Los-resultados-de-las-auditoras-de-desempeno-por-parte-de-la-Auditora-Superior-de-la-Federacion-a-la-Comision-Nacional-del-Agua-y-su-impacto-en-la-poltica-hdrica-nacional

Vista previa del material en texto

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO 
 
 FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES 
 
 
 
LOS RESULTADOS DE LAS AUDITORÍAS DE DESEMPEÑO POR 
PARTE DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN A LA 
 COMISIÓN NACIONAL DEL AGUA Y SU IMPACTO EN LA 
 POLÍTICA HÍDRICA NACIONAL 
 
 
T E S I N A 
QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DE: 
 
 
LICENCIADA EN CIENCIAS POLÍTICAS Y ADMINISTRACIÓN 
PÚBLICA 
(OPCIÓN: ADMINISTRACIÓN PÚBLICA) 
 
P R E S E N T A : 
LUZ CRISTINA HERNÁNDEZ HERNÁNDEZ 
 
 
 
TUTOR: 
DR. JORGE ULISES CORONA RAMÍREZ 
 
MÉXICO, D.F., 2015 
 
 
 
 
 
 
UNAM – Dirección General de Bibliotecas 
Tesis Digitales 
Restricciones de uso 
 
DERECHOS RESERVADOS © 
PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN TOTAL O PARCIAL 
 
Todo el material contenido en esta tesis esta protegido por la Ley Federal 
del Derecho de Autor (LFDA) de los Estados Unidos Mexicanos (México). 
El uso de imágenes, fragmentos de videos, y demás material que sea 
objeto de protección de los derechos de autor, será exclusivamente para 
fines educativos e informativos y deberá citar la fuente donde la obtuvo 
mencionando el autor o autores. Cualquier uso distinto como el lucro, 
reproducción, edición o modificación, será perseguido y sancionado por el 
respectivo titular de los Derechos de Autor. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Agradecimientos 
 
 
A mi papá por el gran apoyo que siempre me ha brindado para cumplir una 
más de mis metas. 
 
A mi mamá por estar en cada momento de mi trayectoria académica. 
 
A la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, a todos y cada uno de mis 
profesores por su gran enseñanza y orientación. 
 
Y especialmente, 
A la Universidad Nacional Autónoma de México que me brindó el gran honor 
de formar parte de su alumnado y además por hacerme sentir orgullosa de 
pertenecer a ella. 
 
 
ÍNDICE 
 
INTRODUCCIÓN ........................................................................................................................... 1 
 
1. Marco Teórico Conceptual ..................................................................................................... 5 
1.1. Estado ................................................................................................................................... 5 
1.2. Gobierno .............................................................................................................................. 6 
1.3. Administración Pública .................................................................................................... 7 
 
2. La Administración Pública y la gestión hídrica en México ......................................... 11 
2.1. La importancia del agua en México y su gestión ................................................... 12 
2.2. Antecedentes .................................................................................................................... 15 
2.2.1. Comisión Nacional del Agua ................................................................................ 16 
2.2.1.1. Marco jurídico de la gestión hídrica .............................................................. 24 
2.2.2. Auditoría Superior de la Federación .................................................................. 32 
2.3. Cumplimiento de la Política Hídrica Nacional ......................................................... 35 
2.3.1. ¿Qué son las auditorías de desempeño? ........................................................ 35 
2.3.2. Los trabajos de fiscalización a la Comisión Nacional del Agua en 
el periodo 2007-2012 .......................................................................................................... 37 
 
3. El problema del agua en México y la eficiencia de la Administración 
 Pública para atenderlo .......................................................................................................... 40 
3.1. Atribuciones de la Comisión Nacional del Agua .................................................... 42 
3.2. Diagnóstico de la situación del agua en México .................................................... 44 
3.3. Los resultados de las auditorías de desempeño a la Comisión 
Nacional del Agua ........................................................................................................... 45 
3.3.1. Cantidad del Agua ................................................................................................... 45 
3.3.2. Calidad del Agua...................................................................................................... 57 
3.4. Impacto de las auditorías de desempeño en la Política Hídrica Nacional .... 67 
 
 
4. La necesidad de una reingeniería de procesos por medio de la eficiencia 
 institucional ............................................................................................................................... 73 
4.1. El diseño Institucional .................................................................................................... 74 
4.2. Análisis del problema ..................................................................................................... 76 
4.3. La innovación institucional ........................................................................................... 84 
4.4. Propuesta de mecanismos para una mejora institucional en la Comisión 
Nacional del Agua ........................................................................................................... 88 
4.4.1. Recomendaciones ................................................................................................... 89 
 
CONCLUSIONES ........................................................................................................................ 95 
 
BIBLIOGRAFÍA .......................................................................................................................... 103 
DOCUMENTOS JURÍDICOS ................................................................................................. 107 
FUENTES ELECTRÓNICAS ................................................................................................. 109 
 
ANEXO I ....................................................................................................................................... 113 
ANEXO II ...................................................................................................................................... 115 
 
1 
INTRODUCCIÓN 
 
La Auditoría Superior de la Federación (ASF) tiene como objetivo fiscalizar la 
Cuenta Pública anualmente por medio de auditorías y evaluaciones que se 
realizan a los tres órdenes de gobierno, a los Poderes de la Unión, y a toda 
institución que ejerza recursos públicos. De esta manera, se verifica el correcto 
desempeño de las entidades auditadas, el cumplimiento de sus metas y objetivos 
respecto de lo establecido en los documentos de planeación nacional, así como el 
correcto uso de los recursos erogados para implementar determinado Programa 
presupuestario o Política Pública. 
Este Órgano de Fiscalización Superior como parte de la evolución en la rendición 
de cuentas y transparencia en México contribuye a fortalecer la certidumbre de la 
ciudadanía en el Gobierno Federal y en la Administración Pública Federal. Los 
principales ordenamientos que norman a la institución son la Constitución Política 
de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley de Fiscalización y Rendición de 
Cuentas de la Federación (LFRCF), los cuales han sido objeto de diversas 
adecuaciones para fortalecer y optimizar el proceso de fiscalización superior. 
La fiscalización superior y la rendición de cuentas, constituyen elementos 
fundamentales de las democracias, ya que su observancia permite aumentar la 
certidumbre de la ciudadanía sobre las instituciones, fortalecer el marco 
institucional y jurídico del Estado, favorecer la integridad y eficiencia en el 
quehacer público, y refrendarla vocación democrática de la ciudadanía. 
Asimismo, es el proceso mediante el cual se lleva a cabo la revisión, inspección y 
evaluación de la gestión pública. Esta actividad es vital para comprobar si las 
entidades públicas que reciben recursos públicos los administran, manejan y 
asignan conforme a lo establecido en las leyes, planes y programas vigentes.1 
 
1 Salcedo, Roberto, (comp.), “Marco Operativo”, Auditoría Especial de Desempeño, Editorial Color, México, 2011, p. 51. 
2 
La actual Administración Pública Federal se ha enfocado principalmente a los 
resultados que generan las instituciones públicas por medio de sus acciones a fin 
de mejorar e incrementar el cumplimiento de las metas establecidas en una 
administración determinada. 
Este modelo no se centra exclusivamente en los insumos del proceso ni en el 
control externo, sino en los impactos de la acción pública, donde lo relevante son 
las metas, los resultados, los indicadores de desempeño y los estándares 
comparativos de rendimiento.2 
Por ello, las auditorías de desempeño son útiles al medir el impacto social de la 
gestión pública y comparar lo propuesto con lo alcanzado. Este examen incluye la 
identificación de fortalezas, debilidades y oportunidades de mejora. El propósito es 
conocer si los entes públicos cumplieron con sus objetivos, metas y atribuciones, y 
si ejercieron los recursos de acuerdo con la normativa y el fin para el cual les 
fueron asignados. 
Para este trabajo de investigación se analizará el impacto que han tenido las 
auditorías de desempeño realizadas por la Auditoría Superior de la Federación 
(ASF), en específico, la Auditoría Especial de Desempeño, en la Política Hídrica 
Nacional (PHN) en el periodo 2007-2012, derivado de que en el año 2007, se 
establece en el Plan Nacional de Desarrollo como objetivo central el Desarrollo 
Humano Sustentable, esto es, que todos los mexicanos tengan una vida digna sin 
comprometer el patrimonio de las generaciones futuras, y al 2012, debido a que es 
en este año cuando se analiza de manera integral por parte de la ASF el 
desempeño de la Política Hídrica en México. 
De esta manera, es importante señalar la administración del recurso hídrico como 
base fundamental para el desarrollo de este trabajo, y que refiere al conjunto de 
medidas y mecanismos para la regulación del aprovechamiento por parte de los 
usuarios, así como el control y manejo del agua en cuencas y acuíferos para tener 
los recursos hídricos disponibles y evitar su daño. 
 
