Propuesta-de-mejora-del-sistema-de-planeacion-para-el-desarrollo-del-Distrito-Federal

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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO 
 
FACULTAD DE ECONOMÍA 
 
 
 
 
PROPUESTA DE MEJORA DEL SISTEMA DE 
PLANEACIÓN PARA EL DESARROLLO DEL 
DISTRITO FEDERAL. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
TESIS 
QUE PARA OBTENER EL TÍTULO 
DE LICENCIADO EN ENCONOMÍA 
PRESENTA 
 
 
JORGE ROMERO REYES 
 
 
 
 
Asesor de tesis: Maestro Rafael Buendía García 
 
 
 
Ciudad Universitaria, D.F., enero de 2013
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F A C U L T A D D E E C O N O M Í A. 
U. N. A. M 
 
 
 
 
 
PROPUESTA DE MEJORA DEL SISTEMA DE PLANEACIÓN 
PARA EL DESARROLLO DEL DISTRITO FEDERAL. 
 
 
 
T E S I S 
 
 
 
QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DE: 
 
LICENCIADO EN ECONOMÍA 
 
P r e s e n t a. 
 
 
 
 
JORGE ROMERO REYES 
 
 
 
 
 
 
 
Asesor de Tesis: Maestro Rafael Buendía García. 
 
Ciudad Universitaria, D.F., enero de 2013
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A MIS PADRES 
 FLORA LUISA Y MARCIAL 
 
A MI HIJO 
 JORGE ANDONI 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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A G R A D E C I M I E N T O. 
 
 
Deseo expresar mi agradecimiento al Maestro Rafael Buendía García, por su valiosa 
ayuda en la for mulación de este traba jo ya que sin su dedi cado ap oyo, comentar ios 
y va l iosas sugerencias no hubiera sido posible. A mis maestros que con sus conocimientos y 
paciencia me dieron el gusto y el ánimo por esta carrera. A todas y todos que de forma directa e 
indirecta me han impulsado a terminar este ciclo de mi vida. Por siempre mi más profundo 
agradecimiento. 
 
 
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Índice. 
Introducción. 7 
1 Análisis de la estructura y contenido de la Ley de Planeación para el Desarrollo del 
Distrito Federal. 11 
1.1 Ley de Planeación para el Desarrollo del Distrito Federal (LPDDF). 11
 
 1.1.1. Estructura del sistema de planeación para el desarrollo del Distrito Federal. 11 
1.2 Análisis comparado del articulado de las Ley de Planeación Federal y la Ley de 
Planeación para el Desarrollo del Distrito Federal. 15 
 1.2.1. De las disposiciones generales. 16 
 1.2.2. Del sistema nacional de planeación democrática. 18 
 1.2.3. De la participación social. 21 
 1.2.4. Del Plan y los programas. 23 
 1.2.5. De la coordinación. 26 
 1.2.6. De la concertación e inducción. 28 
 1.2.7. De las responsabilidades. 28 
 1.2.8. Aspectos que la LPDDF considera y amplia respecto a la LP Federal. 30 
2 Propuesta para diseñar un sistema de control y monitoreo de los programas del 
Gobierno del Distrito Federal. 37 
2.1 Apartado metodológico. 37 
2.2 Contexto institucional en el que se realza la evaluación. 47 
2.3 Objetivo general de la propuesta. 54 
2.4 Descripción del proceso operativo de la propuesta. 60 
2.5 Valoración del proceso elegido. 62 
2.6 Recomendaciones. 64 
2.7. Tablero de control. 67 
2.8. Un sistema único de información de la gestión del GDF. 78 
3 Propuesta para la aplicación de un sistema de gestión de riesgos para el Gobierno 
del Distrito Federal. 86 
3.1. Definición del problema. 86 
 3.1.1 Objetivos general y particulares. 87 
 3.1.2 Antecedentes del problema. 88 
3.2. Problema que se desea resolver. 94 
 3.2.1 Importancia del problema. 99 
 3.2.2 Análisis del entorno. 102 
3.3. El sistema de gestión del riesgo para el GDF. 118 
 3.3.1. Objetivo de la propuesta. 124 
 3.3.2. Variables y selección de indicadores de evaluación y/o gestión. 127 
4 Conclusiones. 130 
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Anexo 1. Cuadros comparativos. 144 
Cuadro comparativo 1. 145 
Cuadro comparativo 2. 147 
Cuadro comparativo 3. 148 
Cuadro comparativo 4. 149 
Cuadro comparativo 5. 152 
Cuadro comparativo 6.153 
Cuadro comparativo 7. 154 
Cuadro comparativo 8. 155 
 
