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• I l I 
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTONOMA 
DE MEXICO 
FACULTAD DE CIENCIAS POLínCAS y SOCIALES 
LA PARTICIPACiÓN CIUDADANA EN EL RESCATE DEL 
PATRIMONIO MUNDIAL CULTURAL DE XOCHIMILCO 
PROPUESTA DE CREACiÓN DE UN CONSEJO 
CONSULTIVO CIUDADANO 
T E S I S 
QUE PARA OBTENER EL GRADO DE: 
LICENCIADO E~ CIENCIAS PQLITICAS y 
ADMINISTRACiÓN PÚBLICA 
(OPCiÓN EN ADMINISTRACiÓN PÚBLICA) 
PRESENTA: 
FELIPE DE JESÚS LOYO LOZANO 
ASESOR: MAESTRO MIGUEL ÁNGEL MÁRQUEZ ZÁRATE 
NO\IIEMBRE DEL 2009 
 
UNAM – Dirección General de Bibliotecas 
Tesis Digitales 
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respectivo titular de los Derechos de Autor. 
 
 
 
 
 
 
2 
Agradecimientos: 
A mi Alma Matter la Universidad Nacional Autónoma de México. 
 
A mis queridos Estado de Guerrero y puerto de Acapulco. 
 
A Magnolia compañera de 1,001 batallas con todo mi reconocimiento y más 
profundo cariño. 
 
A mis hijos, las joyas más preciadas en está vida, Homero, Luis Felipe y 
Alexa Carolina con la firme esperanza de que este trabajo ilumine su 
conocimiento sobre la región sur de está ciudad en donde actualmente 
habitamos. 
 
A mis padres queridos Efrén e Irene, que tuvieron a bien forjarme por el 
camino del esfuerzo y de la rectitud. 
 
A mis inolvidables padres por adopción Don Mario González Navarro y Doña 
Luz Ramos Ramos que aún cuando ya no están en está temporalidad siguen 
para mí siendo parte de la vida cotidiana, así como a Sergio y Virgilio, Irene y 
Lety hermanos también por convicción. 
 
A mis anhelados y recordados abuelos maternos, Simona y José, a su 
eterna memoria, que influyeron en demasía para que pudiera ser alguien de 
bien en esta vida, así como a mis tíos, Socorro, José Luis y Sandra Luz. 
 
A mis Abuelos paternos Oliva y Guillermo, In Memoriam. Al igual como a 
mis tíos Víctor, Manuel, Guillermo, Oliva, Orfelina, Lupe, Héctor y Miguel 
Ángel con todo mí cariño y respeto. 
 
A mis queridos hermanos Guillermo, Guadalupe, Efrén, Iliana, Irene, Laura y 
Roberto, que aún cuando la distancia nos ha separado el origen y destino 
común nos unirá por siempre. 
 
A todos mis sobrinos sanguíneos y adoptivos Mario, Adriana, Sergio, Lety, 
Mara, Irving, Willy, Iván, Memo, Efrén, Joshúa, Naín y Sabrina. 
 
A mis maestros y amigos por siempre en la difícil y esforzada carrera de la 
Administración Pública, al Profesor Ramiro Carrillo Landeros, al Profesor 
Genaro Alfaro Torres, al Lic. Luis Fernando Mares Cossío, al Lic. Gregorio 
Aguirre Pérez, al Lic. Jorge Octavio Marín Gálvez y al Dr. Emilio 
Vizárretea Rosales, todos ejemplos de capacidad, compromiso, entrega y 
ética en el a veces escabroso camino del servicio público. 
 
A mis compañeros de la Formación Básica Común, Ana Luisa, Dante, 
Magnolia, Marina y Cristina, por aquellos momentos inolvidables en que 
logramos combinar el saber y la plena diversión. 
 
Al Profesor Miguel Ángel Márquez Zárate, por haberme apoyado en forma 
profesional y práctica para la conclusión de este trabajo. 
 
 
 
2 
 
ÍNDICE 
LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL RESCATE DEL PATRIMONIO 
MUNDIAL CULTURAL DE XOCHIMILCO 
PROPUESTA DE CREACIÓN DE UN CONSEJO CONSULTIVO 
CIUDADANO. 
INTRODUCCIÓN……………………………………………………………………5-9 
 I. PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. 
1.1 El Estado……………………………………………………………….........10-13 
1.2 El Gobierno………………………………………………………………….13-16 
1.3 La Administración Pública: Enlace entre el Gobierno y la Participación 
Ciudadana………………………………………………………………………16-20 
1.4 Esquemas de Participación Social………………...………………….......20 
1.4.1 La Gerencia Social…………..………………………………………..…20-23 
1.4.2 Las Organizaciones No Gubernamentales (ONG)…………………24-26 
II. EL PATRIMONIO MUNDIAL CULTURAL, NATURAL Y MIXTO. 
2.1. La Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia 
y la Cultura (UNESCO)…………………………………………………………26-27 
2.2 El Comité del Patrimonio Mundial……………………………………….28-29 
2.3 El proceso de nominación y selección de sitios del Patrimonio 
Mundial……………………………………………………………………………29-31 
2.4 El Patrimonio Mundial en América del Norte y el Caribe: el caso de 
México…………………………………………………………………………….31-34 
III. XOCHIMILCO COMO PATRIMONIO MUNDIAL CULTURAL DE LA 
HUMANIDAD. 
3.1 Xochimilco……………………………………………………………………....35 
3.1.1 Antecedentes……………………………………………………………..35-42 
3.1.2 Población e integración territorial………………………………42-44 
3.1.3 Economía………………………………………………………………….44-46 
3.1.4 Gobierno…………………………………………………………………...46-47 
3.1.5 Cultura………………………………………………………………..........47-49 
3.2 Inscripción en 1987 de Xochimilco como Patrimonio Cultural de la 
humanidad……………………………………………………………………..........49 
3.3 Reflexiones sobre las ventajas, compromisos y posibles beneficios 
que tiene el ser un Patrimonio de la humanidad………….………………50-51 
3.4. Situación actual en el área del Patrimonio………………………….......51 
 
 
 
3 
 
3.4.1 La contaminación…………………………...……………………………….51 
3.4.1.1 En la zona “Chinampera”…………………………………………….51-55 
3.4.1.2 El deterioro ecológico en el área…………………………....................55 
3.4.1.2.1 La contaminación en las lagunas y canales………….………...56-58 
3.4.1.2.2 La destrucción de la flora silvestre…………………..………..…58-60 
3.4.1.2.3 La pérdida de la fauna silvestre………………………………..…60-61 
3.4.1.3 La problemática en los suelos de conservación ecológica y áreas 
naturales protegidas……………………………………………………………….62 
3.4.1.3.1 En los suelos de conservación ecológica………………62-66 
3.4.1.3.2 En el Área Natural Protegida………………………………………66-68 
3.5 Acciones gubernamentales en el contexto del Patrimonio…………….68 
3.5.1 Programas de Gobierno vinculados con el rescate del Patrimonio 
Mundial Cultural de Xochimilco……………………………………………........68 
3.5.1.1 Plan de Rescate Ecológico de Xochimilco (PDREX)…………….68-71 
3.5.1.2 Plan Alternativo para el Rescate Ecológico de Xochimilco 
(PAPREX)…………………………………………………………………………71-74 
3.5.1.3 El Proyecto UNESCO-Xochimilco, 2002……………………..........74-78 
3.6 Acciones jurídico-administrativas realizadas en el Área del 
Patrimonio………………………………………………………………………..78-79 
3.7 Experiencias recientes de la Participación Ciudadana…………...…79-82 
IV. PROPUESTA DE CREACIÓN DE UN CONSEJO CONSULTIVO 
CIUDADANO PARA EL RESCATE DEL PATRIMONIO CULTURAL DE 
XOCHIMILCO. 
4.1. Consejo Consultivo para el Rescate de Xochimilco……………….......83 
4.1.1 Definición……………………………………………………………………...83 
4.1.2 Misión…………………………….…………………………………………….84 
4.1.3 Visión………….……………………………………………………………….84 
4.1.4 Objetivo…………………………………………..……………………………84 
4.1.5 Participación de actores………………………….………………………...84 
4.1.6 Logros esperados…………………………………...………………………85 
4.2. Marco Administrativo y Orgánico………………………………...………..85 
4.2.1 Estatutos……………………………..………………………………………..85 
4.2.2 Operación……………………………………………………………………..85 
4.2.2.1 Consejo Asesor………………………………………………………...85-864.2.2.2 Comisiones de trabajo………………………………………………..86-89 
 
 
 
4 
 
4.3. El Plan de Rescate……………………………..……………………………..90 
4.3.1 El Programa Económico………………………………………………..90-91 
4.3.2 El Programa Ecológico………………………………………………….91-92 
4.3.3 El Programa de Participación Ciudadana……………………………92-93 
4.3.4 El Programa de Coordinación Interinstitucional……………..........93-94 
4.4.-Estructura jurídico-administrativa…………………………………………94 
4.4.1 Fideicomiso para el Rescate del Patrimonio Mundial Cultural de 
Xochimilco…………………………………………………………………………...94 
4.5.- Financiamiento………………………….………………………..........…94-95 
4.6.-Sistema de control y auditoría de recursos……………………………..95 
4.7.- Transparencia, Acceso a la información y Rendición de 
cuentas……………………………………………………………………….......95-98 
CONCLUSIONES………………………………………………………...........98-100 
BIBLIOGRAFÍA………………………………………………………..……...101-105 
APÉNDICE I …………………………………………………………………..106-120 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
5 
 
