El-presidencialismo-municipal-en-Mexico-y-sus-efectos-en-la-gestion-publica-local

Vista previa del material en texto

Universidad Nacional Autónoma de México 
 
Facultad de Ciencias Políticas y Sociales 
 
 
 
 “EL PRESIDENCIALISMO MUNICIPAL EN 
MÉXICO Y SUS EFECTOS EN LA GESTIÓN 
PÚBLICA LOCAL” 
 
TESIS 
Que para obtener el título de 
Licenciado en Ciencias Políticas y Administración 
Pública 
Opción: Administración Pública. 
 
Presenta: 
Eduardo Ezequiel Martínez Gutiérrez 
 
 
Asesor: 
 Dr. Humberto Filogonio Polo Martínez 
 
 
 
 
 
 
Ciudad Universitaria, Cd. Mx., 2018 
 
 
 
UNAM – Dirección General de Bibliotecas 
Tesis Digitales 
Restricciones de uso 
 
DERECHOS RESERVADOS © 
PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN TOTAL O PARCIAL 
 
Todo el material contenido en esta tesis esta protegido por la Ley Federal 
del Derecho de Autor (LFDA) de los Estados Unidos Mexicanos (México). 
El uso de imágenes, fragmentos de videos, y demás material que sea 
objeto de protección de los derechos de autor, será exclusivamente para 
fines educativos e informativos y deberá citar la fuente donde la obtuvo 
mencionando el autor o autores. Cualquier uso distinto como el lucro, 
reproducción, edición o modificación, será perseguido y sancionado por el 
respectivo titular de los Derechos de Autor. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Dedicado a mis padres Eduardo y Cristina, a mi abuelo Timoteo Martínez que en 
alguna ocasión soñó con este momento y a la comunidad en donde deje enterrado 
mi ombligo: Santiago Matatlán. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Agradecimientos. 
 
Agradezco a Dios la oportunidad de llegar a este momento, a mi padre, por ser mi 
ejemplo de vida, quien con sus pasos me ha guiado y me ha otorgado su plena 
confianza. 
A mi madre, que durante años de desvelo y preocupación imploraba con sus 
lágrimas al creador que alcanzará mis sueños y me cuidará en todo momento. 
A mi abuela Epifania, que durante cada viaje me encomendaba a Dios y a través de 
su bendición rogaba para llegar y estar con bien 
A mi abuelo Reynaldo y mi abuela Lorenza, por impulsarme y aconsejarme en cada 
viaje. 
A mis hermanas, a Gabriela por ser un ejemplo de vida, de tenacidad y valentía. A 
Betzabeth por ser mi principal impulso y confidente. 
A ti Cinthia, por estar conmigo estos 6 años, por ser parte de mi vida universitaria y 
de mi vida personal, por tu entrega total. 
A la Universidad Nacional Autónoma de México, por permitirme vivir una experiencia 
académica única, por dar todo a cambio de nada. 
Al Programa Universitario de Estudios de la Diversidad Cultural y la Interculturalidad, 
por permitirle a muchos jóvenes indígenas como yo hacer realidad sus sueños. 
Gracias por contribuir a reafirmar mi identidad y sentirme orgulloso de ella. 
A José Luis Gallegos y a Mauricio Figueroa por ser mis principales motores en la 
constante profesionalización y continuidad de mi vida académica. 
A los jóvenes oaxaqueños en la Ciudad de México que hicieron más amena la 
estancia en esta Ciudad y por ser una enorme red de solidaridad y hermandad. 
A los integrantes de Los Díaz de Juárez, por ser cómplices en la construcción de 
nuestros sueños. 
A mis amigos Ixchel, Blanca, Julio, Pilar, Mariana, Nuria, Maru, Paulina, Karla y 
Eden, por ser parte importante de mi vida universitaria, por compartir momentos 
mágicos de nuestra juventud, por los días de trabajo y las noches de desvelo. 
 
¡Gracias UNAM! 
¡Guistiostú! 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Contenido 
Introducción 
1. Planteamiento del problema 
2. Objetivos y delimitación del objeto de estudio 
3. Hipótesis y contribuciones de investigación 
4. Estructura del documento 
Capítulo I. Contexto teórico conceptual. 
1. Introducción 
 
2. Presidencialismo, forma de vida institucional del Estado 
contemporáneo. 
a) El Sistema Presidencial 
b) El sistema parlamentario 
c) La división y equilibrio de poderes, esencial en la democracia 
contemporánea. 
 
3. El presidencialismo mexicano 
a) Conceptualización 
b) Características 
 
4. Presidencialismo Municipal en México 
a) Conceptualización 
b) Características 
c) Democratización municipal y presidencialismo 
I. Democracia electoral 
II. Democratización institucional 
III. Democratización de la gestión 
 
5. Gestión Pública y democratización del gobierno municipal 
 
a) Nuevos retos municipales y nuevas formas de enfrentarlo 
b) La gestión pública municipal 
c) La gobernanza, un mecanismo de democratización 
d) La gestión pública, una obligación legal del municipio 
 
6. Conclusión capitular 
Capitulo II. La configuración institucional y organizacional del 
presidencialismo municipal 
1. Introducción 
2. El poder unitario municipal y la ausencia de pesos y contrapesos. 
a) La función político-administrativa del ayuntamiento 
b) La función legislativa 
 
3. El diseño electoral e institucional del presidencialismo. 
a) Planilla bloqueada y cerrada 
b) Representación proporcional 
c) El partido ganador y la mayoría en el cabildo 
d) La reelección municipal 
 
4. Debilidad política y administrativa de síndicos y regidores ante la 
figura del presidente municipal. 
a) Preponderancia del presidente municipal 
I. Preponderancia del presidente municipal en la designación de 
su gabinete 
II. Preponderancia del presidente municipal en la reglamentación 
municipal 
III. Preponderancia del presidente municipal derivado de las 
autoridades auxiliares. 
 
b) Rol institucional del síndico procurador 
c) Rol institucional de los regidores 
 
5. Conclusión capitular 
 
Capitulo III. Efectos del presidencialismo en la gestión pública local 
1. Introducción 
2. La Gestión Pública ante la estructura del presidencialismo municipal 
 
3. Los procesos de descentralización y el fortalecimiento del 
presidencialismo municipal 
a) Incremento de ingresos a disposición del ayuntamiento 
b) Dotación de facultades normativas y administrativas 
c) Mayor legitimidad y capacidad de respuesta 
d) Incremento de discrecionalidad ante poca o nula capacidad institucional 
 
4. La profesionalización de la administración pública: costumbres y 
trabas 
a) Profesionalización y presidencialismo 
 
5. Transparencia y rendición de cuentas en medio de la complicidad. 
a) El proceso de la rendición de cuentas municipal 
b) El presidencialismo y las trabas a la rendición de cuentas 
I. Lealtades y complicidades internas 
II. Capacidad institucional y ausencia de sistemas de 
profesionalización 
III. Gobierno mayoritario 
 
6. La participación ciudadana y su importancia en la democratización del 
ayuntamiento. 
 
7. Tópicos de influencia del presidencialismo 
 
a) Discrecionalidad como parte del presidencialismo 
b) Corrupción e impunidad en el municipio mexicano 
 
8. Conclusión capitular 
Capitulo IV. Experiencias del presidencialismo y posibles vías de la 
democratización del gobierno municipal. 
1. Introducción 
2. Estudio de caso: Municipio de Oaxaca de Juárez 
a) Contexto 
b) Composición político-electoral al interior del ayuntamiento 
c) Proceso de integración de comisiones 
d) Proceso de designación de mandos directivos 
e) La aprobación del Presupuesto de Egresos 2018 y la relegación de la 
oposición. 
3. Modelos de democratización institucional en México 
a) Fortalecimiento de la sindicatura en el estado de Chihuahua 
b) Regidurías de mayoría relativa y demarcaciones electorales en el 
estado de Nayarit. 
c) Regidurías de representación proporcional en la integración del 
cabildo 
I. Durango 
II. Morelos 
III. Guanajuato 
IV. Veracruz 
4. Pesos y contrapesos en experiencias de municipios indígenas 
a) El ayuntamiento en los usos y costumbres en Oaxaca 
b) Cheran y el Consejo Mayor de Gobierno. 
 
5. División de poderes del gobierno municipal en dos países de América 
Latina. 
a) Formación y operatividad del gobierno de Brasil. 
I. La división de poderesen el municipio brasileño. 
II. Poder Ejecutivo Municipal 
III. Poder Legislativo Municipal. 
 
b) Los Consejos municipales y el control político de la 
administración municipal en Venezuela. 
I. El alcalde y el Consejo Municipal. 
II. Contraloría Municipal 
III. El Consejo Local de Planificación Pública. 
IV. Otras prácticas. 
 
