Reforma-educativa-2012---2018-la-educacion-basica-como-fomento-para-la-educacion-de-calidad--una-propuesta-de-poltica-publica

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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO 
 
 
FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ACATLÁN 
 
 
REFORMA EDUCATIVA 2012 – 2018, LA EDUCACIÓN BÁSICA COMO 
FOMENTO PARA LA EDUCACIÓN DE CALIDAD, UNA PROPUESTA DE 
POLÍTICA PÚBLICA 
 
TESIS 
 
QUE PARA OBTENER EL TITULO DE 
 
LICENCIADO EN CIENCIAS POLÍTICAS Y ADMINISTRACIÓN 
PÚBLICA 
 
PRESENTA 
 
DANTE DÍAZ RODRÍGUEZ 
 
 
DIRECTOR DE TESIS 
 
DR. JUAN MONTES DE OCA MALVÁEZ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Santa Cruz Acatlán, Naucalpan, Estado de México 2017 
 
 
UNAM – Dirección General de Bibliotecas 
Tesis Digitales 
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respectivo titular de los Derechos de Autor. 
 
 
 
 
 
AGRADECIMIENTOS 
 
A mi Familia: 
Por el apoyo que me han brindado durante toda mi vida, en especial a mi mamá por 
su indudable sacrificio digno de admiración y respeto que me ha llevado a adoptar 
y a mi padre por sus sabios consejos y guía moral que me han permitido mantener 
el buen rumbo; el esfuerzo de ambos se ve reflejado e la culminación de este 
proyecto. Los amo incondicionalmente, estoy en eterna deuda con ustedes. 
 
A la Universidad: 
Por brindarme una completa, fantástica y satisfactoria experiencia de vida a través 
de todos los años que he pertenecido orgullosamente a ella; a mis profesores que 
han sido el vínculo al conocimiento y al gusto por el aprendizaje constante, en 
especial a mi asesor y sinodales, que para este proyecto me han otorgado su 
paciencia, tiempo y comprensión, además del buen consejo y correcta guía. 
 
A mis amigos: 
Por ser el complemento perfecto para la vida de cualquier persona a lo largo de la 
misma, otorgando experiencias únicas en cada momento compartido, los cuales 
han colaborado para el desarrollo mutuo en cualquier ámbito de este viaje; desde el 
barrio, la preparatoria y por su puesto la Universidad, los quiero y los admiro. 
 
Gracias, totales. 
 
 
¡México, Pumas, Universidad! 
 
 
ÍNDICE 
INTRODUCCIÓN .................................................................................................... 1 
CAPÍTULO 1. Marco Teórico ................................................................................. 7 
1.1 Teoría de Políticas Públicas: Políticas de Estado, Gubernamentales y Públicas ............................... 7 
1.1.1 Incrementalismo ...................................................................................................................... 10 
1.1.2 El Proceso de Elaboración de Políticas Públicas ....................................................................... 15 
1.2 Educación ........................................................................................................................................ 24 
1.2.1 Educación Básica ...................................................................................................................... 25 
1.2.2 Política Educativa ..................................................................................................................... 27 
1.2.3 Calidad Educativa y Educación Integral ................................................................................... 28 
1.2.4 Estructura del Sistema Educativo Nacional.............................................................................. 44 
Conclusiones ......................................................................................................................................... 46 
CAPITULO 2. Reforma Educativa 2013 – 2018: Diagnostico e Implementación 
de los programas dirigidos a la Educación Básica .......................................... 47 
2.1 Evolución Histórica de las Políticas Educativas en México ............................................................. 47 
2.2 Inclusión de la Educación en la Agenda Pública, documentos normativos. ................................... 52 
2.2.1 Pacto por México ..................................................................................................................... 52 
2.2.2 Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 ................................................................................... 56 
2.2.3 Programa Sectorial de Educación 2013-2018 ......................................................................... 62 
2.3 Organismos encargados de la Educación Básica en México ........................................................... 73 
2.3.1 Secretaría de Educación Pública (SEP) ..................................................................................... 74 
2.3.2 Subsecretaría de Educación Básica (SEB) ................................................................................. 77 
2.3.3 Subsecretaría de Planeación, Evaluación y Coordinación........................................................ 79 
2.3.4 Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) ..................... 82 
2.3.5 Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) .................................................. 85 
2.3.6 Servicio Profesional Docente (SPD).......................................................................................... 93 
2.4 Programas dirigidos a la Educación Básica ..................................................................................... 98 
2.4.1 Escuela al Centro, plan eje de operación para la Reforma en Educación Básica. .................... 99 
2.4.2 Programas Federales dirigidos a la Educación Básica ............................................................ 103 
Conclusiones. ...................................................................................................................................... 108 
CAPITULO 3. Evaluación de las Políticas de Educación Básica ................... 110 
3.1 Panorama General de la Educación Básica en México.................................................................. 110 
 