2 Salcedo, Roberto. (comp.), Op, cit., p. 139. 
3 
La Administración Pública Federal (APF) por medio de la CONAGUA enfrenta el 
desafío de administrar y preservar el agua a nivel nacional para lograr su 
sustentabilidad, y de esta manera, asegurar el desarrollo económico y social del 
país. Durante el periodo señalado, la Comisión se ha enfocado en regular la 
explotación, uso o aprovechamiento del agua, su distribución, control y la 
preservación de su cantidad y calidad a fin de lograr su sustentabilidad. Asimismo, 
ha fomentado la obligación de los usuarios por pagar los derechos por el uso y 
aprovechamiento del agua, aumentado su control y regulación. 
Es necesario señalar que la CONAGUA, como autoridad del agua, tiene por 
atribuciones regular, vigilar y promover el manejo integral y sustentable del agua 
en acuíferos y cuenca por medio del fortalecimiento de la administración del agua, 
la mejora y construcción de infraestructura del país. 
A pesar de las atribuciones de la Comisión por resguardar la disponibilidad y 
calidad del vital líquido, desde su creación se han presentado limitantes para 
poder lograr dicho objetivo. A la fecha, entre los principales problemas que este 
recurso enfrenta, se encuentran la sobreexplotación del recurso en cuerpos de 
agua, acuíferos y cuencas, en los que se presenta escasez; descarga de aguas 
residuales sin previo tratamiento; infraestructura insuficiente para el tratamiento de 
aguas residuales; poca cultura del agua en la sociedad; incumplimiento del marco 
jurídico relativo a las aguas nacionales. 
Con estos aspectos, podría determinarse que los problemas no son únicamente 
operativos, son también limitantes que se presentan en la gestión del recurso en 
las oficinas centrales. 
Se requiere una profesionalización de la Comisión en términos de Administración 
Pública. La finalidad de estas acciones no es burocratizar a la Comisión Nacional 
del Agua, sino hacerla más eficiente, lo que nos remite a una reingeniería de 
procesos. 
Por este motivo, así como la importancia que tiene el agua para el crecimiento y 
desarrollo del país, la ASF se dio a la tarea de verificar en qué medida se están 
4 
cumpliendo los mecanismos implementados por la CONAGUA para dar atención a 
dicha problemática. 
Los apartados que integran esta investigación son los siguientes: 
1.- En el primer capítulo “Marco Teórico-Conceptual” se definen los términos que 
permiten obtener un contexto de la investigación que se presenta, tales como 
Estado, Administración Pública y Gobierno. 
2.- En el segundo capítulo “La Administración Pública y la gestión hídrica en 
México” se exponen las generalidades y los aspectos relevantes del sector hídrico 
en México e integra la evolución histórica de la política pública implementada en 
esta materia, desde los primeros ordenamientos jurídicos hasta el enfoque actual 
de la política pública orientada a una gestión integrada y sustentable del recurso 
hídrico. 
3.- En el tercer capítulo “El problema del agua en México y la eficiencia de la 
Administración Pública para atenderlo”, se señala la situación del sector hídrico en 
el país y las atribuciones y facultades que tiene la Administración Pública Federal 
por medio de la CONAGUA para atender la problemática del sector hídrico y hacer 
más eficiente su gestión; de esta manera, se exponen los resultados que se han 
obtenido a partir de las auditorías de desempeño realizadas a esta institución 
respecto de la cantidad, calidad y administración del recurso hídrico en el país. 
4.- En el cuarto capítulo “La necesidad de una reingeniería de procesos”, se 
expone la importancia tanto de la reingeniería de procesos e innovación 
institucional que permitirá generar cambios para mejorar la gestión hídrica en el 
país a partir de un análisis de fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas 
de las principales áreas administrativas de la CONAGUA, finalizando con 
recomendaciones que podrían mejorar la situación del recurso hídrico. 
 
5 
1. Marco Teórico Conceptual 
Para realizar el análisis de las instituciones públicas y su papel en México, es 
necesario conocer principalmente, tres conceptos: Estado, Gobierno y 
Administración Pública, los cuales se encuentran intrínsecamente vinculados. El 
Estado como asociación política permite que un conjunto de instituciones y 
organismos dirijan las políticas y tomen las decisiones que permitirán el desarrollo 
del país. De esta manera, se entendería a la Administración Pública como brazo 
ejecutor del Estado, quien elaborará e implementará las acciones necesarias para 
llevar a cabo las políticas planeadas a corto, mediano y largo plazo. 
 
1.1 Estado 
Bajo este contexto, el Estado es definido por Max Weber como una asociación de 
dominación con carácter institucional que ha tratado, con éxito, de monopolizar 
dentro de un territorio la violencia física legítima como medio de dominación, y que 
para lograr esta finalidad ha reunido todos los medios materiales en manos de su 
dirigente.3 
Los tratadistas de teoría general del Estado, desde Aristóteles y Bodino hasta 
nuestros días con Jellinek y Kelsen, coinciden en afirmar que para que pueda 
existir un Estado, es necesario que coexistan tres elementos esenciales: un 
territorio, una poblacióny un gobierno o régimen de derecho.4 
El Estado Mexicano se constituye, de acuerdo con la Constitución Política de los 
Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), de la siguiente manera: 
 
 
 
 
3 Weber, Max, “El político y el científico”, Alianza Editorial, Madrid, 1967, p. 5. 
4 De la Torre, Ernesto, “El Origen del Estado mexicano”, en Estudios de Historia Jurídica, Instituto de Investigaciones 
Jurídicas-UNAM, México, 1994, p. 359. 
6 
TABLA 1 
Componente del 
Estado Fundamento jurídico 
Población 
Artículo 39. La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder 
público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en 
todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno. 
Territorio 
Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, 
democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo 
concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación establecida según 
los principios de esta ley fundamental. 
Gobierno 
Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de 
la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes 
interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución 
Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir 
las estipulaciones del Pacto Federal. 
Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, 
Ejecutivo y Judicial. 
FUENTE: Elaborado con base en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 
 
De acuerdo con la CPEUM, en su artículo 40 señala que México es una República 
representativa, democrática y federal, libre y soberana, en la que los ciudadanos 
tienen el derecho de elegir la forma de su gobierno. 
El artículo 41 de la Constitución señala que “el pueblo ejerce su soberanía por 
medio de los Poderes de la Unión (…) y por los de los Estados, en lo que toca a 
sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la 
presente Constitución Federal y las particulares de los Estados (…)”. 
 
1.2 Gobierno 
El Gobierno, entendido como forma de dirección y organización de las acciones a 
cargo del Estado tiene la responsabilidad de realizar funciones de índole política: 
manejo, conservación y consolidación del poder y de la naturaleza administrativa: 
capacitación de recursos, dotación de servicios y preservación del orden.5 
 
5 Carrillo Landeros, Ramiro, “Metodología y Administración”, México, Limusa, 1986. p.112. 
7 
Dichas acciones de índole política que tienen como finalidad implementar las 
acciones que el Estado requiere, en atención a las demandas e intereses 
generales en el país, son el resultado de lo que es la Administración Pública. 
De acuerdo con la CPEUM, “el Estado organizará un sistema de planeación 
democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, 
competitividad, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la 
independencia y la democratización política, social y cultural de la nación. 
Los fines del proyecto nacional (…) determinarán los objetivos de la planeación. 
La planeación será democrática y deliberativa. Mediante los mecanismos de 
participación que establezca la ley, recogerá las aspiraciones y demandas de la 
sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo. Habrá un plan 
nacional de desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la 
Administración Pública Federal”.6 
 
1.3 Administración Pública 
De acuerdo con Bonnin, “la ciencia de la administración pública, en suma, estudia 
la actividad del Estado en la sociedad, cuando tal actividad se encamina a crear 
las condiciones de vida necesarias, suficientes y bastantes, para nutrir de ella sus 
propias fuerzas. Más precisamente, la administración pública es la que tiene la 
gestión de los asuntos comunes respecto de la persona, de los bienes y de las 
acciones del ciudadano como miembro del Estado, y de su persona, sus bienes y 
sus acciones como incumbiendo al orden público”.7 
En el artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos 
(CEPUM) se señala que la Administración Pública Federal será centralizada y 
paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los 
negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las 
 
6 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículo 26. México. 
7 Guerrero Orozco, Omar. Reflexiones sobre la ciencia de la administración pública. Convergencia. Revista de Ciencias 
Sociales [en línea] 2009, 16 ( ): [Fecha de consulta: 27 de enero de 2015] Disponible en: 
<http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=10512244004> ISSN 1405-1435. 
8 
Secretarías de Estado y definirá las bases generales de creación de las entidades 
paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación. 
La Administración Pública Centralizada está integrada por la Oficina de la 
Presidencia de la República, las Secretarías de Estado y la Consejería Jurídica del 
Ejecutivo Federal; en tanto que, la administración pública paraestatal la conforman 
los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las 
instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de 
crédito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos. 
Las 16 Secretarías de Estado señaladas en la Ley Orgánica de la Administración 
Pública, se muestran a continuación: 
TABLA 2 
Secretarías de Estado en México 
1 Secretaría de Gobernación 
2 Secretaría de Relaciones Exteriores 
3 Secretaría de la Defensa Nacional 
4 Secretaría de Marina 
5 Secretaría de Hacienda y Crédito Público 
6 Secretaría de Desarrollo Social 
7 Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales 
8 Secretaría de Energía 
9 Secretaría de Economía 
10 Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación 
11 Secretaría de Comunicaciones y Transportes 
12 Secretaría de Educación Pública 
13 Secretaría de Salud 
14 Secretaría del Trabajo y Previsión Social 
15 Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano 
16 Secretaría de Turismo 
FUENTE: Elaborado con base en la Ley Orgánica de la Administración Pública 
Federal, Última reforma publicada 13 de junio de 2014. 
 