6. Conclusión capitular 
 
Conclusiones generales 
Bibliografía 
 
 
 
 
 
 
 
 
Índice de tablas 
Tabla 1. Factores estructurales y funcionales del presidencialismo municipal. 
Tabla 2. Similitud y diferencias entre el acto legislativo y reglamentos. 
Tabla 3. Participación de ayuntamientos en reformas constitucionales de las entidades federales. 
Tabla 4. La representación proporcional en la integración del ayuntamiento 
Tabla 5. Porcentaje de representación proporcional en regidurías del país. 
Tabla6. Experiencia y escolaridad de titulares en la administración pública municipal. 
Tabla 7. Mecanismos de profesionalización en el ayuntamiento 
Tabla 8. Proceso de rendición de cuentas municipal. 
Tabla 9. Transparencia municipal 
Tabla 10. Reglamentos de participación ciudadana municipal. 
Tabla 11. Municipios con reglamentación básica 
Tabla 12. Percepción de corrupción en trámites municipales. 
Tabla 13. Modelos para democratización de ayuntamientos en México. 
Tabla 14. Estructura del Cabildo Municipal Oaxaca de Juárez 2017-2018 
Tabla 15. Integración de la Comisión de Hacienda 
Tabla 16. Integración de la Comisión de Desarrollo Urbano y Obras Públicas 
Tabla 17. Integración de la Comisión de Seguridad Pública 
Tabla 18. Integración de la Comisión de la Contraloría 
Tabla 19. Integración de la Comisión de Hacienda 
Tabla 20. Resultado de la elección de presidente y sindico en la elección del 2016 Chihuahua 
Tabla 21. Integración de ayuntamientos en el estado de Nayarit en la elección del 2012 
Tabla 22. Integración de ayuntamientos electos en Morelos, periodo electoral 2014 
 
1 
 
Introducción 
El Estado mexicano distribuye el ejercicio del poder político a través de tres 
instituciones territoriales reconocidas por la Constitución Política de los Estados 
Unidos Mexicanos: federación, entidades federativas y municipios, cada uno con 
procesos y estructuras propias reconocidas política y jurídicamente. 
Desde esta perspectiva, el municipio es base de división territorial y de organización 
política y administrativa de las entidades federativas y así de la Nación. Por ello se 
considera como el espacio más cercano entre los ciudadanos y su gobierno, y 
representa la institucionalización natural del gobierno de la comunidad, guiado por 
la satisfacción de las necesidades sociales inmediatas, a través de la prestación de 
bienes y servicios. 
El federalismo y la descentralización dotaron a las estructuras territoriales, entre 
ellas al municipio, de capacidades que les permitieran mejorar sus funciones y 
resolver con eficiencia, eficacia e inmediatez los problemas públicos; lo que obligó 
a que los procesos administrativos fueran acompañados de la democratización de 
las instituciones federales y estatales, sin embargo, la reestructuración institucional 
y orgánica de los municipios quedó pendiente, y sobre esa antaña estructura política 
administrativa se transfirieron diversas funciones como parte de dichas políticas 
descentralizadoras. 
Hoy, donde la importancia del gobierno recae en la legalidad y legitimidad de sus 
acciones, producto de la eficiencia, eficacia e inmediatez en la satisfacción de las 
necesidades colectivas, lo que exige modelos de gestión que requieren instituciones 
con pesos y contrapesos y la participación activa y propositiva de diversos actores 
en la toma de decisiones; el gobierno municipal continúa anquilosado en una 
estructura basada en el poder absoluto, discrecional, personal y vertical del 
presidente municipal, condición que obliga a la revisión de las reglas de juego y de 
sus facultades legales y extralegales. 
 
 
2 
 
1. Planteamiento del problema 
El modelo de Gestión Pública guiado por la trasparencia, la rendición de cuentas y 
la participación activa de distintos actores en la planeación, implementación y 
evaluación de las políticas públicas, exige la democratización de las estructuras 
institucionales tanto de gobierno y administración que permitan su eficiente y eficaz 
operación, así, la configuración de la arquitectura institucional se convierte en el 
principal insumo para la modernización política y administrativa. 
La operación de modelos de gestión pública, reclaman la existencia de instituciones 
democráticas que permitan la implementación y funcionamiento de la misma, por lo 
que es necesario que la modernización administrativa y organizacional permeé en 
todos los órdenes de gobierno, a efecto de superar aquellas estructuras atípicas y 
desfasadas que pobremente han respondido a los requerimientos del proceso de 
transferencia o delegación de diversas facultades y funciones. 
Así, el municipio representa el orden de gobierno atrapado en prácticas y herencias 
que comprometen su eficiencia y gobernabilidad, ya que la gestión de los asuntos 
públicos descansa en instituciones municipales guiadas por el protagonismo de un 
esquema de gobierno centralizado, personalizado y jerarquizado en la toma de 
decisiones políticas, administrativas y normativas. 
El diseño institucional del gobierno municipal en México después de la reforma de 
1999 (en donde se reconoce a este orden de gobierno) está caracterizado por las 
excesivas facultades formales e informales que detenta el presidente municipal, 
producto de la falta de una división de poderes, del diseño del sistema electoral, de 
la arquitectura institucional de la administración pública municipal y del simbolismo 
cultural de poder, lo que ha configurado una centralización en el ejercicio del poder 
y en la definición de políticas, programas y acciones. 
El marco legal e institucional que rige la conformación y funcionamiento del gobierno 
municipal, no determina con exactitud los pesos y contrapesos para contrarrestar la 
centralización del poder político en la figura del presidente municipal, aspecto que 
 
3 
 
tiene amplias repercusiones en el ejercicio del mismo, a lo que contribuye una 
estructura institucional desfasada de la democracia representativa y participativa 
que, de algún modo, se observa en la conformación de las estructuras federal y 
estatales. 
2. Objetivos y delimitación del objeto de estudio 
La presente investigación tiene tres objetivos principales: 1) conocer y analizar los 
componentes institucionales que rigen al presidencialismo municipal, a fin de 
comprender su dinámica organizacional y política, y con ello; 2) establecer una 
relación entre el presidencialismo y la gestión pública, a fin de establecer las 
influencia real y efectiva de la configuración institucional y política (presidencialismo) 
sobre la gestión pública local, y por último; 3) identificar los mecanismos 
institucionales que permitan la democratización del gobierno municipal. 
La cobertura de análisis del presente estudio comprende los treinta y un estados de 
la república y la temporalidad de estudio se centra después de la reforma municipal 
de 1999 a fin de analizar el marco legal y el proceso de toma de decisiones al interior 
del cabildo. 
El análisis se centra en la estructura del cabildo como órgano colegiado encargado 
de tomar las decisiones que rigen la vida municipal, poniendo especial atención a la 
relación causal entre la configuración institucional, política y administrativa con la 
gestión, por lo que se hace un análisis comparativo de la forma en que se integran 
los cabildos en todo el país, identificando la preponderancia del presidente en la 
toma de decisiones y la hegemonía que ejerce el partido ganador al interior del 
gobierno. 
 Hipótesis y contribuciones de investigaciónLa guía de esta investigación se sustenta en dos hipótesis: 
1. Los procesos de democratización electoral e institucional no permearon las 
estructuras del gobierno colegiado municipal, por lo que opera un 
 
4 
 
presidencialismo (similar al presidencialismo federal del siglo pasado) 
basado en la concentración del poder de dirección y administración en una 
persona, el presidente municipal. 
2. El actual funcionamiento de la estructura municipal atenta contra la 
naturaleza colegiada del gobierno municipal. 
3. Por sus características de hegemonía en el ejercicio del poder municipal, esta 
estructura impacta en la eficiencia y eficacia de la gestión pública local. 
Existen diversos estudios de los problemas que enfrenta el municipio: carencia 
financiera y dependencia del gobierno federal, falta de personal profesionalizado y 
equipamiento para atender con eficiencia las obligaciones que tiene con la población 
y signos de corrupción constantes, etc. También algunos se han referido a la forma 
en que se organiza y se elige al ayuntamiento, tema que si bien ha sido visto a partir 
de la planilla cerrada y bloqueada no ha considerado la problemática desde el punto 
de vista de la centralización de poder en un individuo donde el peso político de la 
representación proporcional poco influye en los pesos y contrapesos que 
requiere un sistema en que el partido político ganador tiene la mayoría de 
integrantes del cuerpo colegiado. 
3. Estructura del documento. 
La presente investigación se divide en cuatro capítulos. En el primer capítulo se 
analiza la estructura del presidencialismo como forma de gobierno y su 
malformación en México desde la perspectiva de Jorge Carpizo y Jeffrey Weldon, 
se describen sus características a nivel federal y de define el presidencialismo 
municipal, sus alcances y especiales características, así como la gestión pública 
local 
En el segundo capítulo se establecen, explican y argumentan, los factores 
institucionales existentes que hacen posible el presidencialismo, así como la 
influencia de estos en la configuración de un poder central y monolítico. 
 