 
3.2 Evaluaciones del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación ...................................... 122 
3.2.1 Evaluaciones de Condiciones Básicas para la Enseñanza y el aprendizaje (ECEA) ................. 123 
3.2.2 Programa para la Evaluación Internacional de los Estudiantes (PISA)................................... 133 
3.2.3 Plan Nacional para la Evaluación de los Aprendizajes (PLANEA) ........................................... 136 
3.3 Evaluación de los programas dirigidos a la educación básica ....................................................... 143 
3.4 Resultados del Servicio Profesional Docente ................................................................................ 148 
Conclusiones. ...................................................................................................................................... 151 
CAPÍTULO 4. Propuesta de Política Pública basada en los objetivos del 
Programa Sectorial de Educación con enfoque de calidad. .......................... 153 
4.1 Conceptos clave para la propuesta de política pública ................................................................. 153 
4.1.1 Globalización de las Políticas Educativas ............................................................................... 153 
4.1.2 Contenido Curricular .............................................................................................................. 157 
4.1.3 Labor Docente ........................................................................................................................160 
4.2 Propuesta de Políticas Públicas para la Educación Básica en México ........................................... 162 
4.2.1 Programa Escuelas de Tiempo Completo (PETC) y Programa Fortalecimiento de la Calidad 
Educativa (PFCE) ............................................................................................................................. 162 
4.2.2 Servicio Profesional Docente ................................................................................................. 177 
4.2.3 Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación .......................................................... 180 
Conclusiones ....................................................................................................................................... 181 
CONCLUSIONES GENERALES ........................................................................ 182 
BIBLIOGRAFÍA. ................................................................................................. 188 
Citas y Referencias .............................................................................................................................. 188 
Documentos institucionales................................................................................................................ 193 
 
 
1 
 
INTRODUCCIÓN 
 
La educación es un derecho fundamental en la vida de todo ser humano. 
Instaurada mediante la Declaración Universal de los Derechos Humanos por la 
Organización de las Naciones Unidas mediante su artículo 26°, se declara el acceso 
a la educación desde la infancia como un derecho inalienable, ya que constituye el 
cimiento principal en la construcción, desarrollo, evolución y conservación del futuro 
de un individuo que participará activamente en la sociedad. Para lograr una correcta 
educación, se necesita de un mentor que inculque los conocimientos y la guía 
necesaria dentro de la formación del estudiante, y a los padres de familia como 
sustento que coadyuve a la constancia, y finalmente, en un futuro se obtenga un 
ciudadano consciente de su problemática y la de su país, capaz de contribuir al 
desarrollo científico, cultural, deportivo y económico de su entorno, con apego a las 
normas morales que generen un ambiente propicio para el progreso social de la 
humanidad. Las nuevas políticas mundiales, en este sentido, se ajustan de acuerdo 
a las necesidades del constante cambio social que el mundo globalizado está 
experimentando, y nuestro país no es la excepción; el sueño por lograr un nuevo 
modelo educativo inclusivo, equitativo y de calidad contempla el esfuerzo de una 
gran cantidad de personas fundamentan a la educación como el motor principal para 
una sociedad homogénea, con el fin de contribuir a la disminución en la 
descomposición del tejido social, atendiendo problemas como la pobreza y 
marginación, traducido en una mejor calidad de vida. 
 
Con la toma de posesión para el sexenio 2013 – 2018, el gobierno de Enrique 
Peña Nieto ha propuesto una serie de reformas estructurales con el fin de lograr un 
avance económico mayor, capaz de mejorar la citada calidad de vida de los 
habitantes de México, y donde, la educación integra uno de los temas que esta 
administración toma en cuenta. Atendiendo a lo planteado en esta pequeña 
introducción, la pregunta principal que ha motivado a la realización de esta 
investigación es ¿La reforma educativa se ha planteado bajo un enfoque de calidad, 
el cual pretenda una mejora en las competencias adquiridas por los estudiantes de 
2 
 
educación básica además de crear un ambiente propicio de los estudiantes, y cuál 
ha sido el progreso hasta la fecha en este sentido? Bajo esta perspectiva, el objetivo 
general esta investigación es analizar las directrices gubernamentales en el diseño 
final de la reforma educativa 2013-2018 para denotar los avances positivos así como 
los retrasos en torno a la educación básica con el fin de realizar una propuesta 
mediante un modelo de política pública que coadyuve a lograr las metas de una 
educación básica de calidad en México. 
 
El planteamiento hipotético que sirvió como eje rector en el desarrollo de esta 
investigación, se relaciona con la implementación de la política de estado y 
programas derivadas de la reforma educativa 2013-2018, las cuales han sido 
limitadas, tomando como base los conceptos de integralidad establecidos en la 
misma, lo que provoca un bajo índice en el logro de calidad educativa, objetivo clave 
de la reforma, que se traduce en resultados bajos en el nivel de competencia 
académica entre los estudiantes de educación básica en México, por debajo de la 
media en conocimientos generales estándar. 
 
Las principales preguntas de investigación que sirvieron de guía para el 
desarrollo de este trabajo fueron: 
 
1. ¿Bajo qué teoría se observa la construcción de las políticas públicas en torno 
a la educación en México?; 
2. ¿El diseño de políticas públicas en México sobre educación en la era global 
están destinadas al mejoramiento del sistema de educación básica en 
cuestiones de calidad de la misma?; 
3. ¿Qué problemas surgen dentro del modelo actual de educación básica en 
términos relacionados con la calidad?; y 
4. Con los datos obtenidos durante la investigación ¿Existe la posibilidad de 
mejora para realizar una propuesta de políticas públicas que permita un 
posible ajuste del sistema actual de educación básica con el fin del logro de 
calidad educativa? 
3 
 
Con base en la hipótesis y preguntas de investigación establecidas, y con el 
fin de alcanzar favorablemente el objetivo de esta investigación, se realiza un 
análisis bajo los métodos descriptivo - exploratorio y analítico; ya que se hace uso 
de la teoría y los resultados existentes en relación a la aplicación de políticas 
educativas establecidas en la era global en búsqueda del logro en calidad, las 
cuales han sido adoptadas por México, como modelo para la consecución de la 
calidad educativa, además de observar el método utilizado por el gobierno para la 
toma de decisiones, que generan las políticas y programas contenidas en la reforma 
educativa para la educación básica, con la finalidad de obtener una visión cercana 
a los conceptos establecidos para lograr las metas, a través del análisis de los 
resultados de las evaluaciones en la implementación de los programas de corte 
educativo considerando las variables en cuestiones de calidad. En este sentido, la 
investigación contempla el desarrollo de la reforma por etapas: cómo se considera 
el problema y se integran a la agenda, cómo se plantean las líneas de acción en el 
procedimiento legislativo, cómo se implementan las decisiones y finalmente cómo 
se evalúan las políticas. 
 