Bibliografía. 158 
 
 
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Introducción. 
La presente tesis se formula con base en la experiencia laboral de años de trabajo 
en el sector público, realizando funciones y actividades relacionadas con la 
planeación en diferentes aspectos vinculados a ella, como el presupuesto federal y 
local, programación sectorial, diseño y formulación de programas sectoriales, 
seguimiento del plan nacional de desarrollo, estudios y análisis para mejorar el 
sistema de planeación democrática, así como elaborar políticas, programas y 
proyectos en diferentes dependencias del Gobierno Federal y en el Gobierno del 
Distrito Federal. 
En la actividad más reciente, en el Gobierno del Distrito Federal, el proceso de 
planeación aplicado me fue posible observar su estructuración, diseño y operación 
de forma muy cercana, permitiendo reflexionar en torno a las bondades y 
carencias del sistema de planeación aplicado, desde una perspectiva del diseño y 
seguimiento del programa general de desarrollo. Esto me dio la oportunidad, en 
diferentes momentos a formular propuestas para mejorar el sistema de 
planeación, con herramientas de apoyo que le dieran solidez a la gestión pública. 
Por lo anterior, el objetivo central de la tesis es mostrar la necesidad de actualizar 
el proceso y adecuar las funciones establecidas en el ordenamiento normativo 
(Ley de Planeación para el Desarrollo del Distrito Federal), y las dependencias y 
organismos que participan de manera directa, y dar orden, congruencia, 
objetividad, eficiencia y eficacia. Como se podrá apreciar en el capítulo primero, se 
realiza un análisis comparado de la Ley de Planeación para el Desarrollo del 
Distrito Federal, respecto de la Ley de Planeación Federal, considerando que ésta 
última es la que guía de manera general la formulación de las respectivas leyes en 
las entidades federativas y en el Distrito Federal. 
El análisis comparado muestra con claridad la desactualización de la Ley del DF, y 
se comentan, las carencias y los temas que podrían considerarse para actualizar 
el marco normativo en la materia en el DF, de tal forma que la normatividad se 
cumpla a plenitud y no se quede sólo como letra impresa en una ley que no se 
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aplica y por lo tanto, un proceso de tal importancia pierde efectividad y oportunidad 
de impulsar los cambios que requiere el desarrollo del Distrito Federal, el cual, 
considerándole como una entidad de la federación que ejerce un papel importante 
en la dinámica económica, social y política del país. Por ello se proponen mejoras 
en la normatividad para generar un piso normativo y metodológico adecuado para 
el apoyo de la definición de las estrategias, las políticas públicas, los programas y 
la asignación de recursos y por su puesto, avanzar en la mejora de la 
transparencia, rendición de cuentas y resultados, todos ellos factores dirigidos a 
fortalecer el objetivo democrático de la planeación, con un sentido social 
incluyente, participativa y con responsabilidad pública. 
En un segundo capítulo, se plantea la factibilidad de establecer un sistema de 
control, monitoreo, seguimiento y evaluación del Programa General de Desarrollo 
del DF y de los diversos programas funcionales que se ejecutan en la búsqueda 
de corregir los principales problemas del Distrito Federal, sin perder de vista la 
problemática que impone la mega ciudad o región, que genera problemas 
complejos y multifactoriales, que demandan a los próximos gobiernos tener un eje 
estratégico bien definido de planeación con visión metropolitana y/o regional. Esto 
sin dejar de considerar que la globalización ofrece potencial importante de 
crecimiento económico, y abre capacidades en la competitividad, que de no 
disponer de una clara definición de objetivos y estrategias y un plan de largo 
plazo, no será posible aprovechar esas condiciones, y sí, por otro lado, se podrían 
acrecentar los grandes problemas de abasto y distribución de agua potable, y 
agua para procesos industriales, problemas de contaminación ambiental, 
problemas de movilidad y transporte, bajo ritmo de crecimiento económico y 
desempleo, entre otros. 
Por lo que se estima necesario y factible crear este sistema institucional, vinculado 
al subsistema de evaluación que establece la Ley de Planeación para el Desarrollo 
del Distrito Federal. El objetivo que guía la propuesta es el de aportar una 
herramienta para afrontar de mejor forma los cambios continuos que se tienen que 
atender diariamente. Para fortalecer la planeación como proceso, sin omitir que es 
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importante se construyan los subsistemas y metodologías que la Ley define como 
componentes del sistema de planeación del DF. Y de esa manera avanzar en 
forma paralela en la actualización de métodos de trabajo apoyados con 
herramientas institucionales que conviertan a la planeación en un ejercicio 
cotidiano, capaz de entender y atender los aspectos esenciales de la realidad 
multifactorial, con políticas públicas que generen el mayor impacto positivo en las 
condiciones de vida de los ciudadanos del DF. 
Para lo cual se considera necesario privilegiar la intervención pública directa, 
sistemática, articulada y basada en instituciones eficientes y eficaces, que 
instrumenten los planes y estrategias con responsabilidad para lograr el bienestar 
social y mejorar progresivamente los derechos sociales, económicos, políticos, 
humanos, ecológicos, de género y políticos, con acciones que distribuyan los 
logros y recursos de forma equitativa, y mejorar la operación de la infraestructura 
social y urbana y los servicios básicos. 
Y no postergar el impulso de cambios que ordenen las fases del proceso, con una 
vinculación funcional y no sólo aparencial o protocolaria y que la gestión pública, 
tenga una agenda pública y de gobierno apegada a la realidad social, para que las 
políticas sean congruentes en el diseño y la ejecución, y que se sometan a una 
evaluación interna y externa, de diseño, de operación, de resultados y de impacto. 
Con lo que se lograría un avance en la construcción de una planeación estratégica 
y con escenarios, con una visión de largo plazo que desarrolle presupuestos 
multianuales para programas que requieren tener suficiencia de recursos y no 
dejarlos abandonados por cambio de estrategia, y aplicar con rigor un análisis de 
ciclo de vida de los programas y proyectos. 
De lograr aplicar este tipo de propuestas se haría más robusta la evaluación como 
proceso institucional, y permitirá a la administración pública una retro alimentación 
en la toma de decisiones, a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, ser un 
verdadero contrapeso del ejecutivo local y tener elementos objetivos para la 
aprobación de la aplicación de los presupuestos anuales y su efectividad, y con la 
ciudadanía, fomentar el debate e incorporar a los ciudadanos y organizaciones 
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civiles en la construcción de soluciones, proyectos, control y evaluación de los 
mismos. 
En el capítulo tercero, se considera la propuesta de instrumentarun sistema de 
gestión del riesgo administrativos, que permita atender con oportunidad las fallas 
de ejecución del programa general, los programas funcionales y de gestión pública 
cotidiana, y de esa manera establecer una gestión para resultados que impulse 
una administración sensible a la problemática real, con soluciones concretas, 
basadas en la normatividad establecida, con respeto a los derechos sociales, 
humanos y culturales de los ciudadanos, y ejerciendo una acción correctiva que 
privilegie la concertación, por encima de la confrontación. Sin duda este 
planteamiento incidiría en contra de las prácticas de simulación y la mala gestión 
administrativa y la discrecionalidad. 
Este tipo de sistema dotaría a la Administración Pública del Distrito Federal, de la 
capacidad de identificar y atender con atingencia y asertividad los problemas y 
riesgos que se generan de forma permanente, coyuntural y de tipo natural, es 
decir contar con un método de análisis desde la perspectiva de la mejor práctica 
de gobierno y de una gestión para resultados, y que todo ello abone de forma 
positiva en un mejor sistema de planeación estratégica para el DF. 
La propuesta es sencilla, sin mayor pretensión, que desde la perspectiva de la 
experiencia laboral, contribuir a mejorar un proceso que es importante y que por 
diversas razones, no se ha actualizado y sólo se realiza como un proceso formal a 
cumplir porque existe una normatividad, sin embargo el resultado que se obtiene 
no siempre es el mejor. 
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1. Análisis de la estructura y contenido de la Ley de Planeación para el 
Desarrollo del Distrito Federal. 
1.1.- Ley de Planeación para el Desarrollo del Distrito Federal (LPDDF)1. 
1.1.1.- Estructura del sistema de planeación para el desarrollo del Distrito 
Federal. 
El planteamiento central de este capítulo es considerar que la estructura de la Ley 
de Planeación para el Desarrollo del Distrito Federal vigente (LPDDF), presenta 
una desactualización notable, que evidencia su no evolución hacia una ley 
moderna y actual, que disponga de un marco normativo que apoye 
adecuadamente el proceso de planeación, tal como en ella se expresa, esto 
resulta relevante, más en los tiempos actuales en que existen múltiples factores 
económicos, sociales, y políticos, tanto internos como externos, que generan 
incertidumbre y hacen cada vez más compleja la relación social, particularmente 
en los espacios urbanos con una gran concentración poblacional, como lo es el 
Distrito Federal, y sumados a él, los municipios conurbados que han constituido 
una mega ciudad, que demanda y demandará cada vez más y mejores bienes, 
servicios y productos, por lo que en es necesario rescatar a la planeación para el 
desarrollo, como una herramienta importante que permita enfrentar los problemas, 
riesgos e incertidumbre que se generan en este espacio territorial. 
Una forma de avanzar hacia una moderna ley de planeación, es construir una 
mejor comunicación social con los ciudadanos y hacer que participen en el 
proceso con ideas, proyectos, opiniones, y críticas, estableciendo canales de 
comunicación, y por otra parte desarrollar un sistema integral de planeación 
participativa y por escenarios2. Complementariamente se deben de realizar 
estudios en materia de planeación con universidades y expertos en el tema, que 
 
1 Ley de Planeación para el Desarrollo del Distrito Federal. Gaceta Oficial del DF, 27 enero de 2000. Reforma 
14 de enero de 2008. 
2 CIDE. Revista Núm. 3, Empresa Pública, Dávila Mendoza, Miguel A. “La empresa pública como instrumento 
de desarrollo y sus necesidades financieras”. “Dos principios básicos emanados de la Constitución de 1917: 
democracia social y nacionalismo económico, dan origen y propician la extensión de estos organismos 
públicos. La concepción de estos preceptos constitucionales requería de un Estado que rigiera el desarrollo 
económico del país, acorde con las prioridades sociales y el interés nacional”. p.11. 
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formulen propuestas puntuales, con su respectivo desarrollo metodológico y 
consideré el marco normativo para esta importante actividad. Y una sugerencia 
simple y directa, hacer una análisis comparado entre la Ley de Planeación 
Federal, y conocer los cambios, adecuaciones y mejoras para actualizarla la 
LPDDF, sin dejar de lado los aspectos importantes de soporte a la propuesta, 
como es desarrollar proyectos de mejora práctica para su operación en el entorno 
del gobierno del Distrito Federal (GDF). 
Antes de avanzar en el tema, de forma sintética se muestra la estructura de la 
LPDDF, haciendo una comparación general a nivel capitular con respecto a la Ley 
de Planeación Federal (LP3), la cual sirve de guía a todas las entidades 
federativas para que formulen sus propias leyes de planeación. Cabe indicar que 
toda ley de planeación considera constituir un sistema de planeación, en el Distrito 
Federal se denomina Sistema de Planeación para el Desarrollo del DF, y en el 
nivel Federal se llama Sistema de Planeación Democrática del Desarrollo Nacional 
y la Empresa Pública. 
Estructura General a nivel de capítulos y contenidos. 
LPD LPDDF 
Capítulo Primero Título Primero 
 Disposiciones Generales  Disposiciones Generales 
 o Capítulo Único, Del objeto de la ley y principios de la 
planeación 
Capítulo Segundo Título Segundo 
 Sistema Nacional de Planeación Democrática.  Atribuciones de las autoridades en materia de planeación 
 o Capítulo Único, De las atribuciones y obligaciones de las 
autoridades en relación con la planeación. 
Capítulo Tercero Título Tercero 
 Participación social en la planeación.  Del Sistema de planeación del desarrollo del DF. 
o Capítulo I, Del sistema 
o Capítulo II, De las etapas del proceso de planeación. 
o Capítulo III, De los subsistemas de planeación. 
o Capítulo IV, De la estructura y funcionamiento del 
sistema. 
 
