 
limites de la federacion, luego que las circunstancias lo permitan. 
Art. 3º. La religion de la nacion mexicana és y será perpetuamente la C. A. R. La nacion la 
proteje por leyes sabias y justas, y prohibe el ejercicio en cualquiera otra. 
 
Titulo 2º. 
Seccion unica. 
De la forma de gobierno de la nacion, de sus partes integrantes 
y division de su poder Supremo. 
 
Art. 4º. La nacion mexicana adopta para su gobierno la forma de republica representativa 
popular federal. 
Art. 5º. Las partes de esta federacion son los estados y territorios siguientes: el estado de las 
Chiapas, el de Chihuahua, el de Coahuila y Texas, el de Durango, el de Guanaxuato, el de 
Mexico, el de Michoacan, el de Nuevo Leon, el de Oaxaca, el de Puebla de los Angeles, el de 
Queretaro, el de San Luis Potosi, el de Sonora y Sinaloa, el de Tabasco, el de las Tamaulipas, 
el de Veracruz, el de Xalisco, el de Yucatán y el de los Zacatecas: el territorio de la alta 
California, el de la baja California, el de Colima, y el de Santa Fé de Nuevo México. Una ley 
constitucional fijará el caracter de Tlaxcala. 
Art. 6º. Se divide el Supremo poder de la federacion para su ejercicio en legislativo, ejecutivo 
y judicial. 
 
De esta forma, el Estado nacional mexicano se creó como una república representativa, 
popular y federal. Esto es, un Estado en el que el pueblo es el soberano y sus gobernantes son 
sus representantes, además de que las entidades federativas se organizan como una federación. 
Asimismo, al crear los poderes legislativo, ejecutivo y judicial, se estableció un Estado de 
Derecho. 
 
El 5 de febrero de 1857, el Congreso Constituyente promulgó la Constitución Política de la 
República Mexicana22, misma que el 12 febrero de 1857 la hizo publicar Ignacio Comonfort, 
Presidente sustituto de la República Mexicana,en los términos siguientes: á los habitantes de 
ella, sabed: Que el congreso extraordinario constituyente ha decretado lo que sigue: En el 
nombre de Dios y con la autoridad del pueblo mexicano. Los representantes de los diferentes 
Estados, del Distrito y Territorios que componen la República de México, llamados por el 
plan proclamado en Ayutla el 1 de Marzo de 1854, reformado en Acapulco el día 11 del mismo 
mes y año, y por la convocatoria expedida el 17 de Octubre de 1855, para constituir á la 
Nacion bajo la forma de República democrática, representativa, popular, poniendo en 
 
22 www.ordenjuridico.gob.mx 
19 
 
ejercicio los poderes con que están investidos, cumplen con su alto encargo decretando la 
siguiente: Constitución Política de la República Mexicana sobre la indestructible base de su 
legítima independencia, proclamada el 16 de setiembre de 1810, y consumada el 27 de 
setiembre de 1821, en cuyos títulos I y II se estableció: 
 
TITULO I 
SECCION I 
De los derechos del hombre 
 
Art. 1. El pueblo mexicano reconoce, que los derechos del hombre son la base y el objeto de 
las instituciones sociales. En consecuencia, declara: que todas las leyes y todas las 
autoridades del país, deben respetar y sostener las garantías que otorga la presente 
Constitucion. 
2. En la República todos nacen libres. Los esclavos que pisen el territorio nacional, recobran, 
por ese solo hecho, su libertad, y tienen derecho á la proteccion de las leyes. 
 
TITULO II 
SECCION I 
De la soberanía nacional y de la forma de gobierno 
 
39. La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público 
dimana del pueblo y se instituye para su beneficio. El pueblo tiene en todo tiempo el 
inalienable derecho de alterar ó modificar la forma de su gobierno. 
40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república representativa, 
democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente á su 
régimen interior, pero unidos en una federacion establecida segun los principios de esta ley 
fundamental. 
41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los poderes de la Union en los casos de su 
competencia, y por los de los Estados para lo que toca á su régimen interior, en los términos 
respectivamente establecidos por esta Constitucion federal y las particulares de los Estados, 
las que en ningun caso podrán contravenir á las estipulaciones del pacto federal. 
 
En esta Constitución, se reitera y explicita que el Estado nacional mexicano es una república 
representativa, popular y federal, adicionándose su característica democrática, abundando 
acerca del modelo federal y desarrollando los términos de la soberanía popular. 
 
