Manual-de-organizacion-del-instituto-local-de-la-infraestructura-fisica-educativa-del-Distrito-Federal

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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO 
 
 
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES 
 
 
DIVISIÓN DE EDUCACIÓN CONTINUA Y VINCULACIÓN 
 
 
 
MANUAL DE ORGANIZACIÓN DEL INSTITUTO LOCAL 
DE LA INFRAESTRUCTURA FÍSICA EDUCATIVA DEL DISTRITO FEDERAL 
 
 
 
 TESINA 
QUE PARA OBTENER EL TITULO DE LA 
 LICENCIATURA EN CIENCIAS DE LA COMUNICACIÓN 
 
 
PRESENTA: 
 
VERÓNICA JARAMILLO MEZA 
 
 
 
 
DIRECTORA DE TESINA: DRA. ROSA MARÍA VALLES RUIZ 
 
 
 
 
 
Ciudad Universitaria 2014. 
 
UNAM – Dirección General de Bibliotecas 
Tesis Digitales 
Restricciones de uso 
 
DERECHOS RESERVADOS © 
PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN TOTAL O PARCIAL 
 
Todo el material contenido en esta tesis esta protegido por la Ley Federal 
del Derecho de Autor (LFDA) de los Estados Unidos Mexicanos (México). 
El uso de imágenes, fragmentos de videos, y demás material que sea 
objeto de protección de los derechos de autor, será exclusivamente para 
fines educativos e informativos y deberá citar la fuente donde la obtuvo 
mencionando el autor o autores. Cualquier uso distinto como el lucro, 
reproducción, edición o modificación, será perseguido y sancionado por el 
respectivo titular de los Derechos de Autor. 
 
 
 
 
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Índice 
Introducción ................................................................................................................ i 
Capítulo 1 .................................................................................................................. 1 
Organización y comunicación ................................................................................... 1 
1.1 La comunicación organizacional ................................................................... 10 
1.2 La importancia de la comunicación en las organizaciones ............................ 13 
1.3 Comunicación organizacional en la administración pública .......................... 14 
1.4 Tipos de comunicación en las organizaciones .............................................. 23 
1.4.1 Comunicación externa ............................................................................ 23 
1.4.2 Comunicación Interna ............................................................................. 25 
1.5 Funciones y objetivos de la comunicación interna ........................................ 26 
1.5.1 Redes de comunicación interna .............................................................. 29 
1.6 Obstáculos en la comunicación interna ......................................................... 31 
1.7 Medios de comunicación interna ................................................................... 33 
1.8 Manuales ....................................................................................................... 35 
1.8.1 Tipos de manuales para instancias de gobierno ..................................... 36 
1.8.2 Manual administrativo ............................................................................. 37 
Capítulo 2 ............................................................................................................... 39 
Instituto Local de la Infraestructura Física Educativa ............................................. 39 
del Distrito Federal ................................................................................................. 39 
2.1 Antecedentes: Panorama del sistema educativo del Distrito Federal ............ 39 
2.2 Acciones de Gobierno del Distrito Federal en torno a la educación básica ... 46 
2.2.1 Gobierno de Cuauhtémoc Cárdenas (1997-2000) .................................. 47 
2.2.2. Andrés Manuel López Obrador (2000-2006) .......................................... 48 
2.2.3 Marcelo Ebrard Casaubon (2006-2012) .................................................. 50 
2.3.1 Instituto Local de la infraestructura Física Educativa del Distrito Federal 56 
2.3.2 Universo de atención del ILIFEDF .......................................................... 61 
2.3.3 Infraestructura educativa en el Distrito Federal ....................................... 62 
Capítulo 3 ................................................................................................................ 65 
Manual de Organización del Instituto Local de la ......................................................... 65 
Infraestructura Física Educativa ................................................................................. 65 
 
 
3.1 Programa de trabajo ...................................................................................... 71 
3.2 Cronograma .................................................................................................. 73 
3.3 Metodología de elaboración del Manual de Organización ............................. 73 
3.3.1 Recolección de información relevante de la organización .................... 73 
3.3.2 Revisión y análisis de la información ...................................................... 74 
3.3.3 Agrupar las atribuciones del ILIFEDF ................................................... 76 
3.3.4 Definir el grado de especialización de las Unidades Administrativas ...... 77 
3.3.5 Recolección de información relevante al interior de la organización ....... 78 
3.3.6 Descripción del puesto de la Dirección General-ILIFEDF ....................... 79 
3.3.7 Descripción de puestos de mandos medios y operativos ....................... 81 
3.3.8 Aplicación del cuestionario ...................................................................... 84 
3.3.9 Recolección de información relevante al interior de la organización ....... 85 
3.3.10 Procesamiento de la información e Integración del MO ........................ 85 
3.4 Elaboración de la versión final del manual de organización .......................... 98 
3.5 Criterios generales de formato y estilo ........................................................ 108 
3.6 Envío para revisión y registro ...................................................................... 108 
Comentarios finales .............................................................................................. 110 
Referencias bibliográficas..................................................................................... 117 
Referencias electrónicas ................................................................................... 120 
Referencias hemerográficas ............................................................................. 123 
Anexo ................................................................................................................... 124 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Manual de organización del Instituto Local de la Infraestructura Física Educativa 
 
i 
 
 
Introducción 
 
Hasta hace algunos años la comunicación interna (CO) era considerada un 
fenómeno intuitivo al que se destinaba un mínimo de instrucciones y recursos 
confiando en que las personas cubrieran sus necesidades de información. Sin 
embargo, con el paso del tiempo y ante las nuevas necesidades de motivar al equipo 
humano y retener a los mejores en un entorno donde la velocidad de los cambios 
sociales, tecnológicos y económicos, son cada vez más rápidos, lacomunicación 
interna se convirtió en una herramienta de valor estratégico. 
Las últimas décadas han sido escenario para un importante desarrollo de la CO 
en los organismos públicos y privados, en los que de conducirla estratégicamente, la 
consecuencia natural será el logro de sus objetivos. Pero no puede omitirse que aún 
predominan aquellas en las que poco se le valora o en las que, incluso, no se tiene 
idea clara de lo que es un proceso comunicativo, cómo se lleva a cabo y la 
potencialidad de su planificación. 
Por ello es crucial y oportuno que todos los esfuerzos por aplicarla y 
posicionarla se generalicen aún más. En el caso del ámbito público el impulso que 
debe darse a la comunicación tendría que ser mayor, principalmente en lo referente 
a la comunicación interna entendida como elemento estratégico para el ejercicio de 
gobierno. 
En la iniciativa privada, la inclusión de la comunicación organizacional ha sido 
más factible, ya que sus ventajas pueden medirse en términos de ventas y 
productividad, de ahí que se considere una inversión rentable; pero en el caso de los 
entes públicos, por contar con objetivos diferentes a los de las privadas, no hacen 
énfasis en el hecho de que el buen funcionamiento de la CO sea un elemento 
fundamental para su desarrollo administrativo y gestión. 
En poco más de una década de desarrollo profesional en la administración 
pública -a nivel local y delegacional- he observado como factor común que la 
comunicación organizacional es poco reconocida y pobremente empleada. En este 
trabajo se verán algunos de los elementos que limitan e impactan en su desempeño, 
mermando el ambiente al interior y al exterior, deterioran su imagen y la percepción 
que la ciudadanía tiene de éstas y de sus empleados. 
Manual de organización del Instituto Local de la Infraestructura Física Educativa 
 
ii 
 
La comunicación organizacional en general y la interna en particular, no puede 
ser vista como una opción sino como una necesidad, como valor agregado 
principalmente en los espacios de gobierno. En pleno siglo XXI, la administración 
pública, al menos a nivel local y delegacional, es una veta aún por explotar por parte 
de quienes se dedican a la comunicación; así que todos los esfuerzos encaminados 
a implementarla son importantes y contribuyen a que las instituciones públicas 
apresuren el paso y dejen atrás las formas rígidas y burocráticas que las han 
caracterizado, incorporen nuevos roles y abandonen otros ya obsoletos. 
A la luz de la Nueva Gestión Pública la comunicación organizacional juega un 
papel clave como agente dinamizador de los procesos de gestión, es un eje 
transversal que permea los entornos organizativos y a partir de allí, construye los 
espacios necesarios para el desarrollo institucional. 
Muy probablemente, no hay mejor oportunidad para destacar la importancia de 
la comunicación al interior de una instancia de gobierno y las ventajas que puede 
aparejar el implementar acciones en torno a ella, que cuando se trata de un ente 
público de reciente creación como es el caso del Instituto Local de la Infraestructura 
Física Educativa del Distrito Federal (lLlFEDF), organismo descentralizado de la 
Administración Pública del Distrito Federal, que entró en funciones en abril de 2011. 
Su creación fue considerada parte fundamental en la estrategia del Gobierno 
del Distrito Federal por incidir en la educación básica, uno de los ámbitos que le ha 
sido vetado históricamente. Recordemos que el D.F. es la única entidad del país en 
la que la educación sigue centralizada, así que la creación de un organismo que se 
encargara de atender e incidir en la calidad de la educación fue una ventana de 
oportunidad. Para potenciar a la nueva instancia se determinaron diferentes líneas 
de acción, una de ellas fue la planeación de su comunicación. 
Naturalmente que al ser -el ILIFE- una instancia recién creada se abría un 
abanico de posibilidades y herramientas de comunicación interna a las que se podía 
recurrir, pero era primordial darle identidad y cimentar la cultura de la organización; 
establecer quién es, qué hace, cuál es su visión, misión, objetivos, valores, 
estructura, relaciones de mando y jerarquía, procesos, políticas, funciones, ámbito 
de responsabilidad y actuación de sus integrantes, así como el perfil de estos 
últimos, lo que se establecería formalmente en un manual de organización. 
Por tanto, una de las principales tareas al iniciar la puesta en funcionamiento 
del ILIFEDF fue elaborar este Manual. Este proceso era clave y la información que 
Manual de organización del Instituto Local de la Infraestructura Física Educativa 
 