 
3 Ley de planeación, Diario .Oficial de la Federación, 5 de enero de 1983, última reforma 9 de marzo de 2012. 
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Continuación. 
LPD LPDDF 
Capítulo Cuarto Titulo Cuarto. 
 Plan y Programas.  Del programa general y de los programas. 
o Capítulo I, Del programa general y los programas 
delegacionales. 
o Capítulo III, De los programas de corto plazo. 
o Capítulo IV, De la aprobación y publicación de los 
programas de mediano y corto plazo. 
Capítulo Quinto 
 Coordinación. 
Titulo Quinto 
o Capítulo Único, De la coordinación. 
 De la coordinación para la planeación del desarrollo. 
o Capítulo Único, De la coordinación. 
Capítulo Sexto Titulo Sexto. 
 Concertación e Inducción.  De la participación social y ciudadana. 
o Capítulo I, De los órganos encargados. 
o Capítulo II, De los mecanismos de la participación social 
y ciudadana. 
Titulo Séptimo 
 De las responsabilidades. 
o Capítulo Único, De las responsabilidades. 
Transitorios. Transitorios. 
En este nivel general del contenido no hay gran diferencia y puede decirse que la 
LPDDF incorpora los elementos fundamentales del marco general de planeación 
para el desarrollo, la cual en su aplicación se ha traducido en una metodología 
para formular planes funcionales, si bien hay avance en cuanto a buscar aplicar 
una metodología para la planeación estratégica, no se ha logrado de forma plena, 
existen esfuerzos para definir las estrategias, las políticas públicas y los 
programas, pero no son en estricto sentido estratégicos, son programas 
funcionales,y se definen a partir de una diagnóstico insuficiente, no establecen 
línea base ni un análisis de brechas o de déficits de bienes o servicios, sobre el 
cual determinar metas e indicadores de cumplimiento y de impacto, por otra parte, 
los ejes estratégicos de esos programas son un gran marco de referencia de los 
principales problemas que se detecta, pero también se aprecia que hay una 
continuidad respecto de los ejes estratégicos anteriores, y de esa forma se diseña 
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un plan dirigido a atender las necesidades más evidentes, y por lo tanto su 
integración se da más con base a la disponibilidad de recursos (Secretaria de 
Finanzas y Programas Operativos Anuales),y se dirigen a atender una población 
objetivo, que en muchas ocasiones son simpatizantes del partido en el poder. El 
aspecto del peso del presupuesto es relevante, la situación descrita indica que no 
hay una adecuada alineación entre el Plan / Programa / Presupuesto / Metas, 
como el modelo clásico lo establece, en la práctica el presupuesto determina la 
profundidad de la acción de gobierno y por lo tanto los resultados. Cabe hacer 
mención que incluso en el año 2010 se modificó la Ley de Desarrollo Social, en la 
cual se establece explícitamente que los programas sociales y su alcance 
(cobertura y permanencia) estará determinado por la disponibilidad de recursos, lo 
cual se consideró un retroceso respecto a la anterior Ley, que impulsaba el 
objetivo de la cobertura universal de bienes sociales para la población en 
condición de riesgo. 
Por lo anterior, se puede decir que no se hace un esfuerzo profundo de 
planeación, con un diagnóstico suficiente y con apoyo de la prospectiva para 
formular escenarios y objetivos de corto, mediano y largo plazos, y en paralelo a 
estos, sin un sistema de control, seguimiento y evaluación puntual de 
cumplimiento de los objetivos y metas, y aplicación de recursos4. 
Es por ello que se plantea que este marco metodológico debe cambiar hacia una 
planeación estratégica que considere trayectorias, brechas, déficits, posiciones y 
perspectivas, y con todo ello formular escenarios que permitan hacer ajustes en 
las estrategias, los programas y los proyectos, así como en los resultados, 
basados en un análisis fundamentado y que no se pierdan los objetivos 
estratégicos definidos, es importante avanzar en el desarrollo del concepto 
estratégico y de una metodología robusta, así como de instrumentos de apoyo al 
 
4 Chapoy, Bonifaz Dolores Beatriz. Instituto de Investigaciones Jurídicas, Núm. 145. “Planeación, 
programación y presupuestación”. UNAM Primera Edición, 2003. “La planeación es la función de la 
administración pública que consiste en determinar los objetivos generales de cada institución o conjunto de 
ellas a corto, mediano, y largo plazos; en establecer el marco normativo dentro del cual han de efectuar sus 
operaciones; en formular planes, programas y proyectos; y en identificar las medidas, estrategias y recursos 
necesarios para cumplirlos”. p. 3 
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proceso, como son la aplicación de tecnologías y nuevos aportes teóricos en esta 
materia. 
1.2. Análisis comparado del articulado de la Ley de Planeación Federal y la 
Ley de Planeación para el Desarrollo del Distrito Federal. 
El análisis comparativo realizando permite ubicar los siguientes aspectos. Cabe 
indicar que la Ley de Planeación (LP) ha tenido adecuaciones sistemáticas hasta 
el año 2012 (9 de marzo de 2012, según datos del documento publicado en el 
D.O.F. de esa fecha), y se aprecia que ha incorporado temas específicos que 
enriquecen el proceso de planeación en cuanto a los problemas estratégicos y 
prioritarios. En tanto que la última reforma a la LPDDF se realizó en 2008 (Gaceta 
Oficial del GDF, 14 de enero de 2008). De inicio se aprecia que en el DF no se ha 
dado un proceso sistemático de análisis, actualización y mejora de la Ley ni la 
formulación del reglamento de la misma, este hecho genera que a lo largo del 
tiempo el marco legal y normativo se vuelva obsoleto. 
La actividad de impulsar reformas y actualizaciones en el DF recae en el Ejecutivo 
local, quien tiene las atribuciones para formular propuestas de cambio normativo, 
que se tienen que enviar a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal (ALDF), 
para su análisis, observaciones y posterior aprobación. El presente análisis se 
focaliza en los aspectos donde se ubican los cambios centrales susceptibles para 
la mejora del contenido de la LPDDF. 
Cabe mencionar que la rigidez del marco normativo de la planeación está 
relacionada con la evaluación de las posibilidades que el sector público tiene para 
asumir y atender las responsabilidades que el programa de desarrollo le asigna, o 
los requerimientos que las estrategias le imponen. Es decir la rigidez existe 
cuando se intenta modificar el comportamiento de alguna función del sector 
público (oposición al cambio). Y esa modificación es parte de la dinámica social y 
económica, que no se detiene y está en constante cambio y evolución, por lo que 
los marcos normativos y metodologías tienen que ser objeto de revisión y 
adecuación acorde a las condiciones que impone el desarrollo y las cuales 
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pretenden atender el sector público. Esta idea está expresada en los textos de 
ambas leyes, y se plantea que debe ser una actividad sistemática para mantener 
actualizada la ley y su funcionalidad y sin embargo, en el caso de la LPDDF no se 
cumple. 
Los aspectos generales que la LP Federal contiene y que podrían ser incluidos en 
la LPDDF, en un proceso de mejora y actualización. A nivel puntual se tienen los 
siguientes aspectos y temas que se consideran pertinentes para la reflexión 
acerca de su posible aplicación en el proceso de planeación estratégica del DF. 
A continuación se comentan los aspectos más relevantes que por su importancia 
afectan a la planeación y las propuestas genéricas que podrían mejorarlo, en un 
proceso que conlleva acciones importantes de orden administrativo, normativo, 
legal y de modificación de la Ley con una propuesta que se presente ante la 
ALDF. 5 
1.2.1. De las disposiciones generales. 
La LP considera en su capítulo primero, Disposiciones Generales (véase Anexo 1, 
cuadro comparativo 1), los siguientes temas prioritarios en su texto y que se 
considera pueden ser integrados a la LPPDF, estos temas son: la igualdad de 
derechos entre mujeres y hombres; la atención a las necesidades básicas de la 
población; el respeto irrestricto a las garantías individuales y de las libertades y 
derechos sociales, políticos y culturales; el equilibrio de los factores de la 
producción que proteja y promueva el empleo; la perspectiva de género, para 
garantizar la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres; la factibilidad 
cultural de las políticas públicas. 
 