INTRODUCCIÓN 
 
Este trabajo de investigación para obtener el grado de licenciatura en 
Ciencias Políticas y Administración Pública (Especialidad en 
Administración Pública) tiene su fundamento en mi participación en un 
intento serio que se realizó por conformar un Consejo Consultivo 
Ciudadano “Pro-Rescate de Xochimilco”, en la constitución de dicho 
cuerpo colegiado intervinieron las principales agrupaciones civiles de la 
zona como productores de plantas y flores; los chinamperos; los 
trajineros; los ejidatarios; los comuneros; los prestadores de servicios; 
los representantes de los mercados; etc. y representantes de la 
Delegación Xochimilco y de la UNESCO. El propósito central fue 
constituir un Consejo Consultivo Ciudadano con una conformación 
jurídica como Asociación Civil, en donde participarán tanto la parte 
gubernamental, las asociaciones y representantes del citado organismo 
internacional con el propósito de rescatar el Patrimonio Mundial Cultural 
de Xochimilco; sin embargo, dicho proyecto no prosperó y tuvo una 
muerte paulatina, esta experiencia me motivo para realizar esta Tesis, 
poniéndome en claro desde un principio que únicamente la Participación 
Ciudadana organizada y estructurada es la vía para lograr el rescate, 
rehabilitación y conservación del citado Patrimonio. 
 
El fenómeno que se suscita a nivel internacional conocido como la 
globalización, ha impactado y desquilibrado las estructuras económicas y 
sociales de todos los países en general, esto ocasiona en el caso de los 
más fuertes como lo es actualmente China una mayor riqueza y en lo 
referente a los más débiles como sucede con México una mayor pobreza. 
Este contexto desigual y de crisis económicas cada vez más agudas y 
prologadas como la que vivimos actualmente, ha provocado una mayor 
escacez de recursos financieros en el erario público, por lo que la 
sociedad civil se ha manifestado en una mayor participación en la toma 
de decisiones y en formulación e instrumentación de Políticas Públicas 
de los Estados y Gobiernos y se organiza, para ello como actor social vía 
la diferentes esquemas de organización social como la Gerencia Social, 
las ONG´s entre otras. 
 
 
 
6 
 
 
En el caso de nuestro objeto de estudio por falta de planes y programas 
gubernamentales congruentes y eficaces, es que se propone como una 
alternativa viable para el rescate del Patrimonio Mundial Cultural de 
Xochimilco la participación de los ciudadanos a través de la creación y 
estructuración de un Consejo Consultivo Ciudadano. 
 
En el contexto mundial de acuerdo con los protocolos establecidos por la 
UNESCO a través de su Comité del Patrimonio Mundial encargado de 
incorporar a los sitios de dicho Patrimonio ya sean naturales, culturales o 
mixtos a través de procesos rigurosos Xochimilco fue inscrito desde 1987 
en la lista definitiva, por haber cumplido los requisitos establecidos para 
ser un Patrimonio Mundial Cultural de la Humanidad ya que es una joya 
viviente en pleno siglo XXI del vestigio histórico, natural y arqueológico 
de la grandeza del pueblo mexicano. 
 
Sin embargo, esta herencia de la naturaleza y de la obra humana: sus 
canales, lagunas, bosques y de la construcción de unidades de 
producción como son sus “Chinampas”, actualmente están en un 
proceso de plena destrucción por la contaminación de sus aguas, la 
pérdida de la flora y fauna silvestre, así como por la invasión para fines 
habitacionales de sus reservas naturales en forma irregular, con todo lo 
que ello implica, por lo que al margen de los esquemas burocráticos de 
los tres ámbitos de gobierno, es necesario e impostergable la creación de 
un Cuerpo Colegiado de participación de los ciudadanos que recupere, 
proteja y rehabilite un sitio propiedad no únicamente de los mexicanos, 
sino de la humanidad en general. 
 
En este contexto se establece la siguiente hipótesis: 
 “Actualmente no existe una conceptualización integral y compromiso por parte 
de los gobiernos federal, local y delegacional sobre la responsabilidad que 
implica el contar con un Patrimonio Mundial Cultural de las dimensiones de 
Xochimilco; es por ello, que lo que prevalece en esos niveles de gobierno es la 
demagogia, la apatía, el desinterés para instrumentar planes y programas 
congruentes que mantengan y reconviertan los aspectos críticos que están 
destruyendo el referido Patrimonio tangible e intangible que le pertenece no sólo 
a nuestro país sino es propiedad de la humanidad, así como de las generaciones 
presentes y futuras. 
 
 
 
 
7 
 
Sólo la organización de la participación ciudadana a través de un Consejo 
Consultivo Ciudadano, podrá realizar acciones concretas y al margen de 
esquemas de interés burocráticos, en el rescate del Patrimonio Mundial Cultural 
de Xochimilco*”. 
 
Para fines de presentación, se estructuro esta Tesis con el capítulo I cuyo 
objetivo es ubicar en un marco global aquellos conceptos que son de 
suma importancia para asimilar las formas de organización 
gubernamental y de la sociedad civil como son: el Estado, el Gobierno, la 
Administración Pública y los esquemas de la Participación Ciudadana. 
Esto con el propósito de tener una idea acabada del papel que juega el 
Estado, el Gobierno y la Administración Pública como Enlace con los 
procesos de la Participación Ciudadana y también analizar la tendencia 
mundial actual en que la sociedad civil se ha organizado y ya participa a 
través de las ONG o la Gerencia Social en aquellos ámbitos o sectores 
económicos y sociales en donde las instituciones del Estado y del 
Gobierno han abandonado u olvidado. En este capítulo se analizan los 
conceptos; en la primera parte del Estado; en la segunda del Gobierno; en 
la tercera de la Administración Pública en su papel de enlace entre el 
Gobierno y los ciudadanos y en la cuarta los esquemas de organización 
civil como: la Gerencia Social y las OrganizacionesNo Gubernamentales 
(ONG). 
 
 El capitulo II tiene como propósito conocer el panorama mundial de la 
importancia que reviste ser un Patrimonio Mundial ya sea Cultural, 
Natural o Mixto de la humanidad, es decir un bien tangible e intangible 
como es el caso de Xochimilco, que ya no sólo pertenece a esa región o a 
México, sino que ha trascendido a nivel universal como un legado 
propiedad de las generaciones pasadas, presentes y futuras cuyo 
resguardo así como su preservación es compromiso tanto de los ámbitos 
gubernamentales como de la sociedad civil y de las asociaciones de 
cualquier tipo en particular. Este capitulo se estructuró de la siguiente 
manera: la primera parte fue la relativa a la UNESCO; la segunda al 
Comité del Patrimonio Mundial; la tercera al proceso de nominación y 
 
*Hipótesis Central del Proyecto de Tesis presentado por el sustentante y aprobado por el 
Departamento de Administración Pública de la Facultad de Cs.Ps. y Ss. de la UNAM. 
 
 
 
 
8 
 
selección de sitios del Patrimonio Mundial y finalmente la cuarta trata 
sobre el Patrimonio existente en América del Norte y el Caribe: el caso de 
México. 
 
El capitulo III tiene como objetivo conocer en forma específica los 
antecedentes y la problemática actual que vive el Patrimonio Mundial 
Cultural de Xochimilco. Se estructuró de la siguiente manera: en la 
primera parte Xochimilco: antecedentes, Población e integración 
territorial, Economía, Gobierno y Cultura; en la segunda su inscripción en 
1987 como Patrimonio Cultural de la humanidad; en la tercera parte, se 
realizaron algunas reflexiones sobre las ventajas, compromisos y 
posibles beneficios que tiene el ser un Patrimonio de la humanidad; en la 
cuarta parte la situación en el área del Patrimonio: la contaminación en la 
zona “chinampera”; el deterioro ecológico en el área, la contaminación en 
las lagunas y canales, la destrucción de la flora silvestre, la perdida de la 
fauna silvestre; la problemática en los suelos de conservación ecológica 
y áreas naturales protegidas; en la quinta parte las acciones 
gubernamentales en el contexto del Patrimonio: los Programas de 
Gobierno vinculados con el rescate del Patrimonio Mundial Cultural de 
Xochimilco, el Plan de Rescate Ecológico (PDREX), el Plan Alternativo 
para el Rescate Ecológico de Xochimilco (PAPREX) y el Proyecto 
UNESCO-Xochimilco, 2002; en la sexta parte las acciones jurídico-
administrativas realizadas en el Área del Patrimonio y en la última parte 
las experiencias recientes de la Participación Ciudadana. 
 