iii 
 
incluiría sería vital para sentar las bases administrativas y de comunicación que 
potenciaran el desarrollo del Instituto. Su confección debía ser cuidada y estar 
basada en una guía metodológica que garantizara su buen término, coherencia, 
claridad y sobre todo funcionalidad, en caso contrario perdería su valor y objetivo. 
En el marco de la CO existen varios tipos de manuales, el de organización es 
uno de los más importantes, es el documento rector que contiene la esencia de un 
organismo. Es para éste, lo que una brújula para el capitán del barco y su tripulación, 
es el que guía, marca el rumbo, las tareas, funciones y los objetivos, elementos sin 
los cuales la organización, estaría como barco a la deriva con objetivos y proyectos 
mal logrados. De ahí se desprende la oportunidad y trascendencia de este trabajo. 
El objetivo de ese tipo de manuales es presentar información básica para la 
adecuada planeación, ejecución y control de las actividades que orienten y faciliten 
la ejecución, continuidad y mejoramiento de las operaciones del Instituto; sirve de 
base para la selección, capacitación y supervisión del personal, así como para la 
vigilancia y control del ejercicio de la gestión pública. 
En la elaboración de este manual participé activa y profesionalmente, lo que 
significó, como se verá en el desarrollo de este trabajo, un cúmulo de retos 
importantes, tanto para quien escribe, como para los dirigentes e integrantes del 
Instituto; el mayor de ellos fue darle cabida a la comunicación organizacional dentro 
de una instancia en la que no se contempló un área destinada para atender sus 
necesidades. 
El objetivo de esta tesina, bajo la modalidad “Informe de Práctica Profesional”, 
es describir de manera clara y sustantiva, la metodología empleada y las acciones 
que se llevaron a cabo en las diferentes etapas de su elaboración. Se describirán las 
particularidades de los manuales para una instancia de gobierno, qué tipos existen, 
cuáles son sus lineamientos, cómo fue el proceso de elaborar el manual tomando 
como base la ley que lo crea y sus documentos normativos; cómo se definió la 
misión, visión y sus funciones y cómo ayudaría a la construcción de la imagen y 
cultura organizacionales. 
La realización de este manual para el ILIFEDF se elaboró tuvo como marco el 
proceso de actualización de la Coordinación de Modernización Administrativa del 
Gobierno del Distrito Federal. Fue el pilotaje de la nueva Guía Técnica para la 
Manual de organización del Instituto Local de la Infraestructura Física Educativa 
 
iv 
 
Elaboración de Manuales del Gobierno del Distrito Federal 1 diseñada por esa 
instancia de gobierno. Entre los cambios más transcendentes que incorporó esta 
nueva guía fue un grupo de elementos sustantivos para la construir la identidad de 
cualquier organismo. A saber: misión, visión y objetivos, que antes no estaban 
contemplados en los manuales de organización. 
La elaboración de este manual cobraría transcendencia por partida doble; para 
el Instituto en primera instancia y para la Coordinación General de Modernización 
Administrativa en tanto que sería probada su nueva propuesta metodológica. Al 
margen, es útil señalar que aunque esa propuesta fue diseñada exprofesopara 
entes de la administración pública, puede resultar útil también para organizaciones 
de otra naturaleza pues proporciona elementos que pueden fácilmente adaptarse. 
Se busca que este trabajo sirva además para destacar las posibilidades y 
ventajas de contar con un comunicólogo en la estructura de una instancia pública, 
que no sólo se centre en atender la comunicación social, política o de crisis, sino que 
desarrolle programas integrales que contengan a la comunicación interna y de luz e 
importancia al cliente “interno”, ignorado recurrentemente. El profesional de la 
comunicación es clave para gestionar el cambio en la administración pública y en 
mancuerna con los titulares de los organismos puede ser el articulador que genere la 
sinergia necesaria para una comunicación interna eficaz, en la que toda la plantilla 
conozca los objetivos a alcanzar y los medios para lograrlos. 
Aunque el interés principal de quien escribe, no es profundizar en las 
diferencias que existen entre la comunicación organizacional en una instancia de 
gobierno y en una empresa privada, este trabajo sirve de ilustración, pues la 
descripción de las acciones realizadas para su elaboración, constituyen una 
oportunidad para identificar las particularidades que envuelven a la comunicación 
interna en una instancia de gobierno, y en esa medida, obtener una referencia para 
el caso de un ejercicio comparativo entre el proceso de elaboración de un manual 
para una empresa privada y un ente público. 
Esta tesina está integrada por tres capítulos: en el 1, denominado Organización 
y Comunicación Organizacional se expone el marco conceptual y teórico que sirve 
 
1
 Coordinación de Modernización Administrativa del Distrito Federal. “Guía Técnica para la Elaboración de Manuales (en 
su parte de organización) del Gobierno del Distrito Federal”. (Mayo 2011) Gobierno del Distrito Federal): disponible en 
http://www.cgma.df.gob.mx/work/sites/cgma/resources/LocalContent/137/6/GuiaTecnicaElabManualesGDFv_oct2012
.pdf, consulta: 4 de enero de 2012. 
 
http://www.cgma.df.gob.mx/work/sites/cgma/resources/LocalContent/137/6/GuiaTecnicaElabManualesGDFv_oct2012.pdf
http://www.cgma.df.gob.mx/work/sites/cgma/resources/LocalContent/137/6/GuiaTecnicaElabManualesGDFv_oct2012.pdf
Manual de organización del Instituto Local de la Infraestructura Física Educativa 
 
v 
 
de base para el desarrollo del trabajo. Está estructurado siguiendo el método 
deductivo; es decir, se parte de lo general a lo particular. Se abordan aspectos y 
conceptos básicos como: organización, administración pública, comunicación 
organizacional, comunicación interna, redes de comunicación, medios internos de 
comunicación, manuales y manual de organización, entre otros. 
Inicialmente se exponen las particularidades de la organización pública y se 
mencionan algunas diferencias esenciales con las privadas. Se describe el origen de 
la comunicación organizacional, su auge e importancia, también se esboza un 
panorama general sobre su inclusión y algunos indicadores que dan cuenta de su 
estatus en la administración pública. Se refieren los procesos comunicativos en una 
organización y se identifican tipos de comunicación según a quien está dirigida 
poniendo especial atención a la interna, sus funciones, objetivos, obstáculos y 
efectos. Se explica que para desarrollar una comunicación efectiva entre los 
integrantes de una organización es posible recurrir a distintos medios de 
comunicación y en el caso de una recién creada el manual de organización es uno de 
los principales; también se describe cómo está conformado, qué partes lo integran, y 
sus contribuciones para el ejercicio del organismo. 
El Capítulo 2, titulado Instituto Local de la Infraestructura Física Educativa del 
Distrito Federal (ILIFEDF), tiene el objetivo de describir a la instancia objeto del 
estudio a fin de conocerla y dimensionarla; se revisa su marco histórico, situacional, 
organizacional e interinstitucional. Se abordan sus antecedentes tomando como 
punto de partida el panorama del sistema educativo del Distrito Federal, su evolución 
y sus particularidades. Se describen las principales acciones de gobierno del Distrito 
Federal en torno a la educación en el periodo de los gobiernos de Cuauhtémoc 
Cárdenas, Andrés Manuel López Obrador y Marcelo Ebrard Casaubon. En éste 
último se pone especial atención ya que en ese encuentra la antesala para la 
creación del Instituto Local de la Infraestructura Física Educativa del Distrito Federal. 
En este mismo apartado se muestra la conformación de los Institutos de 
infraestructura en las entidades de la República Mexicana y se describe cómo se 
crea el del Distrito Federal. Mediante un análisis de la ley que determina su creación, 
se identifica: en qué parte de la administración pública local se encuentra inserto, su 
ámbito y universo de actuación, sus relaciones institucionales y de coordinación. 
En el Capítulo 3, Informe de Práctica Profesional: Elaboración del Manual de 
Organización del Instituto Local de la Infraestructura Física Educativa del Distrito 
Manual de organización del Instituto Local de la Infraestructura Física Educativa 
 
vi 
 
Federal, se describen las acciones llevadas a cabo, incluso las previas; se detallan 
las etapas elaboradas, las herramientas que ayudaron a obtener información valiosa 
al interior y la metodología que condujo la elaboración del Manual; todo lo cual sirvió 
–como ya se mencionó- a manera de prueba piloto de la nueva Guía Técnica para la 
Elaboración de Manuales del Gobierno del Distrito Federal, diseñada por la 
Coordinación de Modernización Administrativa. 
En cada una de las etapas se describen los pasos realizados y se recurre al uso 
de ejemplos para reforzar el ejercicio e ilustrar cómo se definió la visión, misión, 
objetivos, funciones del ente, ya que de éstas se derivaron las que corresponden a 
los puestos inferiores inmediatos y así sucesivamente hasta abarcar los distintos 
niveles jerárquicos; todo ello de forma que fuese posible apreciar un vínculo y 
comunicación entre el desempeño de las funciones de un puesto, con la consecución 
de la misión de toda una unidad administrativa. 
El conjunto de estos capítulos sirve para dar cuerpo a la presente tesina, los 
dos primeros funciona como base y marco conceptual para situar al Instituto, el 
tercero que cierra el círculo, muestra la elaboración del Manual de Organización. 
 