Asimismo, en el artículo 17 de la LOAPF, se señala que para la más eficaz 
atención y eficiente despacho de los asuntos de su competencia, las Secretarías 
de Estado podrán contar con órganos administrativos desconcentrados que les 
estarán jerárquicamente subordinados y tendrán facultades específicas para 
resolver sobre la materia y dentro del ámbito territorial que se determine en cada 
9 
caso, de conformidad con las disposiciones legales aplicables. 
 
La organización de los Poderes de la Unión en los tres niveles de gobierno, se 
presenta para efectos de esta investigación de la siguiente manera: 
 
11 
2. La Administración Pública y la gestión hídrica en México 
La Administración Pública tiene por objeto ejecutar las decisiones que el Gobierno 
toma con el fin de mejorar e implementar procesos que permitan el desarrollo 
político-económico y social del país. De esta manera la Administración Pública 
propone solucionar los problemas y mejorar las condiciones de vida de la 
sociedad, la acción de los ciudadanos y la misión del gobierno. 
La organización y funcionamiento de la Administración Pública tienen su 
justificación en las relaciones de sociabilidad que configuran a la comunidad civil y 
política. Por tanto, el espacio y el tiempo que les corresponden, determinan sumodo de obrar en el cumplimiento de las tareas relacionadas con el orden, la 
seguridad, la promoción económica y el bienestar social.8 
De acuerdo a Max Weber existen sectores organizados mediante leyes u 
ordenamientos administrativos que permiten el cumplimiento de los deberes del 
Estado, asegurado por dicho sistema de normas que sólo pueden prestar servicios 
aquellas personas que estén calificadas para ello. 9 
Por otra parte, la Enciclopedia Jurídica Mexicana señala que por Administración 
Pública se entiende generalmente “aquella parte del Poder Ejecutivo a cuyo cargo 
está la responsabilidad de desarrollar la función administrativa. De esta manera, la 
administración pública puede entenderse desde dos puntos de vista: uno orgánico, 
que se refiere al órgano o conjunto de órganos estatales que desarrollan la función 
administrativa, y desde el punto de vista formal o material, según el cual debe 
entenderse como la actividad que desempeñan este órgano o conjunto de 
órganos. Con frecuencia, suele identificarse a la función administrativa, como la 
 
8 Uvalle, Berrones, Ricardo. La Recuperación Conceptual y Metodológica de la Administración Pública, 
Convergencia, Revista de Ciencias Sociales [en línea] 2003, 10 (septiembre-diciembre) : [Fecha de consulta: 27 de 
enero de 2015] Disponible en:<http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=10503311> ISSN 1405-1435. 
9 Weber, Max, “¿Qué es la burocracia?”, [en línea] 2000, [Fecha de consulta: 27 de enero de 2015] Disponible en: 
<http://www.portalalba.org/biblioteca/WEBAR%20MAX.%20Que%20es%20la%20Burocracia.pdf> 
12 
actividad de prestación de servicios públicos tendientes a satisfacer necesidades 
de la colectividad”.10 
De esta manera, el Estado por medio de la Administración Pública tiene como 
finalidad atender los acontecimientos de la vida pública y así generar en la 
ciudadanía una serie de condiciones que permitan tener una calidad de vida 
satisfactoria. 
 
2.1. La importancia del agua en México y su gestión 
El agua es un recurso natural no renovable indispensable para el desarrollo y la 
subsistencia de los ecosistemas y la vida humana; es también un insumo de 
distintas actividades económicas, por lo que su aprovechamiento y administración 
es de fundamental relevancia para el desarrollo social y económico de cualquier 
país. 
México se ubica entre los países con escasos recursos de agua dulce debido a 
que cuenta con una disponibilidad anual per cápita de agua de 4,090 m3. La 
disponibilidad anual de agua en un país con recursos limitados es de 1,000 a 
5,000 m3 por habitante.11 Los aspectos geográficos y demográficos influyen sobre 
esa situación, debido a que la precipitación pluvial que recibe el país es irregular, 
tanto espacial como temporalmente; asimismo, el crecimiento constante de la 
población afecta directamente la disponibilidad del recurso. 
El desarrollo económico en el país se ha enfocado en aspectos que propongan el 
progreso de México y lo coloquen en una posición equiparable a países 
desarrollados, sin embargo, el Estado ha efectuado diversas acciones que no 
contemplan factores exógenos, como lo son el deterioro y explotación de los 
recursos naturales. Aunado a lo anterior, el incremento de la población y la 
 
10 Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, “Diccionario Jurídico Mexicano”, 13ª. ed., México, 1999, Tomo A-CH, 
p. 107. 
11 Entre los países categorizados con riqueza alta en recursos de agua dulce se encuentran Brasil y Canadá, al contar con 
más de 10 mil m3 per cápita disponibles de agua de lluvia. Estadísticas del Agua en México, 2012. Comisión Nacional del 
Agua, Consejo Consultivo del Agua. 
13 
actividad económica han propiciado zonas con escasez de agua, no sólo en las 
regiones áridas o semiáridas, sino también en aquellas que no padecían de este 
problema. 
La zona noroeste, norte y centro del país cuenta con un tercio de la disponibilidad 
media de agua, sin embargo, habita el 77.0% del total de la población en México; 
en tanto que en el sureste, que cuenta con dos terceras partes del total de la 
disponibilidad de agua habita el 23.0% restante de la población.12 
La situación y problemática del agua se ha venido acentuando en mayor medida 
desde el gobierno de Carlos Salinas de Gortari, en cuya administración se creó la 
Comisión Nacional del Agua (CONAGUA), y a partir de la cual se definió la 
problemática particular del sector: baja disponibilidad del agua e incremento de la 
contaminación de la misma. 
Tanto en el Plan Nacional de Desarrollo como en el Programa Nacional de 
Aprovechamiento del Agua, ambos del sexenio 1989-1994, se determinó que la 
situación de escasez de agua se convertiría en un freno al progreso así como una 
amenaza a la salud de los mexicanos. 
Posteriormente, en el sexenio de Ernesto Zedillo, se detectó que existían zonas 
con escasez de agua que limitaban su extracción y otras en las que era necesario 
regular los títulos de concesión para extracción de agua debido a su abundancia. 
Por otra parte, aproximadamente el 80.0% de las regiones hidrológicas se 
encontraban con diferentes rangos de contaminación. 
En los documentos de planeación del periodo 2000-2007, se señaló que el agua 
no ha sido valorada correctamente y por mucho tiempo se ha utilizado de manera 
irracional. Los niveles de explotación de las reservas de agua no eran 
sustentables y de seguir así, colapsarían en el mediano plazo. De igual manera, 
se presentaron grados variables de contaminación en los cuerpos de agua 
superficiales del país, lo que limitaría el uso directo del agua y representaría un 
 
12 Información para el Diseño de la Política Hídrica de México, Reunión Nacional de Estadística, Aguascalientes, 
CONAGUA, 2008. 
14 
riesgo para la salud. Asimismo, seguía el problema de abasto de agua en 
extensas regiones del país. 
No es, sino hasta el año 2007 que se estableció alcanzar un desarrollo económico 
y social con un enfoque de sustentabilidad es prioritario, debido a que el 
agotamiento de los recursos naturales merma dicho desarrollo. En el periodo 
2007-2012, se propuso, con atención prioritaria, la protección de las aguas 
superficiales ya que la disponibilidad se veía reducida constantemente. Muchos de 
los cuerpos de agua presentaban niveles de contaminación importantes, 
haciéndolos inadecuados para el consumo humano y convirtiéndolos en una 
limitante a la disponibilidad. 
Las condiciones diagnosticadas en cuanto a disponibilidad y calidad del agua 
fueron: 
La disponibilidad natural media de agua por habitante presentó un rápido 
descenso al pasar de 5,298 m3 en 199013 a 4,090 m3 en 201214 y se incrementó la 
sobreexplotación de los principales acuíferos del país. Asimismo, se determinaron 
carencias en la provisión de recursos hídricos a las poblaciones en el medio rural y 
urbano. 
De acuerdo a las evaluaciones de desempeño en 2013 por parte de la 
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) a México, 
alrededor de 15.0% de la extracción total se lleva a cabo a partir de fuentes no 
sustentables, mientras que la eficiencia en el uso del agua permanece muy baja.15 
En cuanto a la calidad del agua, se determinó que se presentaba un gran número 
de descargas de aguas residuales sin tratamiento previo, lo que ocasionó grados 
de contaminación graves que limitaron el uso directo del agua e implicó riesgos 
 