En el capítulo IV se propone una estrategia de organización y 
participación ciudadana vía un Consejo Consultivo Ciudadano que tenga 
como objetivo el rescate, rehabilitación y conservación integral del 
Patrimonio Mundial Cultural de Xochimilco; cuya materialización se 
sustente en un Plan Estratégico que se divida funcional y operativamente 
en diversos Programas de índole económico, ecológico, de participación 
ciudadana y de colaboración interinstitucional. En este capítulo, se 
proyectó al Consejo Consultivo Ciudadano para el Rescate de Xochimilco, 
en la primera parte su Definición; su Misión; su Visión; el Objetivo; la 
Participación de Actores y los logros esperados. En la segunda, el Marco 
 
 
 
9 
 
Administrativo y Orgánico (estatutos), la Operación (Consejo Asesor y 
Comisiones de Trabajo); en la tercera se estructuró un Plan de Rescate 
vía Programas de tipo Económico, Ecológico, de colaboración 
interinstitucional; en la cuarta se propuso una Estructura jurídico-
administrativa (Fideicomiso para el Rescate del Patrimonio Mundial 
Cultural de Xochimilco); en la quinta parte se analizaron la posible fuente 
de financiamiento; en la sexta se incorporó un Sistema de control y 
auditoría de recursos y finalmente en la séptima se agregó a la 
Transparencia, Acceso y Rendición de cuentas. 
 
Por último, se presentan las Conclusiones de esta investigación, que 
arrojaron las consideraciones generales y puntuales que se establecen al 
final de este documento. 
 
Las aportaciones de la Tesis principalmente serán abordar por un lado 
desde una perspectiva diferente la problemática tan grave y en pleno 
deterioró del Patrimonio Mundial Cultural de Xochimilco en los aspectos 
ecológicos, económicos, culturales y sociales, así como proponer como 
alternativa viable para su Rescate un Consejo Consultivo Ciudadano. 
 
 
 
 
10 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
I.-PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. 
 
El objetivo de este capitulo es ubicar en un marco global aquellos 
conceptos que son de suma importancia para entender las formas de 
organización gubernamental y de la sociedad civil como son: el Estado, el 
Gobierno, la Administración Pública y los esquemas de la Participación 
Ciudadana. Esto con el propósito de tener una idea acabada del papel que 
juega el Estado, el Gobierno y la Administración Pública en los procesos 
de la Participación Ciudadana. Así, como también, sobre la tendencia 
mundial actual en que la sociedad civil se ha organizado, ha explorado y 
ha incidido en aquellos ámbitos o sectores económicos y sociales en 
donde las instituciones del Estado y del Gobierno han abandonado o 
desestimado sus políticas públicas. 
 
 
 
 
 
11 
 
1.1 El Estado 
El concepto de Estado es tan antiguo como la humanidad misma ya que 
desde la época de los griegos, se hablaba de las “Polis” o “ciudades 
estados”, esto fue así, en virtud de que “el rasgo fundamental y 
permanente de los griegos fue el particularismo, que halló su expresión 
en las polis, es decir, en las <ciudades-estado> que no lograron jamás 
fusionarse en una nación. Lo que sobre todo lo impidió fue más que la 
diversidad racial de los varios pueblos que se sobrepusieron unos a otro, 
su escasa permeabilidad.”1 
 
Asimismo, “Todo el sistema político, económico y espiritual de Grecia 
estaba basada en las polis, o sea en la ciudad-estado, la cual presuponía 
una población limitada que participase directamente en la cosa pública. 
La polis no conocían, ni tan siquiera en régimen democrático, el llamado 
sistema representativo.” 2 
 
En esta etapa de la historia mundial, aún cuando las Polis no se 
conformaron como verdaderos Estados, se comienzan a definir algunos 
elementos importantes del ente estatal, pero en forma aislada y sin 
interactuar en un todo dinámico, condiciones básicas para estar en 
presencia del mismo; es decir, la población estaba integrada por 
ciudadanos y esclavos, el territorio era constituido por una multiplicidad 
de islas y los gobiernos cambiaban constantemente. 
 
También en la época de la Roma Imperial aún cuando fue la cuna del 
sistema jurídico mundial moderno vía el clásico derecho romano y 
surgieron conceptos como “la civitas o la república”, es decir la 
comunidad de todos los ciudadanos, la cosa común del pueblo. No 
existióla connotación, los elementos y las características que definen al 
concepto del Estado moderno. 
 
Es en el Siglo XVI con la obra “El Príncipe” de Nicolás Maquiavelo, 
cuando se menciona por primera vez en forma concisa y con todos sus 
1.-Montanelli Indro, Historia de los Griegos, p. 85. 
 2.-Ibid., pp.246 y 247. 
 
 
 
 
12 
 
alcances el concepto del Estado. “Todos los estados, todas las 
dominaciones que han ejercido y ejercen sobre los hombres, han sido y 
son Repúblicas o Principados. Los Principados son, o hereditarios, 
cuando una misma familia ha reinado en ellos, o nuevos.” 3 
 
En el siglo XVII en Inglaterra, Thomas Hobbes propuso, lo que a su juicio 
debe ser un “Estado Ideal” en su obra máxima “El Leviatán”, concluyendo 
debería ser la monarquía. Así para él: 
 “(….) la multitud unida en una persona, se le denomina ESTADO, en latín, 
Civitas. Esta es la generación de aquel gran Leviatán, o más bien (hablando con 
más reverencia), de aquel dios mortal, al cual debemos, bajo el dios inmortal, 
nuestra paz y defensa(….)Porque en virtud de esta autoridad se le confiere por 
cada hombre particular en el Estado, posee y utiliza poder y fortaleza, que por el 
terror que inspira es capaz de conformar voluntades de todos ellos para la paz, 
en su propio país, y para la ayuda mutua contra sus enemigos, en el extranjero. 
Y en ello consiste la esencia del ESTADO, que podemos definir así: una persona 
de cuyos actos la gran multitud, por pactos mutuos, realizados entre sí, ha sido 
instituida por cada uno como autor, al objeto de que pueda utilizar la fortaleza y 
medios de todos, como lo juzgue oportuno, para asegurar la paz y defensa 
común.” 4 
 
Hobbes sustenta una visión diferente de la conformación del Estado 
equiparándolo a un “Gran Hombre Artificial” cuyos órganos realizan 
funciones específicas del ente estatal. También al no existir poder alguno 
sobre los hombres, los mismos hacen uso de sus derechos naturales, 
situación que hace se encuentren en constante lucha surgiendo la 
desconfianza y competencia misma que propicia la guerra. Es por ello, 
indispensable el surgimiento del “Leviatán”, ser gigante conformado por 
todos los individuos, que ejerce un poder absoluto. El Estado, existente 
en el feudalismo, debe ser cambiado-de acuerdo con Hobbes-por una 
monarquía nacionalista y absoluta. 
 
A principios del siglo pasado Max Weber sociólogo alemán, da un 
enfoque diferente al concepto de Estado, el cual en su obra cumbre 
“Economía y Sociedad” define como: 
“(….) una asociación de dominio de tipo institucional, que en el interior de un 
territorio ha tratado con éxito de monopolizar la coacción física legitima como 
instrumento de dominio, reúne a dicho objeto los medios materiales en manos 
de sus directores pero habiendo expropiado para ello a todos los funcionarios 
de clase autónomos, anteriormente de aquellos por derecho propio, y 
colocándose así mismo, en lugar de ellos, en la cima suprema (….) El verdadero 
 
3.- Maquiavelo Nicolás, El Príncipe, p. 1. 
4.- Hobbes Thomas, El Estado, p.11. 
 
 
 
13 
 
dominio que no consiste ni en los discursos parlamentarios, ni en las proclamas 
de monarcas sino, en el manejo diario de la administración que se encuentra 
necesariamente en manos de la burocracia, tanto militar como civil”. 5 
 
Weber aparte de dar un marco diferente desde la sociología política al 
Estado, agrega una aportación importante al referir que la violencia física 
la ejerce de manera única y exclusiva el ente estatal y cuyo mando lo 
tiene la burocracia civil y militar. 
 
En Alemania a principios del siglo XX, surgió el jurista Herman Heller, 
quien contrapuso su concepto del Estado al de la tradición ortodoxa de la 
escuela de Viena. Para Heller: 
“El Estado se diferencia de todos los otros grupos de dominación por su 
carácter de unidad soberana de acción y decisión. El Estado esta por encima de 
todas las demás unidades de poder que existen en su territorio por el hecho de 
que los órganos estatales „capacitados‟ pueden reclamar, con éxito normal, la 
aplicación, a ellos exclusivamente reservada, del poder físico coactivo, y 
también porque están en condiciones de ejecutar sus decisiones, llegando el 
caso, frente a quienes se opongan a ellas, por medio de todo el poder físico 
coactivo de la organización estatal actualizado de manera unitaria”. 6 
 
Si se analizan los conceptos del Estado de Weber y Heller existen 
coincidencias sobre los rasgos característicos de la entidad estatal, como 
son la identificación de un control sobre las demás unidades de poder, 
así como el carácter exclusivo y único del poder físico coactivo. Pero, 
Heller le agrega, un rasgo adicional, al considerarlo una unidad soberana 
de acción y decisión en el territorio en donde se encuentra asentado. Esta 
visión es novedosa y tiene una concepción diferente de la acción estatal, 
ya que para él, territorio, población y poder, en forma aislada son 
solamente elementos amorfos del Estado; es decir, el mismo es el 
resultado de una conformación dinámica y de interacción de dichos 
aspectos. 
 