Manual de organización del Instituto Local de la Infraestructura Física Educativa 
 
1 
 
 
Capítulo 1 
Organización y comunicación 
 
Sobre el concepto de organización hay una gran variedad de definiciones, 
muchas obedecen a diversas teorías explicativas y algunos estudiosos del tema 
señalan que al tratar establecer su significado, se tropieza con una gran dificultad para 
precisarlo de forma unívoca y generalizable, toda vez que la realidad que pretende 
expresar es compleja y polifacética. 
Para aproximarnos al concepto se abordarán las definiciones de algunos autores 
que ayudarán a determinar lo que se entenderá por organización, para enseguida 
establecer las características de una organización pública. 
Con las aportaciones de varios autores, Marina Romero Delgado2 la define: 
 Sistema social complejo, variado e interdependiente, cuya dinámica depende no sólo de las 
aptitudes, necesidades y expectativas de sus miembros, de los procesos sociales internos y 
externos (interpersonales, de grupos e intergrupo), sino también de los cambios culturales y 
técnicos de su entorno. 
 Un sistema energético de consumo-resultado, en el que energético procedente del 
resultado reactiva al sistema organizaciones sociales, que son notoriamente sistemas 
abiertos, pues el consumo de energías y la conversión del resultado insumo energético 
adicional consisten en transacciones entre la organización y su ambiente.Gerald Goldhaber que la define como “sistemas abiertos cuyas partes están 
relacionadas entre sí y con su medio ambiente. La naturaleza de esta relación es de 
interdependencia debido a que todas las partes del sistema afectan y son afectadas 
mutuamente.”3 Es decir, un cambio en una parte del sistema (subsistema) afectará a 
otras partes del sistema. 
Santiago Quijano la concibe como formaciones sociales complejas y plurales, 
compuestas por individuos y grupos con límites relativamente fijos e identificables, 
que constituyen un sistema de autoridad y comunicación, y articulado por un sistema 
de significados compartidos en orden a la integración del sistema y a la consecución 
de objetivos y fines.4 Estos fines no siempre son aceptados por todos sus miembros, 
 
2 
Marina Romero Delgado; Xavier Roca Pérez (Col); Jaume Almacera Aloy (Coord.), Comunicación Interna en la empresa, 
Barcelona, Editorial UOC, 2005, p. 23. 
3
 Gerald M. Goldhaber, Comunicación Organizacional, México, Diana, 1994, pp. 30-31. 
4
 Marina Romero Delgado, op. cit., pp. 23-24. 
Manual de organización del Instituto Local de la Infraestructura Física Educativa 
 
2 
 
por lo que deben ser negociados o impuestos, lo que las hace ver como coaliciones de 
poder en lucha, a veces por cómo conseguir los objetivos, y a veces por la fijación de 
los objetivos mismos. 
Para Robert W. Eckles y Ronald L. Carmichael organización es “estructura de 
relaciones entre personas, trabajo y recursos.” 5 Es un grupo de personas que 
establecen relaciones, para no generar caos y están regidas por estructuras formales. 
Dentro de éstas, las personas intercambian recursos e interactúan con el fin de 
alcanzar objetivos, por ejemplo: información, procedimientos, ventas, relaciones 
sociales, etc. 
 Son unidades sociales, coordinadas, compuestas por dos o más personas que 
funcionan con relativa constancia a efecto de alcanzar una meta o una serie de metas 
comunes. Por lo cual una organización puede ser empresa de servicios, productos, 
escuelas, hospitales, iglesias, militares, tiendas, departamentos de policía, instancias 
de gobierno, locales, etc. 
Teniendo presente los planteamientos de los autores citados, en esta tesina se 
entenderá a la organización como un ente social integrado por dos o más individuos 
que buscan alcanzar metas y objetivos comunes, tendientes a la satisfacción de las 
necesidades de sus miembros y de una población externa, apegados a las normas, 
procedimientos y métodos que las rige, y en el que cada uno de su integrantes tiene 
funciones específicas, autoridad, responsabilidad y jerarquía, que determinan las 
formas en que se interrelacionan. 
Con lo anterior es posible establecer elementos que parecen ser condiciones 
sine qua non para que exista una organización: 
a) Está compuesta por individuos y grupos. 
b) Es un sistema en interacción con el entorno o contexto. 
c) Se compone de diferentes elementos que mantienen entre sí un cierto grado de 
cooperación para alcanzar, a la vez, objetivos comunes y objetivos propios de 
cada uno de los elementos. 
d) Se estructuran sobre la base de la diferenciación de funciones y la división del 
trabajo. 
e) Presentan cierta permanencia en el tiempo. 
f) Tienden a estar coordinadas y dirigidas racionalmente. 
 
5
 Robert W. Eckles, Ronald L Carmichael, Bernard R Sarchet, Administración: curso para supervisores, México, Limusa, 1978, 
p. 45. 
 
http://www.worldcat.org/search?q=au%3AEckles%2C+Robert+W.&qt=hot_author
http://www.worldcat.org/search?q=au%3ACarmichael%2C+Ronald+L.&qt=hot_author
http://www.worldcat.org/search?q=au%3AEckles%2C+Robert+W.&qt=hot_author
http://www.worldcat.org/search?q=au%3ACarmichael%2C+Ronald+L.&qt=hot_author
http://www.worldcat.org/search?q=au%3ASarchet%2C+Bernard+R.&qt=hot_author
Manual de organización del Instituto Local de la Infraestructura Física Educativa 
 
3 
 
 
Mencionadas las características genéricas de una organización y los tipos que 
existen, es necesario abocarse a las particularidades de organización pública toda vez 
que este trabajo versa sobre la aplicación de una táctica comunicativa en una de 
éstas. Antes, habrá que aproximarse a su ámbito de actuación, la administración 
pública. 
A grosso modo y de acuerdo con la Ley Orgánica de la Administración Pública 
del Distrito Federal,6 en su artículo 3ro, fracción IV, Administración Pública es el 
conjunto de órganos que componen la Administración, los cuales pueden ser 
centralizados, desconcentrados y paraestatales. 
Rina Aguilera señala que la administración pública: 
 Es la parte más visible del Estado moderno que se relaciona de modo directo con los 
habitantes de la sociedad civil. Su naturaleza es social y colectiva, situación que la define como 
una institución que tiene a su cargo tareas de orden público y con ese fin, sus atribuciones se 
vinculan con los distintos renglones de la vida productiva. En este caso, su radio de acción está 
dado por la extensión y complejidad de la sociedad civil. En consecuencia, su contenido público 
es importante, debido que es consustancial a las responsabilidades que desarrolla para 
garantizar la eficacia de la vida individual y la vida colectiva.7 
Es el modo en que se atienden y satisfacen las necesidades colectivas, es decir 
la forma en que se organiza el Estado para la trascendental función de preservar la 
vida del hombre en sociedad a través de proporcionar los servicios y bienes 
necesarios para su existencia, de ahí su carácter público, ya que “produce bienes que 
son para toda la comunidad civil, ejerce el presupuesto y el gasto público para generar 
ventajas, incentivos y distribución de beneficios.”8 
Con ello se infiere que un aspecto medular de la Administración Pública es su 
indisoluble relación con lo social, incluso a decir de Rina Aguilera, las relaciones 
sociales es lo que justifica su existencia institucional, “lo relevante en lo social es que 
alude a una forma de la convivencia que es fundamental cuidar y estimular para dar 
paso a un mejor desarrollo que asocie lo individual y lo colectivo.”9 
Sobre el tema Ricardo Uvalle señala: 
 
6
 Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 29 de 
diciembre de 1998. 
7
 Rina Aguilera Hintelholher, La Naturaleza de lo Público en la Administración Pública Moderna, México, Instituto Nacional 
de Administración Pública, A.C. INAP, 2012, p. 213. 
8
 Ibid., p. 73. 
9
 Ibid., p. 86. 
Manual de organización del Instituto Local de la Infraestructura Física Educativa 
 