5 Ciboti, Ricardo y Sierra Enrique. El sector público en la planificación del desarrollo. Ed. Siglo XXI. “Por otra 
parte las experiencias de la puesta en marcha de los planes ha llevado a prestar atención preferentemente a 
aspectos que corresponden al campo de la operatividad de la política económica a corto plazo y su 
vinculación con el logro de las metas a mediano plazo. En este sentido, se han venido incorporando a la 
planificación aspectos que, si bien podrían no parecer trascendentes en una perspectiva de largo alcance, sin 
embargo llegan a serlo por ir afectando a corto plazo el movimiento de las diversas variableseconómicas e 
ir condicionando las modalidades y resultados de los procesos de desarrollo.” p. 41. 
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Cabe mencionar que en la LPDDF no están considerados esos temas, sin 
embargo en el Programa General de Desarrollo 2007-2012 y en la gestión 
administrativa del Gobierno del DF se han desarrollado esos temas, que han 
colocado al DF como una entidad que ha consolidado programas innovadores en 
materia de equidad de género, derechos y respeto a la diversidad, entre otros, sin 
embargo en el texto de la Ley no están expresados, lo cual podría realizarse y de 
esa forma actualizar los temas importantes a atender en la agenda 
gubernamental, considerando la propia evolución social del DF. Por lo que se 
considera factible adecuar el texto de la ley e incorporar como parte del trabajo de 
planeación los temas: derechos humanos; equidad de género;6 acceso a la 
cultura; y, respecto pleno a los derechos y garantías individuales. 
Incorporar estos temas al texto de la LPDDF enriquece los temas prioritarios y 
poder iniciar su estudio para la posterior formulación de estrategias, políticas y 
programas específicos, de tal manera que se avance lo más cercano a la realidad 
del Distrito Federal, y consolidar una gestión pública con compromiso social y 
sensible al entorno y las demandas ciudadanas. 
Un aspecto que considera la LPDDF es la evaluación y control del programa 
general de desarrollo, en diferentes artículos se indica como atribución de la 
ALDF, del Consejo de Planeación, del Comité de Planeación, de los Comités 
Mixtos, de la Contraloría General del DF, y sin embargo, no se tiene conocimiento 
de un esquema de este tipo en las diferentes instancias que se menciona deben 
realizarlo, cabe indicar que la Contraloría General realiza acciones de auditoria y 
un sistema de “seguimiento” de los programas sociales de la RED ANGEL. Esta 
actividad relevante podría decirse que no se realiza de manera cabal y por lo 
tanto, no hay control, no hay seguimiento, no hay evaluación. 
En la Administración Pública del Distrito Federal, la Secretaría de Finanzas tiene 
funciones vinculadas al control, seguimiento y evaluación del gasto y 
 
6 Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 2007-2012; Estos temas son incorporados como ejes 
transversales y se establece que las Dependencias y Organismos deben de realizar acciones específicas para 
contribuir al desarrollo de las actividades de gobierno. 
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presupuestos, las cuales se expresan en la Cuenta Pública y los informes 
trimestrales del avance de las finanzas públicas del DF. Sin embargo, la función 
de evaluación del Programa General y de los programas delegaciones y demás 
programas no se realizan actividades tendientes a cumplir con este aspecto. Las 
dependencias que formulen un programa funcional sectorial, deben de realizar 
también esta actividad, pero no hay en la estructura administrativa del gobierno del 
Distrito Federal una dependencia u organismo que cumpla con esta función. 
En este capítulo, el primero de la LPDDF establece las figuras de Comité de 
Planeación y Comités Mixtos, se definen como instancias permanentes de apoyo 
al Jefe de Gobierno y a los titulares de las delegaciones, sin embargo no se crean 
y la función de coordinar la formulación del programa general y los programas 
delegacionales se realiza incumpliendo lo establecido en la ley. Cabe mencionar 
que estos comités tienen entre sus funciones relevantes las de control y evaluar, 
respectivamente, el programa general y los programas delegacionales, en los 
diferentes momentos del proceso (diseño, formulación, ejecución, cumplimiento). 
1.2.2. Del sistema nacional de planeación democrática. 
De este capítulo segundo, del Sistema Nacional de Planeación Democrática, se 
considera necesario incorporar a la LPPDF aspectos como las actividades en 
materia de investigación y capacitación para la planeación que realicen las 
dependencias de la Administración Pública del DF. (Anexo 1, véase cuadro 
comparativo 2). 
Incorporar estos aspectos permitiría avanzar en un proceso de control y 
seguimiento del programa general y los programas institucionales y especiales y 
delegacionales del DF, algo que sin duda es determinante para construir 
indicadores sólidos y que permitan evaluar el impacto real de los programas y las 
políticas públicas, en la modificación de las condiciones que se pretende cambiar 
en beneficio de la población. En este sentido es importante precisar que en el 
gobierno federal estos aspectos se han precisado y en materia de control se 
identifican; el control interno de carácter administrativo; el control normativo-
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administrativo; el control económico – social; el control externo de carácter político 
que se realiza en el Congreso de la Unión; y el control social. 
Este capítulo es importante porque en él se define qué es, cómo se integra y los 
aspectos de coordinación del Sistema de Planeación. Cabe mencionar que la 
planeación es una metodología que busca dar orden sistemático a las actividades 
económicas, sociales y culturales, que a partir de la disposición de recursos 
humanos, físicos, técnicos y financieros de los distintos sectores, bajo la 
coordinación del Estado, en la búsqueda de la realización de objetivos de 
desarrollo previamente definidos7. En los tiempos actuales la planeación exige a 
los gobiernos más que el simple establecimiento de líneas de acción, avanzar 
hacia la adaptación de esta, a las condiciones políticas y económicas actuales, y 
además de establecer una adecuada coordinación con sentido estratégico para el 
logro de resultados deseados. 
Adicionalmente, se tienen que considerar los cambios mundiales actuales, y 
reconocer que es impostergable la necesidad de incluir a los sectores sociales, 
que hasta hace relativamente poco tiempo, están al margen de las acciones de 
planeación y por lo tanto, de las políticas públicas y de los programas específicos. 
Ya que la participación social no siempre ha estado presente en el ejercicio de la 
planeación, al menos no de manera efectiva. 
Es importante remarcar que la planeación en México es una obligación del Estado 
que se establece en el artículo 26 de la Constitución Política de los Estados 
Unidos Mexicanos8, y se indica que debe ser democrática, esto significa que en el 
ejercicio de la elaboración de un Plan o en su caso Programa Estatal, se debe 
 