5 
 
En el tercer capítulo, se analiza la importancia de la gestión pública con la 
democratización del ayuntamiento y, de ese modo, se explica el papel de la gestión 
pública municipal en la arena del presidencialismo; pretendiendo contrastar el 
sistema presidencial municipal con la gobernanza como curso de acción de la 
democracia participativa. 
 En el último capítulo, se realiza un estudio de caso que da cuenta del 
presidencialismo existente en el municipio de Oaxaca de Juárez, por los que se 
analizan las actas de sesión de cabildo de las decisiones más importantes que se 
toman al interior del cuerpo colegiado. En este capítulo también se identifican 
esquemas de democratización municipal tanto en México como en países 
latinoamericanos, a fin de detectar las fallas en la democratización del municipio en 
México y conocer formas alternas de estructura y funcionamiento del gobierno 
municipal. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
6 
 
CAPÍTULO I 
CONTEXTO TEÓRICO-CONCEPTUAL 
1. Introducción 
Este Capítulo contextualiza teórica y conceptualmente la categoría presidencialismo 
municipal y su relación con la gestión pública. La idea es partir de la explicación del 
presidencialismo como un sistema de vida en el ejercicio del poder político para 
entender el paradigma de la concentración del poder político y administrativo en la 
figura del presidente municipal. 
El sistema presidencial parece persistir como pieza clave en el cumplimiento de los 
fines del Estado; sin embargo, en el curso de la democracia la institución depositaria 
del poder ejecutivo ya no funciona con el absolutismo de antes sobre los otros dos 
poderes, característica muy clásica en la funcionalidad del Estado autoritario. Hoy 
en día la división de poderes se renueva y tanto el legislativo como el judicial 
recuperan su presencia en el ejercicio de las facultades naturales que dan origen a 
su existencia. 
El presidencialismo en México influía decididamente -para bien o para mal- en la 
gestión de los asuntos públicos, en cuya realidad era el eje más visible del sistema 
de división de poderes, porque con su hegemonía limitaba la validez y funcionalidad 
que el ordenamiento constitucional otorgaba y otorga a los otros dos órganos del 
poder público; es decir, la centralidad del poder político en el titular del ejecutivo 
reducía el campo de maniobra de los poderes legislativo y judicial que en la práctica 
quedaban subordinados al presidente de la República. 
De acuerdo con lo anterior, en el primer apartado se exploran los aspectos teóricos 
relevantes sobre el presidencialismo y el parlamentarismo como dos formas 
distintas de ejercer el poder; en el segundo, se hace lo propio con las características 
del presidencialismo mexicano, y finalmente, en el tercer apartado, se dirige el 
estudio hacía los elementos que conforman el presidencialismo en la esfera del 
 
7 
 
municipio en México y al final se detallan las características de la gestión municipal 
en el orden local. 
1. El presidencialismo, forma de vida institucional en el Estado 
contemporáneo. 
Es importante descifrar los factores que intervienen en la construcción del sistema 
presidencial en la mayoría de los Estados-nación, cuyo paradigma concentrador del 
poder en un individuo que, en su oportunidad histórica fue necesario para construir 
y consolidar al Estado moderno, en la vida democrática actual tiende a disminuir por 
la recuperación protagónica de los poderes legislativo y judicial. En contraste con lo 
anterior es reconocido que el sistema parlamentario prevalece como la forma en 
que son posibles los equilibrios en el ejercicio del poder, no obstante que persiste 
la tradición del régimen presidencial en diversos países del orbe. Esta primera parte, 
dividida en tres secciones, pretende establecer las bases teóricas conceptuales 
sobre la materia para después revisar las características del presidencialismo 
mexicano y concluir con los factores del presidencialismo municipal en México, 
nuestro tema central de análisis. 
a) El sistema presidencial 
Tanto el presidencialismo como el parlamentarismo, son formas de diseño y 
desarrollo institucional y organizacional en el ejercicio del poder en el contexto de 
los sistemas democráticos contemporáneos, es decir, son dos modelos teóricos que 
explican las relaciones que mantienen los poderes públicos en su dependencia e 
interdependencia conforme al marco de las atribuciones que les asigna –por lo 
general- el ordenamiento constitucional del Estado-nación. Estos dos esquemas 
políticos tienen características propias, así como ventajas y desventajas en función 
de la dialéctica que, en cada país, tienen los órganos del poder estatal 
Los especialistas ubican el origen del sistema presidencial en los Estados Unidos 
de América. En efecto, la Constitución de Filadelfia de 1776, por primera vez en la 
historia de las nuevas instituciones políticas, dotó al presidente de amplias 
 
8 
 
facultades con el objeto de que tuviera el poder necesario para enfrentar las 
necesidades que demandaba la nueva nación conformada por las trece colonias, 
cuya autonomía habían adquirido de Inglaterra y que solo a través de la federación 
creían a salvo de posibles reconquistas.1 
Este sistema se caracteriza, desde su nacimiento, como un modelo de carácter 
unipersonal, lo que significa que el presidente de la República cumple, a la vez, por 
mandato de ley, dos funciones políticas trascendentales: como jefe de Estado se 
constituye en la autoridad superior de la nación y no sólo funge como el responsable 
de la integridad nacional ante amenazas externas sino como punto de convergencia 
de las distinta fuerzas sociales y políticas internas para consolidar la unidad de la 
República. Como jefe de gobierno,ejerce el poder político concentrado en el órgano 
ejecutivo y adquiere la representación estatal ante la comunidad internacional, 
además de ser el titular de la administración pública nacional. 
Por lo regular la construcción de la hegemonía del presidencialismo sobre los otros 
dos poderes: legislativo y judicial, tiene dos fuentes convergentes en la 
centralización del poder. La primera corresponde a la amplia serie de facultades que 
le atribuyen o le atribuyeron los congresistas en el marco del sistema jurídico 
correspondiente, y la segunda, a la tradición histórica y cultural de la sociedad. Así 
pues, hablando de las previsiones de Montesquieu, este modelo, de cierta manera 
y con la variabilidad que puede darse de un país a otro, rompe el equilibrio de 
poderes como fórmula de control del poder por el poder. 
Es precisamente en este escenario donde el poder ejecutivo tiene una 
responsabilidad laxa ante el legislativo, ya que en su interdependencia el legislativo 
no está obligado a aprobar las iniciativas de ley que provienen del ejecutivo y, por 
su parte el presidente de la República puede vetar las leyes del legislativo, 
particularmente cuando éstas no cumplen con los intereses del jefe de Estado. 
 
1 Fix, Fierro Héctor y Bogdandy, Armin von (Coords.) Ius constitutionale commune en América Latina, Rasgos, 
potencialidades y desafíos, Formación y transformación del sistema presidencial en américa latina. Una 
reflexión sobre el ius constitutionale commune latinoamericano, México, UNAM, Instituto de Investigaciones 
Jurídicas 2016, pg. 176 
 
9 
 
Además, por disposición formal, el poder ejecutivo se deposita en un solo individuo 
con las facultades de designar a su gabinete sin la autorización del Congreso y, por 
consecuencia nombrando a quienes cumplan con sus preferencias o removiéndolos 
si no atienden a sus intereses políticos.2 Con la apertura democrática del Estado 
moderno, se han venido dando experiencias donde el legislativo ratifica o rechaza 
el nombramiento de ciertos funcionarios del gabinete. 
Con lo anteriormente expuesto y a modo de fortalecer las reflexiones sobre el tema, 
resulta propicio revisar las características que relaciona Jorge Carpizo en la 
conformación del presidencialismo3: 
1. En efecto, el poder ejecutivo es unitario. Está depositado en un presidente 
que es al mismo tiempo jefe de Estado y jefe de Gobierno. 
2. Por supuesto que el presidente es un representante popular, porque es electo 
por voto universal, libre y secreto y no por el poder legislativo por lo que no 
es dependiente de éste. 
3. Efectivamente, de acuerdo con las facultades legales que tiene el depositario 
del ejecutivo, el presidente nombra y remueve libremente a los secretarios 
de Estado. 
4. No obstante que el juego democrático ha puesto atención en el control del 
poder por el poder, todavía el presidente y los secretarios de despacho no 
son -del todo- responsables directos ante el Congreso. 
5. No cabe el hecho de que el presidente o los secretarios sean miembros del 
Congreso. 
6. Ciertamente el presidente de la República puede estar afiliado a un partido 
político diferente al de la mayoría del Congreso. 
7. La regla de oro es que ni el presidente puede disolver al Congreso ni éste 
darle un voto de censura. 
 
2 Lapalombara, Joseph, Politics with nations, Nueva Jersey Prentice, Hall, 179, p. 198-199 
3 Carpizo, Jorge, Características esenciales del sistema presidencial e influencias para su instauración en 
américa latina, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, nueva serie, año XXXIX, núm. 115, enero-abril de 
2006, pp. 57-91, pg. 59 
 
10 
 
Como se observa, en el modelo presidencial el ejecutivo es el eje central del sistema 
político, debido al predominio que tiene en sus facultades políticas y administrativas. 
Este esquema no sólo depende de características en su conformación porque, como 
ya se mencionó antes, se edifica en principios de cultura política que no siempre se 
presentan de forma pura, al grado de que se habla en las ciencias sociales de 
sistemas semipresidencialistas o semiparlamentarios. 
b) El Sistema parlamentario 
El sistema parlamentario, históricamente, aparece en Inglaterra y se extendió en los 
estados de Europa Occidental. Bajo su concepción moderna, coloca al parlamento 
como eje y columna vertebral del sistema político, en dónde la representación y los 
consensos al interior, son claves en la formación y permanencia del gobierno. 
En este sistema, de la representación popular integrada en las cámaras emanadas 
del voto universal, libre y secreto, emana también el gobierno y su gabinete, por lo 
que la elección del primer ministro no es a través del voto popular, contrario a lo que 
sucede en el sistema presidencial como se explicó en párrafos anteriores. 
Una de las principales características de este sistema, es la dualidad del poder 
ejecutivo: por un lado, el Jefe de Estado tiene funciones de representación y 
protocolo, y por el otro, un jefe de gobierno, dirige la administración pública 
emanada de los consensos de las fuerzas políticas en el congreso. 
El jefe de gobierno y el gabinete con el que gobierna emanan del parlamento, por lo 
que este tiene una responsabilidad ministerial y los ministros tienen una 
responsabilidad política no ante el jefe de gobierno sino ante el parlamento, quien 
los nombra y pude removerlos del cargo. 
Como se observa, ambos poderes tienen medios para regular y obrar el uno sobre 
el otro, ya que el ejecutivo dispone también de los medios para evitar sujeción por 
las cámaras a través de la disolución. 
 