4 
 
Como verbo, la administración pública es acción; como actividad, se encarga de traducir en 
programas los propósitos de las políticas; como capacidad operativa, despliega estrategias y 
tácticas para que los programas públicos tengan incidencia favorable en la vida de los 
ciudadanos; como capacidad de gobierno, se relaciona con la calidad de vida de los ciudadanos 
y con los modos democráticos para atender las demandas en competencia. Son, pues, las 
políticas públicas el objeto de la administración pública.”10 
Ahora bien, lo fundamental es tener en cuenta que la administración pública 
debe ser vista y entendida desde una actualidad que es altamente dinámica y 
cambiante, la cual obliga a que se le coteje constantemente con la realidad social, 
política económica y hasta tecnológica en la que se encuentra inmersa. Hoy a 
diferencia de hace un par de décadas, las instituciones públicas están obligadas a 
entrar a fases de revisión, reforma, modernización, rediseño o reestructuración para 
determinar no sólo su grado de adaptación, eficacia y capacidad para respuesta a las 
nuevas condiciones, sino también para identificar áreas de oportunidad y recurrir a la 
aplicación de estrategias que han funcionadoen otros ámbitos. 
Es esa realidad cambiante la que demanda que la administración pública ponga 
especial atención en la administración de políticas para dar vida al gobierno y a los 
procesos de la gobernabilidad democrática. Así lo expresa Ricardo Uvalle, “lo externo 
de la administración pública es la veta más conspicua para cincelar el paradigma que 
debe contribuir a entenderla como la institución más visible del gobierno, que tiene a 
su cargo el proceso técnico, tecnológico y político de las políticas públicas.”11 
Es por estos derroteros que transita la Administración Pública y cobra especial 
importancia por estar inmersa en un espacio público que se ha vuelto más activo y con 
mayor capacidad de organización, lo cual conlleva exigencias mayúsculas para las 
instituciones de gobierno - federal, local y municipal- en la búsqueda de soluciones a 
los problemas que se generan en la vida comunitaria, al tiempo que existe una 
ciudadanía más consciente y dispuesta a participar en el mejoramiento de su entorno, 
proponer proyectos, conformar agendas y construir, implementar y evaluar políticas 
públicas con herramientas legales de acceso a la información. 
Entre los aspectos más importantes que perfilan a las organizaciones de la 
administración pública están:12 
 
10
 Ricardo Uvalle Berrones, “La Recuperación Conceptual y Metodológica de la Administración Pública”, Convergencia, 
Revista de Ciencias Sociales, núm. 33, vol. 10, septiembre-diciembre, México, Universidad Autónoma del Estado de 
México, 2003, p. 266. 
11
 Ibid., p. 251. 
12
 Carles Ramió, op. cit., p. 23. 
 
Manual de organización del Instituto Local de la Infraestructura Física Educativa 
 
5 
 
 No escogen el ámbito de su actuación, sino que les viene definido 
estatutariamente, mientras el sector privado se sitúa donde contempla 
posibilidad de beneficios. 
 Tienen algunos privilegios y posibilidades coercitivas que no son usuales en 
el sector privado. 
 Su entorno es mucho más complejo que el de cualquier organización privada 
por importante y voluminosa que sea, siendo la necesidad de negociación y 
transacción mucho mayor. 
 Son más vulnerables a las presiones de naturaleza política, que debido a su 
carácter electoral son a corto plazo, lo que dificulta la adopción de 
estrategias o la planificación a medio o largo plazo. 
 La determinación de objetivos es mucho más confusa, ambigua y plural que 
en el sector privado. 
 Existen pocas presiones estructurales internas en el sector público que 
conduzcan a una mayor eficiencia de la gestión. Esas presiones son 
básicamente externas (políticas, fiscales, globales, entre otros). 
 Es difícil medir o evaluar su rendimiento, dada la inexistencia de "números 
rojos", de cuenta de resultados objetivables. No resulta fácil saber si se ha 
conseguido lo que se pretendía. 
 Todo ello conlleva la dificultad de delegar o descentralizar las tareas 
gubernamentales, dado que para ello el instrumento más adecuado es el 
control de la delegación vía resultados. 
 El tipo de objetivos a conseguir (salud, medio ambiente, energía) dificulta la 
segmentación de los destinatarios de la actividad pública, con lo que ello 
implica de problemas en el uso de muchos instrumentos de mercado. 
 El grado de visibilidad y control del sector público es mucho mayor estando 
sometido a mayor presión de transparencia. 
 Están obligadas, a diferencia del sector privado, a actuar con respeto a los 
principios de equidad, con criterios temporalmente consistentes y con la 
constante presencia del control jurisdiccional sobre todas sus actuaciones, lo 
que conduce a una mayor centralización y burocratización. 
 La gestión de sus recursos humanos está más condicionada, tanto en la 
selección, como en la exclusión o promoción de su personal, siendo muy 
difícil premiar la excelencia de la labor de cuadros y gestores. 
Manual de organización del Instituto Local de la Infraestructura Física Educativa 
 
6 
 
 La gestión de sus recursos financieros es menos flexible, dadas las 
formalidades presupuestarias y la existencia de controles de legalidad del 
gasto. 
 La inexistencia de la sensación de riesgo, el predominio de lo perenne o 
estructural sobre lo coyuntural. 
En el siguiente esquema se ilustran algunas similitudes y diferencias entre las 
organizaciones públicas y privadas. 
 
Organizaciones Privadas y Públicas 
Similitudes 
 
 
 
Diferencias 
 Conforman sistemas socio-técnicos 
dirigidos a la consecución de objetivos. 
 Se enfrentan a entornos cambiantes con 
los que interactúan. 
 Deben relacionarse con un conjunto de 
organizaciones competidoras, 
concurrentes, proveedoras y clientes, con 
las cuales las relaciones pueden tornarse 
conflictivas o cooperativas. 
 Los sistemas de insumo-producto, de 
información y de comunicación son, a la 
vez, subsistemas que forman parte ellas. 
 Son necesarios los sistemas de 
comportamiento esperable, así como los 
de planificación, decisión, coordinación y 
control. 
 En las agendas de las organizaciones públicas 
predominan las cuestiones de interés público que 
trascienden la perspectiva de los intereses propios, 
mientras que en las agendas de las privadas 
incluyen, mayormente, asuntos concernientes a sus 
propios intereses. 
 Las organizaciones públicas forman parte del 
sistema político, en las privadas, el sistema político 
constituye parte de un entorno al que consideran 
exógeno en la mayoría de los casos. 
 Las organizaciones privadas están sometidas a una 
competencia creciente en los mercados nacionales 
e internacionales, mientras que las públicas 
mantienen frecuentemente una condición 
monopólica en algunos mercados de bienes y 
servicios públicos. 
 Las normas de comportamiento formal en las 
organizaciones de la Administración Pública están 
reglamentadas por el Derecho Administrativo, 
mientras que en las privadas las normas son 
internas y exclusivas de cada organización, 
generadas en su propio ámbito. 
 Los clientes de las organizaciones públicas actúan, 
en diferentes ocasiones, desempeñando el rol de 
ciudadanos, usuarios de bienes y servicios, 
beneficiarios de bienes y servicios, o 
Manual de organización del Instituto Local de la Infraestructura Física Educativa 
 
7 
 
contribuyentes. Los clientes de las privadas son los 
consumidores de los bienes y servicios que 
producen. 
 Las consideraciones democráticas, los valores 
constitucionales y el bienestar público tienen un 
peso mucho mayor en las organizaciones públicas 
que en las privadas. 
 Los líderes de las organizaciones públicas son 
responsables ante los ciudadanos y los votantes, 
más que ante grupos especiales. Su líder principal 
es elegido por voto popular. 
 Las organizaciones públicas requieren un mayor 
énfasis en la apertura, la transparencia, la equidad 
de tratamiento, la imparcialidad y la predictibilidad. 
Figura 1. Cuadro de elaboración propia, tomando como referencia 
la Guía Temática del INAP
13
 y a Carles Ramió.
14
 
 
Como puede apreciarse las diferencias son mayores que las similitudes, pero 
más allá de esta consideración, en mi opinión, la diferencia sustancial radica en el 
objetivo de unas y otras. Las que pertenecen al ámbito privado buscan posicionar una 
marca, elevar su productividad y sus ventas, consolidarse en el mercado, entre otros; 
en cambio, las que pertenecen a la administración pública buscan proveer bienes y 
servicios que promuevan, preserven, resguarden, orienten y estimulen las iniciativas 
de la sociedad y que sean compatibles con el interés general. 
El Instituto Local de la Infraestructura Física Educativa del Distrito Federal 
-organización sujeta al presente estudio- se encuentra dentro de la administración 
pública, su función es la de asegurar el cumplimiento de las leyes aplicables en 
materia de infraestructurafísica educativa, buscando elevar la calidad de la 
construcción, equipamiento, mantenimiento, rehabilitación, reforzamiento, 
reconstrucción y habilitación de inmuebles e instalaciones destinados al servicio 
del sistema educativo local e incidir en elevar la calidad educativa en el nivel básico. 
Su especialidad o giro es el de servicio, su producto consiste en un conjunto de 
procesos que se organizan para cumplir con la función de articular las acciones de las 
autoridades locales y federales en la materia, así como a los sectores social y privado, 
 
13
 Instituto Nacional de la Administración Pública; “Características distintivas de las organizaciones públicas,” 
Administración Pública, Guía Temática Básica, Tomo 1, Serie: Documentos de Apoyo a la Capacitación, Buenos Aires, 
Instituto Nacional de la Administración Pública, 1997, p. 6-14. 
14
 Carles Ramió, “Las dimensiones y los elementos de las organizaciones públicas”, Teoría de la organización y 
administración pública, Madrid, España, Editorial Tecnos, 1999. p. 5-35. 
 