13 Romero, Verónica, “Nueva Cultura del Agua: El caso México”, Coloquio sobre cultura del agua, El Colegio de México, 22 
de marzo de 2011. 
14 Informe de la situación del medio ambiente en México, Compendio de Estadísticas Ambientales, Indicadores Clave y de 
Desempeño Ambiental, [en línea] 2012, [Fechade consulta: 23 de marzo de 2014] Disponible en: 
<http://app1.semarnat.gob.mx/dgeia/informe_12/06_agua/cap6_2.html>. 
15 OCDE, Evaluaciones sobre el desempeño ambiental: México 2013, Highlights, [en línea] 2013, [Fecha de consulta: 23 de 
marzo de 2014] Disponible en: <http://www.oecd.org/fr/env/examens-pays/EPR%20Highlights%20MEXICO%202013-
%20ESP.pdf>. 
15 
para la salud; de igual manera, las plantas de tratamiento no fueron suficientes 
para dar solución a esta problemática, dado que los mecanismos para regular las 
actividades de descargas16 no estaban consolidados de manera interna. 
Estos aspectos dificultan el aprovechamiento del agua disponible en México y 
obligan a una mejor administración, así como a la construcción de infraestructura 
que permita su captación y distribución, sobre todo a las comunidades rurales con 
difícil acceso. 
Por lo anterior, el Estado ha implementado diversas acciones que propicien el 
cuidado del agua, no obstante, la disponibilidad del recurso sigue disminuyendo. 
Bajo este contexto, se creó la Comisión Nacional del Agua que ha tenido como 
objetivo lograr el manejo integral y sustentable del agua y fomentar su uso 
eficiente. 
Los esfuerzos por parte del Gobierno Federal en este tema se traducen en la 
reforma al artículo 4º Constitucional en 2012, en el cual se establece como 
derecho el acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y 
doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible. Asimismo, se indica 
que el Estado garantizará este derecho estableciendo la participación de la 
Federación, las entidades federativas y los municipios, así como la participación 
de la ciudadanía para la consecución de dichos fines. 
 
2.2. Antecedentes 
En este apartado se presenta la evolución tanto de la Comisión Nacional del 
Agua, autoridad en materia del recurso hídrico, como de la Auditoría Superior de 
la Federación, organismo encargado de fiscalizar y evaluar el cumplimiento de los 
objetivos y metas establecidas por la CONAGUA. 
 
16 La descarga refiere a la acción de verter, infiltrar, depositar o inyectar aguas residuales a corrientes o depósitos naturales 
de agua, presas, cauces, zonas marinas o bienes nacionales donde se descargan aguas residuales, así como los 
terrenos en donde se infiltran o inyectan dichas aguas. Las descargas de aguas residuales puedan contaminar los 
suelos, subsuelo o los acuíferos si no cuentan con el tratamiento previo establecido en las Normas Oficiales Mexicanas. 
En México el tratamiento de aguas residuales no ha generado resultados positivos ya que, de acuerdo con la ASF, a 
2012 se trató el 47.5% del agua residual colectada previo a su descarga. 
16 
2.2.1. Comisión Nacional del Agua 
 
La gestión regulatoria del recurso hídrico surtió efecto hasta finales del siglo XIX, 
debido a los acontecimientos político-sociales por los que el país atravesó en años 
posteriores a la época de la Independencia. La inestabilidad económica y política 
que la Independencia propició que se delegara el control de este sector a los 
gobiernos estatales y locales, por lo que, no existían mecanismos homogéneos a 
nivel nacional que permitieran el uso sustentable del agua. 
A pesar de la poca coordinación que existía entre los gobiernos locales y estatales 
para establecer el marco jurídico que rigiera el sector hidráulico, éstos 
implementaban programas que desarrollaban infraestructura que evitara el 
desperdicio de agua o en su defecto, decretaban normativas que sancionaran su 
mal uso y desperdicio. 
A mediados del siglo XIX, el Gobierno Federal expidió diversas leyes que 
causaron controversias pues otorgaban facultades al Ejecutivo Federal para 
otorgar concesiones, sin embargo, no se había creado algún marco jurídico que 
señalara que las aguas nacionales eran propiedad de la nación.17 
Estos hechos se derivaron de la gestión de Santa Anna, que tenía como objetivo 
centralizar la mayoría de las actividades fuertes económicamente para el país, 
mediante la creación del Ministerio de Fomento, Colonización, Industria y 
Comercio.18 Dicho Ministerio tenía a su cargo la Junta Superior de Desagüe, una 
de las primeras organizaciones en tener el control y regulación de los ríos del Valle 
de México. 
A partir de la Constitución de 1857 y hasta 1887, se decretaban leyes y normativas 
que fortalecían el control en la administración del agua en el país, pero no es sino 
hasta 1888 que Benito Juárez expidió una ley que establecía facultades a los 
poderes federales para la administración del agua. No obstante, la administración 
 
17 Aboites, Luis, “El agua en México, Cauces y en encauces”, Academia Mexicana de Ciencias, México 2010, p. 25-27. 
18 Blanco, Mireya, et al., “El Ministerio de Fomento, impulsor del estudio y el reconocimiento del territorio mexicano (1877-
1898), México, UNAM, 2011, pp. 74-91. 
17 
de este recurso no significaba que formaran parte de la propiedad federal, sino de 
quien poseía el territorio en que se encontraban los cuerpos de agua. 
Las políticas porfiristas promovieron medidas regulatorias para el sector hídrico, 
en 1910 se publicó una ley que declaraba que las aguas federales eran de 
dominio público y de uso común, por lo que solo el Gobierno Federal podía 
concesionarlas siempre y cuando se evitara el daño a terceros y el interés público. 
Sin embargo, aunado a las acciones que desarrolló el movimiento revolucionario, 
en la Constitución de 1917, se establecieron cambios en cuanto a los usos y 
concesiones del recurso hídrico. El artículo 27 de esta Constitución establecía que 
era el Gobierno Federal quien debía expedir las leyes que regularan las aguas 
nacionales destinadas al riego y a la generación de energía eléctrica, asimismo, se 
estableció que quienes hicieran uso y aprovechamiento de este recurso deberían 
pagar el debido derecho. 
A partir de 1917, la gestión del agua comenzó a centralizarse en mayor medida, y 
de acuerdo a las nuevas disposiciones, se creó la dirección de Aguas, Tierra y 
Colonización dentro de la Secretaría de Agricultura y Fomento, no obstante, sus 
fines se enfocaron principalmente al desarrollo económico del país, así como al 
sector agrícola por medio de la construcción de obras de riego, especialmente en 
el norte del país y, posteriormente, la creación de los distritos de riego.19 
La atención gubernamental en el manejo del agua, principalmente en cuanto a 
irrigación, se consolidó en 1926 con el decreto de Ley sobre Irrigación 
sustituyendo a la Ley sobre Aprovechamientos de Aguas de Jurisdicción Federal, 
y la subsecuente creación de la Comisión Nacional de Irrigación como órgano 
dependiente de la Secretaría de Agricultura y Fomento, responsable de la 
construcción de las obras para el riego, continuando con la inercia de la 
promoción del desarrollo agrícola. 
 
19 Los Distritos de Riego son superficies previamente delimitadas y dentro de cuyo perímetro se ubica la zona de riego, el 
cual cuenta con las obras de infraestructura hidráulica, aguas superficiales y del subsuelo, así como con sus vasos de 
almacenamiento, su zona federal, de protección y demás bienes y obras conexas, pudiendo establecerse también con 
una o varias unidades de riego. 
18 
El resto de las atribuciones en materia de administración y distribución del agua 
fueron otorgadas a distintas dependencias, lo que en ocasiones generó conflictos 
de jurisdicción ya que correspondían tanto al Departamento de Salubridad como a 
la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas al tener dentro de sus 
atribuciones la construcción de grandes obras de infraestructura hidroagrícola y la 
provisión de agua potable y saneamiento en el país. 
Para atender esta situación, en 1929 se promulgó la Ley de Aguasde Propiedad 
Nacional que abrogó la de 1926 y delimitó las competencias de los órganos 
gubernamentales encargados de su aplicación. Por tanto, el Gobierno Federal se 
convirtió en la única instancia con facultades y atribuciones para resolver las 
limitaciones en la cobertura de agua potable, mientras que los gobiernos estatales 
y locales perdían jurisdicción en este sector. Sin embargo, se promovió 
legislativamente que los ayuntamientos contaran con el agua necesaria que les 
permitiera proveer a la ciudadanía de ésta para satisfacer sus necesidades. 
De esta manera, la regularización y reglamentación de los aprovechamientos de 
los bienes establecidos en la Ley para fines de seguridad y defensa, quedaron 
bajo la responsabilidad de la Secretaría de Marina; los aspectos de navegación y 
comunicaciones corresponderían a la Secretaría de Comunicaciones y Obras 
Públicas; y el resto de las facultades en materia del agua corresponderían a la 
Secretaría de Agricultura y Fomento.20 
Como consecuencia del constante crecimiento poblacional y el incremento de 
demandas de servicios, el Gobierno Federal comenzó a diversificar prioridades en 
materia de agua. Por ello, además de continuar con el desarrollo del sector 
agrícola en el país, comenzaron las inversiones para la construcción de 
hidroeléctricas para proveer electricidad, así como en el suministro de agua 
potable y servicios de alcantarillado, sobre todo en las zonas urbanas.21 En 1947 
surge la Secretaría de Recursos Hidráulicos (SRH), compartiendo atribuciones en 
 