Cabe señalar, que los conceptos y las organizaciones, como es caso del 
Estado Moderno surgen debido a una necesidad histórica, es decir por 
el reclamo de la clase económica emergente conocida como la 
“Burguesía” que en los siglos XV, XVI y XVII requería para el 
fortalecimiento del capitalismo de la constitución e integración de los 
Estados Nacionales. 
5.- Weber Max, Economía y Sociedad, p.1060. 
6.- Heller Herman, Teoría del Estado, p. 255 
 
 
 
14 
 
En resumen, las características de un Estado federal como el mexicano 
son las siguientes: 
 
1. Se asienta en un territorio propio, constituido como unidad por la 
suma de los territorios de los Estados federados. 
2. Cuenta con una población que dentro de cada Estado miembro forma 
la población propia del mismo, con derechos y deberes de ciudadanía, 
en relación con la entidad local. Tomada en su conjunto, la población 
de los Estados federados forma la población del Estado federal con el 
que también tiene deberes y derechos específicos. 
3. Existe una sola soberanía, correspondiendo el poder supremo al 
Estado federal. Los Estados federados participan del poder, pero sólo 
dentro de los ámbitos y espacios de su circunscripción, y en las 
materias que la Constitución les atribuye. 
4. La personalidad del Estado federal es única, y en el plano 
internacional, los Estados federados no representan papel alguno. En 
cuanto a la distribución de los poderes, el Legislativo federal 
ordinariamente se compone de dos Cámaras, una de diputados y una 
de senadores, siendo éstos últimos representantes de los Estados 
federados. 
 
Para efectos de esta investigación, se concibe al Estado como un ente 
político, jurídicoy administrativo que ostenta de manera legítima el poder 
ante sus gobernados. El cual tiene un carácter permanente y trasciende lo 
cotidiano, por lo que cuenta con una estructura cualitativa que se asienta 
en un espacio territorial; es decir, es una unidad suprema que conjunta 
los elementos como son: la población, el poder y el territorio. 
 
1.2 El Gobierno. 
“Gobierno (del griego κυβερνάω "pilotar un barco"), en general, consiste en la 
conducción política general o ejercicio del poder del Estado. En sentido estricto, 
habitualmente se entiende por tal al órgano (que puede estar formado por un 
Presidente o Primer Ministro y un número variable de Ministros) al que la 
Constitución o la norma fundamental de un Estado atribuye la función o poder 
ejecutivo, y que ejerce el poder político sobre una sociedad. 
 
En términos amplios, el gobierno es aquella estructura que ejerce las diversas 
actividades estatales, denominadas comúnmente poderes del Estado (funciones 
http://es.wikipedia.org/wiki/Idioma_griego
http://es.wikipedia.org/wiki/Pol%C3%ADtica
http://es.wikipedia.org/wiki/Poder
http://es.wikipedia.org/wiki/Estado
http://es.wikipedia.org/wiki/%C3%93rgano
http://es.wikipedia.org/wiki/Presidente
http://es.wikipedia.org/wiki/Primer_Ministro
http://es.wikipedia.org/wiki/Ministro
http://es.wikipedia.org/wiki/Constituci%C3%B3n
http://es.wikipedia.org/wiki/Estado
http://es.wikipedia.org/wiki/Funci%C3%B3n_ejecutiva
http://es.wikipedia.org/wiki/Poder_ejecutivo
http://es.wikipedia.org/wiki/Poder_ejecutivo
http://es.wikipedia.org/wiki/Poder_pol%C3%ADtico
http://es.wikipedia.org/wiki/Sociedad
http://es.wikipedia.org/wiki/Poderes_del_Estado
http://es.wikipedia.org/wiki/Funciones_del_Estado
 
 
 
15 
 
del Estado). El Gobierno, en sentido propio, tiende a identificase con la actividad 
política. 
 
El Gobierno no es lo mismo que el Estado, está vinculado a éste por el elemento 
poder. El Gobierno pasa, cambia y se transforma, mientras que el Estado 
permanece idéntico. En ese sentido, el Gobierno es el conjunto de los órganos 
directores de un Estado a través del cual se expresa el poder estatal, por medio 
del orden jurídico. Puede ser analizado desde tres puntos de vista: según sus 
actores, como un conjunto de funciones, o por sus instituciones”. 7 
 
Para Ramiro Carrillo Landeros: 
“A la parte organizada del Estado se le identifica como Gobierno, y si al primero 
corresponde ejercer el monopolio legítimo de la dominación, ésta siempre se 
manifiesta en forma de Gobierno, el cual requiere necesariamente de dominio 
para poder manifestar su acción a través de la gestión de órganos que ejercen la 
dirección y el control de los asuntos políticos-administrativos que corresponden 
al Estado. 
 
El Gobierno es el Estado en acción, constituye el dispositivo de dominio que 
permite conducir a un conjunto de individuos asentados en un territorio donde 
él ejerce su potestad soberana, con el propósito de logra de ellos un 
comportamiento deseado. El Gobierno busca condicionar la acción de sus 
gobernados de acuerdo con los fines del Estado, y es con base en este 
condicionamiento como se manifiesta el ejercicio del poder. 
 
Al Gobierno como forma de dirección y organización de las acciones a cargo del 
Estado compete realizar funciones de índole política (manejo, conservación y 
consolidación del poder) y de naturaleza administrativa (captación de recursos, 
dotación de servicios, preservación del orden, etc.)”. 8 
 
El Gobierno, que es tan antiguo que en la Grecia de los siglos V y VI a. 
C., los filósofos Platón y Aristóteles formularon una clasificación tripartita 
de las formas de este concepto, como son: la monarquía, es decir el 
gobierno de uno; la aristocracia o el gobierno de pocos y democracia, o 
el gobierno de todos. Esta clasificación prevaleció y fue aceptada en lo 
fundamental en la época romana, durante la Edad Media y hasta la 
primera etapa del Mundo moderno. 
 
Es en el siglo XVI, cuando el florentino Nicolás Maquiavelo en su obra 
cumbre “El Príncipe” (1513), realizó una clasificación con un carácter 
bipartita de las formas de Gobierno, es decir los dividió en monarquía y 
república, con fundamento en su propuesta de que todos los Estados o 
 
7.-www. Wikipedia. Fecha de consulta 11-03-2009. 
8.- Carrillo Landeros Ramiro, Metodología y Administración, p.114. 
 
http://es.wikipedia.org/wiki/Pol%C3%ADtica
http://es.wikipedia.org/wiki/Orden_jur%C3%ADdico
 
 
 
16 
 
eran principados o eran repúblicas. Esta tesis no varió en lo esencial 
hasta el siglo XVIII cuando, en Francia en el contexto de la Ilustración, el 
barón de Montesquieu, propuso un esquema de las formas de Gobierno al 
modelo griego y al distinguir entre monarquía, despotismo y república. 
 
Hasta la segunda mitad del siglo XX, los sistemas de Gobierno se 
dividieron entre la democracia-liberal, la democracia marxista, el sistema 
autoritario identificado también como dictadura y las monarquías 
constitucionalistas. Con el derrumbe de la “cortina de hierro” en Europa 
del Este y la consecuente desintegración de la Ex Unión de Repúblicas 
Socialistas y Soviéticas (URSS), sólo permanecen actualmente las 
democracias social-marxistas en China, Corea del Norte y Cuba. El 
sistema autoritario, en su expresión de dictaduras militares, estuvo 
representado en el siglo pasado por varios países, principalmente en la 
segunda guerra mundial con el fascismo y el nacionalsocialismo en Italia 
y Alemania, así como en España con el gobierno de Francisco Franco, 
también en Chile tras el golpe de Estado por el cual asumió el poder 
Augusto Pinochet y en Argentina durante los años en que este país 
estuvo regido por una junta militar. 
 
Por lo que hace a las monarquías republicanas, las dos guerras 
mundiales acabaron con las de carácter absolutista, minado desde la 
Revolución francesa de 1789. Sólo prevalece la monarquía en su forma 
constitucional, es decir, bajo sistemas democráticos de Gobierno. 
También persisten monarquías en el mundo islámico, que en su mayoría 
son teocráticas las cuales, al menos en teoría, no se consideran 
absolutistas. 
 
La misión del Gobierno se considera es el constituir un sistema de auto-
protección social para las familias que viven en el Estado, seguro al largo 
plazo, autofinanciable, de muy buena calidad y sin corrupción. 
Prioritariamente asegurar el futuro de la salud, educación, crédito, 
propiedad, pensión, vivienda. 
 