Manual de organización del Instituto Local de la Infraestructura Física Educativa 
 
8 
 
para la conformación y aplicación de las políticas, programas, proyectos y acciones 
tendientes a transformar la infraestructura física educativa local en una infraestructura 
de vanguardia; como se verá a detalle en los siguientes capítulos. 
Esta identificación del perfil del Instituto se hizo tomando la referencia de 
Abraham Nosnik y su tipología de las organizaciones considerando los sectores 
productivos de la sociedad. Su tipificación puede apreciarse en el siguiente cuadro.15 
 
 
 
Figura 2. Tipología de las organizaciones. 
 
 
De igual de forma, el atributo, propósito o función específica que desempeñan 
las organizaciones en la sociedad, puede establecerse atendiendo a la especialidad o 
giro que la caracteriza. Es decir, el propósito especializado con el que busca 
beneficiarla. 
 
 
 
 
 
15
 Abraham Nosnik, “El análisis de sistemas de comunicación en las organizaciones: 10 años después”, La Comunicación en 
las organizaciones, México, Trillas, 2002, p. 120. 
Manual de organización del Instituto Local de la Infraestructura Física Educativa 
 
9 
 
 
 
 Tipo de organización Producto o servicio que proporciona a la sociedad 
Figura 3. Tomada de Abraham Nosnik, el análisis de sistemas de comunicación 
en las organizaciones.
16
 
 
En resumen, la mayoría de las organizaciones de la administración pública 
tienen la misión de proveer bienes y servicios que promuevan, preserven, resguarden, 
orienten y estimulen las iniciativas de la sociedad compatibles con el interés general, y 
que contribuyan a paliar o compensar los eventuales desequilibrios emergentes de la 
conjunción de dichas iniciativas. 
Lo cierto es que las organizaciones privadas y las públicas requieren -como se 
verá enseguida- de la comunicación organizacional como un proceso fundamental no 
sólo para su funcionamiento interno y externo, sino también para la mejora de su 
gestión y para la adaptación a los cambios del entorno puesto que permite coordinar y 
controlar las actividades de los diferentes miembros que las componen, así como de 
sus diferentes tácticas y herramientas. 
En tal sentido, la descripción de las acciones que contempló la elaboración del 
Manual de Organización del Instituto, -como táctica comunicativa- que se verán en el 
Capítulo 3, sirven para identificar las particularidades que envuelven a la 
comunicación organizacional y la interna en la administración pública. 
 
16
 Ibid., p. 11. 
Manual de organización del Instituto Local de la Infraestructura Física Educativa 
 
10 
 
 
 
 
1.1 La comunicación organizacional 
Estudiosos de la comunicación organizacional (CO) marcan su origen en 
Estados Unidos en la década de los setenta con autores como Charles Redding, 
Frederick Jablin, Linda Putnam, Kreps y Europa Joan Costa, Justo Villafañe, José 
Luis Piñuel, José Gaitán, Annie Bartoli, Cees Van Riel. En América Latina se ha 
enraizado con Gaudencio Torcuato, Carlos Fernández Collado, Abraham Nosnik, 
Rafael Serrano, María Luisa Muriel y Carmen Rota, donde México, Brasil y Argentina 
han protagonizado producción teórica y experiencia práctica.17 
Su origen está vinculado con la tendencia a integrar áreas de comunicación que 
funcionaban de una manera inconexa como la publicidad, las relaciones públicas, 
comunicación interna, que de pertenecer a campos aislados o acciones 
independientes, se convierten en campos sinérgicos de comunicación. 
El concepto de comunicación organizacional se encuentra con una gran 
complejidad, incluso para especialistas como Gerald Goldhaber, quien tras revisar los 
criterios de un buen número de expertos en la materia, advierte que las definiciones, 
métodos y percepciones que se tienen, forman legión y que dicho término es un 
comodín, ya que puede significar y hacer referencia a lo que cada autor desee.18 
Dada la dificultad por encontrar un concepto único, aquí se acotará el universo y 
se tomará la referencia de sólo algunos autores que destacan en la materia. 
Para Gerald Goldhaber la CO es un proceso dinámico por medio del cual, las 
organizaciones: 1) estructuran sus diferentes subsistemas, y 2) se relacionan con el 
medio ambiente. Este autor tiene un enfoque sistémico, ya que considera que el flujo 
comunicativo está dado por diferentes direcciones: ascendente, descendente, 
horizontal y diagonal, de carácter interno, pero además abarca redes externas con los 
públicos que interactúan con la organización directa e indirectamente desde fuera.19 
De manera coincidente con ese autor, Horacio Andrade entiende a la CO de tres 
formas distintas: 
1) Como proceso social por el conjunto de mensajes que se intercambian entre los integrantes de 
una organización y, entre ésta y sus diferentes públicos externos; 
 
17 
Ingrids Rodríguez Guerra, Comunicación organizacional: teorías y puntos de vista, [en línea], Colombia, Gestiopolis, Febrero 2005, Dirección de 
URL: http://www.gestiopolis.com/Canales4/ger/comuor.htm [consulta: 2 de enero de 2013].
 
18 
Marina Romero, op. cit., p. 50.
 
19
 Gerald M. Goldhaber, op. cit., p. 23. 
http://www.gestiopolis.com/Canales4/ger/comuor.htm#mas-autor
http://www.gestiopolis.com/Canales4/ger/comuor.htm
Manual de organización del Instituto Local de la Infraestructura Física Educativa 
 
11 
 
2) Como disciplina, siendo un campo del conocimiento humano que estudia la forma en que se 
da el proceso de la comunicación dentro de las organizaciones; 
3) Como un conjunto de técnicas y actividades para facilitar y agilizar el flujo de mensajes que se 
dan entre sus miembros y entre la organización y los diferentes públicos que tiene su entorno, 
todo con el fin de que cumpla mejor y más rápido sus objetivos.20 
Con estas aportaciones de Horacio Andrade se advierte la riqueza del concepto 
de CO, pues toma raíces de la Sociología, Psicología Industrial y Administración e 
incluye características de la organización, sin dejar de lado las propiedades del 
ambiente organizacional y las aplicaciones prácticas de la investigación en este tema 
para la mejora del flujo comunicativo a nivel organizacional y cómo ello afecta al 
comportamiento humano. 
Por su parte, Carlos Fernández Collado distingue a la CO cuando la 
comunicación se aplica a las organizaciones. La identifica como el conjunto de 
técnicas y actividades encaminadas a facilitar y agilizar el flujo de mensajes que se 
dan entre los miembros de la organización, entre la organización, su medio y puede 
influir en las opiniones, aptitudes y conductas de sus públicos internos y externos. 
Las aportaciones de María Antonieta Rebeil y Abraham Nosnik son también 
valiosas:La que dentro de un sistema económico, político, social o cultural, se da a la tarea de 
destacar la contribución activa de todas las personas que lo integran operativa y tangencialmente 
y, busca abrir espacios para la discusión de los problemas de la empresa o institución, 
esforzándose por lograr soluciones colectivas que benefician al sistema y que lo hacen más 
productivo.21 
Abraham Nosnik agrega que la comunicación es un medio por el que la 
organización se adapta a los cambios que experimenta como sistema, tanto dentro 
como fuera, para sobrevivir de manera exitosa. Sin un esfuerzo permanente de 
comunicación, ésta no podría desarrollar plenamente la cultura de retroalimentación 
necesaria para su sobrevivencia, crecimiento y desarrollo en especial en la transición 
social que se vive en la actualidad. 
Existe pues, pluralidad conceptual en torno a la CO, ya que igual puede vérsele 
como proceso, conjunto de técnicas y/o disciplina. Al obtener los factores comunes de 
las concepciones vertidas se establece lo que se entenderá en este trabajo por CO: un 
 
20 
Horacio Andrade, "Hacia una definición de la comunicación organizacional," La comunicación en las organizaciones. 
México, Trillas, 1995), p. 30.
 
21
 María Antonieta Rebeil; Abraham Nosnik, "Introducción," El poder de la comunicación en las organizaciones, México, 
Plaza y Valdés Editores/UIA/ULA, 1998, p. 15. 
 