20 Domínguez Alonso, Alma, “La Organización Administrativa de las Aguas Continentales en México. Un estudio comparado 
desde el derecho español”, México, UNAM, 2010. 
21 De 1950 a 1955, la población total de México pasó de 25.85 a 34.99 millones de habitantes: la población rural pasó de 
14.80 a 17.23 millones y la población urbana de 11.02 a 17.76 millones de habitantes. 
19 
materia de infraestructura hidroeléctrica con la Comisión Federal de Electricidad 
(CFE). 
En 1948, se creó dentro de la SRH la Dirección General de Agua Potable y 
Alcantarillado la cual, en conjunto con representantes de los gobiernos estatales y 
municipales, se encargaría de administrar los sistemas de agua potable del país; 
pero el crecimiento urbano, acentuado a partir de 1950, obligó al Gobierno Federal 
a participar activamente en la construcción de obras de agua potable, por lo cual 
expidió la Ley de Cooperación para la Dotación de Agua Potable a los Municipios 
en 1957. Por medio de esta ley se determinó la centralización de la administración 
de las aguas nacionales, al disponer que “la dirección y administración técnica de 
los servicios quedaría a cargo de la Secretaría de Recursos Hidráulicos”.22 
Debido al constante crecimiento poblacional, sobre todo en zonas urbanas, 
surgieron problemas administrativos para la Secretaría, por lo que se creó la 
Dirección General de Sistemas de Agua Potable y Alcantarillado con el fin de 
supervisar y operar los sistemas hidráulicos del país. 
A partir de la década de los 70’s, el Estado comienza a darle mayor importancia al 
cuidado y conservación del recurso hídrico sin dejar de lado el apoyo al sector de 
irrigación. Derivado de estas medidas, en 1972 se decretó la Ley Federal de 
Aguas. Esta nueva ley reglamentó con mayor claridad los términos de las 
concesiones que habrían de otorgarse a los usuarios, disponiendo como prioritario 
el uso para abastecimiento público sin menoscabo del fortalecimiento del sector 
agrícola y estableció que los distritos de riego estarían obligados a pagar cuotas 
por los servicios recibidos. 23 
Bajo este contexto, se emprendieron acciones relevantes en materia de agua 
potable y alcantarillado especialmente en las zonas urbanas, que para entonces 
mostraban bajo desarrollo;24 se construyeron importantes obras de infraestructura 
 
22 Sistema de Información del Agua Potable y Saneamiento, “Evolución de la legislación de las Aguas en México”, [en 
línea] 1957, [Fecha de consulta: 8 de agosto de 2014], Disponible en: <http://siaps.colmex.mx/documentos/legislacion/-
Evolucion%20de%20la%20reglamentacion%20de%20aguas%20en%20Mexico.pdf>. 
23 Ibíd. 
24 Conforme a la Asociación Nacional de empresas de Agua y Saneamiento, hacia 1946 apenas 700 de las 115 mil 
localidades del país disponían de agua entubada. 
20 
para la generación de electricidad, como presas e industrias hidroeléctricas; y se 
logró un significativo incremento de la infraestructura de riego que permitió hacer 
frente a la creciente demanda de alimentos y de productos de exportación. 
Para 1976, la SRH continuó enfrentando un contexto de baja eficacia y eficiencia 
administrativa del agua debido al constante incremento de la demanda así como al 
desordenado crecimiento urbano. Por ello, el Gobierno Federal decidió transferir 
las responsabilidades relativas al agua potable y alcantarillado a la Secretaría de 
Asentamientos Humanos y Obras Públicas (SAHOP), la cual a diferencia de la 
SRH sería responsable del desarrollo y los servicios urbanos; la SRH por su parte, 
mantendría sus atribuciones sobre las obras de infraestructura hidráulica.25 
En este mismo año, la Secretaría de Agricultura y Ganadería y la SRH se 
fusionaron para crear la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (SARH), 
atendiendo las prioridades detectadas. Así pues, las atribuciones relativas a los 
aspectos de agua potable y alcantarillado se asignaron a la SAHOP, los de 
generación de electricidad continuaron a cargo de la Comisión Federal de 
Electricidad y los de construcción de infraestructura y operación de las aguas 
nacionales se asignaron a la nueva SARH. 
Si bien, las medidas tomadas por el Estado para la solución de la problemática 
permitieron el aumento en la cobertura general del servicio de agua potable y 
alcantarillado, así como el crecimiento de las hectáreas de riego y la 
infraestructura hidroeléctrica, seguía sin existir una regulación adecuada en cuanto 
a la explotación y aprovechamiento de las aguas nacionales, lo que continuó 
generando una disminución significativa en la disponibilidad per cápita en el país. 
En la década de los 80 se presenta una crisis financiera que ocasionó una 
devaluación del peso en 40.0%, que la economía se contrajera y la inflación 
 
25 Olivares, Roberto, (Coord.),” El agua potable en México, Historia reciente, actores, procesos y propuestas”, Asociación 
Nacional de Empresas de Agua y Saneamiento de México, A.C., 2008, p. 60. 
21 
aumentara, así como que el precio del petróleo disminuyera considerablemente. 
De 1982 a 1988 el promedio del crecimiento anual del PIB fue cercano a cero.26 
Aunado a la crisis de los años 80, el Gobierno Federal enfrentó el problema de no 
poder mantener el ritmo de crecimiento en el sector hídrico como lo había hecho 
constantemente en décadas pasadas. Derivado de lo anterior, se emprendieron 
reformas estructurales en la legislación y administración del agua. 
Una de las primeras acciones consistió en ejercer una política de 
descentralización de funciones, la cual dio inicio formalmente en 1980, al firmarse 
el acuerdo presidencial por medio del cual la SAHOP devolvió los sistemas de 
agua potable y alcantarillado a los gobiernos estatales. A la par, se pretendió 
incluir mecanismos para consolidar las cuentas fiscales, en las cuales se 
consideró la creación de un sistema de recaudación de derechos de agua que 
permitiera, además de establecer la noción de que este recurso tiene un valor 
económico por el que hay que pagar, incidir en la eficiencia en el uso del agua, la 
distribución equitativa de costos y beneficios, y constituir un instrumento de control 
para contribuir a la preservación de la calidaddel agua. 
Esta propuesta de cobros se materializó en la Ley Federal de Derechos (LFD) 
publicada en 1981, con la inclusión de un capítulo relacionado con el agua en 
términos de las cuotas por los servicios de riego y por el uso o aprovechamiento 
de aguas nacionales. Así surgió el sistema financiero de agua que asentó la 
noción de que el recurso hídrico tiene un valor económico que habrían de pagar 
los usuarios, y que generó un sistema de precios del agua en función de su 
disponibilidad.27 
Pero esta normativa eximió del pago de derechos a las “personas que realicen 
actividades agropecuarias por las aguas nacionales que extraigan o deriven para 
satisfacer sus necesidades domésticas”, lo que dio como consecuencia problemas 
financieros del sector más serios por la baja recaudación. 
 
26 Reyes-Heroles, Federico y Suárez Dávila, Francisco (coord.), “La crisis: testimonios y perspectivas”, Fondo de Cultura 
Económica, México, 2009, p. 69-75. 
27 Olivares, Roberto, op. cit., p. 19. 
22 
Los problemas económicos del país y su secuela en el sector hídrico fortalecieron 
la idea de la descentralización también entre las dependencias de orden federal, 
por lo que en 1982 se transfirió la responsabilidad de la intervención federal en los 
aspectos de agua urbana e industrial de la SARH a la Secretaría de Desarrollo 
Urbano y Ecología. Con ello fue creada una instancia federal de regulación de 
desarrollo urbano y de la ecología, que posicionó en el interés gubernamental la 
gestión del agua para uso urbano-industrial.28 
En 1983, el acuerdo por el cual devolvió la administración del agua potable y la 
operación de los sistemas de alcantarillado a los gobiernos estatales fue elevado a 
rango constitucional, al señalarse en el artículo 115 que los municipios habrían de 
tener a su cargo los servicios públicos de agua potable, drenaje, alcantarillado, 
tratamiento y disposición de sus aguas residuales, lo cual implicó la participación 
de los tres órdenes de gobierno de manera coordinada en los procesos de 
planeación, análisis y ejecución de las políticas fiscales. 
En 1985 se retomó el tema de la recaudación de recursos en materia de agua, ya 
que con la aplicación de la LFD no se lograron registros significativos, debido a 
que era difícil convencer a los usuarios del pago de la contribución y no existía la 
infraestructura de cobro adecuado, por lo que se reformó el ordenamiento a efecto 
de que las cuotas se fijaran de acuerdo al uso y disponibilidad del agua. 
Adicionalmente, se incorporó la obligación fiscal de las entidades y municipios por 
el uso de agua potable, con el propósito de fomentar la autosuficiencia financiera 
de los organismos operadores a los que recientemente se había incrementado sus 
responsabilidades en materia del agua.29 
Con estas medidas, la cobertura general del servicio de agua potable a finales de 
la década de los 80’s alcanzó casi el 80% de la población total del país. Sin 
embargo, la distribución del agua continuó presentado desequilibrios entre las 
regiones de menor y mayor disponibilidad, ya que la limitación de recursos 
públicos derivada de la crisis económica limitó los planes de expansión de la 
 