La estructura de la investigación contempla 4 capítulos: en el primer capítulo 
se desarrolla un marco teórico en donde se aborda la definición de políticas 
públicas, gubernamentales y de estado, con el fin de identificar el origen de la 
construcción de la política educativa en México; posteriormente se describirá la 
teoría de Charles E. Lindblom, la cual se ha seleccionado debido a que se observó 
durante la investigación la aplicación de la misma para el proceso de formulación 
de políticas públicas que se practica en nuestro país, permitiéndonos hacer un 
análisis puntual en el origen de la Reforma Educativa en cuestión de la Educación 
Básica. Posteriormente se definen varios conceptos relacionados con la calidad de 
la educación, con el objetivo de identificar las variables que se trabajaran a través 
de la investigación, siendo estos Educación Básica, Política Educativa, Calidad 
Educativa y Educación Integral. 
 
4 
 
 El segundo capítulo observa la construcción de las políticas dirigidas a la 
Educación básica, exponiendo una breve descripción histórica en la evolución de 
las políticas educativas en México, posteriormente se presenta el planteamiento del 
problemaeducativo en la Reforma del Estado, como se integra en la agenda, a 
través de los planteamientos jurídicos, normas legislativas y acuerdos políticos, que 
finalmente dan forma a los programas específicos que la administración pública 
federal pone en práctica con la meta de cumplir los objetivos y metas en cuestión 
de calidad . 
 
Planteado lo anterior, se continua con la descripción de las instituciones 
encargadas de la rectoría de la educación básica en México comenzado por la 
Secretaría de Educación Pública, la Subsecretaría de Educación Básica, como los 
actores principales de la implementación de la política educativa; se contempla al 
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, al Instituto 
Nacional para la Evaluación de la Educación y el Servicio Profesional Docente, 
como las instituciones y sistema clave para la evaluación de las políticas en 
educación, proceso esencial en la reformulación de políticas públicas, que permite 
identificar el grado de avance en la consecución de los logros establecidos, para 
finalmente presentar la exposición de la conformación y aplicación de las programas 
destinados a la educación básica en el país, donde se establece como lineamiento 
base para la implementación el programa Escuela al Centro, el cual contiene en 
esencia el planteamiento de la reforma educativa, y donde emanan el resto de los 
programas dirigidos a la mejora de calidad. 
 
 En el tercer capítulo, se exponen los resultados de las diferentes 
evaluaciones realizadas a la educación básica, analizados con las variables 
identificadas en el capítulo 1, incluyendo los programas federales a través de los 
resultados obtenidos por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de 
Desarrollo Social y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, las diversas 
evaluaciones realizadas a los diferentes etapas en el nivel de educación básica por 
organismos nacionales e internacionales, y finalmente analizar los datos más 
5 
 
recientes sobre la evaluación del Servicio Profesional Docente con el objetivo de 
procurar una visión general del sistema de educación en el país durante el periodo 
inicial de la reforma educativa. 
 
En el cuarto y último capítulo se realiza una propuesta de política pública a 
partir del marco teórico y las variables identificadas para la medición del concepto 
de calidad educativa, además de hacer uso de los conceptos establecidos en el 
Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 y el Programa Sectorial de Educación, en la 
búsqueda de logro educativo basado en los términos establecidos de calidad. La 
estructura de este capítulo comienza con el análisis de la globalización de las 
políticas educativas, que los países de todo el mundo han adoptado en búsqueda 
de la homogeneidad, buscando la capacidad de generar un nivel económico más 
alto, en términos de calidad y ampliación de la cobertura; la propuesta se focaliza 
en programas e instituciones educativas que son susceptibles a la mejora, 
específicamente se abordará un plan para las Escuelas de Tiempo Completo 
(PETC) contemplando al Programa de Fortalecimiento de la Calidad Educativa 
(PFCE) y su propuesta del Nuevo Modelos Educativo 2016; y al Servicio Profesional 
Docente y, el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE). 
 
Finalmente se proporcionan las conclusiones generales a las que la 
investigación ha permitido llegar, proporcionando los datos recopilados que se han 
obtenido a través del análisis de los conceptos propuestos en cada, que permiten 
comprobar o refutar la hipótesis planteada en la investigación. 
 
 La investigación se ha realizado básicamente con la recopilación de 
documentos, incluyendo material bibliográfico, como base para la construcción del 
marco teórico y de los conceptos específicos para la elaboración de políticas 
públicas; material hemerográfico para consultar la participación de los actores, 
además de ser la fuente principal de las publicaciones legislativas que contienen la 
información sobre las políticas gubernamentales dirigidas al sector educativo; bases 
de datos con resultados sobre las evaluaciones a los programas dirigidos a las 
6 
 
programas en progreso fundamentados en la reforma educativa, y finalmente, actas 
de conferencia y diferentes trabajos escritos con experiencias en políticas 
educativas a nivel global. 
 