Manual de organización del Instituto Local de la Infraestructura Física Educativa 
 
12 
 
sistema o conjunto de procesos de construcción de símbolos, significados 
compartidos e intercambios de información, instrumentados en una organización, con 
la finalidad de facilitar la obtención de los objetivos institucionales, crear un clima 
favorable, conformar su identidad y fortalecer su imagen positiva. 
En este trabajo se abordará CO desde el enfoque de la teoría sistémica que 
tiende a considerar a la organización como un sistema abierto. Esta teoría surgió a 
mediados del siglo pasado y su principal exponente es el biólogo austriaco Ludwig 
Von Bertalanffy; comprende a la estructura como un todo, es decir, como un conjunto 
de elementos vinculados, directamente interrelacionados que conforman una 
estructura organizada. Su postulado principal es que todas las partes internas 
dependen y repercuten en otras. 
La coincidencia con esa teoría radica en que se comparte la visión de considerar 
a la organización y su comunicación como un sistema abierto, es decir se relaciona 
con el exterior y sin esa interacción no podría funcionar. Nuestro objeto de estudio es 
un organismo de gobierno que se relaciona obligada y normativamente con otras 
instituciones a nivel federal, local y delegacional, así como con el ámbito privado, 
asociaciones de padres de familia, profesores, etc. 
A su interior es un sistema compuesto de varios subsistemas interrelacionados, 
interdependientes e interactuantes, constituido por las áreas que lo conforman 
(Gerencias, Subgerencias, Jefaturas de Unidad, Contraloría Interna), que no se 
pueden comprender en su aspecto aislado sino en relación a la totalidad que las 
contiene, manteniendo un equilibrio. 
Ese equilibrio dinámico es defendido por varios especialistas en el tema Gary 
Kreps por ejemplo, enfatiza la importancia de alcanzar un equilibrio entre los canales 
de comunicación internos y externos, para que se produzca la adaptación 
organizativa. Plantea a la CO desde un modelo integrador de organización. 
http://es.wikipedia.org/wiki/Biolog%C3%ADa
http://es.wikipedia.org/wiki/Ludwig_von_Bertalanffy
http://es.wikipedia.org/wiki/Ludwig_von_Bertalanffy
Manual de organización del Instituto Local de la Infraestructura Física Educativa 
 
13 
 
 
Figura 4. Modelo Integrador de Organización de Kreps. 
 
1.2 La importancia de la comunicación en las organizaciones 
 
El auge de la comunicación en las organizaciones es indiscutible. Hoy es campo 
importante de estudio tanto teórico como práctico, cuyo auge se ha incrementado en 
los últimos años, esto se hace evidente: en el aumento de publicaciones de libros y 
artículos sobre el tema; en su creciente importancia dentro de los actuales planes de 
estudio sobre comunicación; en el incremento de profesionales de la comunicación 
corporativa, así como de las sociedades académicas y profesionales que han surgido 
en el país. 
En efecto, los estudios de la CO han tenido un significativo impulso dada la 
necesidad de los directivos por considerarla en sus planes y procesos productivos, e 
integrarla como eje estratégico en el que gire la dinámica organizacional. Su 
importancia consiste en que permite la transferencia de información de una persona a 
otra persona y de un área de la organización a otra, posibilitando el compartir e 
intercambiar ideas y opiniones con el objeto de mejorar la ejecución de las distintas 
actividades necesarias para el funcionamiento productivo de la organización. 
Definitivamente, la comunicación es inherente a la organización, sin embargo, el 
desarrollo de una cultura de comunicación efectiva no siempre se ha considerado 
indispensable para la efectividad integral de las organizaciones debido a que muchas 
de ellas no le dan un carácter estratégico en la gestión. Es decir, no planean 
estratégicamente sus acciones comunicativas, inhibiendo la rentabilidad de las 
mismas y, en consecuencia, no logran hacer de la comunicación una plataforma 
facilitadora de la productividad y competitividad organizacional. 
Manual de organización del Instituto Local de la Infraestructura Física Educativa 
 
14 
 
Lo cierto es que la gestión empresarial y más aún la gestión pública han 
empezado a dejar de lado el modelo tradicional de liderazgo basado en una 
mentalidad conservadora, paternalista y autoritaria, sustituida por otro modelo 
emprendedor y motivador, cuya visión es más abierta y flexible, en la que la 
comunicación ha sido uno de sus principales activos, misma que se ha potenciado 
ante la preocupación de las organizaciones por aumentar su efectividad, aprovechar 
el impacto y ventajas de las nuevas tecnologías, para así mejorar su imagen y obtener 
un mejor posicionamiento en el mercado. 
Así es como la comunicación aparece en la escena organizacional como un 
aliado para elevar la productividad, garantizar la eficiencia y la eficacia en los procesos 
de la organización, así como un recurso para definir estrategias de mejoramiento 
continuo. En la medida en que se le incluyó y se contó con controles y procesos 
internos de comunicación bien diseñados y operados, las organizaciones detectaron 
que las probabilidades de alcanzar los resultados deseados se elevaban 
considerablemente, mientras que los flujos incontrolados de información y los riesgos 
de conflicto se reducían. 
Si bien no puede dejar de verse que el desarrollo de la CO en las últimas 
décadas ha sido de suma importancia y que en efecto hay organizaciones que la 
emplean estratégicamente y alcanzan sus objetivos; aún predominan aquellas en las 
que poco se valora o que, incluso, no se tiene idea de qué es un proceso 
comunicativo, cómo se lleva a cabo y la utilidad que representa si se le planifica. 
De ahí que sea crucial y oportuno que todos los esfuerzos por aplicarla y 
posicionarla se generalicen aún más, tanto en el ámbito privado como en el público. 
En este último de manera especial y sostenida ya que, como se verá a continuación, 
es el ámbito en el que aún falta mucho trecho por recorrer. 
 
1.3 Comunicación organizacional en la administración pública 
Hasta aquí se han esbozado conceptos fundamentales para conformar el 
marco teórico de la presente tesina: organización, administración pública, 
comunicación organizacional, comunicación interna, manuales, entre otros, sin 
embargo éste no estaría completo sin plasmar algunos elementos que den vista sobre 
cómo se encuentra la comunicación organizacionalen las entidades del sector 
Manual de organización del Instituto Local de la Infraestructura Física Educativa 
 
15 
 
gubernamental, lo que a su vez servirá para dar pie al reporte sobre la elaboración de 
una táctica comunicativa en una de éstas. 
La inclusión de la comunicación organizacional en instancias de gobierno sólo 
puede entenderse a la luz de la Nueva Gestión Pública (NGP), la cual fue erigida como 
alternativa para posibilitar cambios de fondo al modelo burocrático tradicional en crisis 
por la conjunción de diversos factores. 
Ricardo Uvalle señala que la ruptura del paradigma tradicional fue inminente 
debido a que hoy la vida de las instituciones públicas se desenvuelve en una 
diversidad de cambios que apuntan hacia la conformación de nuevas condiciones que 
responden a la lógica de la transformación estructural, incensante y compleja de la 
sociedad contemporánea. 
Las pirámides burocráticas que otrora respondieron a la era de la industrialización y que 
tuvieron hasta la mitad del siglo XX, un auge inusitado como sistemas de respuesta, operación e 
implementación, son reemplazadas por formas de gestión que se caracterizan por la disminución 
de los tramos de control, la reestructuración de las plantillas de personal, el reciclaje de la 
capacitación, la revisión de los costos administrativos, la adopción de la tecnología para acelerar 
procesos y aumentar la calidad de los bienes y servicios; la referencia a los valores del mercado 
para aumentar la calidad de la gestión y la inserción de las organizaciones contemporáneas en 
los patrones de la apertura y la competencia, son entre otros, los factores que modifican tanto el 
perfil como el papel de las instituciones administrativas.22 
La NGP tiene sus orígenes en las sociedades del capitalismo avanzado como 
Canadá, Estados Unidos y Reino Unido. Agrupa procesos que conducen a disminuir 
las dimensiones administrativas de los gobiernos para que sean más competitivos, 
eficientes y menos costosos. Rechaza los aparatos administrativos densos y 
costosos, pugna por la reestructuración de los gobiernos con criterios de 
redimensionamiento a la baja, depuración de organismos, atribuciones y 
responsabilidades para que los gobiernos recuperen su función original, es decir, que 
sean los promotores de la inversión privada y que tengan a su cargo las tareas que 
son esenciales para la reproducción del orden social y político. 
La NGP pone a los modelos de gestión empresarial como ejemplo de que el 
ámbito privado es más eficiente y competitivo en contraposición con el 
gubernamental, en donde prevalece el desprestigio y se les considera fuente de 
ineficiencia, improductividad, corrupción y con gastos onerosos que únicamente 
consumen los recursos. En este sentido uno de sus propósitos es que las 
 
22
 Ricardo Uvalle Berrones, Perspectiva Administración Pública Contemporánea, México, Instituto de Administración 
Pública del Estado de México, 2007. p 119. 
Manual de organización del Instituto Local de la Infraestructura Física Educativa 
 