7 Chapoy, Bonifaz Dolores Beatriz. Op. Cit. “Donde el Estado no controla la economía, la planeación se 
desarrolla a través de la manipulación de los ingresos y egresos gubernamentales, de la administración de 
las empresas públicas, y de una calendarización racional de la prestación de los servicios públicos; todos 
estos elementos encaminados hacia un fin específico determinado por la administración pública. Dónde el 
gobierno sí tiene la rectoría económica del Estado, la planeación se lleva a cabo mediante la formulación de 
planes detallados tanto de la estructura económica que se desea para el futuro, como de su ejecución. Entre 
estos dos extremos se da una gran variedad de esquemas de planeación”. p. 3. 
8 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 2003. 
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consultar a los sectores sociales y con ello incorporar sus aportaciones respecto a 
las necesidades que demandanse incorporen en el Plan o Programa. 
Es importante señalar que la LP se modificó en tres aspectos relevantes, que es 
necesario considerar para su incorporación en la LPDDF, y la pertinencia de crear 
las instancias y procesos que permitan su aplicación. Estos aspectos son: 
 Desarrollar un programa permanente en materia de investigación y capacitación 
para la planeación, este podría ser atendido por la Secretaria de Finanzas y 
ejecutado de manera coordinada con el Instituto de Administración Pública del 
DF. 
 Desarrollar y promover la incorporación de indicadores de desempeño, de 
resultado y de impacto que faciliten el diagnóstico del impacto de los 
programas, actividad que podría ser desarrollada por la Secretaría de Finanzas 
y la Contraloría General del DF, ambas tienen metodologías y avances en este 
sentido, pero falta consolidar en un sistema integral y armónico.. 
 Dar relevancia a las comunidades indígenas y grupos étnicos, y favorecer el 
desarrollo de sus pueblos y comunidades. Sin duda es importante incorporar el 
problema de los grupos étnicos en el DF como parte de la agenda social 
estratégica. 
Incorporar estos aspectos daría mayor fortaleza a la actual LPDDF, por que 
impulsaría, como lo establece su texto, un subsistema de información y avanzar 
hacia su vinculación con el subsistema de evaluación, y diseñar instrumentos 
como son tableros de control, bases de datos armónicas, indicadores estratégicos 
para evaluar el programa general de desarrollo y los demás programas. De ser 
factible crear una dependencia autónoma encargada de armonizar los datos: El 
Instituto de Información Estadística del DF y de la zona metropolitana. La 
evaluación de impacto de los planes, programas y políticas públicas es el paso 
siguiente en este sentido, por ello es importante iniciar las acciones estructurales y 
administrativas para generar las metodologías y herramientas que permitan 
realizar este proceso. 
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Parte importante de la planeación es el marco normativo que lo conduce, al 
respecto de forma resumida se presenta el siguiente cuadro en el cual se enlistan 
las leyes y procesos sustantivos, vinculados al proceso de planeación que la 
validan y le dan el alcance económico y social, que establece la Constitución 
Política de los Estados Unidos Mexicanos, de tal forma que su aplicación permita 
eliminar los obstáculos para el objetivo central, que es lograr el crecimiento 
económico sostenido y el desarrollo social equitativo. Estos ordenamientos dan la 
idea clara de que la planeación tiene que ser obligatoria, sin embargo se considera 
que como metodología y proceso se ha ido menospreciando y es necesario 
revalidar su aporte a la Administración Pública. 
Listado de leyes y normas que rigen el proceso de planeación en México. 
Marco normativo Federal Marco normativo DF. 
 Ley de Ingresos de la federación. 
 Presupuesto de egresos de la federación. 
 Convenios de Desarrollo Social. 
 Convenios de coordinación. 
 Convenios de concertación. 
 Gasto Regional de la Federación. 
 Apoyos y transferencias (Ley de Coordinación Fiscal). 
 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 
Constituciones Locales. 
 Ley orgánica de la Administración Pública estatal. 
 Ley de planeación local. 
 Sistema estatal de planeación. 
 Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo. 
Preceptos federales que influyen la planeación 
local. 
Instrumentos jurídicos de la planeación estatal. 
 Constitución Política de los Estados Unidos 
Mexicanos. 
 Ley de Planeación. 
 Ley Orgánica de la APF. 
 Plan Nacional de Desarrollo. 
 Ley de Coordinación. 
 Ley de Ingresos de la Federación. 
 Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación. 
 Acuerdo del Poder Ejecutivo Federal (criterios para la 
de los fondos de aportaciones federales). 
 Plan estatal de desarrollo y programas. 
 Programas sectoriales, regionales, especiales e 
institucionales. 
 Programas operativos anuales. 
 Ley de coordinación fiscal estatal. 
 Convenios de coordinación. 
 Convenios de concertación. 
 Medidas de inducción. 
 Ley de Ingresos (Código Fiscal del DF). 
 Presupuesto de egresos. 
 Convenios de desarrollo social. 
Cuadro elaboración propia, basado en el texto “Planeación. Programación y presupuestación”. Dolores Beatriz Chapoy Bonifaz. UNAM. 
Instituto de Investigaciones Jurídicas, núm. 145. 
1.2.3. De la participación social. 
En este capítulo, de la participación social, destaca un tema importante que debe 
ser objeto de incorporación a la LPPDF, este es que se hace explícito un párrafo 
para consultar a las comunidades indígenas, para que participen en la definición 
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de los programas que les afecten directamente en el desarrollo de sus pueblos y 
comunidades. (Anexo 1, cuadro comparativo 3). 
El Distrito Federal en su territorio tiene en varias delegaciones (Cuauhtémoc, 
Gustavo A. Madero, Iztacalco, Iztapalapa, Magdalena Contreras, Miguel Hidalgo, 
Milpa Alta, Tláhuac, Tlalpan y Venustiano Carranza), comunidades originarias, 
pueblos originarios y comunidades de etnias que han migrado al DF y se han 
establecido y forman parte de la población residente, por lo que es muy importante 
considerar este aspecto y hacer una consulta directa para conocer sus problemas 
y desarrollar en el programa general y en los programas delegacionales y 
especiales, estrategias y acciones que ayuden a su desarrollo y mejor calidad de 
vida. 
En 2010, los datos arrojados en el Censo de Población y Vivienda, registran 
122,411 indígenas (1.5%) de la población total en el DF, sin embargo 
estimaciones consideran en un millón de indígenas la población en el DF, como 
resultado de los procesos migratorios, es decir población flotante y en tránsito. 
Se debe avanzar para que la participación social y su inducción sean parte 
relevante del proceso de planeación, no sólo en el planteamiento de problemas y 
necesidades, sino también en un proceso de control y seguimiento de la aplicación 
de las acciones de gobierno, los recursos presupuestales, y los resultados 
concretos en que estén directa o indirectamente involucrados los grupos sociales y 
las comunidades indígenas asentadas en el DF. 
El tema no es menor, ya que es parte central del proceso de planeación y sin duda 
implica un gran esfuerzo por “recuperar el carácter histórico y social de la políticas 
sociales en general y de los servicios sociales en particular”9. Reconocer el acceso 
diferenciado a los servicios, la educación y la salud, por mencionar algunos. El 
punto es que se tienen que crear espacios de gestión comunitaria participativa, 
 
9 Rossi, Adriana; Mallard, Manuel; Canizares, Brian: Revista Kairos, Revista de Temas Sociales, Buenos Aires 
Argentina. Mayo 2011. 
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estos se han dado de forma espontánea por la sociedad civil y se fortalecen, por lo 
tanto son un factor importante a inducir en el proceso de planeación. 
1.2.4. Del Plan y los programas. 
En el capítulo cuarto, del plan y los programas de la LP, se indica que la categoría 
de Plan queda reservada al Plan Nacional de Desarrollo, y que este indicará los 
programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales que han de 
formularse. En este sentido la LPPDF considera una estructura similar. (Anexo 1, 
cuadro comparativo 4). 
En la LPPDF se considera el aspecto metropolitano, es decir el Distrito Federal y 
los municipios conurbados, y de hecho existe el Fondo Metropolitano, donde 
confluyen recursos federales y delos estados de México, Hidalgo y Distrito 
Federal, que permiten realizar obras de beneficio para toda la región. Sin embargo 
sobre este tema en términos de obras, recursos, resultados no existen datos. Por 
lo que también es conducente en el espíritu de la coordinación, se genere 
informes públicos de los logros en este tipo de proceso de coordinación. 
Cabe mencionar que en la práctica a los programas del DF, se les considera 
formulados con la metodología de la planeación estratégica, y al ver su estructura 
y definición de ejes podría parecer que así es, sin embargo, considero que no lo 
son ya que estos esfuerzos se inscriben en un ámbito de planeación de corto y 
mediano plazos, que se conceptualizan en una idea de estrategia, pero se definen 
y ejecutan en forma deficiente, en ocasiones el proceso de formulación no es muy 
creativo y su contenido es más de carácter táctico y no de estrategia de desarrollo 
sostenida, continua y de largo plazo, cabe recordar que la planeación estratégica 
como metodología plantea claramente que se deben establecer criterios claros 
para la toma de decisiones y debe tener y/o desarrollar un esquema mediante el 
cual se puedan evaluar las acciones ejecutadas. Es decir tener un sistema de 
información, control y de evaluación, del cual se carece en el sistema de 
planeación del DF. Parafraseando a R. Ackoff, que señaló que la planeación se 
anticipa a la toma de decisiones, es decir, la planeación es el proceso de 
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establecer objetivos y elegir medios apropiados para el logro de los mismos, antes 
de emprender la acción. En el DF la programación – presupuestación es la base 
de la planeación, es decir se invierte el esquema y por lo tanto, los objetivos se 
sujetan a la suficiencia de recursos y por lo tanto la profundidad y alcance de los 
programas resulta insuficiente. 
Este apartado es importante porque permite precisar que tanta variedad de 
planes, ámbitos, contextos y niveles, muchas veces no ayuda a precisar los 
objetivos y acciones ni la debida coordinación que debe prevalecer entre ellos y 
los objetivos, las metas y los recursos, por el contrario en ocasiones genera 
confusión y caos organizativo, problemas jerárquicos y de responsabilidad. Por 
ello es necesario remarcar que la planeación estratégica es mucho más que un 
proceso bien estructura de previsión, con metas claras y objetivos claros y 
factibles, y estos deben permiten a los participantes del proceso, establecer sin 
problema sus prioridades10. Un aspecto a mejorar en el sistema establecido en el 
DF en materia de planeación, es que la normatividad pone mayor acento en la 
formulación del plan, una estructura mínima de contenido y el documento que se 
entregue en el tiempo establecido, cuando debería ser más relevante mejorar el 
proceso de planeación, sus medios, herramientas, procesos y responsabilidades. 
Por lo antes mencionado, considero que el Sistema de Planeación para el 
Desarrollo del DF genera programas funcionales. 
Otro aspecto relevante es el hecho de que los procesos que implican la 
elaboración del Programa General y los diferentes programas, establecen que el 
Comité de Planeación del DF y el Comité Mixto, para el caso de las Delegaciones, 
tienen una labor de supervisión e incluso de aprobación, previa a su presentación 
 