 
 
 
 
7 
 
CAPÍTULO 1. Marco Teórico 
 
Este apartado contiene la teoría existente que se ha seleccionado al estar 
relacionada con el objetivo del estudio, las reforma educativa del periodo 2013 – 
2018 en términos de calidad, como base para la investigación y el posterior análisis 
que se realiza a la problemática presentada en educación básica. Se comienza con 
definir que es una política pública, gubernamental y de estado, con el fin de 
identificar el método utilizado para la creación y diseño de la política educativa en 
México, y sus posteriores programas dirigidos a la mejora de este sistema 
educativo; posteriormente se expone la teoría incrementalista de Charles Lindblom 
y su proceso de formulación de Políticas Públicas, el cual se ha observado como 
adecuado para el análisis y descripción de la reforma educativa las acciones que se 
establecen en los diferentes documentos que la conforman, los cuales se expondrán 
en el capítulo 2. También se proporciona la descripción de conceptos 
estrechamente relacionados a la educación, con el fin de identificar aquellos que 
conforman la variable principal de la investigación, la calidad educativa. 
 
1.1 Teoría de Políticas Públicas: Políticas de Estado, Gubernamentales y 
Públicas 
 
El concepto de políticas públicas contiene muchas acepciones que se han 
formulado a través del estudio de policy; la definición que tomaremos para este 
trabajo es la de Raúl Velásquez, el cual realiza un esfuerzo por crear un concepto 
descriptivo que integre y no deje de lado los conceptos más antiguos existentes 
sobre el tema, proporcionados por diversos autores. El enunciado se conforma de 
la siguiente manera: 
 
Política pública es un proceso integrador de decisiones, acciones, 
inacciones, acuerdos e instrumentos, adelantado por autoridades 
públicas con la participación eventual de los particulares, y 
encaminado a solucionar o prevenir una situación definida como 
8 
 
problemática. La política pública hace parte de un ambiente 
determinado del cual se nutre y al cual pretende modificar o mantener 
(Velásquez, R. 2009: 156). 
 
Esta definición nos proporciona algunos elementos principales para la política 
pública: un problema, los actores1, la relación entre estos y la toma de decisiones 
que posteriormente genera alguna acción al respecto, todo en un espacio y tiempo 
determinados. El carácter de público se toma precisamente a la participación del 
algún sector de la población en específico, o varios a su vez, los cuales interactúan 
con el gobierno y este puede dar una respuesta, o regresando a la definición 
anteriormente descrita, no emitir una solución y el problema puede resolverse o 
mantenerse. 
 
En el caso de una política gubernamental: 
 
(…)[es] producto del sistema político y en su formulación intervienen 
en diversa dimensión y formas variados actores: los poderes 
gubernamentales, empresas nacionales y trasnacionales, los 
ciudadanos los partidos políticos, los grupos de interés, la burocracia, 
los medios de comunicación, los organismos y empresas 
internacionales y los gobiernos de otras naciones (IAPEM, 2015: 14). 
 
Esta definición introduce un grupo de actores más amplio que la política 
pública, ya que no solo acontece a la sociedad en general, sino también participan 
los 3 niveles de gobierno, el aparato administrativo, partidos políticos e instancias 
internacionales, y estos por medio de leyes, normas, acuerdos, programas, y 
diferentes normas jurídicas, dictan el rumbo que las políticas en el contextodado, 
es decir, en el periodo en que estos tengan poder de influencia en un espacio 
temporal definido donde puedan interceder para realizar acciones que sirvan como 
 
1 Dentro de los particulares se pueden encontrar los ciudadanos, las organizaciones civiles, grupos 
empresariales, etc. 
9 
 
guía de ejecución (IAPEM, 2015: 14 - 16). Para citar un ejemplo, las políticas 
educativas en el Estado de México pueden implementarse con mayor énfasis, que 
en el Estado de Puebla, que prioriza la política alimentaria, a pesar de que ambos 
Estados forman parte de un país con un problema en común. Una pregunta que 
puede surgir en este punto es, ¿Por qué si cada gobierno tiene su periodo de tiempo 
y prioridad para ejercer sus políticas gubernamentales, los gobiernos anteriores o 
futuros tratan los mismos temas? Para poder responder satisfactoriamente, se debe 
entender el concepto de Políticas de Estado. 
 
Las Políticas de Estado “se dirigen a atender los asuntos que interesan a la 
sociedad en su conjunto, que están sintonizadas con las preocupaciones y 
urgencias nacionales” (Covarrubias, O. 2007: 67), quiere decir que su objetivo son 
aquellos problemas que se presentan a nivel nacional y se mantienen conforme al 
paso del tiempo, y no solo en un ámbito geográfico o temporal concreto, por 
ejemplo, la política nacional de seguridad, que busca, entre otros problemas, la 
erradicación del narcotráfico y el árbol de problemas que acarrea. La política de 
Estado: 
 
De modo alguno, se trata de casos simples de políticas, porque se 
trata de políticas que además deben enfocarse a atacar los factores 
estructurales o causas de fondo, más que las expresiones externas o 
coyunturales de los mismos. (…) una forma ineludible [de] abordar los 
problemas colectivos de la sociedad y los objetivos del desarrollo 
nacional. Deben ser un factor que imprima coherencia a la planeación 
dentro y entre los diferentes niveles de gobierno (Covarrubias, O. 
2007: 69). 
 
De manera que podemos entender a la política de Estado como el conjunto 
de acciones para atender un problema establecido por un periodo de tiempo 
prolongado y que involucra a todos los niveles de gobierno para su atención; una 
10 
 
estrategia centralizada del Estado que va más allá del interés particular y las 
diferentes ideologías políticas. 
 