El 5 de febrero de 1917, el Congreso Constituyente expidió la vigente Constitución23, misma 
que ordenó publicar el Primer Jefe del Ejército Constitucionalista, Encargado del Poder 
Ejecutivo de los Estados Unidos Mexicanos, Venustiano Carranza, haciendo saber que el 
Congreso Constituyente reunido el 1o. de diciembre de 1916, en virtud del decreto de 
convocatoria de 19 de septiembre del mismo año, expedido por la Primera Jefatura, de 
conformidad con lo prevenido en el artículo 4o. de las modificaciones que el 14 del citado 
mes se hicieron al decreto de 12 de diciembre de 1914, dado en la H. Veracruz, adicionando 
el Plan de Guadalupe, de 26 de marzo de 1913, tuvo a bien expedir la Constitución Política 
 
23 www.ordenjuridico.gob.mx 
20 
 
de los Estados Unidos Mexicanos, que reforma la de 5 de febrero de 1857, en cuyos títulos 
Primero y Segundo se plasmó: 
 
TITULO PRIMERO. 
 CAPITULO I. 
DE LAS GARANTIAS INDIVIDUALES. 
 
Art. 1o.- En los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozará de las garantías que otorga 
esta Constitución, las cuales no podrán restringirse ni suspenderse, sino en los casos y con 
las condiciones que ella misma establece. 
Art. 2o.- Está prohibida la esclavitud en los Estados Unidos Mexicanos. Los esclavos del 
extranjero que entren al territorio nacional, alcanzarán, por ese sólo hecho, su libertad y la 
protección de las leyes. 
 
TITULO SEGUNDO. 
CAPITULO I. 
DE LA SOBERANÍA NACIONAL Y DE LA FORMA DE GOBIERNO. 
 
Art. 39.- La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder 
público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo 
el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno. 
Art. 40.- Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, 
democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su 
régimen interior; pero unidos en una federación establecida según los principios de esta ley 
fundamental. 
Art. 41.- El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de 
la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, 
en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las 
particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del 
Pacto Federal. 
 
En el texto original de la Constitución de 1917 no se realiza cambio alguno al contenido de 
los numerales 39, 40 y 41 de la de 1857, con lo que se mantiene para nuestro Estado nacional 
su modelo de una república democrática, representativa, popular y federal. 
 
El texto vigente de los numerales 39, 40 y 41, párrafo primero, de la Constitución Federal24no 
registra cambios substanciales, salvo la realizada en 2012 al numeral 40, para agregarle la 
característica de laicidad a la república y la de 2016 para incluir a la Ciudad de México como 
Entidad Federativa, así como las sucesivas al arículo 41 relacionadas con los procedimientos 
electorales, como se puede apreciar de los preceptos transcritos a continuación: 
 
Título Segundo 
Capítulo I 
De la Soberanía Nacional y de la Forma de Gobierno 
 
 
24 www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm 
21 
 
Artículo 39. La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder 
público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo 
el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno. 
Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, 
democrática, laica, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente 
a su régimen interior; pero unidos en una federación establecida según los principios de esta 
ley fundamental. 
Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos 
de la competencia de éstos, y por los de los Estados y la Ciudad de México, en lo que toca a 
sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente 
Constitución Federal y las particulares de los Estados y de la Ciudad de México, las que en 
ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal. 
……. 
 
Así pues, el Estado nacional mexicano se encuentra constituido por una Constitución, que lo 
caracteriza como una república, democrática, representativa, popular, laica y federal, en la que 
el poder público se ejerce por las Entidades Federativas y la Federación, mediante un principio 
de distribución general de competencias, consistente en que lo que no esté atribuido a la 
Federación se entiende reservado a los Estados y que las Entidades se rigen en su régimen 
interior por sus propias Constituciones, las que no deben contravenir a la Federal. Asimismo, 
la Constitución establece un Estado regido por el Derecho, en tanto los poderes públicos - 
legislativo, ejecutivo y judicial - tienen como funciones hacer leyes, ejecutarlas y resolver las 
controversias que originen su expedición y su aplicación, respectivamente. 
 
1.4 El Estado Federal. 
 
ElEstado Federal es una forma de Estado nacional en la que las Entidades Federativas que la 
integran dan vida a la Federación y le confieren su representación, coordinación, defensa y 
equilibrio. 
 