10 Chapoy, Bonifaz Dolores Beatriz. Op. Cit. “La planeación es un instrumento de la política de desarrollo que 
hace posible establecer políticas coherentes de crecimiento expresados en términos cuantitativos y 
cualitativos, y que facilita tomar decisiones sobre la base de un conocimiento general y objetivo de los 
hechos, considerando los distintos intereses sociales, e incluyendo los objetivos nacionales, regionales, 
globales y sectoriales, así como los instrumentos para alcanzarlos. Este método permite realizar profundas 
transformaciones estructurales y forzar el ritmo de desarrollo. La idea central de la planeación es la 
racionalidad, esto significa que entre la multitud de posibilidades de acción, es necesario elegir entre ellas 
las que sean más adecuadas para la realización de los valores finales a los que tiende la autoridad encargada 
de la planeación; lo que implica seleccionar entre objetivos, procedimientos, programas, proyectos y 
actividades concretas”. p. 4. 
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final. El punto es que esos comités no se instituyen y por lo tanto, es un aspecto 
que en la práctica no se cumple, asimismo se indica que algunos procedimientos 
tienen que atenderse a partir de lo que se establezca en el Reglamento de la 
LPPDF, y resulta que es un faltante, ya que a la fecha no se ha formulado el 
mencionado reglamento, por lo que aspectos puntuales del proceso quedan sin 
sustento normativo. 
“En la planeación existe una intervención deliberada basada en un conocimiento 
racional mínimo del proceso socioeconómico y político, así como de sus leyes, 
caracterizándose, entre otros, por los siguientes rasgos y elementos: a) Los agentes 
sociales son controlados de modo consciente e integrados a la totalidad a través de un 
conjunto de medios, mecanismos y procesos sociales; b) A partir de una estrategia 
presupone al desarrollo como cuestión de Estado, de gobierno y administración 
pública; c) Existe un esquema para la sociedad que define su proyecto histórico; d) 
Busca definir a determinadas clases, grupos, sectores, ramas, regiones; e) Asume una 
orientación general; f) Requiere de una autoridad capaz de realizar las tareas de 
planificación y arbitrar los conflictos, en el entendido de que cada país debe buscar su 
método de planificación” Marcos Kaplan 1983.11 
Un último comentario sobre este apartado, más allá de las instancias que 
participan en el sistema, es necesario definir con mayor claridad sus funciones y 
tareas, por ejemplo, es urgente desarrollar un proceso de auditoría de desempeño 
sólida, la cual sería un medio más para evaluar resultados y gestión, por otra 
parte, las estrategias del programa buscan aminorar o corregir problemas sociales, 
por lo tanto el programa debería, además del diagnóstico y datos para una línea 
base, considerar como aspecto de soporte un análisis de brechas y/o déficits 
sociales, y que estos sean parte también de un nuevo proceso de evaluación, más 
allá de la enumeración de logros administrativos y de gestión. Otro elemento a 
desarrollar es disponer de un sistema de gestión del riesgo financieros, 
administrativos, sociales y políticos, es decir avanzar hacia un área de la 
planeación estratégica que podría denominarse planeación de contingencias o 
riesgos, que estaría cobijada con un análisis sistemático del entorno local, 
 
11 Kaplan, Marcos, “Reformas a los artículos económicos de la constitución”, en Reformas legislativas 1982-
1983, México, UNAM, 1983, PP. 39-40. Véase Aspectos Jurídicos de la Planeación en México, México, SPP-
Porrúa, 1981. 
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nacional e internacional, ya que hoy en día los problemas mundiales están 
encadenados por el mundo global y tienen efectos en todos los demás niveles. 
1.2.5. De la coordinación. 
En este capítulo quinto, de la coordinación, se establece el recurso de los 
convenios con los estados y los municipios, al respecto cabe mencionar que en el 
Distrito Federal, no existe la figura jurídica de municipio, pero si la de Delegación, 
en este sentido este hecho es necesario que se adecue y avance en construir un 
marco o reglamento que fortalezca las facultades de los gobiernosdelegacionales 
en esta materia de planeación y de convenios que mejoren su competencia y 
vinculación con los otros niveles de gobierno. (Anexo 5, véase cuadro comparativo 
5). 
Tomando como base el Reglamento Interior de la Administración Pública del DF, 
se considera a las Delegaciones como órganos político administrativo, el delegado 
es un cargo de elección popular, por un lapso de tres años. Es importante indicar 
que esto deviene del carácter del DF, que en su definición jurídica es un territorio 
que forma parte de un sistema federal y que es el asiento de los poderes federales 
y carece de autonomía constitucional, en la administración interna está organizado 
por una administración central, en esta lógica y desde la iniciativa del 18 de abril 
de 1928, que suprimía la figura del municipio en el territorio del DF, en la 
exposición de motivos enviada por Álvaro Obregón, se le quitan atribuciones, no 
puede disponer de los rendimientos económicos (impuestos municipales) no 
puede administrar justicia, es decir que desde su origen el municipio en el DF, 
ahora delegaciones, nacieron incompletos, inconsistentes y sin autonomía12. Si se 
modificará esto, las delegaciones adquirirían mayor peso y responsabilidad 
administrativa en la gestión de recursos y su aplicación y no depender del 
gobierno central quien determina las directrices y presupuestos en función de 
 
12 Diario de debates de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión de los Estados Unidos Mexicanos, 
año II, periodo extraordinario, XXXII Legislatura, Titulo III, Núm. 2. p. 7. 
 
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criterios poco claros.13 Y desde esa época se definió que el Presidente de la 
Republica ejerce la función administrativa en el DF. 
La tesis que plantea el restablecimiento de los municipios en el DF, se basa en la 
idea de que eso atendería una demanda de democratizar el gobierno de la entidad 
y se uniformaría el régimen político y administrativo en todo el territorio nacional. 
La tesis que plantea lo contrario se basa en la argumentación de que el DF hoy en 
día constituye una sola unidad urbana, y que ya no se asienta en una pluralidad de 
población alejada e independiente. Por lo que municipalizar al DF implicaría 
atomizar la ciudad y los sistemas de prestación de servicios. 
Este tema tiene una gran complejidad y se ha buscado que se cambie el estatus 
del DF y por consecuencia tendría que cambiar el de las Delegaciones, sin duda al 
respecto se verá en los siguientes años un proceso de lograr el reconocimiento 
político, el tema ya tiene propuestas y se han elaborado iniciativas para que la 
Suprema Corte de Justicia de la Nación analice esta situación, para tener una 
legislación local. 
Retomando el tema de la planeación, ambas Leyes consideran un apartado a este 
tema. El aspecto a destacar es la importancia que reviste el mejorar las relaciones 
internas, a partir de un adecuado marco normativo de participación, esto adquiere 
un significado importante, “que se aleja de la imagen bien frecuente que ella 
suscita, en el sentido que existiría un poder superior que, por sí mismo, fija 
objetivos, distribuye recursos y establece reglas que deberían ser acatadas por las 
entidades públicas”. En realidad, dentro del sector público existen muchos centros 
de decisión con relativa autonomía, que son los que, en definitiva, concurren con 
sus propios puntos de vista y objetivos a la formulación de la política de las 
actividades públicas, determinan sus fines y metas, así como la asignación de 
recursos. (Ciboti y Sierra: 1989). En el DF, la Secretaría de Finanzas tiene este 
status, ya que a partir de la política presupuestal se definen los alcances de los 
programas y metas, y las dependencias tienen que reformular sus objetivos y 
 