1.1.1 Incrementalismo 
 
Como se ha descrito en la introducción del capítulo, la teoría de Lindblom se 
ha seleccionado ya que durante el proceso de la investigación se ha observado su 
relación estrecha en la manera en que el aparato gubernamental toma decisiones 
con el fin de resolver la problemática presentada en cuestiones educativas y las 
cuales se transforman en los planes de acción que conforman los diferentes 
documentos relacionados a la reforma educativa, por lo tanto se procede a describir 
su teoría conocida como Incrementalismo y posteriormente, se expone el proceso 
por el cual estas decisiones terminan por diseñar una política pública. 
 
La teoría incrementalista de Charles Lindblom inicia a partir de su publicación 
conocida como “la ciencia de salir del paso” contribuyendo además a la creación de 
un método para la formulación de políticas públicas, que se adapta de manera 
excepcional al análisis propuesto en esta investigación y al esquema del mismo. 
 
Lindblom crea su método o herramienta decisoria para políticas públicas, 
comparándola con el método “racional-exhaustivo” (llamado en metáfora, a la raíz) 
(Lindblom, C. 1959: 205) descrito por Herbert Simon y James March, donde el 
método de toma de decisiones tiene que contemplar un número muy amplio de 
valores que estén estrechamente relacionados con los objetivos y metas, bajo un 
análisis teórico existente, por lo que Lindblom afirma que solo se adapta a 
problemas simples donde la identificación de dichos valores sea sencilla, y que en 
un problema complejo quedarían de lado algunos de ellos dejando la política pública 
con consecuencias indeseadas (Lindblom, C. 1959: 202-203). 
 
11 
 
Lindblom plantea un segundo método al que denomina “método de 
comparaciones limitadas sucesivas”, como contraposición al método racional 
exhaustivo donde describe: 
 
El primero [racional-exhaustivo] se construye a partir de la situación 
actual, paso a paso, muy gradualmente; el segundo parte de nuevos 
fundamentos cada vez y se construye sobre la base del pasado, en 
tanto la experiencia ha sido incorporada en una teoría y está siempre 
dispuesto a comenzar desde la base (Lindblom, C. 1959: 205). 
 
El autor provee las siguientes características que describen el sistema de 
comparaciones sucesivas limitadas o método por las ramas: 
 
1. La elección de metas valorativas y el análisis empírico de la acción 
necesaria para lograrlas no son distintos, el análisis medios—fines 
con frecuencia es inadecuado o limitado. 
2. Como los medios y los fines no son distintos, el análisis medios-
fines con frecuencia es inadecuado o limitado 
3. La prueba de una buena política es normalmente, que varios 
analistas están de acuerdo acerca de una política (sin que estén 
de acuerdo en que es el medio más adecuado para un objetivo 
acordado por todos) 
4. El análisis es drásticamente limitado 
A) No se presta atención a posibles consecuencias importantes 
B) No se presta atención a potenciales alternativa políticas 
importantes 
C) No se presta atención a valores afectados importantes 
5. Una sucesión de comparaciones reduce o elimina en gran medida 
la dependencia de la teoría (Lindblom, C. 1959: 206). 
 
12 
 
Para una mejor comprensión de estos puntos, se procede a desglosarles de 
la forma más sintética posible. 
 
El primer punto se refiere al entrelazamiento de la valoración y el análisis 
empírico, donde lo ideal en la elección de una política, describe Lindblom, sería 
saber cuánto de cada valor se está sacrificando en aras de otro valor al tomarla. Si 
bien resulta atractiva la idea de aclarar los valores antes de examinar otras políticas, 
existe la dificultad donde las personas disienten en muchos valores u objetivos 
cruciales, además de que los objetivos sociales no siempre tienen los mismos 
valores relativos. Por consiguiente, ante la imposibilidad de primero formular los 
valores socialmente pertinentes y después escoger las políticas para alcanzarlos, 
los administradores eligen directamente entre diversas políticas con base en sus 
propios valores, es decir, “elige entre valores y entre políticas al mismo tiempo” 
(Lindblom, C. 1959: 210), dicho de otra manera, elige la política para alcanzar 
ciertos objetivos al mismo tiempo que elige éstos. (Lindblom, C. 1959: 207-211). 
 
El segundo punto refiere a las relaciones entre medios y fines. “La toma de 
decisiones comúnmente se formaliza como una relación fines-medios: se conciben 
los medios para ponderarlos y elegirlos a la luz de las metas ultimas, elegidas con 
independencia y con anterioridad la elección de los medios” (Lindblom, C. 1959: 
211), sin embargo dicha relación sólo es posible en la medida que se ha convenido 
en valores, por ello la relación de medios y fines está ausente en el método de la 
rama, en que se eligen en forma simultánea. 
 
El tercer punto, la prueba de la “buena” política, se encuentra relacionado con 
el anterior. En el método de la raíz “la decisión es correcta, buena o racional si se 
puede demostrar que mediante ella se logra un objetivo específico y si se puede 
además especificar el objetivo sin describir simplemente la decisión” (Lindblom, C. 
1959: 212). El método por las ramas disiente de lo anterior, puesto que al definirse 
los objetivos por medio del enfoque marginal o incremental de los valores, no basta 
para demostrar que una política es errónea al señalar que no se han alcanzado 
13 
 
objetivos importantes, sino discutir que se debe preferir otrapolítica. El acuerdo 
sobre esta se convierte en la única prueba práctica de lo correcto de la misma. En 
cuanto poner la política a prueba contra sus objetivos, debe recordase que los 
propios objetivos no tiene una validez última aparte de aquélla en que se convino 
(Lindblom, C. 1959: 211-212). 
 