28 CONEVAL, “Evaluación de Consistencia y Resultados 2011.2012, Programa de Agua Potable, Alcantarillado y 
Saneamiento en Zonas Urbanas”, México, 2012. p. 4. 
29 Ibíd., p. 6. 
23 
infraestructura hídrica hacia las zonas que presentaban el mayor rezago y que 
comprendían dos tercios de la población nacional. 
Los problemas en materia de calidad del agua comenzaron a acentuarse, al 
detectarse que aproximadamente 15% de las cuencas del país contaba con altos 
grados de contaminación, lo que a su vez afectaba la decreciente disponibilidad 
del recurso, aunado a la sobreexplotación de los acuíferos.30 
Asimismo, se diagnosticaron conflictos en relación a la competencia administrativa 
de los organismos y dependencias involucradas en el sector, dada la dispersión de 
funciones y atribuciones en cuanto a la regulación, explotación, uso y 
aprovechamiento del agua entre un conjunto de organismos y dependencias con 
diferentes ámbitos de competencia, puesto que el sector estaba supeditado a la 
SARH, CFE y SAHOP. De igual manera, se reconoció que la administración del 
agua debía tener una organización propia y separada de un sector de usos, en 
particular de la irrigación. 
Los conflictos jurisdiccionales que existían por la dispersión de competencias 
provocaron que en 1989, se creara la Comisión Nacional del Agua como órgano 
desconcentrado de la SARH, con la finalidad de que existiera una cabeza de 
sector que generara la política hídrica y se consolidara como la autoridad federal 
del agua, la cual estableció como principales funciones las de orientar, coordinar y 
regular el aprovechamiento del recurso hídrico bajo los principios de integralidad, 
sustentabilidad y preservación en cantidad y calidad. Con el fin de sustentar 
jurídicamente a la CONAGUA, se decretó la Ley de Aguas Nacionales en 1992 
que postulaba la planeación y programación hidráulica, así como la seguridad 
jurídica para el uso y aprovechamiento del recurso hídrico.31 
En 1994, con objeto de planear de forma integral el manejo de los recursos 
naturales y políticas ambientales del país, incluyendo el agua, considerando los 
objetivos económicos, sociales y ambientales gubernamentales, fue instaurada la 
 
30 Programa Nacional de Aprovechamiento del Agua 1991-1994. Diario Oficial de la Federación, 4 de diciembre de 1991. 
31 Auditoría Superior de la Federación, Evaluación núm. 479 Política Hídrica Nacional, CP 2012, [en línea] 2013, [Fecha de 
consulta: 23 de marzo de 2014] Disponible en: <http://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2012i/Documentos/Auditorias/-
2012_0479_a.pdf>. 
24 
Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP), 
atribuyéndosele a esta nueva secretaría los asuntos relacionados con los recursos 
hidráulicos, la SARH cambió de denominación a Secretaría de Agricultura, 
Ganadería y Desarrollo Rural. Un año más tarde, la CONAGUA quedaría 
integrada como órgano desconcentrado de la SEMARNAP, actualmente 
SEMARNAT.32 
 
2.2.1.1. Marco jurídico de la gestión hídrica 
 
México ha sufrido transiciones en la gestión del agua que no han permitido un 
desarrollo integral ni sustentable del sector. Sin embargo, es hasta 1992, que 
derivado de la creación de la CONAGUA en 1989, se establece un marco 
regulatorio que permea todo lo concerniente al uso y aprovechamiento de las 
aguas nacionales. 
El marco jurídico y los principales acontecimientos que precedieron a la actual 
operación de la política hídrica y a la Ley de Aguas Nacionales fue el siguiente: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
32 Dourojeanni, Axel, et al., “Gestión del agua a nivel de cuencas: teoría y práctica”, en Serie recursos naturales e 
infraestructura, núm. 47, CEPAL, Santiago de Chile, 2002. 
25 
TABLA 3 
Año de creación o 
reforma Acontecimiento 
1910 Ley sobre Aprovechamientos de Aguas de Jurisdicción federal. 
1917 Ley Federal sobre uso y aprovechamiento de las Aguas Públicas sujetas al dominio de la Federación. 
1926 Ley sobre Irrigación con Aguas Federales y creación de la Comisión Nacional de Irrigación. 
1929 Ley de Aguas de Propiedad Nacional. 
1936 Reglamento de la Ley de Aguas de Propiedad Nacional. 
1946 Ley de Riegos. 
1972 Ley Federal de Aguas. 
1981 
Ley Federal de Derechos (inversión privada en la operación y construcción de infraestructura 
hidráulica, obligación de todos los usuarios al pago de derechos por uso de aguas nacionales, 
incluyendo derechos de descargas de aguas residuales para evitar la contaminación de ríos y 
mantos acuíferos).1983 
Decreto por el que se reforma y adiciona el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados 
Unidos Mexicanos. Se transfieren las responsabilidades de agua potable y alcantarillado a los 
municipios. 
1989 Decreto por el que se crea la Comisión Nacional del Agua como órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos. 
1992 Ley de Aguas Nacionales. 
1994 Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales. 
2004 Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de Aguas Nacionales. 
FUENTE: Elaborado con base en “El Agua en México, Cauces y Encauces” de la Comisión Nacional del Agua y la 
“Evolución de la Legislación del Agua en México” del Sistema de Información del Agua Potable y Saneamiento 
del Colegio de México. 
 
Hoy día, el marco regulatorio se establece principalmente en la Constitución 
Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) en sus artículos 4º y 27 y en 
la Ley de Aguas Nacionales; no obstante que también se establecen preceptos en 
la Ley Federal de Derechos y en las Normas Oficiales Mexicanas en materia de 
recursos naturales, específicamente relacionadas con el agua y sus usos. 
En cuanto a la Carta Magna, su artículo 27 regula el uso y aprovechamiento del 
agua al señalar que “la propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de 
los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación, la cual, 
ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, 
constituyendo la propiedad privada”.33 En su párrafo tercero también se señala el 
derecho del Estado para imponer las modalidades a la propiedad privada que dicte 
 
33 Auditoría Superior de la Federación, op. cit. 
26 
el interés público y de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los 
elementos naturales susceptibles de apropiación, a fin de alcanzar una distribución 
equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo 
sustentable del país y con ello el mejoramiento de las condiciones de vida de la 
población rural y urbana. 
En los artículos 73, 115 y 122 se establecen, respectivamente, las facultades 
legislativas del Congreso de la Unión, de los Municipios y de la Asamblea 
Legislativa del Distrito Federal en materia de agua. Es importante resaltar las 
atribuciones de los municipios, que de acuerdo con la CPEUM, en coordinación 
con los estados cuando se requiera y lo determinen las leyes, tendrán a su cargo 
el servicio público de agua potable y alcantarillado; en virtud de la reforma de 1999 
a este artículo, a dichas responsabilidades se agrega el drenaje, tratamiento y 
disposición de aguas residuales. 
Es también de relevancia señalar que el artículo 4º constitucional, reformado en 
2012 establece como derecho humano el acceso, disposición y saneamiento de 
agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y 
asequible, para lo cual el Estado por medio de los tres órdenes de gobierno 
garantizará este derecho. 
Consecuentemente, la Ley de Aguas Nacionales (LAN) promulgada en 199234 y 
reglamentaria del artículo 27 de la CPEUM en materia de aguas nacionales, marca 
las pautas bajo las cuales se llevará a cabo la operación de los sistemas 
relacionados con el suministro de agua potable, alcantarillado, tratamiento de 
aguas residuales, entre otros. Esta ley regula los derechos y permisos para la 
explotación, uso, aprovechamiento, distribución y control de las aguas nacionales. 
Para cumplir sus objetivos, en la LAN se regulan los derechos y obligaciones de 
los usuarios de las aguas nacionales, así como de los bienes distintos al agua, tal 
es el caso de zonas federales aledañas a ríos y cuerpos de propiedad nacional, 
 
34 El 1º de diciembre de 1992 el Ejecutivo Federal promulgó y publicó, en el Diario Oficial de la Federación, la Ley de 
Aguas Nacionales por medio de la cual se consolidó a la CONAGUA como autoridad federal en materia de recursos 
hídricos, derogando la Ley Federal de Aguas de 1972. 
27 
salvo el agua de mar, así como los materiales rocosos que se obtienen de los 
mismos, y por último la infraestructura hidráulica. 
Las reformas posteriores a su publicación se orientaron a establecer mecanismos 
que permitieran mejorar el proceso de planificación hídrica; desestimular el mal 
uso y contaminación del agua mediante la aplicación de sanciones; ratificar a la 
CONAGUA como la autoridad en materia hídrica; sustentar los principios de la 
Política Hídrica Nacional, debido a deficiencias en la administración de los 
recursos hídricos que habían derivado en una creciente sobreexplotación y 
contaminación. De esta manera, el agua, tanto en la CPEUM como en la LAN, se 
considera como un bien de dominio público federal, vital, vulnerable y finito, con 
valor social, económico y ambiental, cuya preservación es tarea fundamental del 
Estado y la sociedad, así como prioridad y asunto de seguridad nacional.35 
El interés por promover una mejor administración y aprovechamiento del recurso 
hídrico se vio reflejado en 2004, al ratificarse una estructura integrada 
centralmente por la CONAGUA, autoridad del agua, y los denominados Consejos 
de Cuenca, definidos como órganos colegiados de integración mixta de 
participación, consulta y asesoría en materia del agua. 
Es necesario señalar que para complementar los dos ordenamientos ya 
mencionados, y para imponer una mayor regulación y control del uso y 
aprovechamiento del recurso hídrico se decretó la Ley Federal de Derechos desde 
1981, en la cual se incluía el pago por el uso y aprovechamiento de este recurso. 
En esta ley se dispusieron los montos del pago de acuerdo al beneficio obtenido o 
la zona de disponibilidad donde se efectuara el uso o aprovechamiento. No 
obstante, no es sino hasta 2007 que se establece en esta misma ley, que las 
personas físicas o morales que contaminen los cuerpos de agua de manera 
directa o indirecta deberán pagar los derechos correspondientes. 
 