Fischbach sostiene que la Confederación de Estados es la asociación de carácter permanente 
y orgánico de varios Estados independientes, con objeto de protegerse mutuamente en los 
órdenes interior y exterior, y de realizar, además, otros fines pertenecientes al sector de la 
administración del Estado. 25 
 
Agrega Fischbach que como toda otra asociación la Confederación de Estados debe ejercer 
sobre sus miembros una especie de poder coactivo, pero éste no es considerado como poder 
del Estado. Al Estado Federal lo diferencia de la Confederación de Estados, en que en aquél 
se ha de respetar la mutua independencia de las Entidades Federadas y de la Federación. 
Abunda Fischbach, que en el Estado federal la forma de integración presenta carácter 
corporativo, pues los Estados miembros no se encuentran sometidos a un Estado dominante, 
sino que se comportan entre sí, como miembros de una entidad estatal superior, con cierta 
autonomía e igualdad, de forma que cada Estado miembro es a la vez dominador y dominado. 
 
 
25 Ob. Cit. Pp. 175 a 182. 
 
22 
 
Explicita, que la constitución de un Estado federal descansa sobre su propia legislación, 
excluyendo la sustitución de ella por actos legislativos de los Estados integrantes. El Estado 
federal es, en oposición a la unión de Estados, un Estado, es decir, una persona jurídica. 26 
 
Carl Schmitt afirma que el Estado federal se vinculada con principios que sustentan la misma 
creación del Estado nacional, como la unidad política, la democracia, el orden y la seguridad. 
27 
 
Por su parte, Mouskheli asevera que la teoría jurídica del Estado federal presenta dos 
problemas centrales: el de su génesis y el de su naturaleza, debido a la creación de éstos sin 
que exista uniformidad y a que los existentes se transforman también sin uniformidad. 28 
 
Existen clasificaciones distintas a Estado Federal y Confederación de Estados, en las que 
existe una relación de género y especie. 
 
Agustín Basave Fernández del Valle menciona Estados simples y Estados compuestos. Al 
referirse a los primeros los identifica con Estados unitarios, al que caracteriza como aquél en 
el que existe un centro único de irradiación política o gubernamental, mientras que al Estado 
compuesto lo asimila a la Confederación y a la Federación.29 
 
Los Estados federales se crean mediante una Constitución federal y ésta sirve de cimiento de 
la legislación federal, que rige a los poderes públicos de la federación 
 
Nuestro país, está constituido en un Estado federal, con base en su Constitución Política 
Federal, la que, como se estipula en su numeral 41, no puede ser contravenida por las 
Constituciones de las Entidades Federativas. Los artículos 40 y 41 de las constituciones 
federales vigentes a partir de 1824 así lo han establecido en textos casi intocados: 
 
(1824) Art. 4º. La nacion mexicana adopta para su gobierno la forma de republica 
representativa popular federal. 
 
(1857) Art. 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república representativa, 
democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente á su 
régimen interior, pero unidos en una federacion establecida segun los principios de esta ley 
fundamental. 
Art. 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los poderes de la Union en los casos de 
su competencia, y por los de los Estados para lo que toca á su régimen interior, en los 
términos respectivamente establecidos por esta Constitucion federal y las particulares de los 
Estados, las que en ningun caso podrán contravenir á las estipulaciones del pacto federal. 
 
(1917) Art. 40.- Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República 
representativa, democrática, laica, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo 
 
26 Ob. Cit., p. 31. 
27 Ob. cit., pp. 130 y 131. 
28 Ob. cit., pp. 86 a 90. 
29 Teoría del Estado, Editorial Jus, 8ª edición, México, 1985, pp. 161 a 168. 
23 
 
lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación establecida según los 
principios de esta ley fundamental. 
Art. 41.- El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de 
la competencia de éstos, y por los de los Estados y la Ciudad de México, en lo que toca a sus 
regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente 
Constitución Federal y las particulares de los Estados y de la Ciudad de México, las que en 
ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal. 
 
Los Estados integrantes del Estado Federal mexicano, así como la Ciudad de México, 
representan porciones del Estado Federal, de lo que deviene su denominación de Entidades 
Federativas. Estas porciones del Estado Federal poseen ciertos atributos, que al mismo tiempo 
que las asemejan, las diferencian de la Federación. 
 