16 
 
organizaciones públicas hagan suyas las estrategias, procesos, metodologías, 
técnicas y tecnologías que han sido productivas y valiosas en el ámbito privado, la 
comunicación organizacional (CO) entre ellas. 
La desconfianza en las burocracias públicas y en la administración sobredilatada de la 
sociedad, es un factor que influye para que con apego a las prácticas del mercado, se adopten en 
las oficinas públicas procesos de calidad, competencia, desempeño, productividad y rentabilidad 
con resultados que son fructíferos en la órbita de los negocios.23 
Para la NGP el gerencialismo proporciona las herramientas idóneas para llevar a 
cabo la reestructuración de las áreas del gobierno, busca la incorporación de mejoras 
relacionadas con la transformación de las condiciones que han de permitir el mejor 
cumplimiento de los objetivos y las metas de los entes públicos. Considera que la 
calidad total, los procesos de reingeniería, el benchmarking, la planeación estratégica, 
los círculos de calidad, la comunicación organizacional, la reingeniería de procesos, 
las normas de Isso, entre otras, permiten dar cauce a la innovación, modernización, 
flexiblidad y la adaptación a nuevas condiciones sociales y económicas para que los 
entes de gobierno mejoren y aumenten su capacidad de respuesta. “Lo importante es 
mejorar los procesos que conllevan a la elaboración de los bienes y servicios públicos 
entendidos como productos finales que serán objeto de compra-venta por parte de los 
ciudadanos en su condición de clientes.”24 
Esta premisa ciudadano-cliente es considerada la más conspicua de lo público 
en la NGP, así lo señala Rina Aguilera, el ciudadano puede entenderse como cliente, 
esto es, como una persona que tiene el derecho de aceptar o rechazar los bienes y 
servicios públicos sobre la valoración que realice de la calidad de los mismos. “El 
ciudadano en su faceta de cliente tiene la oportunidad de no quedar indefenso ante los 
errores de la gestión gubernamental y, en ese sentido, no será más sujeto pasivo ante 
los bienes y servicios que compra, sino que tiene la opción de inconformarse cuando 
lo que adquiere, no reúne los requisitos de calidad que espera.”25 
La lógica del gerencialismo es retomada por la NGP y en ese tenor: 
La gestión del presupuesto, la gestión del personal –fincada en el desempeño individual, 
productivo y técnico–, la contratación de servicios externos, la aplicación de vouchers, la 
aplicación de los MTMs –mecanismos de mercado–, el diseño de nuevos acuerdos laborales a 
través de los contratos de desempeño–, la aplicación del realismo financiero para efectuar el 
cobro de los bienes y servicios a los usuarios, la condición de cliente por parte del ciudadano, la 
competencia entre agencias para fortalecer el patrón de la escogencia a favor de los clientes, la 
 
23 
Ibid., p. 172. 
24
 Rina Aguilera, op. cit., p.162. 
25
 Ibid., p. 162. 
Manual de organización del Instituto Local de la Infraestructura Física Educativa 
 
17 
 
gestión de los resultados, la responsabilidad –accountability– entre gerentes y el personal 
operativo, la calidad regulatoria, la incorporación de las Tecnologías de la Información y la 
Comunicación al proceso de gobierno y la separación entre las tareas de planeación e 
implementación, son parte de un nuevo modus operandi en el espacio de las oficinas de 
gobierno.26 
Las tecnologías de la información y la comunicación entran a escena con un rol 
fundamental, como un aliado para elevar la productividad, garantizar la eficiencia y la 
eficacia en los procesos de la organización y como un recurso para definir estrategias 
de mejoramiento continuo. Toda vez que las reformas y procesos de transformación 
de este nuevo modelo tienen como eje transversal el reconocimiento y la satisfacción 
de las necesidades tanto del cliente externo, como del “interno” -sus trabajadores-, en 
el entendido de que éstos serán los promotores del cambio cultural y administrativo. 
Ello ha implicado que se reformen los servicios civiles de carrera con énfasis en 
la evaluación del desempeño y la creación de agencias autónomas para evitar la 
injerencia de los políticos en la administración y prácticas de gestión; reformas dentro 
del área de recursos humanos que incluyen mayor preocupación por el conocimiento y 
gestión de las necesidades de personal; reconfiguración de valores que orientan su 
desempeño; programas de formación; diseño y/o implementación de instrumentos de 
evaluación de su rendimiento; flexibilización de las retribuciones y mejora en la 
selección del personal público, entre otras. 
De esta manera, las prácticas y estrategias que han funcionado con éxito en el 
ámbito privado público se ven trasladadas al ámbito gubernamental en donde su 
efectividaddebe probada y evaluada. En el caso de la iniciativa privada, cuando se 
aplican estrategias comunicativas vinculadas con la planeación organizacional, los 
resultados han sido favorables, pero en el caso del gobierno aún no es posible 
corroborar sus alcances debido a que su empleo es aún incipiente. 
El último estudio realizado por el Instituto Nacional de Administración Pública 
(INAP) y la Asociación de Directivos de Comunicación (Dircom)27 sobre la función de 
la comunicación en las administraciones públicas ilustra bien esa realidad, ya que sus 
indicadores revelan cierto avance de la comunicación organizacional en las entidades 
de gobierno, pero con valores bajos aún en el rubro de comunicación interna. 
 
26
 Ricardo Uvalle, op. cit., p. 172. 
27
 El objetivo de este estudio fue ofrecer a los profesionales que desempeñan su labor en este ámbito no solo una serie de 
datos sobre el estado y el arraigo de la función de la comunicación en la Administración Pública, sino también un conjunto 
de reflexiones y de propuestas que, de acuerdo a los objetivos de Dircom, puedan servir para reforzar nuestra 
profesionalización e incrementar el reconocimiento que la Comunicación alcanza en estas instituciones. 
Manual de organización del Instituto Local de la Infraestructura Física Educativa 
 
18 
 
En comparación con los resultados del estudio Dircom realizado en años 
anteriores, se registra un mejor posicionamiento de los responsables de comunicación 
dentro de los organismos de gobierno. “Se aprecia un incremento de la dependencia 
jerárquica del Director de Comunicación con el responsable político del organismo, 
sea éste ministro, consejero autonómico, presidente de diputación, alcalde o concejal. 
En 2000, sólo el 40% de los directores de comunicación participantes en el estudio 
dependían de estos niveles y en el último estudio el porcentaje ascendió a 72.3%.”28 
Lo que indica un mejor posicionamiento de los profesionales de la comunicación en la 
gestión de los organismos y acaso una mayor participación en la dirección y toma de 
decisiones dada su cercanía con los titulares. 
Ahora bien, como las actividades que se relacionan con la comunicación son 
muy variadas y no todas dependen directa y exclusivamente del responsable de la 
materia, y del área en que trabaja, en este estudio se identificaron tres grupos: 
El primero se refiere a las actividades que dependen completamente del 
responsable de comunicación, es decir, las más “exclusivas” del área, a saber: 
relaciones con los medios (95.4%); comunicación externa (81.5% de los casos); 
comunicación e imagen pública del cargo político, es decir, del máximo responsable 
del organismo (69.2%); y publicidad institucional (67.7%). 
Nótese que todas las acciones delineadas pertenecen a la comunicación 
externa; dicho de otra manera, son dirigidas al cliente externo y se le conoce más 
como comunicación social; rubro al que el gobierno federal y los locales destinan 
importantes recursos presupuestales año con año. Esto es entendible si se toma en 
cuenta que en un sistema democrático, la comunicación social se funda en el derecho 
a saber de los ciudadanos y la obligación de los gobiernos de informar, explicar y 
justificar sus decisiones y actividades, por lo que se entiende que los mayores 
esfuerzos y presupuestos se encaminen hacia ese rubro de la comunicación y se 
descuiden otros. 
En un segundo grupo de actividades la responsabilidad es más distribuida es 
decir, no solamente dependen del comunicólogo sino que congregan a otras áreas: 
comunicación de crisis (52.3%); y comunicación al ciudadano (49.2%). 
 
28
 Asociación de Directivos de Comunicación, La dirección de comunicación en las administraciones públicas, Retos y 
oportunidades, Madrid, Asociación de directivos de comunicación (Dircom) e Instituto Nacional de Administración Pública 
(INAP), Colección: Estudios y documentos, 2007, p. 16. 
Manual de organización del Instituto Local de la Infraestructura Física Educativa 
 
19 
 
Y en el tercer grupo de actividades, consideradas las más lejanas al responsable 
de comunicación, se encuentran: patrocinio (29.2%); comunicación interna (13.8%); 
protocolo y relaciones institucionales (13.8%).29 
Como puede apreciarse la comunicación interna no se encuentra dentro de las 
prioridades de la comunicación organizacional en los entes públicos. Otro dato que 
refuerza este estatus es que en el “46.2% de las instituciones analizadas no cuentan 
con un Plan de Comunicación Interna como reflejo de una política coherente y 
coordinada, el 13.8% está considerando su elaboración y sólo 16.9% tienen un Plan 
de Comunicación Interna formalmente escrito, y un 12.3%, en desarrollo.”30 
Los datos expuestos anotan a grosso modo un claro avance de la CO y sus 
profesionales en el campo de la administración pública, siendo la externa-social la que 
muestra un mayor posicionamiento y a la que comúnmente se le destinan mayores 
recursos, por ejemplo en el 2009 el gasto en comunicación social y publicidad del 
gobierno de Felipe Calderón aumentó 501% respecto a lo que se gastó en el último 
año del gobierno de Vicente Fox. El ejercido en ese año fue 145% mayor a lo que se 
había presupuestado y 49% más de lo que se gastó en el 2008. Pese a que la 
asignación en el rubro disminuye a partir del Presupuesto de Egresos 2010 en 
comparación con el gasto para 2009 y tampoco crece significativamente en el 
Proyecto de Presupuesto de Egresos 2011 y 2012, el alza se presenta al reasignar y 
sobreejercer los recursos. Lo mismo sucede en las entidades federativas en las que el 
gasto en publicidad oficial se duplicó en un espacio de cinco años, entre ellas se ubica 
al Distrito Federal.31 
Casi en contraposición se encuentra la comunicación interna, la cual 
experimenta condiciones diferentes: 
 Se le destina poco presupuesto y se reduce a herramientas como la Intranet, el 
correo electrónico y periódico mural. 
 Hay desconocimiento de sus potencialidades. 
 Sigue predominando el ambiente laboral burocrático, rígido y vertical al interior 
de las instancias de gobierno. 
 