11 
 
Es decir, la autoridad gubernativa (primer ministro (Inglaterra) o del canciller 
(Alemania) o del presidente de gobierno (España)) se finca en dos causales 
asimétricas: a) puede ser destituida por el parlamento, principalmente, cuando 
pierde el control de la mayoría legislativa, lo que implica la anticipación de 
elecciones y b) puede destituir al parlamento y convocar a elecciones anticipadas. 
Las características institucionales del sistema parlamentario descansan en: 1) la 
división del Ejecutivo entre el jefe de Estado y el jefe de gobierno; 2) la 
responsabilidad del gobierno frente al Parlamento y; 3) el derecho de disolución, 
herramienta que el primer ministro puede utilizar en caso de conflictos entre los 
órganos del poder.4 
Para identificar mejor la diferencia entre los sistemas presidencial y parlamentario, 
a continuación se enlistan sus características5: 
1. Los miembros del gabinete (poder ejecutivo) son también miembros del parlamento. 
2. El gabinete está integrado por los jefes del partido mayoritario o por los jefes de los 
partidos que por coalición forman la mayoría parlamentaria. 
3. El poder ejecutivo es doble: existe un jefe de estado que tiene funciones de 
representación y protocolo y un jefe de gobierno que dirige la administración pública. 
4. El gabinete subsistirá siempre y cuando cuente con el apoyo de la mayoría del 
parlamento. 
5. La administración pública se encuentra encomendada al gabinete, pero éste se 
encuentra sometido a la constante supervisión del parlamento. 
6. Existe entre gobierno y parlamento un mutuo control, el parlamento puede exigir 
responsabilidad política al gobierno, ya sea a uno de sus miembros o al gabinete en 
su unidad. 
La supervisión mutua de poderes permite el control del gobierno y de la 
administración, un control eminentemente político que depende de los consensos, 
y colaciones mayoritarias al interior del congreso. 
 
4 Carpizo, Jorge, México: ¿Sistema presidencial o parlamentario?, Revista Latinoamericana de Derecho, Año 
I, núm. I, enero-junio de 2004, pp.2-37 
5 Loewenstein, Karl, Teoría de la Constitución, Barcelona, Ed. Ariel,1965, pp. 105-107 
 
12 
 
c) La división y equilibrio de poderes, esencial en la democracia 
contemporánea. 
En ambos sistemas, el presidencial y el parlamentario, se buscan crear mecanismos 
de checks and balances, es decir, de frenos y contrapesos a través de la división 
del poder, principio elemental de los sistemas democráticos contemporáneos. 
La teoría de la división de poderes, tanto para los autores clásicos como para los 
modernos, permite el control del poder por el poder, evita la centralización del mismo 
y, sobre todo, busca un equilibrio que permita evitar decisiones monopólicas y 
violación de derechos. 
Dice Montesquieu: 
“División implica, separación de poderes en el sentido de que su respectivo ejercicio, 
se deposita en órganos distintos, interdependientes, y cuya conjunta actuación 
entraña el ejercicio del poder público por parte del Estado” 6 
“[…] Para que no pueda abusarse del poder, es preciso que el poder detenga al 
poder, pues la división del poder implica garantía de libertad individual” 7 
Montesquieu analiza en su obra –con vigencia hasta la actualidad-, El Espíritu de 
las Leyes, una vinculación entre la libertad política y la división de poderes. Define 
a la libertad desde un punto de vista jurídico, la reconoce como el derecho de hacer 
lo que las leyes permitan, asegurando que éstas son las únicas capaces de detener 
al poder y evitar el abuso de autoridad, dejando claro que la libertad política solo se 
asegura y garantiza con la división de poderes. 
Según el mismo autor, la libertad política del ciudadano descansa en la confianza 
que le otorga la división del poder, ya que ello impide la realización de leyes 
 
6 Villanueva Gómez Luis Enrique, La división de poderes: teoría y realidad, en catedra Nacional de Derecho 
Jorge Carpizo: reflexiones constitucionales, México, IIJ-UNAM, 2016 pg.150 
7 Montesquieu, El Espíritu de las Leyes, Capitulo IV, libro XI, librería General de Victoriano Suárez, Madrid, 
1906, pág. 226 
 
13 
 
tiránicas, las cuales, son producto de que los poderes se unifiquen o bien descansen 
sobre una sola figura. 
En el antiguo régimen, el poder se encontraba concentrado en el monarca y esto 
hacia posible la arbitrariedad; el gobernante no estaba acotado por límites 
claramente establecidos en la constitución escrita, así, el sistema de pesos y 
contrapesos y el control se convirtieron en instrumentos indispensables para el 
equilibrio de poderes, principalmente del ejecutivo y legislativo, buscando que todo 
órgano político encuentre otro órgano que pueda oponerse a su voluntad, 
impidiéndole a través de mecanismos instituciones imponerla su voluntad en su 
totalidad, como lo es el poder de veto, la responsabilidad política ante el congreso 
o la disolución, mecanismos institucionales analizados en el sistema de gobierno ya 
revisados. 
Montesquieu, establece un modelo de división tripartita de poderes: la función 
legislativa consistía en crear las leyes, la ejecutiva en ponerlas en práctica y la 
judicial, dirimir disputas declarando en qué consisten las leyes. Estas funciones 
contenían en sí todas las funciones del Estado. 
Para garantizar el control e interdependencia de los poderes, la persona a cargo de 
la función ejecutiva debía formar parte en el poder legislativo a través de su poder 
de veto sobre la legislación, pero no debería participar activamente en la creación 
de las leyes. El ejecutivo debía tener la capacidad de convocar al cuerpo legislativo 
y establecer la duración de sus asambleas. De este modo, la rama ejecutiva podría 
evitar las intromisiones de la legislativa, y esta última no podría convertirse en 
despótica. El legislativo por su parte no tendría derecho a frenar al ejecutivo, pero 
podría examinar la forma en que sus leyes se ejecutan8 
“Cuando los poderes legislativo y ejecutivo están unidos en la misma persona, o en 
el mismo cuerpo de magistrados, no puede haber libertad […] tampoco hay libertad 
si el poder judicial no está separado del legislativo y el ejecutivo. Si estuviera unido 
 
8 Constitucionalismo y separación de poderes, M.J.C. VILE, Centro de estudios políticos y constitucionales, 
Madrid 2007, pg. 105 
 
14 
 
al legislativo, la vida y la libertad de los individuos estarían expuesta a un control 
arbitrario, pues el juez también sería legislador. Si estuviera unido al poder ejecutivo, 
el juez podría proceder con violencia y opresión. Todo estaría perdido si el mismo 
hombre, o el mismo conjunto de hombres, ya fuera de la nobleza o del pueblo, 
ejercieran esos tres poderes: el de promulgar las leyes, el de ejecutar las 
resoluciones públicas y el de juzgar las diferencias entre los ciudadanos 9 
El pensamiento y la doctrina política de John Locke y Montesquieu, que estableció 
la separación y equilibrio de poderes y la interdependencia de estos como garantía 
de control y libertad individual, se convirtió en el principio primordial de la 
democracia liberal institucional contemporánea que recorrió el mundo, y se 
materializó de forma constitucional en diversos países, entre ellos, en la estructura 
del sistema presidencial estadounidense establecido en la constitución de Filadelfia 
de 1787 con gran influencia en Latinoamérica, teniendo diversos mecanismos de 
implementación en diversos órdenes de gobierno. 
2. El presidencialismo mexicano 
La constitución estadounidense fue de gran influencia para los sistemas políticos 
latinoamericanos nacientes, entre ellos, el mexicano (1824), sistema republicano 
que retomó la separación y equilibrio de poderes y la supremacía de la ley como 
elemento primordial de la democracia institucional liberal. Hasta la actualidad, en su 
parte orgánica, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos reconoce 
como pilar del sistema político la división de poderes, en el artículo 49, al establecer 
que el poder se divide para su ejercicio en ejecutivo, legislativo y judicial; modelo 
republicano, laico y representativo que se traslada a las entidades federativas. 
Sin embargo, el modelo presidencial adoptado en México y a otros países 
latinoamericanos, requieren un especial tratamiento, pues desafortunadamente las 
condiciones políticas, económicas y sociales persuadieron a las élites dominantes 
a implantar en nuestro país un modelo jurídico exportado, de esquemas autoritarios, 
 
9 Montesquieu, El espíritu de las leyes capítulo VI, Libro XI, librería General de Victoriano Suárez, Madrid, 
1906, pág. 227-228 
 