 
 
17 
 
Históricamente, el primer Gobierno se forma en la tribu, como una forma 
de coordinar el pleno aprovechamiento de los recursos humanos, 
Naturales, Instalaciones y herramientas, etc. de la misma, para generar el 
máximo de satisfactores que satisfagan las necesidades de la tribu, en 
alimentación, seguridad, etc. 
Para efectos de esta investigación, se concibe al Gobierno como la parte 
organizada del Estado y es a través del cual se manifiesta la acción 
estatal, que se realiza a través de tres poderes el ejecutivo, el legislativo y 
el judicial. 
 
1.3 Administración Pública: Enlace entre el Gobierno y la Participación 
Ciudadana. 
Es frecuentemente confundida con el Estado y el Gobierno; sin embargo, 
es importantecomentar que es únicamente un instrumento de tipo 
administrativo que sirve para la consecución de los fines del Gobierno, 
que es a su vez la parte actuante u organizada del Estado. 
 
Es por ello, que procederemos a su delimitación conceptual. 
 
Para Pedro Muñoz Amato, la Administración Pública: “(….) en su sentido 
más amplio, es todo el sistema de Gobierno, todo el conjunto de ideas, 
actitudes, normas, procesos, instituciones y otras formas de conducta 
que determinan cómo se distribuye y ejerce la autoridad política, como se 
atienden los intereses públicos”. 9 
 
Jacinto Faya Viesca, desde una perspectiva jurídica define a la 
Administración Pública como: 
“Sólo un auxiliar del Ejecutivo Federal, y por ningún motivo forma parte de él. El 
Presidente de la República sólo se auxilia de la Administración Pública para 
poder cumplir con sus atribuciones y esto en ningún momento significa que las 
dependencias y entidades de la Administración sean elementos de la 
Constitución Orgánica del Ejecutivo Federal (….) 
 
[Son] Órganos Administrativos de carácter centralizado y paraestatal que la 
Constitución Política del país y la Ley Orgánica de la Administración Pública 
instituyen formalmente como auxiliares en las tareas del Ejecutivo Federal”. 10 
 
9.- Muñoz Amato Pedro, Introducción a la Administración Pública I, p. 24. 
10.- Faya Viesca Jacinto, La Administración Pública Federal (La Nueva Estructura), p.32. 
 
 
 
18 
 
Para Omar Guerrero: 
“La administración pública es acción, acción gubernamental; es dinámica, 
movimiento continuo. El Gobierno es el proceso conductivo del Estado que 
concreta las relaciones de dominación, explotación, tutela y servicio inherentes 
al mismo; Gobierno, fuente de orden y voluntad política, es la administración 
pública cuando desempeña las funciones involucradas en la movilización, 
organización y dirección de hombres y recursos para lograr los cambiantes 
objetivos del Estado; esto es, la práctica y actividad continua, coordinada, 
sincronizada, de decisiones políticas generales a través de medios específicos. 
La distinción entre política y administración no es sólo una separación 
funcional, sino también una correlación temporal; es decir, una diferenciación de 
momentos; decidir primero y practicar después.” 11 
 
Para Ramiro Carrillo Landeros: 
“Tanto en la Teoría de la Administración Pública como en la Ciencia Política y el 
Derecho Administrativo existen diversos criterios con relación a la definición de 
la administración pública, siendo uno de los más usuales y escuetos aquel que 
la interpreta como la rama ejecutiva del Gobierno a través de la cual se 
materializan las políticas del Estado. 
 
Otro punto de vista al respecto la entiende como conjunto de acciones, órganos, 
sistemas y procedimientos en general que forman parte de los gobiernos 
federal, estatal y municipal, así como de las diversas entidades de carácter 
público como lo son los organismos centralizados, las empresas de 
participación estatal y los fideicomisos públicos. 
 
A partir de un encuadre estructural, se identifica como la agrupación e 
integración de las dependencias y entidades de la administración pública que 
comprenden el Poder Ejecutivo y sirven de medios para la consecución de los 
propósitos del Estado. 
 
Con un criterio formalista, se concibe a manera de estructura legal que 
fundamenta y orienta la acción del Estado. Mediante un conjunto de 
disposiciones jurídico-administrativas compartidas y aceptadas por la 
comunidad. 
 
Finalmente, se puede considerar como un cuerpo teórico de conocimientos 
acerca del a gestión, organización y contexto general de unidades 
administrativas que forman parte del área ejecutiva del gobierno”. 12 
 
Para efectos de esta investigación, se concibe a la Administración Pública 
como al Gobierno en acción; es decir al conjunto de unidades de tipo 
administrativo (dependencias y entidades) que sirve para la consecución 
de los fines del mismo que es a su vez es la parte actuante u organizada 
del Estado. Cabe señalar, que la Administración Pública como es el caso 
de un Estado Federal como el nuestro tiene tres niveles conforme a los 
Gobiernos existentes: Federal, Estatal y Municipal. Este ha sido siempre 
determinado aparato al margen de la sociedad y consistente en un grupo 
 
11.- Guerrero Omar, Teoría Administrativa de la Ciencia Política, p. 102. 
12.-Carrillo Landeros Ramiro, Op.Cit., pp. 116 y 117 
 
 
 
19 
 
 
de personas dedicadas exclusiva o casi exclusivamente o principalmente 
a gobernar. 
 
Ahora bien, teniendo un sustento teórico de lo que significa la 
Administración Pública se analizará su papel como enlace entre el 
Gobierno y la Participación Ciudadana, conceptos que pertenecen a 
sectores diferentes pero a la vez complementarias, como lo es el público 
y el social. Pero, en la dinámica política y social de un Estado 
Moderno y Democrático hay una relación estrecha e indisoluble cuya 
influencia de parte de la Participación Ciudadana a la Administración 
Pública, ha aportado beneficios importantes tendientes a eliminar 
políticas públicas sustentadas en esquemas obsoletos y burocráticos 
unilaterales- verticales, ajenos a la realidad de las necesidades sociales 
de la ciudadanía. 
 
En este contexto la Participación Ciudadana se define como: 
“Participar, en principio, significa „tomar parte‟: convertirse uno mismo en parte 
de una organización que reúne a más de una sola persona. Pero también 
significa „compartir‟ algo con alguien o, por lo menos, hacer saber a otros 
alguna noticia (….) La participación no existe entre los anacoretas, pues sólo se 
puede ser parte donde hay una organización que abarca por lo menos a dos 
personas. De ahí que los diccionarios que sus sinónimos sean coadyuvar, 
compartir, comulgar. Pero al mismo tiempo, en las sociedades modernas es 
imposible dejar de participar: la ausencia total de participación es también 
inexorablemente, una forma de compartir las decisiones comunes.”13 
 
 
La participación de los ciudadanos en las sociedades modernas y 
democráticas, se suscita de la siguiente manera: 
“(…) pueden ser reconocidas cuatro formas de participación política: desde 
luego, la que supone el ejercicio del voto; en segundo lugar, las actividades 
que realizan los ciudadanos en las campañas políticas emprendidas por los 
partidos o a favor de un candidato en particular; una tercera forma de participar 
reside en la práctica de actividades comunitarias o de acciones colectivas 
dirigidas a alcanzar un fin específico; y finalmente, las que derivan de algún 
conflicto en particular”. 14 
 
 
 
 
 
 
 
 
13.-Merino Mauricio, La Participación Ciudadana en la Democracia, p.2. 
14.-Ibid., p.10. 
 
 
 
20 
 
En este contexto es importante referir, que la Participación Ciudadana es 
una forma de organización de los grupos sociales y de la sociedad civil 
en general que ha tomado carta de naturalización a nivel mundial para 
incidir en espacios y decisiones que le atañen y le afectan en forma 
directa en su actividad cotidiana y que anteriormente eran tomadas en 
forma vertical por la voluntad política de burócratas en la AdministraciónPública. 
 
Suele ligarse con los términos coadyuvar, compartir o comulgar sus 
propósitos siempre son lícitos y transparentes, por norma general 
favorables para aquellos ciudadanos que estén dispuestos a ofrecer algo 
de sí mismos a cambio de propósitos comunes o colectivos, en este 
sentido este concepto representa siempre un término positivo. En las 
sociedades modernas es difícil pensar que no haya participación 
ciudadana y el que no exista implica una forma de compartir las 
decisiones comunes. 
 
La Participación Ciudadana se presenta para corregir los defectos de la 
representación política que se suscita en la democracia representativa y 
para influir en las decisiones de los gobernantes, además de asegurar 
que dichas decisiones obedezcan a las demandas, carencias y 
expectativas de la ciudadanía en general. 
 
La Participación Ciudadana en un estado de derecho democrático se 
realiza en cuatro formas: en el ejercicio del voto; en la participación libre 
en las campañas de candidatos políticos de algún partido político; en la 
práctica de actividades comunitarias o de acciones colectivas con el 
propósito de alcanzar un fin concreto y los actos que se derivan de algún 
conflicto en particular. 
 
Este concepto esta íntimamente ligado al de democracia participativa y 
directa. Se sustenta en aquellos mecanismos previstos por el Estado, 
para que la población tenga acceso a las decisiones del Gobierno de 
manera independiente, sin necesidad de formar parte del mismo o de un 
partido político. 
 