Tienen personalidad jurídica propia, reconocida en la Constitución Federal, que les da 
capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones. Son personas morales de derecho 
político que preceden a la creación federativa conservando su entidad jurídica, o que 
surgen de la adopción del régimen federal como forma estatal en la Constitución que la 
implanta. Contrariamente a lo que ocurre en un Estado federal, en un Estado Central se 
descentraliza regionalmente en Departamentos o Provincias, constituyendo meras divisiones 
político-administrativas, nunca en personas morales con personalidad jurídica propia. 
 
Las entidades federativas tienen sus propios elementos, mismos que constituyen a la propia 
Federación. 
 
Su población forma parte de la Nación o población del Estado Federal. Aunque sea diferente 
de la población de otras Entidades integrantes del mismo Estado Federal, jurídicamente 
son iguales respecto a las demás poblaciones integradas en Entidades Federativas al Estado 
Federal. Sus habitantes tienen tanto la ciudadanía del Estado Federal – ciudadanos 
mexicanos – como la de la Entidad Federativa de que se trate – ciudadanos mexiquenses, vgr. 
– es decir, doble ciudadanía; su territorio forma parte del territorio nacional. La modificación 
de su territorio o la creación de otro para una nueva Entidad Federativa, es una decisión 
fundamental que se encuentra regulada en la Constitución Federal; su sistema jurídico 
constituido por las normas jurídicas internas, regula la existencia, organización y 
funcionamiento de los Poderes Públicos de la Entidad Federativa, mismo sistema jurídico 
que se integra, como el sistema jurídico federal, con su propia Constitución, Leyes, 
Reglamentos y otros ordenamientos de naturaleza jurídica; su forma de gobierno es la 
establecida en la Constitución Federal y en su Constitución Local; sus Poderes Públicos son 
idénticos que los de la Federación, en tanto devienen de la forma de Estado y de Gobierno 
adoptados por las Entidades Federativas al crear el Estado Federal. 
 
1.5 Constitución. 
 
Al constituirse en Estado, la sociedad adopta un pacto social de unidad, de armonía y de visión 
de desarrollo que pretende concretar a través de un cuerpo político, todo lo cual se plasma en 
una ley fundamental, principal, magna, en una Constitución Política. 
 
24 
 
La Constitución o ley fundamental es sustento creador del Estado, todo el restante sistema 
jurídico normativo ha de derivar de ella, por lo que a éstas se les denomina simples, ordinarias 
y reglamentarias. Ninguna otra ley puede estar sobre ella o contrariarla, incluso preceptos 
consuetudinarios, morales o religiosos. Es el alma máter del ordenamiento legislativo, o como 
afirma Bodenheimer, es la cúspide de la pirámide de la estructura jerárquica denominada 
sistema jurídico.Es la expresión de la soberanía del pueblo y es obra de la asamblea o congreso 
constituyente, del poder constituyente. 30 
 
La elaboración y aprobación de una Constitución Política entraña la creación de derechos y 
obligaciones entre los miembros de la sociedad organizada y entre ésta y el cuerpo político al 
que da vida. 
 
Los derechos de los miembros de la nación son principalmente: libertad, igualdad, seguridad, 
propiedad y seguridad jurídica, mientras que las obligaciones generales son: unidad, 
solidaridad, orden, respeto mutuo y contribuir al sostenimiento del cuerpo político. 
 
Por otra parte, son atribuciones del cuerpo político conductor del Estado: preservar la unidad 
social, asegurar la vigencia del sistema jurídico, mantener el orden público y administrar el 
cuerpo político; sus obligaciones son: asumir sus cargos con legitimidad, realizar sus 
funciones con legalidad, proteger a la comunidad y satisfacer las necesidades colectivas e 
individuales. 
 
Cabe destacar que no siempre ha existido el Estado. Sin embargo, han existido ordenamientos 
que han regulado la forma de relación y convivencia entre los integrantes de la sociedad y 
entre éstos y los entes de poder público, lo que no debe confundirse con las constituciones, 
excepto cuando dichos ordenamientos determinen la forma de unión de los ciudadanos o 
politeía como le llamaba Aristóteles.31 
 
En México, como Estado federal, la supremacía de la Constitución no está a discusión. El 
artículo 133 de nuestra ley fundamental prevé: “Esta Constitución, las leyes del Congreso de 
la Unión que emanen de ella y todos los Tratados que estén de acuerdo con la misma, 
celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, 
serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha 
Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en 
las Constituciones o leyes de los Estados”. 
 