35 Derivado de los escasos resultados en materia de agua aun con la implementación de un marco jurídico sólido, en 2004 
se reformó la Ley de Aguas Nacionales con el fin de resolver las dificultades del sector y se establece el problema 
hídrico como tema de seguridad nacional. 
28 
Las Normas Oficiales Mexicanas (NOM) son regulaciones técnicas de observancia 
obligatoria sobre una determinada situación, orientadas a uniformar procesos, 
productos o servicios con el fin de proteger la vida, la seguridad y el medio 
ambiente; y que surgen a partir de deficiencias principalmente técnicas en cuanto 
al agua potable, el manejo de las aguas residuales y el conocimiento de la 
cantidad de aguas nacionales disponibles. Dichas normas se orientan a preservar 
y conservar la calidad del agua de los mantos acuíferos, realizar un uso racional y 
eficiente del vital líquido en las actividades productivas, así como proteger la 
seguridad de los seres humanos.36 
El diseño jurídico desde antes de la creación de la CONAGUA ha enmarcado las 
acciones del gobierno para ejecutar la política hídrica, no obstante, que no se 
encontraban las funciones delimitadas concretamente, lo que no permitía un 
óptimo resultado en cuanto al cuidado del recurso hídrico. Actualmente, el marco 
jurídico pretende garantizar el abastecimiento del agua suficiente y salubre a las 
presentes y futuras generaciones. 
Con la finalidad de que las acciones de la Comisión Nacional del Agua se ejecuten 
en la totalidad del país y con gran eficacia, la autoridad del agua se apoya de tres 
principales áreas: 
 
 
36 Auditoría Superior de la Federación, op. cit. 
29 
TABLA 4 
Áreas principalesDescripción 
Oficinas centrales Apoyar a los Organismos de Cuenca y Direcciones Locales en la realización de las 
acciones necesarias para lograr el uso sustentable del agua en cada región del país, 
establecer la política y estrategias hidráulicas nacionales, integrar el presupuesto de la 
institución y vigilar su aplicación, concertar con los organismos financieros nacionales e 
internacionales los créditos que requiere el Sector Hidráulico, establecer los programas 
para apoyar a los municipios en el suministro de los servicios de agua potable y 
saneamiento en las ciudades y comunidades rurales y para promover el uso eficiente del 
agua en el riego y la industria. 
Asimismo, establece la política de recaudación y fiscalización en materia de derechos de 
agua y permisos de descargas, coordina las modificaciones que se requieran a la Ley de 
Aguas Nacionales y apoya su aplicación en el país, elabora las normas en materia 
hidráulica, opera el servicio meteorológico nacional. 
 
Organismos de cuenca Responsables de administrar y preservar las aguas nacionales en cada una de las trece 
regiones hidrológico-administrativas en que se ha dividido el país: 
 I. Península de Baja California (Mexicali, Baja California). 
 II. Noroeste (Hermosillo, Sonora). 
 III. Pacífico Norte (Culiacán, Sinaloa). 
 IV. Balsas (Cuernavaca, Morelos). 
 V. Pacífico Sur (Oaxaca, Oaxaca). 
 VI. Río Bravo (Monterrey, Nuevo León). 
 VII. Cuencas Centrales del Norte (Torreón, Coahuila). 
 VIII. Lerma Santiago Pacífico (Guadalajara, Jalisco). 
 IX. Golfo Norte (Ciudad Victoria, Tamaulipas). 
 X. Golfo Centro (Jalapa, Veracruz). 
 XI. Frontera Sur (Tuxtla Gutiérrez, Chiapas). 
 XII. Península de Yucatán (Mérida, Yucatán). 
 XIII. Aguas del Valle de México y Sistema Cutzamala (México, Distrito Federal). 
Los Organismos de Cuenca realizan las siguientes tareas básicas: 
 1. Determinar la disponibilidad del agua. 
 2. Orientar los nuevos polos de desarrollo. 
 3. Lograr el uso sustentable del agua. 
 4. Asegurar la preservación de los acuíferos. 
 5. Garantizar la calidad del agua superficial. 
 6. Llevar a cabo la recaudación en materia de aguas nacionales y sus bienes. 
 7. Solucionar conflictos relacionados con el agua. 
 8. Otorgar concesiones, asignaciones y permisos. 
 9. Promover la cultura del buen uso y preservación del agua. 
 10. Prevenir los riesgos y atender los daños por inundaciones. 
 11. Prevenir los riesgos y atender los efectos por condiciones severas de escasez 
 de agua. 
 12. Operar la infraestructura estratégica. 
 
Además, los Organismos de Cuenca son el vínculo con los Gobernadores de las 
entidades donde se ubican. 
 
Direcciones Locales Aplican las políticas, estrategias, programas y acciones de la Comisión en las entidades 
federativas que les corresponden. 
 
FUENTE: Elaborado con base en la información de la Historia de la Comisión Nacional del Agua. Disponible en 
<http://www.conagua.gob.mx/Contenido.aspx?n1=1>. 
 
 
30 
La CONAGUA revaloró su representatividad en el ámbito local, lo que dio paso a 
los Organismos de Cuenca, los cuales serían unidades técnicas, administrativas y 
jurídicas especializadas con carácter autónomo; y que trabajarían de manera 
conjunta con los consejos de Cuenca, como administradores de las aguas 
nacionales y de sus bienes públicos inherentes a nivel regional. 
Sus atribuciones consisten en formular y proponer la política hídrica regional y los 
Programas Hídricos por cuenca hidrológica o por acuífero; construir y mantener 
las obras hidráulicas federales; mantener obras y servicios hidráulicos cuando se 
declaren de seguridad nacional o de carácter estratégico. Para proveer los 
servicios necesarios a la población sus atribuciones consisten en fomentar y 
apoyar el desarrollo de los sistemas y servicios públicos urbanos y rurales de agua 
potable, alcantarillado, saneamiento, recirculación y reúso, para lo cual se 
coordinará en lo conducente con los Gobiernos de los estados, y por medio de 
éstos, con los municipios; y los de control de avenidas y protección contra 
inundaciones. 
También están las direcciones locales, localizadas en las entidades federativas en 
las que no se encuentran las sedes de los organismos de cuenca,37 antes del 
decreto en 2006 del Reglamento Interior de la CONAGUA, tenían el nombre de 
gerencias regionales. En el manual de organización de 1992 de la Comisión se 
establecen las atribuciones a las direcciones locales, que van desde la elaboración 
de metodología para el apoyo a la CONAGUA, hasta funciones de auditoría; y 
posteriormente se van delimitando sus atribuciones a las acciones de 
representación, administración y operación a nivel regional en apoyo a los 
Organismos de Cuenca y la misma Comisión como coordinar el sistema de 
gestión normativo-operativo; administrar y preservar las aguas nacionales con la 
participación de la sociedad en el ámbito estatal de su competencia; proporcionar 
información, orientación y asistencia a particulares y a usuarios respecto a asuntos 
de aguas nacionales a nivel regional. 
 