 
 
21 
 
En nuestro país por la tendencia mundial que ha existido de la 
Participación Ciudadana en los asuntos de Gobierno en sus tres niveles 
federal, estatal y municipal, se ha generado el marco normativo 
respectivo como por ejemplo la Ley de Participación Ciudadana del 
Distrito Federal, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal No.83, 
del 15 de julio de 2005. Esta tendencia se ha observado en los tres niveles 
de Gobierno, incluso existen áreas en las estructuras administrativas 
dedicadas exclusivamente a la atención y promoción de dicha 
participación. 
 
Es tan importante, en la actualidad la Participación Ciudadana, que ya los 
mismos Gobiernos promueven la constitución de los Consejos 
Consultivos Ciudadanos como instancias de asesoría y evaluación de sus 
políticas públicas, así como del desempeño de sus acciones, esto ha 
permitido al margen de las estructuras burocráticas la participación de 
ciudadanos independientes y expertos en el tema, lo que ha redundado 
en una mejor aplicación de los planes y programas gubernamentales, así 
como en un incremento en la racionalidad y eficiencia de los mismos. 
 
1.4 Esquemas de participación social. 
Se analizarán las formas de organización gubernamental y de 
participación ciudadana más representativas en los tiempos actuales que 
han tomado ya carta de naturalización a nivel universal como resultado de 
la dinámica cada vez más marcada de los procesos de democratización 
en los Estados-Nacionales cuya tendencia ha influenciado en nuestro 
país a las esferas gubernamentales tanto federales como locales, dichos 
procesos han traído aparejada una mayor participación de los 
ciudadanos como sustento de la racionalidad y legitimidad de los actos 
de Gobierno. 
 
1.4.1 La Gerencia Social. 
Para entender, el significado de este concepto, será importante retomar 
las tendencias que se han suscitado en tiempos recientes en América 
Latina que han dado pie a la Gerencia Social. 
 
 
 
 
22 
 
Como se señaló en un Seminario Latinoamericano sobre Gerencia Social 
Innovadora en 1999, en Asunción, Paraguay. 
“Desde las ONG hacia el Estado. 
 
Las ONG se granjean el reconocimiento creciente del Estado. El punto de partida 
es el apoyo que le prestan en la instrumentación de políticas estatales. Sobre 
esta base, las ONG, logran ganar un espacio de diálogo en la consulta relativa a 
los propios fines y medios de acción estatal. El nivel superior es aquel en el que 
se forja una alianza entre ONG, funcionarios estatales y organizaciones sociales 
en política estatal”.15 
 
Asimismo, se tiene una realidad cada vez más participativa de la sociedad 
civil, en el escenario mundial y en el continente americano: 
 
“Desde las comunidades hacia el Estado 
 
La comunidad se acerca al Estado para que este apoye la solución de carencias 
específicas. Solicita además ser tenida en cuenta en la toma de decisiones y en 
la priorización de las acciones que le conciernen. 
 
Cuando se generan dinámicas activas de planificación participativa (priorización 
de acciones, formulación y ejecución de proyectos, seguimiento y control de 
desempeño), las demandas de los líderes comunitarios ante el Estado 
trascienden lo específico para adoptar una perspectiva de participación más 
activa en la definición de políticas públicas (…) 
 
La práctica de la participación de la sociedad civil en las políticas estatales 
tiende a trascender los estrechos marcos del alcance de la incidencia social en 
las políticas ofrecidas por el Estado.” 16 
 
En esta misma perspectiva de la Participación Ciudadana y la 
planificación participativa como mecanismos que ha generado y 
consolidado en su organización la sociedad civil, para influir en las 
políticas públicas que genera el Gobierno. 
 
 “La gerencia social es el campo interdisciplinario e intersectorial de 
conocimientos y de prácticas, que apoyan los procesos de toma de decisiones 
estratégicas y la implementación de acciones públicas, orientadas al logro del 
bienestar social. 
 
En su sentido amplio, la gerencia social abarca el proceso de diseño e 
implementación de las políticas sociales impulsadas por Estado para mejorar las 
condiciones y calidad de vida de la población, en forma integral y universal (….) 
 
La participación ciudadana: elemento central del enfoque teórico-metodológico 
de gerencia social 
 
A medida que el proceso de descentralización fue avanzando, la participación 
ciudadana fue vista crecientemente como el mecanismo fundamental para 
 
15.-Agudelo Sedano y Restrepo Botero: “Función de la formas innovadoras de gerencia social en 
las relaciones entre Estado y la sociedad” en Gerencia Social en América Latina (Enfoque y 
Experiencias Innovadoras), p. 49. 
16.-Ibid., p. 51. 
 
 
 
23 
 
afianzar los gobiernos locales en sus nuevas responsabilidades con respecto a 
la entrega de un conjunto de servicios públicos y al buen ejercicio del „buen 
gobierno‟ ”. 17 
 
 Isabel Licha comenta que en los tiempos actuales: 
 
“En la mayoría de los países de la región surgen o se fortalecen órganos de 
participación y distintos mecanismos y modalidades que permiten 
institucionalizar la participación ciudadana en la gestión de los Gobiernos 
locales. Algunos de ellos son: 1. las audiencias públicas (cabildos abiertos) e 
información ciudadana (….) 2.la consulta popular (….) 3.las juntas de acción 
comunal (….) 4.las juntas administradoras locales [y] 5.los comités de 
participación comunitaria (….) 
 
Estos distintos órganos, mecanismos y modalidades de participación ciudadana 
en el desarrollo local tienen la virtud de propiciar la articulación de lasociedad 
civil con las acciones de promoción de desarrollo. Ellos son instrumentos de 
movilización social y constituyen instancias de generación de una comprensión 
amplia de los problemas locales. Son también canales de comunicación entre 
sociedad y Estado, y posibilitan la participación de la comunidad en la gestión 
local”. 18 
 
Es forma una de organización de la gestión pública que corresponde a 
esquemas de Gobiernos de corte moderno y democrático, en donde la 
Administración Pública tiene la plena voluntad del cambio social y de la 
transparencia, así como de la rendición de cuentas en sus acciones. 
 
Para el entendimiento preciso del concepto y alcances de la gerencia 
social en nuestro país, retomaremos lo que refiere Miguel Márquez Zárate 
en su tesis de maestría: 
“La gerencia social es una tecnología gubernamental que tiende a eficientar la 
gestión social.(….) el objetivo fundamental de la gerencia social es: 1) favorecer 
la gestión social más eficiente, abierta, flexible y democrática; 2) definir y aplicar 
un nuevo paradigma de racionalidad gubernamental; 3) responder con mejor 
eficiencia estructural y organizativa a las demandas básicas de la sociedad; 4) 
estimular las tareas de coordinación institucional dadas entre la vida 
comunitaria y el papel del Estado; 5) redefinir de manera horizontal las 
relaciones de los ciudadanos y la vida comunitaria con la autoridad 
gubernamental; 6) redescubrir las cualidades de la vida comunitaria-capital 
social-para aprovecharlas con alcances de racionalidad pública y 7) que los 
beneficiarios de los programas sociales intervengan de modo activo en su 
diseño e implantación. 
 
(….) Objeto de la gerencia social 
 
La gerencia social es un tipo de acción gubernamental que tiene como finalidad 
coadyuvar al mejoramiento del nivel de vida de la población a través de la puesta 
en marcha de modelos organizacionales flexibles. Se caracteriza por llevar a 
cabo el diseño e implementación de políticas públicas dirigidas al sector social. 
 
17.-Licha Isabel, “La gerencia social como un enfoque innovador y democratizante de la gestión 
municipal”, pp. 2 y 3. 
18.-Ibid. p.4. 
 
 
 
24 
 
La gerencia social implica adaptarse a los cambios institucionales, que son 
resultado del proceso de transformación estatal. Las respuestas que el gobierno 
de a las necesidades básicas de la sociedad, exigen de la gerencia social la 
aplicación de toda una gama de conocimientos científicos y tecnológicos 
tendientes a lograr una gestión social de calidad. Rompe con los esquemas 
rígidos del aparato burocrático para satisfacer las necesidades de la dinámica 
social. Es una gerencia que tiene como objeto mejorar el desempeño 
gubernamental para dar respuesta a las especificaciones en que se desarrolla la 
política social.”19 
 
También, se tiene la sustentación que nos señala el Licenciado Franco 
Aguilera Hintelholher en su Tesina “La Gerencia Social: una Tecnología 
para mejorar la capacidad del Gobierno”, que indica. 
 
“La gerencia social constituye pues una vía efectiva para dotar de mayor 
racionalidad a la acción de gobierno y una senda para ampliar, fortalecer y 
desarrollar, aún más, la profesionalización del administrador público”. 20 
 
Asimismo, señala este autor: 
 
“(…) la gerencia social debe ser institucionalizada como una nueva forma de 
organización del Estado moderno, cuyo objetivo fundamental es alentar la 
participación de los ciudadanos en la esfera de lo público. La gerencia social se 
relaciona con la forma en que el Estado coordina la capacidad de los grupos 
sociales para solucionar los problemas que tiene la sociedad. 
 