15 
 
centralizadores y arbitrarios que no sólo dieron lugar a la concentración de 
facultades legislativas y ejecutivas en el presidente, sino que permitieron gobiernos 
irresponsables en el cumplimiento de los fines del Estado, en detrimento de los 
entes territoriales subnacionales y locales. 
Por esta razón, el régimen presidencial en México tiene puntos de partida históricos 
y geoestratégicos por lo que su estudio puede ser considerado como un fenómeno 
complejo y multidimensional. Con esta advertencia, la presente sección capitular 
pone atención en el análisis de los factores más relevantes en la formación del 
presidencialismo y en su moderación como efecto de la democracia. 
a) Conceptualización 
Los Estados Unidos Mexicanos, por mandato constitucional y como consecuencia 
de una larga pugna histórica entre federalistas y centralistas, es una república 
representativa, democrática, laica y federal, con un sistema político presidencial, 
diseñado prácticamente desde la Independencia de México, según se observa en 
el marco institucional plasmado en la Constitución de 1824, 1857 y 1917. 
El presidencialismo en México se caracterizó por la concentración y el abuso del 
poder a voluntad de un individuo todopoderoso, donde los otros dospoderes 
sucumbieron ante este sistema monocéfalo, que tuvo sus antecedentes desde 1824 
y que tomó mayor fuerza con el correr del tiempo. Al respecto, Alicia Hernández 
señala que el sistema presidencial mexicano tuvo una deformación política, al 
menos desde 1917 hasta 1976, periodo en que el presidente detentó sin límites el 
poder, haciendo que la clásica división de poderes estatuida por la Constitución 
Federal y los endebles pesos y contrapesos fueran solamente una ficción formal. 
Esta forma excesiva de concentración de facultades en la testa del presidente, fue 
el sistema presidencialista que Jorge Carpizo define como: 
“Conjunto de circunstancias legales y políticas que deforman el régimen 
presidencial, ya que permiten al titular del poder ejecutivo federal ser 
 
16 
 
extraordinariamente poderoso y la columna vertebral del sistema político 
Mexicano”10 
Este fenómeno no sólo fue atractivo para académicos nacionales, sino también para 
el estadounidense Jeffrey Weldon, estudioso de las peculiaridades del sistema 
presidencial mexicano, quien concluyó que la deformación del sistema presidencial 
mexicano se basaba en: 
“Una estructura política centralizada y acumulación de poder personal que permite 
al presidente de la republica ejercer poderes amplios y dominio sobre el poder 
ejecutivo, judicial y gubernaturas”11 
Algunos otros autores señalan que la fortaleza del ejecutivo tiene su razón de ser 
en el aseguramiento de la estabilidad política, que dio paso a la concentración de 
facultades, incluso, el recurso de atribuciones metaconstitucionales para resolver 
con energía y diligencia los graves problemas nacionales12. 
El presidencialismo en México a decir de Alicia Hernández Chávez, se desarrolló a 
manera de una parábola, inició adquiriendo poder formal a partir de la constitución 
de 1917, sin embargo, las facultades extralegales se incrementaron básicamente 
por dos factores: la existencia del partido nacional revolucionario en 1929 y el 
corporativismo impulsado por Lázaro Cárdenas, en dónde el partido agrupó a las 
centrales obreras, campesinas y populares, siendo 1934-1940, lapso en el cual el 
Ejecutivo mantuvo la mayor concentración de poder y facultades13 e hizo realidad 
lo que estatuye la propia Constitución general de la República en su artículo 80 que 
a la letra dice: “Se deposita el ejercicio del Supremo Poder Ejecutivo de la Unión en un 
solo individuo, que se denominará "Presidente de los Estados Unidos Mexicanos”. 
 
10 Carpizo Jorge, El Presidencialismo Mexicano, México, Siglo XXI Editores, 1978, pp. 25 y 26 
11 Jeffrey Weldon, Las fuentes políticas del presidencialismo en México, Mainwaring, Scott y Matthew S. 
Shugart, presidencialismo y democracia en América Latina, Buenos Aires, Paidós 2002, p 175-212 
12 Fix Zamudio, Héctor, Supremacía del Ejecutivo en el derecho constitucional mexicano, Comunicaciones 
Mexicanas al VII Congreso Internacional de Derecho Comparado, Cuadernos de Derecho Comparado, núm. 6, 
México, UNAM, 1967, pp. 176-177 
13 Hernández, Chávez Alicia (Coord.) Presidencialismo y sistema político México y los Estados Unidos, México, 
Fondo de Cultura Económica, 1994, pg. 
 
 
17 
 
Sin embargo, el descontento social, los movimientos sociales y la competencia 
electoral aunado a las reformas político electoral, obligaron a la democratización 
que fue disminuyendo algunos poderes absolutos que se encontraban bajo la tutela 
del presidente de la república. 
En el siguiente punto se pretenden analizar los elementos institucionales, 
administrativos y políticos que durante el citado periodo de tiempo permitieron la 
existencia del presidencialismo omnipotente y omnipresente. 
b) Características 
Jorge Carpizo en su obra El presidencialismo mexicano realiza un estudio jurídico 
del sistema político mexicano y presenta la radiografía de la estructura del sistema 
presidencial, donde es observable el predominio del poder ejecutivo sobre los otros 
dos poderes. Al analizar las facultades del ejecutivo concluye que es un poder 
sumamente fuerte, con un férreo control del sistema político y facultades de decisión 
ejecutivas y legislativas concentradas. 
Carpizo divide su análisis en dos partes, analiza primero las facultades legales que 
otorgaban amplio poder a la figura presidencial, como lo es la dirección de las 
relaciones internacionales, dirección burocrática, la delegación de facultades 
legislativas y la conducción de la política económica y social. 
A tales condiciones escritas en la Constitución, se sumaron diversos aspectos que 
él llama, facultades metaconstitucionales, aspectos políticos y culturales que 
encontraron su principal engrane en el partido político, único en el gobierno y 
monopólico del poder, el cual funcionó como método facilitador de la concentración 
del poder, de la unidireccionalidad y sobre todo de la disciplina institucionalizada. 
Otras causales de la concentración de poder a decir de Arturo González Cosío14 , 
fue el debilitamiento de caciques locales y regionales, la unidad burocrática de las 
 
14 Arturo González Cosío, Notas para un estudio sobre el estado mexicano, en México: cuatro ensayos de 
sociología política, UNAM, 1972, p. 139 
 
18 
 
centrales obreras y campesinas, la creciente centralización en asuntos fiscales y el 
debilitamiento del ejército como instrumento político de sus jefes y claro, el partido 
semioficial. Además, existieron causantes culturales que también sentaron las bases del 
modelo presidencial enérgico, principalmente, derivado de dos tradiciones de un gran 
autoritarismo: el mundo indígena y el gobierno colonial español. 15 
Bajo la perspectiva de diversos autores, la figura presidencial fue el eje de la 
estructura del sistema político mexicano y a decir de Jorge Carpizo, se distinguió 
por las siguientes razones16: 
a) El presidente era el jefe del partido predominante. 
b) La debilidad del poder legislativo obedeció a que la mayoría de legisladores 
eran del partido predominante y sabían que si se oponían al presidente las 
posibilidades de éxito que tenía eran casi nulas, lo cual frustraría su carrera 
política. 
c) La integración de la Suprema Corte de Justicia por elementos políticos que 
no se oponían a los asuntos en los cuáles el presidente estaba interesado. 
d) La marcada influencia en la economía a través de los mecanismos del banco 
central, de los organismos descentralizados y empresas de participación 
estatal, así como las amplias facultades en materia económica. 
e) La institucionalización del ejército, cuyos jefes dependían como todavía 
dependen de él. 
f) La fuerte influencia en la opinión pública a través de los controles y facultades 
sobre los medios masivos de comunicación 
g) La concentración de recursos económicos en la Federación, específicamente 
en el poder ejecutivo. 
h) Las amplias facultades constitucionales y extraconstitucionales, para 
designar a su sucesor y a los gobernadores de las entidades federativas. 
i) La determinación de todos los aspectos internacionales en los cuales 
interviene el país, sin que para ello exista ningún freno por parte del Senado. 
 
15 Daniel Moreno, Derecho Constitucional Mexicano, México, Ed. Pax-México, 1972, pp.402-403 
16 Carpizo, Jorge, op. cit. pp. 26-27 
 
19 
 
j) El gobierno directo de la región más importante del país: el distrito federal 
k) Un elemento psicológico: en lo general se aceptaba que el papel 
predominante del ejecutivo no era cuestionable como suele serlo ahora. 
Por su parte, Jeffrey Weldon investigador estadounidense, basó su modelo de 
estudio causal en la existencia de cuatro condiciones necesarias en la conformación 
del presidencialismo en México: 
1. Un sistema presidencialista basadaen la Constitución 
2. Un gobierno unificado en el cual el partido gobernante controla la presidencia 
y ambas Cámaras del Congreso. 
3. La disciplina al interior del partido gobernante 
4. Un presidente que líder único reconocido al interior del partido gobernante 
Como se analiza, el presidencialismo y su estructura político-administrativa fue 
resultado de un sistema que amalgamó y aprovechó diversos ámbitos de acción, ya 
sea jurídicos, políticos, electorales, históricos y culturales e incluso, de carácter 
ideológico. 
Todas estas condiciones, impidieron la independencia e imparcialidad del poder 
legislativo y judicial frente al ejecutivo, lo que creo vicios en el sistema político 
mexicano que no fueron solventados hasta casi terminar el siglo, con diversas 
reformas que buscaron democratizar y acotar el poder presidencial a nivel nacional, 
sin embargo en los estados y sobre todo en los municipios, las olas 
democratizadoras se quedaron en el camino, y el gobierno cercano continuó 
operando de forma monolítica, centralizada, con ausencia de división de poderes y 
claro, sin la existencia de pesos y contrapesos en el ejercicio gubernamental, por lo 
que el municipio fue el eslabón perdido en este proceso democratizador. 
3. Presidencialismo Municipal en México 
En la lógica del análisis cualitativo, en este segundo apartado se exploran los 
elementos formales e informales que desembocan en la centralización del poder 
municipal en la figura del presidente del ayuntamiento, lo cual, con sus bemoles, 
 