29
 Ibid., p. 18-19. 
30
 Ibid., p. 42. 
31
 Véase: Reportes de Gastos de Comunicación Social de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal 
en la página web de la Secretaría de la Función Pública 
http://www.funcionpublica.gob.mx/index.php/transparencia/transparencia-focalizada/gastos-de-comunicacion-social.ht
ml y Roberto Garduño y Enrique Méndez, Creció más de 500 por ciento el gasto del Ejecutivo en comunicación social, 
Sección Política, La Jornada, Viernes 17 de febrero de 2012, p. 31. 
 
http://www.funcionpublica.gob.mx/index.php/transparencia/transparencia-focalizada/gastos-de-comunicacion-social.html
http://www.funcionpublica.gob.mx/index.php/transparencia/transparencia-focalizada/gastos-de-comunicacion-social.html
Manual de organización del Instituto Local de la Infraestructura Física Educativa 
 
20 
 
 No hay departamentos especializados en la materia y la mayoría de las veces 
se delega al departamento de recursos humanos o al administrativo su 
responsabilidad. 
 Lento avance en el proceso de modernización al interior de la administración 
pública, lo que limita la posibilidad de establecer controles, manuales y 
sistemas de gestión y calidad. 
 No se asume que el personal necesita contar con un clima laboral afable, que 
integre y motive la buena marcha de sus tareas. 
 Falta de capacitación al personal y de actividades tendientes a la integración y 
motivación. 
 No se le destinan recursos, porque tiende a vérsele como un dispendio. Bajo la 
premisa de austeridad, las áreas de comunicación en ocasiones ni siquiera se 
consideran dentro del organigrama. 
 Falta de continuidad, ya que a cada cambio de administraciónse reinician 
prácticamente todos los proyectos que se tenían activos en el momento en que 
el jefe anterior dejó sus funciones para dar lugar a los nuevos directivos. 
Esta disparidad entre la importancia de la comunicación interna y la externa 
expresan la ausencia de una concepción integral de la comunicación de la que se 
hablaba en otros apartados de este capítulo. Se infiere entonces que la comunicación 
en la administración pública posee un enfoque claramente mediático pues centra su 
atención hacia el ciudadano-cliente y en proyectar una imagen institucional, pero deja 
de lado a su público “interno”, sin considerar que el recurso humano es 
potencialmente importante para dinamizar los procesos internos y potenciar los 
externos. 
José Marun Ibarra aporta otros elementos que ayudan a clarificar el estatus de la 
comunicación en organismos públicos: 
La gestión de la comunicación en las organizaciones mexicanas es muy operativa y acaso, 
táctica, centrada en labores de administración de personal, las cuales giran alrededor de las 
funciones más tradicionales de reclutamiento, selección, inducción, compensación, contratación 
colectiva y adiestramiento. La organización, en su conjunto, y sobre todo en la alta gerencia y la 
gerencia de línea, salvo pocas excepciones, no se consideran involucradas en los temas 
relativos a su gente y tienden a delegarlas a los expertos en relaciones industriales, psicólogos u 
otros profesionales quienes no participan -y con frecuencia ni tan siquiera conocen- los planes y 
objetivos estratégicos de la empresa. En consecuencia prevalece una visión cortoplacista, con 
Manual de organización del Instituto Local de la Infraestructura Física Educativa 
 
21 
 
una evidente ausencia de procesos efectivos de comunicación, de diseño y definición de 
políticas, que sirvan de apoyo a la instrumentación de procedimientos y normas.32 
Incluso los estudios y análisis en materia de clima laboral, cultura 
organizacional, identidad, pertenencia, detección de necesidades básicas y de 
comunicación interna en las organizaciones públicas son escasos en nuestro país y 
más a nivel local. “Lo que le impide a dichas organizaciones, tener instrumentos de 
medición con los cuáles puedan evaluar y conocer cualitativa y cuantitativamente 
sus fuerzas y debilidades en materia de recursos y de organización y así servir mejor 
a la sociedad mexicana”.33 
No se descarta que el ralo avance de la comunicación interna en las 
administración pública se deba a que la administración pública se encuentra aún en la 
transición hacia nuevos modelos de gestión, como bien lo señala Ricardo Uvalle “la 
reforma de la Administración pública no es un proceso holístico, es decir, no se lleva a 
cabo de conjunto y mediante un golpe de timón. En razón de la institución que es, la 
reforma se debe caracterizar por un conjunto de etapas que deben impulsarse de 
manera incremental. El cambio incremental es la suma de etapas que se articulan y 
concretan hasta consumar la gran reforma de la propia administración.”34 
Atendiendo a ese proceso puede entenderse que la inclusión de la comunicación 
organizacional interna en las entidades de gobierno aún sea limitada, aunque es de 
esperar que en los siguientes años su crecimiento sea exponencial dada su directa 
conexión con los modelos administrativos de vanguardia. 
Pero más que hacer énfasis en estas limitantes es interés de quien escribe, 
señalar que este panorama se presenta como desafío y área de oportunidad para los 
comunicólogos que nos desempeñamos en la administración pública y, desde luego, 
para aquellos que planeen hacerlo. En estos espacios es necesario dejar atrás la 
imagen del aparato burocrático e ineficaz derivada entre otros factores de la poca o 
nula comunicación interna: los departamentos, las direcciones, los servicios, las 
secciones y las unidades que apenas cooperan entre sí. En el caso de instancias de 
gobierno del Distrito Federal y a nivel delegacional con las que más contacto he 
tenido, aún falta mucho trecho por recorrer. 
Es preciso destacar la importancia de implantar adecuados procesos de 
comunicación interna que permitan tener una gestión mucho más efectiva, una 
 
32
 José Marun Ibarra, El papel de la comunicación organizacional en las instituciones públicas mexicanas. Hacia un modelo 
normativo de comunicación para la productividad, Tesis de doctorado, México, UNAM/FCPyS, 2008. p. 144. 
33
 Ibid., p. 216. 
34
 Ibid., p. 131. 
Manual de organización del Instituto Local de la Infraestructura Física Educativa 
 
22 
 
imagen más aceptable y establecer una relación más cordial y eficiente con sus 
usuarios. Sin duda, la entrada en escena de la NGP es punta de lanza para el avance 
de la comunicación organizacional, concretamente de la interna, vista como una 
herramienta que facilita el proceso de cambio, refuerza la cultura corporativa, el 
orgullo de pertenencia o la simplificación de los trámites burocráticos de las 
organizaciones. 
La comunicación organizacional es una plataforma para el lanzamiento de cualquier reforma 
administrativa de la gestión pública, ya que como herramienta estratégica y de fundamento 
científico, coadyuva a la detección de necesidades culturales, administrativas, organizacionales 
e individuales; promueve el cumplimiento de objetivos y determina los estados críticos de una 
organización con el fin de generar propuestas de solución sin distraer la atención de las 
actividades propias de la administración y apoya el cambio, la innovación y la mejora.35 
 
Sirva lo expuesto por José Marun para subrayar: 
 
La comunicación en su modalidad organizacional se enfrenta al reto de demostrar su validez 
científica, en todos los sectores. Hasta ahora ha probado ser capaz de mostrar caminos más 
lógicos para el cambio planificado, sin embargo, los cambios vertiginosos de la modernidad la 
hacen parecer una ciencia tan antigua como el hombre mismo. Su principal reto será romper este 
prejuicio y demostrar que es pauta de la tecnología de gestión del futuro.”36 
Es preciso que los administradores públicos conozcan a mayor profundidad los 
procesos de crisis y los riesgos que puedan surgir en las organizaciones que dirigen 
por no implementar tecnologías y estrategias de comunicación, ya que la 
comunicación como herramienta de la administración y la gestión pública es factor de 
vital importancia para el desarrollo administrativo exitoso. 
Por ello, éste y todos los esfuerzos encaminados a implementarla son 
importantes y contribuyen a que las instituciones públicas apresuren el paso y dejen 
atrás las formas rígidas y burocráticas que las ha caracterizado. Este trabajo busca 
favorecer poderosamente a ello y pone el reflector en una veta con enorme potencial 
para los comunicólogos. 
Sin duda, en los próximos años la Nueva Gestión Pública en su búsqueda por 
mejorar la calidad del desempeño gubernamental e introducir los valores de la 
eficiencia y la eficacia, ayudará a que la comunicación organizacional alcance un 
mejor posicionamiento en las entidades de gobierno pues las nuevas realidades las 
 
35
 Ibid., p. 215. 
36
 Ibid., p. 217. 
Manual de organización del Instituto Local de la Infraestructura Física Educativa 
 
23 
 
obligan a revisar, actualizar y desarrollar capacidades de gobierno. Este trabajo busca 
contribuir poderosamente en ello. 
Cuando se trata de una entidad de reciente creación, como es el caso del recién 
creado Instituto Local de la Infraestructura Física Educativa del Distrito Federal 
(ILlFEDF), organismo descentralizado de la Administración Pública del Distrito 
Federal, con personalidad jurídica, patrimonio propio y autonomía técnica y de gestión 
para el cumplimiento de sus objetivos y ejercicio de sus facultades, el cual entró en 
funcionamiento el 1 de abril de 2011,