La gerencia social es una nueva forma de diseñar y ejecutar programas no 
verticales, impuestos desde arriba, sino una forma de resolver los problemas 
sociales, es decir con la participación directa de la sociedad, donde los 
programas de trabajo sean diseñados o elaborados con la participación 
ciudadana en términos comunitarios”. 21 
 
En la Gerencia Social se rompe con el esquema burocrático y anacrónico 
de la Administración Pública tradicional que no se debe olvidar proviene 
básicamente del ámbito militar en donde por ejemplo las líneas de mando 
son verticales y por lo tanto las decisiones son unilaterales muchas veces 
ajenas a las necesidades ciudadanas. Está forma de organización 
administrativa por su estructura horizontal y de transparencia esta 
íntimamente ligada a la participación ciudadana, incluso está forma parte 
importante de su estrategia de instrumentación y operación. 
 
 
19.- Márquez Zárate Miguel, La gerencia social: un testimonio de racionalidad gubernamental en 
México, pp. 96,97 y 98. 
20.-Aguilera Hintelholher Franco, La gerencia social: una Tecnología para mejorar la capacidad del 
Gobierno, p.32. 
21.-Ibid. pp.32 y 33. 
 
 
 
 
25 
 
1.4.2 Las Organizaciones No Gubernamentales (ONG). 
Son entidades que han existido desde el siglo XIX, la más representativa 
sin lugar a dudas ha sido la Cruz Roja; el reconocimiento formal de su 
existencia se dio en 1945, en el artículo 71 de la Carta de las Naciones 
Unidas. 
 
Sin embargo el papel de las ONG, ha adquirido especial importancia 
desde la década de los 60‟s del siglo pasado, ya que han tenido una 
dinámica impresionante a nivel mundial y prácticamente han invadido los 
público y social del mundo. El Consejo Económico y Social de la ONU en 
1946 tenía registradas 41 ONG y en 2003 se tienen 2,350, sin contar las 
que operan a nivel local y regional. 
 
Las ONG son entidades con un carácter privado con objetivos y fines 
regularmente humanitarios y sociales cuya esfera de acción se da en 
países en donde no existen programas sociales o económicos, o bien 
cuando estos son insatisfactorios o insuficientes para alguna parte de la 
población. Su estructura jurídica puede adoptar diversas modalidades 
como: una asociación, una fundación, corporación o cooperativa entre 
otras. 
 
En su estructura y organización participan únicamente voluntarios, su 
infraestructura puede ser precaria o compleja y el financiamiento de sus 
actividades por lo general proviene de diversas fuentes como son: 
particulares, organismos públicos o internacionales, empresas u otras 
ONG. 
 
Los principales rasgos que definen a una ONG son: 
 Son entidades que prestan un servicio a la sociedad. 
 Son organizaciones de voluntariado. 
 Son entidades sin ánimo de lucro. 
 Son organizaciones al margen de las estructuras gubernamentales. 
 
Las ONG pueden ser clasificadas en: 
◄ Organizaciones voluntarias. 
 
 
 
26 
 
◄ Agencias y organismos de servicios no lucrativos. 
◄ Organizaciones comunitarias o populares. 
◄ Organizaciones no gubernamentales para el desarrollo (ONGD). 
◄ Organizaciones de defensa a inmigrantes. 
 
Las ONG realizan actividades como las siguientes: 
◄ Vigilantes de la aplicación de tratados internacionales humanitarios. 
◄ Promoción y denuncia de abusos de los derechos humanos. 
◄ Promoción de programas de vivienda de interés social. 
◄ Protección al medio ambiente. 
◄ Ayuda a grupos de inmigrantes, 
◄ Promoción de la participación ciudadana. 
 
Finalmente, en este capítulo se ubicó en unmarco global aquellos 
conceptos que son de suma importancia para entender las formas de 
organización gubernamental y de la sociedad civil como son: el Estado, el 
Gobierno, la Administración Pública: Enlace con la Participación 
Ciudadana y los esquemas de la Participación Ciudadana como: la 
gerencia social y las Organizaciones No Gubernamentales (ONG). 
El desarrollo de estos conceptos fue con el propósito de tener una idea 
acabada del papel que juega el Estado, el Gobierno y la Administración 
Pública en los procesos de la Participación Ciudadana. Así como analizar 
también la tendencia mundial actual, en que la sociedad civil se ha 
organizado, ha explorado y ha incidido en aquellos ámbitos o sectores 
económicos y sociales en donde las instituciones del Estado y del 
Gobierno han abandonado o desestimado aquellas políticas públicas que 
las organizaciones no gubernamentales consideran relevantes en el 
desarrollo económico y social de un país. 
 
En el siguiente capítulo, se analizaran: el origen y constitución de la 
UNESCO; el nacimiento y evolución del Comité del Patrimonio Mundial 
dependiente de la UNESCO; la mecánica del proceso de nominación y 
selección de sitios del patrimonio mundial y finalmente el Patrimonio 
Mundial en América del Norte y el Caribe: el caso de México. Lista de 
sitios del Patrimonio Cultural y Natural. 
 
 
 
26 
 
 
 
II. EL PATRIMONIO MUNDIAL CULTURAL, NATURAL Y MIXTO. 
 
El objetivo de este capitulo es conocer y tener un panorama mundial de la 
importancia que reviste ser un Patrimonio Mundial ya sea Cultural, 
Natural o Mixto de la Humanidad, es decir un bien tangible e intangible 
como es el caso de Xochimilco, que ya no sólo pertenece a esa región o a 
México, sino que ha trascendido a nivel universal como un legado 
propiedad de las generaciones pasadas, presentes y futuras cuyo 
resguardo así como su preservación es compromiso tanto de los niveles 
gubernamentales como de la sociedad civil en general y de las 
asociaciones de cualquier tipo en particular. 
 
2.1 La Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia 
y la Cultura (UNESCO). 
En la Segunda Guerra Mundial que se suscito en el siglo XX (1940-1944) 
entre las naciones del eje Berlín-Tokio-Roma que eran Alemania, Japón e 
Italia en contra de los países aliados representados principalmente por 
Estados Unidos, Inglaterra y Francia. Fue en ese contexto de 
conflagración bélica que se realizó en 1942 en Inglaterra la reunión que se 
denomino la Conferencia de Ministros Aliados de la Educación (CAME) 
que en esencia manifestaba la preocupación de estos países sobre las 
formas y métodos para reconstruir los sistemas educativos nacionales 
después de la guerra. Sin lugar a dudas, este evento fue el antecedente de 
la constitución en Londres, Inglaterra (el 16 de noviembre de 1945), de 
una de la instituciones más nobles que existen a nivel mundial que es la 
Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la 
Cultura (UNESCO), que es una: 
“Organización internacional de carácter educativo, científico y cultural de las 
Naciones Unidas. Se trata de una institución que tiene como finalidad la lucha 
contra la guerra por medio de la creación de la humanidad, de una mente 
contraria a toda acción bélica. Por tanto, trabaja a favor del entendimiento 
mutuo de los pueblos, a través del fomento de la educación popular, el 
desarrollo de la cultura y la igualdad de oportunidades de la educación. A pesar 
del esfuerzo de sus dirigentes, entre ellos Jaime Torres Bodet, la UNESCO no ha 
podido cumplir sus fines por el egoísmo de los países ricos y de los países más 
adelantados. La sede se encuentra en París.” 22 
 
22.-Moreno Daniel, Diccionario de Política, p. 233. 
 
 
 
27 
 
La UNESCO es una institución internacional cuyo objetivo es: 
“Contribuir a la conservación de la paz y de la seguridad estrechando, 
mediante la educación, la ciencia y la cultura, la colaboración entre las naciones 
con el fin de asegurar el respeto universal de la justicia, de la ley, de los 
derechos humanos y de las libertades fundamentales para todos, sin distinción 
de raza, de sexo, de idioma o religión, que la Carta de las Naciones Unidas 
reconoce a todos los pueblos.” 23 
 
 
Enfoca sus actividades básicamente a los campos de: la Educación, 
Ciencias Naturales y Exactas, Ciencias Humanas y Sociales, Cultura, 
Comunicación e Información. México fue uno de los 21 países (los 
promotores fueron Inglaterra y Francia) fundadores de la UNESCO, junto 
con Arabia Saudita, Australia, Brasil, Canadá, Checoslovaquia, China, 
Dinamarca, Egipto, Estados Unidos de América, Francia, Grecia, India, 
Líbano, Noruega, Nueva Zelanda, República Dominicana, Reino Unido, 
Sudáfrica y Turquía. 
 
Posterior al conflicto bélico de la Segunda Guerra Mundial, se incorporan 
a la UNESCO Japón y Alemania como miembros en 1951 y España en 
1953. La URSS se afilia como miembro de la UNESCO en 1954. En 1960, 
se incorporan a este organismo 19 países del continente Africano y 12 
antiguas repúblicas de la ex Unión Soviética se incorporan entre 1991 y 
1993, posterior a la caída de la “Cortina de Hierro”. La República Popular 
China es reconocida por la UNESCO en 1971, como la legítima 
representante de esa región. 
 