20 
 
conforma un sistema presidencialista en el orden de gobierno local. El presente 
estudio tiene sus bases teóricas y metodológicas en el presidencialismo federal que 
se analizó en la sección anterior. 
a) Conceptualización 
El presidencialismo municipal es una categoría que permitirá analizar a partir del 
modelo teórico del presidencialismo mexicano la configuración del poder político y 
administrativo en el ayuntamiento, con las características propias de este orden de 
gobierno. 
Partiendo de las características del presidencialismo a nivel federal, a nivel 
municipal la figura del presidente representa la columna vertebral del sistema 
político y administrativo que opera en el municipio mexicano, ya que por una serie 
de factores políticos, legales e institucionales, el presidente tiene un total control del 
ayuntamiento, vulnerando con ello la naturaleza colegiada del cabildo y provocando 
el ejercicio de un gobierno vertical con decisiones unidireccionales, con escasa 
pluralidad e inexistencia de pesos y contrapesos en la toma de decisiones. 
b) Características 
Las características principales del presidencialismo municipal están íntimamente 
relacionadas con la configuración legal e institucional de un poder monolítico que 
histórica y constitucionalmente no está dividido como sucede con los órdenes de 
gobierno superiores, lo que permite la concentración de facultades formales e 
informales en la figura presidencial, pues al no existir pesos y contrapesos se 
conduce de manera casi totalitaria. Así, en la jurisdicción municipal el presidente 
mantiene el ejercicio del poder sin restricciones legales ni políticas reales, lo único 
que puede contraer a racionalidad sus decisiones y acciones es la presencia de 
instituciones externas al municipio como el Órgano Superior de Fiscalización del 
Congreso del estado, la Comisión Estatal de Derechos Humanos o el Tribunal 
Estatal de Justicia Administrativa que protege a los particulares ante cualquier 
exceso de poder en las tareas ejecutivas. 
 
21 
 
Como se explica en la tabla 1 la existencia del presidencialismo municipal obedece 
a dos componentes: uno estructural y otro funcional. Los componentes estructurales 
son aquellos arreglos institucionales y normativos que establecen jerarquías, 
división del trabajo, mecanismos de regulación y coordinación; mientras que los 
funcionales recaen en el desempeño de las estructuras, sus procesos, acciones y 
tareas cotidianas.17. 
Tomando en consideración lo anterior, existen factores tanto en el componente 
estructural como funcional del gobierno municipal que permiten la existencia de un 
presidencialismo municipal basado en el constante protagonismo, la personificación 
del poder, el centralismo asfixiante y la preponderancia política y administrativa, 
causales que atentan contra la naturaleza colegiada del cabildo y que mantienen un 
férreo control de las estructuras municipales con amplias facultades y recursos 
reconocidos a nivel constitucional, operando en amplias avenidas de 
discrecionalidad. 
Tabla 1. Factores estructurales y funcionales del presidencialismo municipal. 
Factores estructurales Factores funcionales 
Mecanismos de elección, integración y 
representación 
Preponderancia del presidente en la 
reglamentación municipal 
Unicidad del poder municipal y ausencia 
de pesos y contrapesos 
 
Preponderancia del presidente en la 
elección y/o designación de altos 
funcionarios en la administración pública 
municipal 
Debilidad política y administrativa de 
regidores y síndicos 
Ausencia de capacidades institucionales 
y preponderancia de la discrecionalidad 
en la toma de decisiones 
Creencia de la ciudadanía en que solo 
el presidente le soluciona su problema 
La existencia de un partido mayoritario 
con disciplina y lealtad interna 
Cultura del líder como factor de unidad Control central y subordinación de las 
autoridades auxiliares ante la figura 
presidencial municipal 
 Fuente: Elaboración propia 
Así, el presidencialismo municipal, debe su configuración a elementos políticos, 
sociales, institucionales y electorales, que serán analizados en el siguiente capítulo, 
desglosando cada una de las causas de la existencia de una arquitectura 
 
17 Cabrero, Enrique y Arellano, David (Coord.), Los Gobiernos Municipales a Debate, un análisis institucional municipal a 
través de la encuesta INEGI 2009, CIDE, 2011, p. 15, 1 
 
22 
 
institucional y política que hace posible la concentración de poder en manos de una 
sola persona. 
c) Democratización municipal y presidencialismo 
El presidencialismo es una estructura de poder y un mecanismo de ejercicio de 
poder al interior del ayuntamiento, el cual tiene repercusiones en varias dimensiones 
en la vida del gobierno municipal, por lo que su injerencia influye en la toma de 
decisiones al interior del cabildo y también la interior de la administración pública. 
I. Democratización electoral 
Aunque las reformas al artículo 115 de la Constitución nacional, encaminadas a la 
democratización del ayuntamiento, han contribuido a la participación de las minorías 
a la toma de decisiones para beneficio de la comunidad municipal, sigue dándose 
un presidencialismo como causa de la configuración del sistema electoral municipal, 
donde prevalece una elección por planilla bloqueada y cerrada y dónde síndicos y 
regidores son electos de forma indirecta, agregándose a ello que los mecanismos 
para la integración del cabildo favorecen al partido que obtiene la mayoría y otorga 
espacios poco relevantes a los regidores de representación proporcional. 
Por lo que la democratización electoral a nivel municipal hará referencia a la 
existencia de mecanismos, procedimientos e instituciones que regulen el acceso 
equitativo al poder, garantizando el respeto a elecciones libres, auténticas y 
periódicas, con esquemas de integración del cabildo que permita una 
representación plural, que faciliten la existencia efectiva de la oposición en los 
órganos de representación política. 
Las variables a analizar en este rubro son: planilla bloqueada y cerrada, 
representación proporcional y mecanismos de integración de los cabildos en el país 
II. Democratización institucional 
Derivado del entramado legal e institucional con que se conforma el ayuntamientoel presidencialismo en la operatividad de este cuerpo colegiado ejerce formal e 
informalmente un poder bastante centralizado al carecer de pesos y contrapesos y 
 
23 
 
de una ambigua división de poderes, factores que potencializan las facultades –de 
por sí ya amplias- del presidente, pues además de desempeñarse como titular del 
ayuntamiento y de la administración pública municipal, encabeza las sesiones de 
cabildo con voto de calidad. 
La democratización en la dimensión institucional corresponde a aquellas cualidades 
y elementos que debe tener la estructura a través de la cual se ejerce el poder una 
vez que se ganan las elecciones, entre los que sobresalen los mecanismos de 
carácter institucional para garantizar un sistema de frenos y contrapesos que hagan 
efectiva la pluralidad en la toma de decisiones al interior de los órganos de gobierno, 
siendo este un proceso de carácter endógeno, es decir, al interior del gobierno, al 
interior del ayuntamiento 
Las variables a analizar en este rubro son la división de poderes y funciones al 
interior del ayuntamiento, el rol institucional del presidente municipal, los regidores 
y los síndicos, así como los mecanismos de decisión al interior del cabildo en la 
designación de los funcionarios de alto nivel, en la elección y relación con las 
autoridades auxiliares y en los mecanismos de reforma, creación o erogación de la 
reglamentación municipal. 
III. Democratización en los procesos de gestión 
Bajo las circunstancias descritas, la gestión pública municipal está sometida a una 
racionalidad política y administrativa unipersonal, provocada por la centralización 
del poder en quien se encarga de ejecutar las resoluciones del cabildo y las tareas 
que derivan del plan municipal de desarrollo, así como de leyes secundarias tanto 
estatales como federales. 
Así, la democratización de la gestión será entendida como la existencia de 
aquellos mecanismos que permitan la vinculación abierta hacia el exterior, es decir, 
hacia los ciudadanos, basada en la trasparencia, rendición de cuentas y 
participación ciudadana en la planeación, implementación y evaluación de 
programas relacionados a las facultades del municipio, además de la existencia de 
 
24 
 
la regulación de procedimientos y profesionalización que disminuyan la 
discrecionalidad en la toma de decisiones. 
En la actualidad, los ayuntamientos no pueden tratar ni solucionar los problemas 
sociales de manera unilateral como lo hacían en el marco del Estado benefactor y 
autoritario. Hoy, la incorporación de la ciudadanía a los asuntos de interés colectivo 
es una necesidad impostergable so pena de generar climas frágiles para la 
gobernabilidad, por lo que en la democratización de la gestión importa mucho el 
proceso de gobierno o el proceso de gobernar del gobierno18. 
4. La nueva gestión pública en el ámbito municipal 
 
a) Nuevos retos municipales y nuevas formas de enfrentarlos. 
En medio de la consolidación del municipio como una estructura política y 
administrativa, el gobierno local ha venido obteniendo no sólo un protagonismo 
nacional sino global por su rol primordial en el desarrollo local19, pues la 
globalización y la localización se entienden como complementos, mientras la 
globalización actúa como un sistema de red cuyos puntos nodales son las ciudades, 
el gobierno local es el administrador de las ciudades encargado de crear las 
condiciones sociales, económicas y políticas en debido consenso, pues la 
administración urbana recae en este orden de gobierno, teniendo atribuciones como 
el cambio de los usos de suelo, facultad clave para las empresas trasnacionales20. 
El protagonismo global, sus nuevos desafíos y áreas de intervención 
gubernamental, el incremento de recursos, mayores responsabilidades fiscales y su 
papel potencial en el desarrollo, obligan al municipio a repensar su manera de 
gestionar los asuntos públicos locales y a optar por mecanismos que permitan dar 
 