Para el cuarto punto se explica el análisis no exhaustivo. Lindblom parte de 
la premisa sobre los límites de la capacidad intelectual humana en virtud de la cual 
nadie puede practicar el método exhaustivo en problemas verdaderamente 
complejos y el administrador debe simplificarlos en forma drástica. 
 
En el método de las ramas se logra sistemáticamente la simplificación de dos 
maneras: 
 
a) La primera mediante una limitación de las comparaciones políticas con 
aquellas medidas que difieren en grado relativamente pequeño de las 
medidas ahora en vigor, es decir, sólo se necesita estudiar aquéllos aspectos 
de propuesta alternativa donde sus consecuencias difieren del statu quo. 
b) El segundo es la práctica de pasar por alto las importantes consecuencias 
políticas de ciertas medidas posibles, así como los valores atribuidos a esas 
consecuencias (Lindblom, C. 1959: 214-216). 
 
Explica el autor que dichas exclusiones al parecer hechas al azar no 
necesariamente son así y que las políticas se pueden formular de manera más 
inteligente que mediante intentos de una generalización más allá de toda capacidad 
humana (Lindblom, C. 1959: 215). 
 
Señala que cada valor menospreciado por una dependencia política sería 
vigilado o resguardado por otra que protegería los intereses en su jurisdicción de 
dos formas: 
 
14 
 
a) Compensando los daños hechos por otras dependencias. 
b) Anticipándose y previniendo los daños antes de que ocurran. Así, el 
sistema puede asegurar un respeto más general a los valores de toda la 
sociedad que ningún intento de generalización intelectual. 
 
Cabe señalar que en el método racional-exhaustivo la inevitable exclusión de 
factores es accidental, asistemática y no defendible, mientras que en el método de 
sucesiones comparativas limitadas las exclusiones son deliberadas, sistemáticas y 
defendibles (Lindblom, C. 1959: 216-219). 
 
Para el último punto, la Sucesión de comparaciones es el elemento distintivo 
del método, junto con la elección de política, proceden en series cronológicas. La 
política no se hace de una vez por todas, se hace y se rehace interminablemente. 
La decisión política es un proceso de aproximación sucesiva a algunos objetivos 
deseados. Los errores se predicen sin tener en cuenta exactamente cuáles serán, 
por lo que se recomienda proceder por medio de toda una sucesión de cambios 
incrementales, que evitarán los errores graves y duraderos (Lindblom, C. 1959: 
219). Primero, las secuencias pasadas de sus pasos políticos le han dado 
conocimiento de las consecuencias probables de dar otros pasos similares. 
Segundo, no tendrá que intentar dar grandes saltos hacia sus metas, para ello 
requeriría predicciones más allá de su conocimiento, pues no debe esperar que su 
política constituya la resolución final de un problema, su decisión es sólo un paso 
que de ser exitoso debe ser seguido por otros y en caso de errar puede remediar 
con mayor rapidez el error. Por otra parte, el método de la raíz supone que la teoría 
es el medio más sistemático y económico de hacer que un conocimiento precedente 
se aplique a un problema específico, sin embargo, no contamos con una teoría 
adecuada que aplicar a los problemas de ningún ámbito político. En el método de 
las ramas, para fines de establecer políticas sólo necesita conocer las 
consecuencias de cada uno de esos aspectos de las políticas que difieren entre sí, 
para dicha aspiración no necesita teoría, es decir sólo necesitará hacer un análisis 
comparativo de los resultados de política pasadas similares. Con ello supone que el 
15 
 
administrador está practicando un método sistemático (Lindblom, C. 1959: 220-
221). 
 
Lindblom señala que la teoría a veces es de utilidad limitada en la toma de 
decisiones políticas porque sólo se construye mediante un gran número de 
observaciones y no es bastante precisa para aplicarla a un proceso político que 
avance por medio de cambios pequeños y que por el contrario, el método 
comparativo dirige la atención del analista sólo a aquéllos hechos que son 
pertinentes para las sutiles decisiones que habrá de considerar. No obstante, el 
autor reconoce que el método de las comparaciones limitadas sucesivas carece de 
salvaguarda interna para todos los valores pertinentes, que puede llevar a pasar por 
alto medidas excelentes por la única razón de que no fueron sugeridas por la cadena 
de pasos sucesivos que condujeron al presente; estima que se trata de un método 
superior a cualquier otro en la toma de decisiones para problemas complejos. 
Aunado a lo anterior, al cobrar los administradores mayor conciencia de este método 
podrán practicarlo con mayor habilidad y saber cuándo limitar o extender su uso 
(Lindblom, C. 1959: 223-225). 
 
1.1.2 El Proceso de Elaboración de Políticas Públicas 
 
Continuando con la teoría de Lindblom, para analizar el procedimiento en la 
elaboración de las políticas, se describe la teoría en la publicación El proceso de 
elaboración de Políticas Públicas (1991), donde las etapas las organiza de la 
siguiente manera: 
 
Primero se estudia cómo aparecen los problemas y se recogen en la 
agenda de decisiones del gobierno sobre políticas públicas, luego se 
estudia cómo la gente plantea los temas para la acción, cómo 
proceden los legisladores, cómo luego los funcionarios implementan 
las decisiones y finalmente como se evalúan las políticas (Lindblom, 
C. 1991: 11). 
16 
 
No obstante, el autor nos menciona que las decisiones están estrechamente 
relacionadas, sobre todo en el tema de la participación de los actores que crean o 
modifican la política pública, y que estas circunstancias puedan alterar el orden del 
proceso, e inclusive generar un nuevo problema que pueda enfocar una nueva 
adición a la agenda (Lindblom, C. 1991: 11). Un ejemplo que ofrece es el proceso 
de evaluación de las políticas, donde aparentemente se puede identificar como el 
paso final, ya que no forma, estrictamente, parte del proceso de elaboración, sin 
embargo aporta ideas generarles de los eventos que pueden ocurrir y ser 
considerados como parte posterior a nuevas políticas (Lindblom, C. 1991: 13). 
 