1.6 Poderes públicos y función pública. 
 
El Estado federal, como las Entidades integrantes del mismo, se encuentran organizados para 
ejercer el poder público que les es conferido por la Constitución federal y las Constituciones 
de las Entidades Federativas. 
 
 
30 Trueba Urbina, Alberto. La primer Constitución Político-Social del Mundo, Editorial Porrúa, 1ª edición, México, 1971, 
pp. 3 y 4. 
 
31 Fioravanti, Maurizio. Constitución, de la Antigüedad a nuestros días, Editorial Trotta, 1ª reimpresión, Madrid, 2007, p. 
19. 
25 
 
El poder público, en ambos casos, se encuentra determinado por sus respectivas 
constituciones, al establecer que el supremo poder - federación - o poder - entidades 
federativas - se ejercerá por los poderes legislativo, ejecutivo y judicial. 
 
Estos poderes, a su vez se organizan internamente para ejercer la función legislativa, ejecutiva 
y judicial en la forma que establecen sus correspondientes constituciones. 
 
El principio general de la distribución de competencias es un aspecto que no puede escapar a 
la prescripción de la Constitución federal y las de las de las entidades federativas. Ello se 
explicita en las leyes de cada orden del Estado mexicano. 
 
En síntesis, los poderes públicos, son los entes creados por la nación a través de la 
Constitución, al concebirlos como el cuerpo político encargado de materializar los objetivos 
del pacto social a través de funciones, atribuciones y obligaciones contenidas en la propia ley 
fundamental, a los cuales los titulares, órganos y servidores públicos se han de ajustar 
rigurosamente. 
 
La Constitución federal vigente lo señala con claridad en los preceptos siguientes: 
 
Título Tercero 
Capítulo I 
De la División de Poderes 
 
Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, 
Ejecutivo y Judicial. 
 
No podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una sola persona o corporación, ni 
depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al 
Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo 
lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias 
para legislar. 
 
Capítulo II 
Del Poder Legislativo 
 
Artículo 50. El poder legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se deposita en un 
Congreso general, que se dividirá en dos Cámaras, una de diputados y otra de senadores. 
 
Capítulo III 
Del Poder Ejecutivo 
 
Artículo 80. Se deposita el ejercicio del Supremo Poder Ejecutivo de la Unión en un solo 
individuo, que se denominará "Presidente de los Estados Unidos Mexicanos." 
 
Capítulo IV 
Del Poder Judicial 
 
26 
 
Artículo 94. Se deposita el ejercicio del Poder Judicial de la Federación en una Suprema 
Corte de Justicia, en un Tribunal Electoral, en Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito 
y en Juzgados de Distrito. 
 
La administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la Federación, con 
excepción de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, estarán a cargo del Consejo de la 
Judicatura Federal en los términos que, conforme a las bases que señala esta Constitución, 
establezcan las leyes. 
 
Según Juan Palomar de Miguel, función pública es el ejercicio de actividades pertenecientes 
al Estado. 32 
 
Para Ignacio Burgoa, es la actividad en que se manifiesta el poder público del Estado, por lo 
que son funciones de imperio. Se traducen en múltiples actos de autoridad que pueden ser 
leyes, actos administrativos y actos jurisdiccionales, tipos que implican la base de 
clasificación de las referidas funciones. 33 
 
La función pública es el ejercicio del conjunto de las funciones conferidas a los poderes 
públicos, es decir, comprende el ejercicio de las funciones legislativa, ejecutiva y judicial. 
 
Con ella, se alude a la actividad que realizan los poderes públicos, sus respectivos órganos y 
sus servidores públicos. 
 
1.7 Poder ejecutivo y administración pública. 
 
El poder ejecutivo es uno de los varios poderes públicos de un Estado; es la rama de la 
organización del Estado encargada de cumplir la función general ejecutiva; es el poder público 
encargado de ejecutar las leyes que expida el poder legislativo. 
 
De acuerdo al modelo de organización social, política y pública de cada nación, el poder 
ejecutivo adquiere peculiaridades. En las democracias en curso existe predominancia del 
poder ejecutivo, lo que se manifiesta en la predominancia de este poder al asumir la titularidad 
de la representación del Estado, de la Jefatura de Gobierno y de la Jefatura de la 
Administración Pública. En las democracias avanzadas existe predominancia del poder 
legislativo, que se expresa en la separación de las figuras de Jefe de Estado, Jefe de Gobierno 
y Jefe de la Administración Pública. 
 