13 Revista Investigaciones Jurídicas. UNAM. Derecho Comparado. Aspectos Jurídicos del Distrito Federal 
Mexicano. Véase www.biblio.juridicas.unam.mx/revista/pdf/DerechoComparado/62/art/art6.pdf. 
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alcances en función no del problema social a resolver, sino de la disponibilidad de 
recursos, lo que afecta en la ejecución, metas y logros. 
Por lo anterior es pertinente avanzar y mejorar precisamente la coordinación que 
existen entre los diferentes niveles, centros, dependencias y organismos, para que 
en verdad se asegure que el sector público actúe en función de la política y la 
estrategia general de desarrollo establecida, por las instancias colegiadas 
consideradas en la Ley de planeación para el desarrollo del DF y para que se 
facilite la ejecución de los programas. 
1.2.6. De la concertación e inducción. 
En este capítulo, de la concertación e inducción, se da gran relevancia a la firma 
del convenio de concertación de acciones con las comunidades indígenas, 
aspecto que sin duda es importante, el GDF creó en el año 2007 con una 
modificación al reglamento interno de la Administración Pública del Distrito Federal 
(AP del DF), la Secretaría de Desarrollo Rural y Equidad para las Comunidades, 
con una estructura mínima y bajo presupuesto, lo que impide que en la práctica 
actué de forma adecuada en la atención de los problemas de los grupos étnicos 
del DF, tanto los pueblos originarios asentados en varias delegaciones, como los 
grupos étnicos establecidos por efecto de los flujos migratorios. 
Es un tema que se incluye en la agenda gubernamental y es necesario 
fortalecerlo, en ese sentido se destaca la formulación de la Ley de Desarrollo 
Agropecuario, Rural y Sustentabilidad del DF, que construye un marco normativo 
de impulso a las comunidades indígenas y rurales, y apoyarlas en el desarrollo 
social y económico. (Anexo 1, véase cuadro comparativo 6). 
1.2.7. De las responsabilidades. 
Para un tema tan relevante como es el capítulo de las responsabilidades, la LP 
considera únicamente tres artículos, pese a ello destaca que si deja explicito que 
los funcionarios de la Administración Pública Federal, que en el ejercicio de sus 
funciones contravengan las disposiciones de la ley, se les impondrán medidas de 
apercibimiento o amonestación, y si la gravedad de la infracción lo amerita, el 
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titular de la dependencia o entidad podrá suspender o remover de su cargo al 
funcionario responsable. Si bien es cierto, que está explícito, al faltar un 
reglamento que precise los tipos de faltas para cada tipo de sanción, no permite 
ubicar con certeza en qué casos o situaciones se aplican las amonestaciones y 
suspensiones, por lo que este apartado tanto en el nivel federal, como en el nivel 
local del DF, requiere mejorar y esclarecerse de tal forma que no sea sólo un 
capítulo de adorno sin aplicación real. (Anexo 1, véase cuadro comparativo 7). 
En este sentido sería conveniente definir en un primer momento por la Ley y la 
ALDF, que son obligatorios formular los siguientes programas funcionales y que 
por lo tanto las dependencias responsables y sus titulares, de no cumplir con su 
formulación, incurren en falta administrativa grave que amerite sancionar de forma 
clara este incumplimiento: 
 Programa financiero de mediano y largo plazo. 
 Programa de inversión multianual vinculado al programa maestro de 
reordenamiento urbano y obras. 
 Programa de desarrollo económico sustentable, que incorpore a grupos 
rurales y comunidades indígenas y la economía verde. 
 Programa de desarrollo social integral. Programa de agua. 
 Programa de fuentes alternativas de energía. 
 Programa de equilibrio ecológico. 
 Programa de derechos humanos y respecto a la diversidad. 
 Programa de equidad de género. 
 Programa de salud y prevención de enfermedades crónicas. 
 Programa para abatir la discriminación. 
 Programa de desarrollo tecnológico (TIC). 
 Programa de desarrollo e impulso al deporte y la recreación. 
 Programa de desarrollo y fomento de la cultura y rescate de las tradiciones 
y pueblos originarios del DF, entre otros. 
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30 
 
Después de estos, podría definirse otros programas en los cuales se expliciten 
objetivos puntuales y estrategias alineadas a metas y resultados medibles y 
evaluables, y que sean la forma particular de dar cumplimiento a obras y proyectos 
definidos de forma general en el programa de desarrollo, y que puedan formar 
parte de un esquema de control, seguimiento y evaluación de programas 
institucionales. Lo cual sería un avance importante en el DF, para conocer de 
forma precisa la aplicación de recursos, los objetivos y los resultados, bajo un 
proceso de evaluación que no sea sólo de tasas de crecimiento y datos generales, 
sino de cumplimiento y beneficios tangibles para los ciudadanos en su calidad de 
vida y el impacto en el desarrollo social y económico. 
Un aspecto relevante a considerar es el planteamiento de que el Gobierno Federal 
impulse un Sistema de Evaluación y Compensación por el Desempeño para medir 
los avances de las dependencias de la Administración Pública, el cual no se ha 
concretado, pero en su concepción es una idea importante y necesaria para 
conocer el desempeño de las dependencias y organismos, en aspectos 
específicos para hacer más transparente su operación, su importancia y también 
poder medir el desempeño de gestión de los titulares de las mismas. 
Cabe mencionar que la LPDDF debería considerar esta idea y aplicar tanto a las 
dependencias como a los órganos de control directo y organismos autónomos 
para ampliar el espectro de transparencia, ya que muchos de los organismos 
ejercen recursos importantes, no rinden de forma adecuada informes y no hay un 
control sólido de su operación. 
1.2.8. Aspectos que la LPPDF considera y amplía respecto a la 
LP Federal. 
En el tema de la definición de los ejes estratégicos, que son un aspecto 
fundamental para dirigir la acción de gobierno y estos deben ser materia de 
mejora, y la LPDDF no considera en su texto a la cultura como un eje prioritario ni 
la protección al medio ambiente, pero si da importancia a la vinculación entre la 
programación y la presupuestación, aspectos que son de orden funcional 
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operativo, cabe mencionar que a nivel del Programa General 2007-201214, hay 
una redefinición de los ejes, estos son: 
 Reforma política; derechos plenos a la ciudad y sus habitantes. 
 Equidad. 
 Seguridad y justicia. 
 Economía competitiva e incluyente. 
 Intenso movimiento cultural. 
 Desarrollo sustentable y de largo plazo. 
 Nuevo orden urbano: servicios eficientes y calidad de vida, para todos. 
 Gestión pública eficaz y responsabilidad de la sociedad. 
Los cuales expresan que en la práctica hay un esfuerzo por definir de forma 
actual, clara y precisa los ejes estratégicos y entender que estos son vigentes en 
un tiempo determinado y que la propia dinámica de la sociedad los modifica y 
redefine. Por lo que en este sentido se considera pertinente hacer una adecuación 
en la LPPDF, a fin de que los ejes sean los más representativos de una realidad y 
una problemática social, económica, política, cultural y global. (Anexo 1, véase 
cuadro comparativo 8). 
Algo que es importante considerar para la mejora de la LPPDF, es lo que plantea 
la LP, en materia de evaluación de resultados, aspecto que en la actualidad es 
esencial en la evaluación de la gestión pública, la rendición de cuentas y 
resultados y la transparencia. Este elemento es necesario sea incorporado en 
todas las leyes de planeación de los Estados y en la del DF15. Debido a que este 
 
14 Programa General de Desarrollo del DF 2007 – 2012. 
15 CIDE, Revista 3 Empresa Pública, Artículo de Guerrero, Jesús Franco; “Evaluación de las entidades 
paraestatales un paso necesario en la modernización de la Administración pública mexicana”; “La evaluación 
de los asuntos públicos no ha sido, desafortunadamente, un tema de suficiente reflexión político-
administrativo en nuestro país. Y es por ello precisamente que se torna mayor la responsabilidad de 
estudiosos y funcionarios para propiciar y aportar elementos para un debate en torno a la evaluación del 
quehacer público nacional (…) El juicio no se refiere ante toda a una necesaria visión de conjunto que 
gobierno, sociedad e instituciones de estudio deberíamos tener sobre el marco nacional- de contenido 
básicamente político- para conocer la forma en que el aparato público está significando un instrumento de 
progreso, bienestar y desarrollo, de acuerdo con las expectativas y demandas de la sociedad. En suma, saber 
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ha sido uno de los aspectos más opacos de la administración pública federal, del 
DF y de los Estados, y los informes de avance que a la fecha se formulan para 
reportar los logros, sin que exista una evaluación objetiva que en verdad muestre 
la eficiencia, eficacia, congruencia y transparencia de la gestión de gobierno en 
sus tres niveles y las mejoras reales en la calidad de vida de los ciudadanos y 
habitantes. Esto quiere decir que se requiere consolidar un sistema más 
organizado de planeación con un sentido metropolitano, para el caso del DF, y 
ubicar su complejidad y causas multifactoriales de los problemas sociales, 
económicos, culturales, ambientales, urbanos y políticos. 
En la LPDDF se da un desarrollo particular en tres capítulos, los relativos a las 
etapas del proceso, los subsistemas que lo conforman y la estructura y 
funcionamiento del sistema. En términos de comparación, esto es una aportación 
importante, que al no existir un reglamento de la ley, no se precisan los grandes 
procesos que se tienen que cumplir en la formulación del Programa General del 
DF, estos capítulos pueden considerarse de gran valor metodológico, al aportar 
una definición técnica general de la planeación, con una óptica integral y 
articulada, hoy en día al no tener claridad en los procesos y las atribuciones y la 
obligatoriedad, resultan ser un marco general que requiere evolucionar y mejorar. 
El texto de los tres capítulos anteriores dan pie al inciso siguiente, por su 
importancia en el proceso general, se puede decir que en ellos se definen las 
etapas y subsistemas que deben construirse como estructura operativa, 
administrativa y técnica, que de solidez al sistema en su conjunto, el enunciar los 
subsistemas es destacable en cuanto que se visualiza un proceso de planeación 
actual al considerar la información, el control y la evaluación como parte integral 
de esta tarea, faltaría hoy día incluir quizás rendición de cuentas y transparencia 
del quehacer público en los resultados concretos del Programa General y los 
diversos programas que establece la LPDDF. 
 