18 Aguilar Villanueva, Luis, "Gobernanza: el nuevo proceso de gobernar", Fundación Friedrich Naumann para 
la Libertad, México, 2010, pg. 8 
19 Desarrollo local: proceso participativo encaminado a resolver problemas socioeconómicos en una unidad 
territorial mínima con sustentabilidad, consultado en Díaz Santana, Héctor, Coordinador, Retos y 
perspectivas de los municipios en México, México, INAFED, 2011, p.79 
20 Ibíd. p.322 
 
25 
 
respuesta inmediata a sus gobernados; por lo que la gestión y la gobernanza, 
aparecen como la solución a la crisis de legitimidad, eficiencia y eficacia de las 
acciones de gobierno21, y representan una alternativa en la forma de gobernar. 
b) La gestión pública municipal. 
En la actualidad se ha escrito mucho sobre la categoría nueva gestión pública y sus 
acepciones son variadas. Para esta investigación sólo se citan algunas definiciones 
que mejor reflejan el campo de la gestión pública del ámbito local por su mayor 
interacción con la población, entendiendo que lo local se refiere, en este estudio, 
sólo al municipio. 
La gestión pública a decir de autores como Isabel María García Sánchez, persigue 
la creación de una administración eficiente y eficaz, es decir, una administración 
que satisfaga las necesidades reales de los ciudadanos al menor coste posible, 
promoviendo el desarrollo de servicios de mayor calidad. Lo anterior debe estar 
rodeado de sistemas de control que otorguen una plena transparencia de los 
procesos, planes y resultados, para que por un lado, perfeccionen el sistema de 
elección, y, por otro, favorezcan la participación ciudadana.22 
La gestión municipal toma mayor importancia ante los nuevos cambios y procesos 
en que el ámbito municipal aparece no sólo como protagonista sino como receptor 
de actividades, responsabilidades y expectativas sociales que no le pertenecían, 
sino eran arrogadas por los otros dos órdenes de gobierno. 
En medio de todo ello, surge la necesidad de lo que Enrique Cabrero llama 
innovación municipal, “un proceso detonador de una reconfiguración institucional en 
la administración local, capaz de generar un conjunto de resultados que mejoren las 
estructuras de gobernabilidad, calidad de la gestión municipal y bienestar local”. 23 
 
21 Cabrero Mendoza Enrique, Nava Campos, Gerencia Pública Municipal, conceptos básicos y estudios de 
caso, CIDE, México 2000, pg. 20 
22 García Sánchez, Isabel María, La Nueva Gestión Pública, evolución y tendencias, Instituto de Estudios 
Fiscales, México, 2007, pg. 44 
23 Enrique Cabrero Mendoza, La nueva gestión municipal. Análisis de experiencias innovadoras en gobiernos 
locales, México, CIDE-Miguel Ángel Porrúa, 1995, p. 381 
 
26 
 
Para cumplir tales expectativas, la gestión pública local reclama una serie de 
principios básicos de carácter funcional, estructural y relacional: 
descentralización, profesionalización, trasparencia, rendición de cuentas, un 
enfoque basado en resultados y en el desempeño, pero, sobre todo, en la 
participación ciudadana como eje central en los procesos de elección, planeación, 
implementación y evaluación. 
La gestión pública en los municipios de México es muy variada en sus expresiones 
y en sus resultados, pues mucho depende del nivel de desarrollo que tengan éstos. 
No es lo mismo hablar de la gestión pública en un municipio rural que de ésta en un 
municipio urbano, y tampoco es posible tratar con racero la multiplicidad de casos 
existentes en el país o en cada estado de la República, pues de un municipio a otro, 
por muy vecinos que sean, las diferencias pueden ser diametrales y en esto mucho 
tiene que ver con dos realidades: 
I. Con la voluntad política del presidente municipal, es decir, si está o no abierto 
a la participación ciudadana; si está o no dispuesto al escrutinio público; si 
está o no convencidode la transparencia de sus actos o por comodidad 
prefiere la opacidad; si está o no dispuesto a compartir el poder de decisión 
con la ciudadanía o con los interesados de resolver sus problemas; si está o 
no seguro de su legitimidad política, y si está o no dispuesto a recuperar la 
confianza en las instituciones públicas locales. 
II. Con la movilidad de la ciudadanía, es decir, si está o no dispuesta a participar 
o prefiere dejar todo en sus representantes; si está o no convencida de que 
la autoridad respetará los acuerdos (confianza); si cree o no en la legitimidad 
del presidente municipal; si está o no dispuesta a organizarse y a capacitarse, 
si quiere o no contribuir en la solución de sus necesidades, y si entienden o 
no que asociarse y participar son derechos que salvaguarda la Constitución 
Política de las Estados Unidos Mexicanos (CPEUM). 
 
 
 
 
27 
 
c) La Gobernanza, un mecanismo de democratización. 
Para Aguilar Villanueva24 la gobernanza es un mecanismo de democratización en 
la forma de gobernar del gobierno, la cual tiene como principio y fin la orientación a 
resultados, la participación ciudadana, la rendición de cuentas, la profesionalización 
de servidores públicos, las relaciones interinstitucionales e intergubernamentales, 
la calidad como eje rector de los servicios públicos, y entiende al ciudadano en dos 
facetas: como titular de derechos y obligaciones y como beneficiario de los servicios 
públicos. 
Whittingham define la gobernanza como: 
La realización de relaciones políticas entre diversos actores involucrados en 
el proceso de decidir, ejecutar y evaluar decisiones sobre asuntos de interés 
público, proceso que puede ser caracterizado como un juego de poder en el 
cual competencia y cooperación coexisten como reglas posibles, incluyendo 
instituciones formales como informales. 25 
Así, la gobernanza deja atrás los esquemas de gobierno vertical y se enfoca a una 
horizontalidad en la gestión de los intereses sociales o de los asuntos públicos y se 
basa en redes de poder y cooperación con organizaciones sociales, de la iniciativa 
privada y académicos, con una visión de gobierno multidireccional, plural, incluyente 
y abierta. 
Esta nueva manera de gobernar y de gestionar se atiene a los limites fiscales del 
gobierno en el entendido de que no pueden resolverse todos los problemas, lo que 
obliga a una cuidadosa selección de temas prioritarios de manera conjunta con los 
ciudadanos organizados, proceso que facilita la construcción de una agenda de 
gobierno, construcción no unidireccional sino a través de la participación ciudadana 
que ahora puede mejorarse y fortalecerse con el uso de las tecnologías de las 
 
24 Luis F. Aguilar Villanueva, "Gobernanza: el nuevo proceso de gobernar", Fundación Friedrich Naumann para 
la Libertad, 2010, pg. 33 
25 Whittingham Munevar, María Victoria, Aportes de la teoría y la praxis para la nueva gobernanza, Revista 
del CLAD Reforma y Democracia. No. 33. (oct. 2005). Caracas, p.1, disponible en 
http://siare.clad.org/fulltext/0043406.pdf 
http://siare.clad.org/fulltext/0043406.pdf
 
28 
 
información y comunicación. En estas nuevas relaciones de gobierno y gobernados 
existen mayores perspectivas en la solución de problemas porque se conocen las 
necesidades y se conciertan mejores formas de solución escuchando la voz de 
quienes padecen directamente los problemas. 
En medio de estos procesos, toma mayor importancia el localismo, al grado de 
existir una tendencia denominada nuevo gobierno local, que de acuerdo a la Unión 
Iberoamericana de Municipalistas “reivindica el trabajo en equipo, visión, estrategias 
conjuntas, democracia de deliberación, participación ciudadana, fortalecimiento de 
las capacidades del gobierno local para abordar los problemas de desarrollo, el 
rescate de la metodología de planeación popular y de seguimiento y rendición de 
cuentas”26 
d) La gestión pública: una obligación legal de los ayuntamientos 
La operatividad de la gestión pública en el ámbito local tiene bases constitucionales 
y reglas específicas tanto en leyes federales y estatales como en los reglamentos 
municipales. La CPEUM faculta a los ayuntamientos a aprobar los reglamentos que 
“aseguren la participación ciudadana y vecinal”27 para que participe en las tareas de 
gobernar y administrar. Asimismo, existen diversas disposiciones en ciertas leyes 
federales que obligan al gobierno local a promover y asegurar la participación 
ciudadana, sólo para ilustrarlo se citan tres leyes: la ley general de desarrollo social 
señala que corresponde al ayuntamiento “Establecer mecanismos para incluir la 
participación social organizada en los programas y acciones de desarrollo social” 
(art. 45); igualmente la ley general de asentamientos humanos, ordenamiento 
territorial y desarrollo urbano, obliga al gobierno municipal a “Crear los mecanismos 
 
26 DHIAL (2001) Los desafíos del gobierno local en América Latina: una nota de apoyo a la declaración de 
Baeza. Documento confeccionado con motivo del V Congreso Iberoamericano de Municipalistas, Instituto 
Internacional de Gobernabilidad, en Vargas Hernández José, Gobierno Local, Autonomía y Gobernabilidad, 
Urbano, Núm. 24, noviembre 2011, pp. 54-53-69. 
27 El artículo 115, facción II, párrafo segundo, señala que “Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, 
de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los Estados, los bandos 
de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general 
dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las 
materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación 
ciudadana y vecinal”. 
 