El ejercicio de la función ejecutiva conlleva - en el modelo de Estado Federal instituido en 
nuestro país – el ejercicio de tres funciones específicas: ejercer la representación de la nación 
y del Estado mexicanos, dirigir el gobierno en el ámbito de su competencia, y la satisfacción 
de las necesidades colectivas a través de la administración pública. Ello, si buien no se 
establece con claridad, es decir, no se explicita en tal sentido, se puede inferir del texto de las 
fracciones I (Jefe de la Administración Pública), II, III y X (Jefe de Estado) y IV, V, VI, VII, 
 
32 Diccionario para Juristas, Editorial Porrúa, 2ª edición, México, 2003, p. 715. 
 
33 Diccionario de Derecho Constitucional, Garantías y Amparo, Editorial Porrúa, 2ª edición, México, 1989, p. 176. 
 
27 
 
VIII (Jefe de Gobierno), como se acredita con la asignación que hace la Constitución Federal 
de tales funciones al titular del Poder Ejecutivo Federal en su artículo 89 en los términos que 
se refieren a continuación: 
 
Artículo 89. Las facultades y obligaciones del Presidente,son las siguientes: 
 
I. Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera 
administrativa a su exacta observancia. 
 
II. Nombrar y remover libremente a los Secretarios de Estado, remover a los embajadores, 
cónsules generales y empleados superiores de Hacienda, y nombrar y remover libremente a 
los demás empleados de la Unión, cuyo nombramiento o remoción no esté determinado de 
otro modo en la Constitución o en las leyes; 
Los Secretarios de Estado y los empleados superiores de Hacienda y de Relaciones entrarán 
en funciones el día de su nombramiento. Cuando no sean ratificados en los términos de esta 
Constitución, dejarán de ejercer su encargo. 63 
En los supuestos de la ratificación de los Secretarios de Relaciones y de Hacienda, cuando 
no se opte por un gobierno de coalición, si la Cámara respectiva no ratificare en dos 
ocasiones el nombramiento del mismo Secretario de Estado, ocupará el cargo la persona que 
designe el Presidente de la República;; 
 
III. Nombrar, con aprobación del Senado, a los embajadores, cónsules generales, empleados 
superiores de Hacienda y a los integrantes de los órganos colegiados encargados de la 
regulación en materia de telecomunicaciones, energía y competencia económica; 
 
IV. Nombrar, con aprobación del Senado, los Coroneles y demás oficiales superiores del 
Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales; 
 
V. Nombrar a los demás oficiales del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales, con 
arreglo a las leyes. 
 
VI. Preservar la seguridad nacional, en los términos de la ley respectiva, y disponer de la 
totalidad de la Fuerza Armada permanente o sea del Ejército, de la Armada y de la Fuerza 
Aérea para la seguridad interior y defensa exterior de la Federación. 
 
VII. Disponer de la Guardia Nacional para los mismos objetos, en los términos que previene 
la fracción IV del artículo 76. 
 
VIII. Declarar la guerra en nombre de los Estados Unidos Mexicanos, previa ley del 
Congreso de la Unión. 
 
X. Dirigir la política exterior y celebrar tratados internacionales, así como terminar, 
denunciar, suspender, modificar, enmendar, retirar reservas y formular declaraciones 
interpretativas sobre los mismos, sometiéndolos a la aprobación del Senado. En la 
conducción de tal política, el titular del Poder Ejecutivo observará los siguientes principios 
normativos: la autodeterminación de los pueblos; la no intervención; la solución pacífica de 
controversias; la proscripción de la amenaza o el uso de la fuerza en las relaciones 
28 
 
internacionales; la igualdad jurídica de los Estados; la cooperación internacional para el 
desarrollo; el respeto, la protección y promoción de los derechos humanos y la lucha por la 
paz y la seguridad internacionales; 
 
Administración proviene del latín administratio, -nis: administración, gobierno, manejo, 
dirección. Administración Pública es un término compuesto por las palabras administración 
y pública. Según el Diccionario de la Lengua Española, administración significa “casa u 
oficina donde el administrador y sus dependientes ejercen su empleo”; y pública significa 
“perteneciente a todo el pueblo”; así, dicho diccionario refiere que administración pública 
significa “acción del gobierno al dictar y aplicar las disposiciones necesarias para 
el cumplimiento de las leyes y para la conservación y fomento de los intereses públicos, y 
al resolver las reclamaciones a que dé lugar lo mandado”. 34 
 
Para los romanos, la administratio, voz compuesta de ad (a, hacia) y ministrare (servir, cuidar) 
era la función de prestar un servicio a los miembros de la comunidad. El elemento sustancial 
de la palabra lo constituye la voz ministrare, derivada del sustantivo minister y que refiere a 
la persona que aporta el servicio. 
 