Para la identificación del problema, desde una visión analítica, se evalúan los 
datos obtenidos mediante investigación y se integran para su análisis y discusión, 
conformando una parte determinante para le creación de la política gubernamental, 
a este respecto el autor nos menciona: 
 
Los cargos públicos, los periodistas, los líderes de los grupos de 
interés y los ciudadanos interesados a menudo se reúnen para 
discutir. (…) están apareciendo grupos de profesionales 
especializados en la búsqueda de datos, investigación y análisis de 
políticas como input regular de la elaboración de las políticas públicas. 
Los decisores de políticas públicas se sienten a menudo 
desamparados si no tienen la ayuda procedente de discusiones 
informativas o de estudios profesionales especializados (Lindblom, C. 
1991: 21). 
 
Un ejemplo son los datos obtenidos en las evaluaciones ya que 
“proporcionan información para la retroalimentación; al revelar lo que fue bien y lo 
que fue mal en los últimos pasos de la política, éstos proporcionan información para 
dar los próximos pasos.” Aunque también remarca que en un intento de racionalizar 
la política pública, se distorsionan los resultados con el fin de evitar que se genere 
una percepción negativa de la misma (Lindblom, C. 1991: 13-14) Este flujo de 
17 
 
información se capta en la manera que sea conveniente, para proceder a la 
planificación de un estudio profesional realizado por la instituciónpertinente en 
relación al objetivo (Lindblom, 1991: 22-27), con lo que respecta al objeto de estudio 
sería, a manera de ejemplo, la Secretaría de Educación Pública, como organismo 
principal, y el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, además del 
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social. 
 
En vista de los resultados del análisis institucional, se selecciona la 
información la cual va a generar la política pública, con los objetivos en forma de 
valores, y donde sin la posibilidad contraría, también se desecha todo aquello que 
el decisor considera como sobrante y causa de limitación en tiempo y recursos. Sin 
embargo el autor menciona: 
 
(…) la elaboración de políticas públicas analíticamente es 
inevitablemente limitada - y debe dejar espacio a la política en la 
medida en que: 
l. Pueda fallar, y la gente crea que así es 
2. No pueda resolver el conflicto de valores e intereses 
3. Sea demasiado lenta y costosa 
4. No pueda decimos de manera concluyente qué problemas 
confrontar (Lindblom, C. 1991: 30). 
 
Es así como se integra el problema, se añade a la agenda y comienza el 
proceso de la creación de la política pública, desde la perspectiva analítica, al 
respecto como un comentario final, Lindblom afirma: 
 
 (…) los decisores de políticas no se enfrentan a problemas dados. Por 
el contrario deben identificar y formular sus propios problemas. (…) la 
cuestión de cómo el fonnular2 problema exige un acto de elección o 
deseo (Lindblom, C. 1991: 35-36). 
 
2 El texto incluye este error ortográfico, la palabra correcta es “formular”, seguida del artículo “el”. 
18 
 
Uno de los métodos que describe el autor para implementar una política 
pública, es mediante la imposición desde la vía del poder político, donde afirma: 
 
Cuando decimos que las políticas se deciden mediante el análisis, 
queremos decir que una investigación de los méritos de las posibles 
vías de acción han revelado razones para elegir una política en lugar 
de otras. Cuando decimos que la política más que el análisis determina 
las políticas a seguir, queremos decir que las políticas se elaboran a 
través de los distintos mecanismos por los que la gente ejerce control, 
influencia o poder sobre otros. Un gobernante decreta una política a 
seguir. O el legislativo aprueba una política concreta. O los ciudadanos 
votan autorizando al ganador en las elecciones a ejercer la autoridad 
del presidente. O dos adversarios políticos se enfrentan el uno contra 
el otro de múltiples maneras, desde la eliminación política hasta la 
contratación del personal del contrario (Lindblom, C. 1991: 39). 
 
La acción política “puede siempre reemplazar al análisis y de hecho puede a 
menudo alcanzar soluciones que el análisis no puede.” (Lindblom, C. 1991: 39) Ya 
que puede facilitar la elección en el caso que sea una política pública sujeta al 
escrutinio público,3 persuadir al público, crear un mecanismo de negociación o 
simplemente establecer la política por imposición (Lindblom, C. 1991: 45-53). El 
gobierno puede usar las normas jurídicas y morales, o aquellas que generan control 
y obediencia, por amenaza o persuasión, para limitar el actuar de los participantes 
en la política, en otras palabras se usa la autoridad legal. Con este respecto 
Lindblom menciona: 
 
La autoridad es fundamental en el proceso de elaboración de las 
políticas, porque es fundamental incluso para el mismo gobierno. Los 
decisores de políticas se pueden definir como aquellos participantes 
 
3 Un caso reciente, sería el voto por la obra del corredor de Avenida Chapultepec en la ciudad de México, 
aunque en este caso el voto ciudadano fue en contra. 
19 
 
en el juego del poder con autoridad. La distinción entre aquellos que 
poseen autoridad y los que obedecen -los que cumplen las normas de 
obediencia- determina una característica fundamental de la 
arquitectura de las políticas públicas. Si las normas regulan el juego 
del poder, la norma clave es la norma de obediencia que establece la 
autoridad (Lindblom, C. 1991: 67). 
 