29 
 
de consulta ciudadana para la formulación, modificación y evaluación de los planes 
o programas municipales de Desarrollo Urbano” (art. 11 ), y por su parte, la ley 
general de educación prevé “un consejo municipal de participación social en la 
educación integrado por las autoridades municipales, padres de familia y 
representantes de asociaciones” entre otros actores (art. 70). 
Regularmente las constituciones políticas de las entidades federativas repiten el 
postulado de la Constitución nacional y mandatan a los ayuntamientos para que le 
den apertura a la organización y participación ciudadana: la Constitución política de 
la Ciudad de México obliga a las “Autoridades de la Ciudad y las Alcaldías” a 
establecer “procedimientos y formas de gobierno abierto que garanticen la 
participación social efectiva, amplia, directa, equitativa, democrática y accesible en 
el proceso de planeación, elaboración, aprobación, gestión, evaluación y control de 
planes, programas, políticas y presupuestos públicos” (Art. 31). Con el mismo 
sentido la Constitución política del estado de Oaxaca atribuye a los ayuntamientos 
la obligación de constituir consejos consultivos ciudadanos (art. 25). 
Normalmente las leyes orgánicas municipales ponen énfasis en las sesiones de 
cabildo abierto o público y sólo cerrado o secreto cuando el asunto a tratar sea 
considerado reservado a la discusión y aprobación del ayuntamiento, como son los 
casos de incremento a las cuotas y tarifas o del presupuesto de egresos, entre otros 
asuntos que por su especificidad o interés público requieren tratamiento únicamente 
por parte del gobierno municipal. Asimismo, con una mayor incidencia, existen leyes 
en las entidades federativas que imponen a los ayuntamientos medidas para 
propiciar la concurrencia ciudadana como pudieran ser las de planeación, las de 
desarrollo social, las de educación o las de desarrollo agropecuario. Como puede 
observarse, las reglas son suficientes para impulsar una propiciagestión pública y 
así construir redes público-sociales. 
A todo ese bagaje normativo se aúnan algunas reglas de operación tanto de 
programas federales como estatales y el bando de policía y gobierno con los 
reglamentos correspondientes. En la internet es recurrente encontrar reglamentos 
de participación ciudadana y/o para guiar la integración y operación de los Comités 
 
30 
 
de Participación Ciudadana (COPACIS). Las experiencias de los municipios de 
Carmen, en el estado de Campeche, de Mexicali, estado de Baja California y de 
Chapala, estado de Jalisco, cuyos reglamentos siguen el principio constitucional,28 
son ejemplo de ello. 
Todo este entramado jurídico apunta a la implementación de diferentes mecanismos 
técnicos, tecnológicos y de profesionalización para apalancar la nueva forma de 
gobernar del gobierno, es decir, la gestión pública que se dinamiza a través de las 
interrelaciones de la sociedad civil con la autoridad. Sin duda las tecnologías de la 
información y comunicación son fundamentales como fundamental es aprovechar 
los distintos comités, comisiones y consejos ciudadanos que derivan de leyes y 
reglas de operación de los programas públicos. 
5. Conclusión capitular 
EL presidencialismo y parlamentarismo como modelos de gobierno en las 
democracias contemporáneas, descansan en el principio teórico e institucional de 
división y equilibrio de poderes, con el objetivo de evitar el abuso de poder y 
garantizar la libertad individual. 
Estos modelos teóricos, fueron materializados en diversos países, sin embargo, en 
América prevaleció la institucionalización del sistema presidencial, justificado en la 
situación económica y social por la que atravesaban los países en su momento, por 
lo que constitucionalmente se tradujo, primero en Estados Unidos, en dotar al 
presidente de facultades amplias, sin embargo, al ser retomadas en países 
latinoamericanos, prevaleció una estructura de gobierno centralista y autoritaria. 
En el caso de México, las circunstancias políticas y culturales, incrementaron el 
poder constitucional presidencial, aunado a la existencia de un partido semioficial, 
que permitió amalgamar mucho más poder en manos del presidente, según lo 
 
28 En los tres casos, el Reglamento se denomina de Participación Ciudadana y Vecinal. En los tres casos se 
fundamenta en el artículo 115, fracción II de la CPEUM y el la Constitución política de cada estado mencionado. 
En el estado de Campeche, también se incluye la Ley Orgánica de los Municipios y el Bando Municipal de 
Carmen. 
 
31 
 
documentan Jorge Carpizo y Jeffrey Weldon, poniendo a la figura personal del 
presidente como eje del sistema político mexicano. 
La centralización y el ejercicio personal del poder sin un sistema de pesos y 
contrapesos efectivo, se replicó en los órdenes de gobierno, tanto estatal, pero 
sobre todo en el municipal, donde prevalece un sistema político-electoral por demás 
anacrónico. 
Por circunstancias políticas, sociales y de apertura institucional, la democratización 
del sistema trajo consigo también la reducción del presidencialismo, pero sólo a 
nivel federal, ya que el ámbito municipal ha prevalecido una estructura centralista y 
monolítica, producto de una configuración institucional que no ha sido revisada y 
que hoy prevalece en mayor o en menor medida en los 2445 municipios de México, 
por lo que el municipio se convirtió en el eslabón perdido de la democratización 
electoral, institucional y de gestión. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
32 
 
Capitulo II. La configuración institucional y organizacional del 
presidencialismo municipal 
1. Introducción 
Después de que el ayuntamiento durante la colonización -de lo que los españoles 
llamaron la Nueva España- estuvo subordinado a la figura del corregidor como 
delegado del monarca con poderes bastos para el control político, económico y 
social del territorio conquistado, y posteriormente durante el primer siglo del México 
independiente bajo la tutela del jefe político, los constituyentes de 1916-1917, como 
parte del ideario de la Revolución mexicana, incorporaron al texto de la Constitución 
federal de 1917 el principio del municipio libre, con la disposición expresa de que el 
ayuntamiento sería de elección popular. 
Para estas alturas del Estado mexicano, en vías de su consolidación, no podía 
hablarse de que el municipio en su régimen interior adquiría relevancia real, el 
caciquismo local y regional, designaban y sometían a la autoridad a sus intereses y 
preferencias, además de que las arcas municipales eran hasta cierto punto pobres 
para disuadir con bienes y servicios a la población. El proceso mediante el que 
destacó, poco a poco, la figura del presiente municipal dentro del cuerpo colegiado 
fue producto de la formación que tuvo el presidencialismo apabullante del nivel 
nacional, donde el presidente de la República, amo y señor, dependía de actores 
locales y regionales y quien de manera arbitraria decidía sobre el devenir de la 
nación. 
El marcado diseño institucional y administrativo propio de la cultura del 
presidencialismo federal creo esquemas de gobierno unitario en el ayuntamiento 
que fue sostenido y funcional aún más con la presencia del partido único, siendo la 
descentralización uno de los factores que incrementaron las facultades y recursos 
sobre una estructura de gobierno monolítica carente de contrapesos y de esquemas 
democráticos en su integración y funcionamiento, siendo el intento fallido de 
democratización electoral el único rubro que intentaron solventar la reforma a través 
de la representación proporcional de los regidores. 
 
33 
 
Con el tiempo y no obstante las reformas para su democratización, el 
presidencialismo municipal, con sus variantes en el panorama de 2445 municipios 
con los que cuenta el país, funciono y continua funcionando como columna vertebral 
del sistema político y administrativo que opera en el municipio mexicano, permite al 
presidente por una serie de factores políticos y legales, tener un total control del 
ayuntamiento y ejercer un gobierno vertical con decisiones unidireccionales, con 
ausencia de pluralidad en la toma de las mismas y por lo tanto la inexistencia de 
pesos y contrapesos. 
En el presente capítulo busca establecer, explicar y argumentar los factores 
institucionales existentes que hacen posible el presidencialismo, así como la 
influencia de estos en la configuración de un poder central y monolítico, ello, a través 
del análisis de 6 factores claves que permiten su configuración en el gobierno 
municipal. 
 Unicidad del poder municipal y ausencia de pesos y contrapesos 
 Mecanismos de elección, integración y representación del cabildo. 
 Preponderancia del presidente en la reglamentación municipal 
 Debilidad política y administrativa de regidores y síndicos. 
 Preponderancia del presidente en la elección y/o designación de altos 
funcionarios en la administración pública municipal 
 Control central y subordinación de las autoridades auxiliares ante la figura 
presidencial. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
34 
 
 
2. El poder unitario municipal y la ausencia de pesos y contrapesos. 
 “La experiencia nos muestra que todo hombre 
 investido de poder es dado a abusar de él, 
yendo hasta donde encuentra límites”29 
 
El principio teórico e institucional republicano de la división de poderes, ha sido 
considerado como eje rector en la configuración del gobierno mexicano, establecido 
por mandato constitucional en el artículo 39 y 49, además de ser considerado la 
forma de gobierno que debe replicarse en el gobierno estatal y municipal. Tanto el 
articulo 115 como 116 constitucional, establecen la forma de organización en las 
entidades federativas y en el gobierno municipal, mandatando que optaran en su 
régimen interior por un