Entre las definiciones antiguas mas destacadas se conocen las del alemán Lorenzo Von Stein, 
del francés Charles Jean Bonnin y del español Javier Burgos, quienes definieron a la 
administración pública, respectivamente como: actividad del Estado, que tiene lugar mediante 
los órganos estatales y constituye, por tanto, la vida propiamente exterior del Estado, es lo que 
se llama administración del Estado; potencia que arregla, corrige y mejora todo cuanto existe 
y da una dirección más conveniente a los seres organizados y a las cosas, y la más variada, la 
más vasta, la más útil de todas las ciencias morales; aquella que preside el movimiento de la 
máquina social, precipita o modera su acción, arregla o modifica su mecanismo y protege así, 
y conserva o mejora todos los intereses públicos. 
 
Existen definiciones que refieren a la administración pública como actividad: es la parte más 
visible del gobierno; es el gobierno en acción; es poder ejecutivo, el que actúa, el aspecto más 
visible del gobierno y es, desde luego, tan vieja como el gobierno mismo, decía Woodrow 
Wilson; se refiere al qué y al cómo. El qué es la sustancia, el conocimiento técnico de un 
campo, que capacita al administrador para llevar a cabo su tarea; el cómo son las técnicas de 
gerencia, los principios que llevan al éxito los programas; cada uno de estos elementos es 
indispensable: juntos forman la síntesis que se llama administración, sostenía Marshall E. 
Dimock. 
 
Se han elaborado definiciones de administración pública en tanto disciplina, entre ellas las 
siguientes: se refiere a hacer cosas; a la realización de objetivos definidos. La ciencia de la 
administración es por tanto, el sistema de conocimiento con el cual los hombres pueden 
entender relaciones, predecir efectos e influir resultados en cualquier situación en que haya 
personas trabajando conjuntamente en forma organizada para un propósito común. La 
administración pública es la parte de la ciencia de la administración de la rama ejecutiva, 
donde se hace el trabajo del gobierno; la administración pública es, pues, una división de la 
ciencia política y una de las ciencias sociales, afirmaba Luther Gulick. Puede ser definida 
 
34 Ob. cit., p. 44. 
29 
 
como el campo de las ciencias sociales que tiende a describir y explicar la estructura de las 
actividades de los órganos que son la autoridad política, que constituye la aparición del 
Estado y las colectividades públicas, concluía Bernard Gournay. 
 
Más recientemente se han elaborado definiciones integrales, como: la organización y 
dirección de hombres y materiales para lograr los propósitos del gobierno; el arte y la ciencia 
de la dirección aplicada a los asuntos del Estado”: Dwight Waldo; organización y dirección 
de personas y medios para alcanzar fines públicos; y entendida como campo de estudio, como 
ciencia y arte de la organización aplicada a las actividades del Estado: Frederick Mosher y 
Salvatore Cimmino, y el esfuerzo cooperativo de un grupo en el marco de actividades de 
carácter público, que abarca las tres ramas del poder - ejecutivo, legislativo y judicial - y sus 
interrelaciones, que juega un papel importante en la formulación de la política pública y en 
consecuencia es parte del proceso político: Felix Nigro. 
 
Para Eduardo J. Couture, administración es acción y efecto de cuidar de un bien o realizar la 
gerencia de un patrimonio, público o privado, con el fin de asegurar la normal productividad 
de ellos; función administrativa es la actividad jurídica del Estado consistente en la ejecución 
de normas generales preestablecidas; y el conjunto de órganos a los que, por ejercicio directo 
o delegado del poder público, compete la realización de la función administrativa. 35 
 
Francisco Javier Osornio Corres define a la administración pública como “aquella parte del 
Poder Ejecutivo a cuyo cargo está la responsabilidad de desarrollar la función administrativa”. 
36 
 
Gabino Fraga 37, citando a A. Molitor en Administration Public, UNESCO, p. 18, afirma que 
la administración pública es, desde el punto de vista formal, el organismo público que ha 
recibido