37 Sistema Iberoamericano de Información sobre el Agua, Organismos de Cuenca y Direcciones Locales, [en línea] 2014, 
[Fecha de consulta: 23 de marzo de 2014] Disponible en: http://www.siagua.org/organismos/organismos-cuenca-
direcciones-locales>. - 
31 
Por otra parte, para lograr las metas y objetivos de las políticas y programas 
presupuestarios en el país, el Gobierno Federal ha implementado las Normas 
Oficiales Mexicanas, que establecen reglas, especificaciones, atributos, 
directrices, características o prescripciones aplicables a un producto, proceso, 
instalación, sistema, actividad, servicio o método de producción u operación, así 
como aquellas relativas a terminología, simbología, embalaje, marcado o 
etiquetado y las que se refieran a su cumplimiento o aplicación. Las Normas 
Oficiales Mexicanas (NOM) son regulaciones técnicas de observancia obligatoria 
expedidas por las Dependencias de la Administración Pública Federal. 38 
En el caso de la Política Hídrica Nacional, la SEMARNAT expide las NOM con la 
finalidad de determinar las características, criterios y procedimientos que permitan 
proteger el recurso hídrico, y por ende, lograr la sustentabilidad del recurso. Por 
ser la CONAGUA la autoridad en el recurso hídrico, tiene a su cargo las NOM 
relativas a la cantidad y calidad del agua, como se muestra a continuación: 
TABLA 5 
Tema Título Descripción 
Cantidad 
NOM-011-CNA-2000 
Establece el método base para determinar la 
disponibilidad media anual de las aguas nacionales 
superficiales y subterráneas para su explotación, uso o 
aprovechamiento. 
NOM-014-CONAGUA-2003 
Aprovechar el agua pluvial y de escurrimientos 
superficiales para aumentar la disponibilidad de agua 
subterránea por medio de la infiltración artificial. 
Calidad 
NOM-001-SEMARNAT-1996 
Establece el máximo nivel de contaminantes permitidos 
con los que pueden ser descargadas las aguas 
residuales en los cuerpos receptores sin afectar su 
calidad y posibilitar sus usos. 
NOM-002-SEMARNAT-1996 
Establece los límites máximos permisibles de 
contaminantes en las descargas de aguas residuales con 
el fin de prevenir y controlar la contaminación de las 
aguas, así como proteger la infraestructura de dichos 
sistemas. 
NOM-003-SEMARNAT-1997 
Establece los límites máximos de contaminantes para las 
aguas residuales tratadas que se reúsen en servicios al 
público, con el objeto de proteger el medio ambiente y la 
salud de la población. 
FUENTE: Auditoría Superior de la Federación, Evaluación Núm. 479 Política Hídrica Nacional ASF, C.P. 2012, 2013, 
p. 26-27. 
 
 
 
38 Secretaría del MedioAmbiente y Recursos Naturales, Normas Oficiales Mexicanas, [en línea] 2015, [Fecha de consulta: 
12 de enero de 2015] Disponible en: <http://www.semarnat.gob.mx/leyes-y-normas/normas-oficiales-mexicanas>. 
32 
2.2.2. Auditoría Superior de la Federación 
 
“La rendición de cuentas es la obligación de informar sobre una responsabilidad 
conferida y constituye la conciencia de que el funcionario público actúa por 
mandato de la soberanía popular. La fiscalización, a su vez, es revisar si la 
actuación de los funcionarios se apegó a derecho, evaluar los resultados 
obtenidos, impedir el desbordamiento del poder y de los poderosos, y exigir a todo 
aquel que ha ejercido una función pública y administrado recursos públicos la 
responsabilidad inherente a ese ejercicio”.39 
De igual manera, “los Poderes de la Unión y en general cualquier entidad, persona 
física o moral, pública o privada, que haya captado, recaudado, administrado, 
manejado o ejercido recursos públicos federales, son entidades fiscalizables”.40 
Para rendir cuentas sobre su proceder, todos los ejecutores del gasto, con base 
en el Sistema de Evaluación del Desempeño41, consolidan la información sobre su 
gestión financiera y sobre el cumplimiento de los programas presupuestarios en la 
cuenta pública bajo protesta de decir verdad, a fin de informar la forma y fondo en 
cómo se ejecutó el presupuesto. Asimismo, la Cuenta Pública debe permitir 
comprobar que los recursos se ejercieron en términos de las disposiciones legales 
y administrativas y conforme a los criterios y programas aprobados”.42 
Bajo este contexto, es la Auditoría Superior de la Federación (ASF), la encargada 
de fiscalizar la Cuenta Pública. 
La ASF tiene sus principios desde inicios del siglo XIX, con la Contaduría Mayor 
de Hacienda, consolidándose con la promulgación de la Constitución de 1857 y 
 
39 Salcedo, Roberto, “La ASF dentro del proceso de la rendición de cuentas y la fiscalización superior: retos y perspectivas”, 
Red por la Rendición de Cuentas-CIDE, México, 2013, p. 7-11. 
40 Moreno, Salvador, “La fiscalización superior en México. Auditorías al desempeño de la función de desarrollo social.”, 
Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de la Cámara de Diputados, México, 2011, p.8. 
41 A partir de la promulgación de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y su Reglamento en el año 
2006, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Secretaría de la Función Pública iniciaron en 2007 la 
implementación del Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), para medir y valorar objetivamente el desempeño de 
los programas presupuestarios del Gobierno Federal, ya que con éste se permite realizar una valoración objetiva del 
desempeño de los programas, bajo los principios de verificación del grado de cumplimiento de metas y objetivos, con 
base en indicadores estratégicos y de gestión que permitan conocer el impacto social de los programas y de los 
proyectos. 
42 Salcedo, Roberto, “La ASF dentro…”, p. 7-11. 
33 
siendo su objetivo principal hacer sugerencias al Ministerio de Hacienda en la 
corrección de ineficiencias e irregularidades en el manejo de los recursos públicos. 
“Con la Constitución de 1917 se ratificó la existencia de la Contaduría Mayor de 
Hacienda como órgano de la Cámara de Diputados y se creó el Departamento de 
la Contraloría cuya función era ejercer el control de los egresos públicos, la glosa 
de cuentas del manejo de fondos, bienes y valores, y la constitución de 
responsabilidades como fase previa a la rendición de cuentas al Poder Legislativo. 
En 1932 estas funciones pasaron a la Tesorería de la Federación. Más adelante 
en 1978, se expidió la Ley de la Contaduría Mayor de Hacienda que le dio un claro 
papel de fiscalizador al Poder Legislativo. 
En 1999 entraron en vigor las reformas constitucionales que convirtieron la 
Contaduría Mayor de Hacienda en la Auditoría Superior de la Federación e 
implicaron una transformación histórica de fiscalización del Estado mexicano. 
La Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación es de orden 
público y tiene por objeto reglamentar los artículos 74 y 79 de la Constitución 
Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de revisión y fiscalización de 
la Cuenta Pública. 
La fiscalización de la Cuenta Pública comprende la revisión de los ingresos, los 
egresos (subsidios, transferencias y donativos, fondos, los gastos fiscales y la 
deuda pública), el manejo, la custodia y la aplicación de recursos públicos 
federales, con excepción de las participaciones federales, entre otros. 
Asimismo, dispone que la revisión de la Cuenta Pública sea una de las funciones 
de la Cámara de Diputados, la cual se apoya para tal efecto en la Auditoría 
Superior de la Federación”.43 
La misión de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) es fiscalizar la Cuenta 
Pública mediante auditorías que se efectúan a los tres Poderes de la Unión, a los 
órganos constitucionalmente autónomos, a las entidades federativas y municipios 
 
43 Moreno, Salvador, op.cit., p. 7-8. 
34 
del país, así como a todo ente que ejerza recursos públicos federales, incluyendo 
a los particulares.44 
Para fiscalizar la Cuenta Pública, la ASF practica auditorías que se dividen 
genéricamente de la siguiente manera: 
TABLA 6 
Tipos de Auditoría Descripción 
Auditorías de Cumpli-
miento Financiero 
(Inversiones físicas y gas-
to federalizado) 
En materia de ingresos, su objetivo es constatar la forma y términos en que fueron captados 
y administrados, así como verificar el cumplimiento de las disposiciones normativas. En su 
caso, se comprueba si los ingresos propios correspondieron a los volúmenes vendidos o a 
los servicios prestados, si se registraron adecuadamente y si se utilizaron para los fines 
autorizados. En relación con los egresos, su propósito es examinar que los recursos se 
aplicaron en operaciones efectivamente realizadas, que su ejercicio se ajustó a las 
disposiciones normativas, que se utilizaron para el cumplimiento de las funciones de los 
entes públicos y que se registraron con base en los principios básicos de contabilidad 
gubernamental y en el clasificador por objeto del gasto. 
Auditorías de Desempeño El propósito es conocer si los entes públicos cumplieron con sus objetivos, metas y 
atribuciones, y si ejercieron los recursos de acuerdo con la normativa y el fin para el cual les 
fueron asignados. Los criterios de evaluación utilizados son la eficacia, eficiencia y economía, 
así como la calidad de los bienes y servicios, la satisfacción del ciudadano y el 
comportamiento de los actores, cuando ello resulte procedente. Las auditorías de desempeño 
miden el impacto social de la gestión pública y comparan lo propuesto con lo alcanzado. Este 
examen incluye la identificación de fortalezas, debilidades y oportunidades de mejora. 
Auditorías Forenses Consisten en la revisión y el análisis pormenorizado y crítico de los procesos, hechos y 
evidencias derivados de la fiscalización, para la detección o investigación de un presunto 
ilícito. El propósito es documentar las conclusiones con pruebas válidas y suficientes para 
promover las acciones legales procedentes. 
FUENTE: Elaborado con base en la información de la Auditoría Superior de la Federación, Tipos de Auditorías, 
Disponible en: <http://www.asf.gob.mx/Section/53_Tipos_de_auditorias_desarrolladas>. 
 
La importancia de las auditorías y la fiscalización a los programas presupuestarios 
y políticas públicas implementadas por el Gobierno Federal, reside en la revisión 
de los mecanismos necesarios para hacer cumplir las obligaciones de las leyes y 
documentos de planeación que plantean mejoras a la economía y sociedad del 
país, así como sus resultados. 
Las auditorías y la fiscalización generan certidumbre