Los últimos registros de los miembros se han suscitado con la República 
Democrática Alemana, quien se incorporó desde 1972, se reunifica en 
1990 como República Federal Alemana, por lo que cambia su situación 
como miembro activo de la UNESCO. 
 
En el caso específico de México, como ya se comentó fue uno de los 
primeros estados fundadores de la UNESCO esto acorde con la política 
exterior que por muchos años fue precursora del respeto y no 
intervención entre los Estados Nacionales. 
 
 
 
23.-www. Organización para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO). Articulo “La 
Constitución de la UNESCO”. Fecha de consulta 6-03-2009. 
 
 
 
28 
 
2.2 El Comité del Patrimonio Mundial. 
La UNESCO como órgano colegiado internacional, que le compete entre 
otros aspectos el resguardar la cultura del mundo, al analizar la dinámica 
mundial del deterioro del ambiente y por ende del Patrimonio de la 
Humanidad que en esencia representan aquellos sitios o vestigios 
naturales y culturales excepcionales para la herencia común del hombre. 
Como pueden ser en el primer caso: un desierto, una montaña, un lago, 
un bosque, etc. y en el segundo un o un conjunto de: pirámides, 
monumentos, edificaciones, tradiciones, lenguas, etc. En 1972 promueve 
la “Convención para la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y 
Natural” entre sus estados afiliados con el propósito de declarar sitios de 
interés naturales, culturales o mixtos que sean sujeto de protección y 
reguardo como Patrimonio Mundial de la humanidad. En 1976, esta figura 
de Convención derivará en el “Comité de Patrimonio Mundial” y el cual 
esta conformado por 21 estados miembros que duran en dicho encargo 
un tiempo determinado y son elegidos en Asamblea General por los 
países afiliados a la UNESCO. Su objetivo es llevar un registro, preservar 
y difundir los sitios culturaleso naturales que por su carácter único y 
como herencia común han sido designados Patrimonio Mundial de la 
Humanidad. Es muy importante señalar, que en ciertas condiciones, los 
sitios mencionados pueden obtener fondos financieros de la UNESCO a 
través de la fundación para la conservación del Patrimonio de la 
Humanidad. En 1978, se incorporarán los primeros sitios en la “Lista del 
Patrimonio Mundial”. 
 
El referido Comité, por la importancia de sus funciones, sesiona varias 
veces en el año con el propósito de analizar, discutir y tomar medidas 
relativas a los sitios naturales o culturales que conforman el Patrimonio 
de la Humanidad. Asimismo, en dichas sesiones se pondera la aceptación 
o no, de las nominaciones como nuevos sitios del Patrimonio, esto a 
propuesta de los países interesados. En acto protocolario que se realiza 
una vez cada año y que se conoce como la Sesión del Comité del 
Patrimonio de la Humanidad, es cuando la UNESCO procede oficialmente 
a la inscripción de los nuevos sitios en la lista de Patrimonio de la 
Humanidad. Esta sesión con carácter anual -a excepción de aquellas que 
 
 
 
29 
 
se celebran en París, Francia- se realizan en diferentes ciudades del 
mundo, únicamente los estados miembros, previa aprobación del Comité 
tienen derecho a celebrar una sesión futura. En el 2000 se celebró en 
Caims, Australia; en el 2001 se llevo a cabo en Helsinki, Finlandia; en el 
2002 se efectuó en Budapest, Hungría; en el 2003 se celebró en París, 
Francia; en el 2004 en Suzhou, China; en el 2005 se llevo a cabo en 
Durban, Sudáfrica; en el 2006 se efectuó en Vilna, Lituania; en el 2007 se 
realizó en Christchurch, Nueva Zelanda y en e 2008, se celebró dicha 
sesión en la ciudad de Quebec, Canadá. 
 
Este esfuerzo de la UNESCO, por proteger y resguardar aquellos sitios de 
interés, ya sea naturales ó culturales que conforman el Patrimonio 
Mundial de la humanidad; sin lugar a dudas, ha marcado un precedente 
de suma importancia para el hombre, ya que se han identificado y 
tomado medidas para la protección de su Patrimonio. De no haberse 
realizado las acciones antes referidas, dichos sitios hubieran entrado en 
franca destrucción y en una perdida acelerada, esto representaría un 
saldo negativo para las generaciones pasadas, presentes y futuras. Para 
la primeras porque se perderían sus aportaciones a la humanidad, las 
segundas porque no darían continuidad y perfección de esas 
contribuciones y finalmente las últimas porque desconocerían dichas 
aportaciones, siendo muy alta la probabilidad de que pierdan su identidad 
como humanidad. 
 
2.3 El proceso de nominación y selección de sitios del Patrimonio 
Mundial. 
La nominación se gesta desde que un Estado miembro de la UNESCO 
tiene interés, de que sus sitios culturales, naturales o mixtos más 
significativos puedan ser considerados como Patrimonio de la 
Humanidad, para lo cual procede en un primer momento a la realización 
de un diagnóstico y luego a un inventario de los mencionados sitios con 
el propósito de que sean incorporados por ese organismo internacional 
en su “Lista Tentativa” cuya función es contemplar para conocimiento y 
estudio del Comité del Patrimonio Mundial todos los sitios con viabilidad 
para ello, propuestos por determinado país. Este proceso es muy 
 
 
 
30 
 
importante, ya que un estado miembro no puede proponer un sitio que no 
haya estado incluido en la referida Lista. 
De entre todos los sitios de interés un país, puede seleccionar el que 
considere más prioritario su incorporación como Patrimonio de la 
Humanidad; el cual, se debe ubicar en un Archivo identificado como de 
Nominación. Cabe señalar, que “El Centro de Patrimonio de la 
Humanidad” área dependiente del Comité respectivo, auxilia al estado 
miembro para la correcta presentación de este Archivo, el cual debe ser 
técnicamente lo más completo posible. 
Dicho Archivo es sometido a un proceso de evaluación rigurosa que se 
realiza por separado por dos organizaciones dependientes del Comité del 
Patrimonio Mundial: La Unión Mundial para la Conservación y el Consejo 
Internacional de Monumentos y Sitios. Estas instancias después del 
análisis respectivo, remiten sus recomendaciones al Comité, este órgano 
colegiado se reúne como se comento anteriormente una vez al año para 
definir si incluir o no a cada sitio nominado a la “Lista Definitiva” del 
Patrimonio de la Humanidad. 
Actualmente, para el Comité del Patrimonio Mundial existen 10 criterios 
de selección que un sitio debe cumplir para ser incluido como tal. 
“A fines de 2004, había seis criterios en el ámbito cultural y cuatro en el ámbito 
natural. En 2005 esto se modificó para que sólo haya un grupo de diez criterios. 
Para ser incluido en el la lista de Patrimonios de la Humanidad un sitio debe 
tener un „sobresaliente valor universal‟ y debe satisfacer al menos uno de los 
siguientes criterios de selección: 
I. Representar una obra maestra del genio creativo humano; 
II. Testimoniar un importante intercambio de valores humanos a lo largo de 
un periodo de tiempo o dentro de un área cultural del mundo, en el 
desarrollo de la arquitectura o tecnología, artes monumentales, 
urbanismo o diseño paisajístico; 
III. Aportar un testimonio único o al menos excepcional de una tradición 
cultural o de una civilización existente o ya desaparecida; 
IV. Ofrecer un ejemplo eminente de un tipo de edificio, conjunto 
arquitectónico o tecnológico o paisaje, que ilustre una etapa significativa 
de la historia humana; 
V. Ser un ejemplo eminente de una tradición de asentamiento humano, 
utilización del mar o de la tierra, que sea representativa de una cultura (o 
culturas), o de la interacción humana con el medio ambiente 
especialmente cuando éste se vuelva vulnerable frente al impacto de 
cambios irreversibles; 
http://es.wikipedia.org/wiki/2004
http://es.wikipedia.org/wiki/2005
 
 
 
31 
 
VI. Estar directa o tangiblemente asociado con eventos o tradiciones vivas, 
con ideas, o con creencias, con trabajos artísticos y literarios de 
destacada significación universal. (El comité considera que este criterio 
debe estar preferentemente acompañado de otros criterios); 
VII. Contener fenómenos naturales superlativos o áreas de excepcional 
belleza natural e importancia estética; 
VIII. Ser uno de los ejemplos representativos de importantes etapas de la 
historia de la tierra, incluyendo testimonios de la vida, procesos 
geológicos creadores de formas geológicas o características 
geomórficas o fisiográficas significativas; 
IX. Ser uno de los ejemplos eminentes de procesos ecológicos y biológicos 
en el curso de la evolución de los ecosistemas; 
X. Contener los hábitats naturales más representativos y más importantes 
para la conservación de la biodiversidad, incluyendo aquellos que 
contienen especies amenazadas de destacado valor universal desde el 
punto de vista de la ciencia y el conservacionismo.”24 
En el caso de Xochimilco como Patrimonio Mundial Cultural es aplicable 
lo establecido en los criterios de selección establecido por el Comité 
antes mencionado en el caso de los puntos: II (Testimoniar un importante