sí está siendo suficientemente útil la administración pública y – en caso negativo – saber cómo y dónde 
establecer los correctivos en su desempeño”. p. 23. 
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En el tema de la evaluación es necesario considerar mejorar la evaluación 
ejecutiva, entiéndase esta a la que corresponde a los informes anuales de gestión 
y de resultados, que deberían ser revalorados en cuanto a su posible aporte a 
mejorar la coordinación de las dependencias en las decisiones estratégicas. Y en 
general mejorar la evaluación interna y externa, como una forma de avanzar en 
una gestión administrativa moderna y responsable. 
Es inminente que se fortalecerá la evaluación externa (ciudadana y órganos de 
control), de manera muy activa organizaciones no gubernamentales han 
desarrollado medios de monitoreo y seguimiento de programas y políticas públicas 
por medio de observatorios ciudadanos, esta forma externa sin duda se ha 
consolidado y tiene un horizonte amplio de evolución. En esta vertiente de la 
evaluación externa, es necesario fortalecer y modernizar a los órganos de control 
para que su labor en materia de evaluación ex post, no se quede en una simple 
supervisión y calificación de actividades, y sí avanzar a fortalecer y precisar las 
sanciones que en materia de incumplimiento del proceso de planeación serán 
acreedores los funcionarios. De lograrse este aspecto sería relevante en las 
actividades de conducción estratégica de las dependencias, instituciones y 
organismos públicos, con la finalidad de que su actividad tenga plena 
concordancia con las políticas y programas establecidos, esto significaría mejorar 
los objetivos macroeconómicos y microeconómicos-financieros. 
Por lo anterior se plantea que es factible diseñar y aplicar un esquema o sistema 
de control, monitoreo y evaluación para el Programa General de Desarrollo del DF, 
de sus programas estratégicos y de los proyectos específicos, y de manera 
inherente desarrollar los tableros de control, que son instrumentos útiles para el 
control y seguimiento del desempeño, debido a que generan información de 
variables financieras, metas cuantitativas y tiempo de ejecución. 
Por último, de la Ley de Planeación para el Desarrollo del DF, se ubicaron las 
siguientes carencias, incumplimientos y áreas de oportunidad que deberían 
cumplirse, aplicarse o desarrollarse, para una mejor planeación y así evitar la 
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improvisación de los gobiernos, de resolver problemas estructurales y ser 
proactivos en la coyuntura. 
Aspectos establecidos en la LPDDF que no se 
cumplen 
Beneficios esperados. 
ALDF debe formular observaciones y recomendaciones 
de los informes trimestrales del avance del programa 
general, en relación con la evaluación y control del mismo 
Mejorar el control y seguimiento de los objetivos y metas 
establecidos en el Programa General. 
Establecer el Comité de planeación, con actividades 
permanentes. 
Mejoraría el diagnóstico y definición de estrategias, 
objetivas y metas, su control y seguimiento, para adecuar 
sesgos. 
Establecer el Comité Mixto de planeación de las 
delegaciones. 
Mejoraría la formulación de los programas delegacional, 
y la coordinación con el Gobierno Central, en las 
estrategias y objetivos del Programa General. 
Realizar el control y la evaluación del programa general y 
los programas delegacionales, programas institucionales, 
programas especiales, POAs. 
Cumplir con lo establecido en la Ley en cuanto a 
constituir un subsistema de evaluación del programa 
general, el cual de desarrollarse apoyaría con la 
metodología el mismo proceso en las delegaciones. 
Establecer la vigilancia del cumplimiento del Programa 
General, los programas, así como su evaluación será 
permanente. 
El Programa General contendrá directrices generales del 
desarrollo social, del desarrollo económico y del 
ordenamiento territorial, con proyecciones y previsiones 
para un plazo de 20 años. 
No se realiza la prospectiva, se requiere un subsistema 
de información, y un modelo matemático estadístico para 
hacer proyecciones sistemáticas de las tendencias y 
expectativas, con esto se fortalecería el marco 
conceptual de la planeación. 
Establecer el Consejo de planeación, como lo establece 
la Ley. 
No se cumple y por lo tanto la formulación del programa 
general se formula internamente, con datos 
institucionales que no son conocidos y no hay aporte de 
expertos en los temas y problemas estratégicos. 
Mejoraría el proceso apoyado por una instancia externa, 
que permitiría hacer resonancia de problemas sociales y 
alternativas de solución. 
Establecer metas generales que permitan la evaluación 
sobre el grado de avance en la ejecución del programa 
general y por extensión a los demás programas.- 
Se definen metas generales pero en los informes 
anuales no hay continuidad del seguimiento y 
evaluación, de realizarse un proceso de este tipo, se 
podría incluir en los diferentes informes a las diferentes 
áreas de control, un anexo estadístico del avance 
puntual de las metas generales. 
En el caso de los programas delegacionales se establece 
que con apoyo del Comité Mixto, formularán los 
programas, mediante el procedimiento que establezca el 
reglamento de esta Ley. 
No hay reglamento de la ley, de existir permitiría formular 
una metodología para la planeación delegacional, que 
mejoraría la definición de su problemática, objetivos 
territoriales, metas y no replicar programas sin sustento y 
mejorar la atención de servicios básicos. 
 
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Continuación. 
Aspectos establecidos en la LPDDF que no se 
cumplen 
Beneficios esperados. 
La Ley establece realizar el control para corregir 
desviaciones, insuficiencias e incongruencias, la 
evaluación para valorar cuantitativa y cualitativamente, 
los resultados obtenidos en la ejecución del programa 
general, los programas y los programas delegacionales. 
No se ha desarrollado el subsistema de control, por lo 
tanto no se ha diseñado un proceso tan importante, 
realizar esto lograría avanzar en mejorar la ejecución y 
aplicación de recursos y la viabilidad de mantener 
programas y estrategias. 
Actualizar la Ley, convocar a expertos e instituciones 
para aportar propuestas para su mejora. 
Evitar que sea obsoleta y permita mejorar el proceso de 
planeación y los objetivos de desarrollo para el DF. 
Formular la ley reglamentaria de la LPDDF. Permitiría mejorar procesos sustantivos de la planeación, 
tanto a nivel central y delegacional, y evitar la 
interpretación general de su contenido, que permite 
simular el proceso de planeación y cumplir en 
formalmente. 
Desarrollar las metodologías para concretar los 
subsistemas de información, control y evaluación. 
Se propone crear un instituto de información del DF o de 
la zona metropolitana, para generar información 
sistemática y objetiva. 
Crear un sistema de control a partir de tableros de 
control y armonización de bases de datos. 
Crear un sistema de evaluación que apoyado por 
EVALUA DF, puedan construir metodología para 
formular indicadores de impacto y evaluar los resultados 
en ese sentido. 
La planeación de las delegaciones se realiza cada tres 
años, los titulares que toman posesión el 1º. De octubre 
de 2012, tienen que remitir a la ALDF el proyecto de 
programa delegacional el 5 de enero de 2013, esto 
significa que sus objetivos y estrategias no podrían tener 
concordancia con el Programa General que se aprueba 
seis meses después. 
Corregir este desfase es importante para que en la 
coordinación de acciones y colaboración no haya 
confrontaciones en la definición de objetivos y sobre todo 
presupuesto. 
Como se puede apreciar en la LPDDF se establece cumplir con diferentes 
procesos de control, seguimiento, evaluación y corrección de desviaciones