La razón que nos da el autor para utilizar la autoridad gubernamental, es para 
volver eficiente la implementación, facilitando el proceso, sin embargo también 
afirma: 
 
Los controles que se ejercen por persuasión, intercambio o autoridad 
en el juego del poder al elaborar las políticas públicas actúan en todas 
las direcciones. No se ejercen por orden jerárquico, desplazándose 
exclusivamente de arriba a abajo, sino que el control mutuo y el 
consecuente ajuste entre los participantes se realiza de arriba a abajo 
y de abajo a arriba o en el mismo nivel jerárquico (Lindblom, C. 1991: 
70). 
 
Con esto nos indica que la participación tanto de grupos de interés como la 
intervención ciudadana siempre se encuentra presente de forma consciente e 
inconsciente (mediante el voto, o la selección de su preferencia política), aprobando 
vetando o limitando la política pública en cualquier etapa de la misma, en un sistema 
democrático. Para complementar la idea, se cita el siguiente texto: 
 
En algunos sistemas políticos existe un conjunto de normas efectivas 
en el juego del poder que exigen que ciertos cargos públicos deban 
ser elegidos y retirados de sus cargos según las preferencias de los 
ciudadanos sobre los candidatos. Estas normas se completan con 
otras tales como las que mantienen la libertad de expresión y de 
reunión y la amplia posibilidad de los ciudadanos para competir por un 
20 
 
cargo electoral. Unas normas especiales establecen también la 
autoridad que los cargos electos tienen sobre los demás, incluyendo 
la autoridad para nombrarlos o cesarlos (Lindblom, C. 1991: 73). 
 
En México, dentro del sistema de representación popular se comprende a los 
tomadores de decisiones, los cuales son limitados al poder Legislativo (Congreso 
de la Unión, Congresos Estatales y Locales) supeditados a la influencia de sus 
respectivos partidos políticos, y el poder ejecutivo, con la oficina presidencial a la 
cabeza (entiéndase el presidente de la nación), para la formación de propuestas de 
políticas públicas, lo que Lindblom refiere como un incentivo que procura una mejor 
elección para la elite política. Los diseñadores de la política buscan aislarse de las 
demandas ciudadanas, para perseguir un interés propio, y el papel de los 
ciudadanos se limita a la elección de sus representante, donde apoyados con la 
plataforma de las campañas, tomarán una idea general en la elección de las 
políticas públicas futuribles, sin tener una seguridad de las mismas (Lindblom, C. 
1991: 75-81). 
 
La burocracia, integrada por el por el poder ejecutivo (secretarías de estado 
e instituciones estatales y municipales), conforman el agente de la implementación, 
haciendo uso de los recursos públicos, siguiendo las directrices y objetivos 
planteados en la etapa de formulación. Lindblom considera este proceso como una 
parte fundamental en el proceso de cambio que sufren en esta etapa de la política 
pública gracias a las siguientes situaciones: 
 
 Especificación Incompleta de las políticas públicas. Cuando en la 
formulación quedan vacíos, el implementador tiende a llenar ese 
faltante por su cuenta. 
 Criterios conflictivos. Cuando dentro de la política no se especifica 
algún criterio puntual, o se establecen varios mecanismos para 
proceder, el funcionario público se ve obligado a elegir alguno. 
21 
 
 Fracaso de los Incentivos. La actitud de insubordinación ante las 
normas que pretenden generar obediencia en un sistema autoritario 
se contraponen con los beneficios personales de los funcionarios, 
generalmente en forma de un bien económico. 
 Directrices conflictivas. Se generan cuando las instrucciones 
dictadas de manera jerárquica son confusaso se contraponen unas 
con otras. 
 Competencia limitada. Este punto abarca varios tópicos; la 
incompetencia administrativa, recursos administrativos 
inadecuados, la participación en múltiples políticas de los 
funcionarios, la no participación de los implementadores y la toma 
de decisiones incorrectas en torno a las directrices (Lindblom, C. 
1991: 84-88) 
 
Continuando con el tema de formulación e implementación, describiré la 
participación de los grupos de interés, parte fundamental de las políticas, ya que 
conlleva a la modificación en el proceso hasta su evaluación, el autor al respecto 
menciona: 
 
(…) entendemos por actividades de grupos de interés todas las 
interacciones a través de las cuales los individuos y grupos privados 
sin autoridad gubernamental pretenden influir en las políticas públicas, 
junto con las interacciones e influencias de los funcionarios del 
gobierno que van más allá del uso directo de su autoridad. Realizando 
estas actividades, los grupos privados, individuos y grupos 
gubernamentales, juegan un papel indispensable en la formulación de 
las políticas públicas (Lindblom, C. 1991: 110). 
 
Los grupos de interés representan ambas caras de la moneda en cuestión de 
beneficios y perjuicios en el proceso. Primeramente describiré los aspectos positivos 
en la participación política activa. 
22 
 
 
 Clarificación y articulación de las necesidades del ciudadano 
 Formulación de una agenda viable 
 La cualificación 
 Proceso interactivo de la formulación 
 Fuente de influencia. 
 
El primer aporte de los grupos, la clarificación de las necesidades, refiere al 
intercambio de información entre los miembros del grupo y los ciudadanos,4 donde 
estos últimos son educados sobre el proceso, la conformación en la interacción con 
el gobierno, y los avances en la presión para integrar ciertos intereses privados a 
la política. En cuanto al apoyo en la conformación de la agenda, los grupos 
disciernen entre las opiniones de los integrantes y los ciudadanos sobre el rumbo 
para una buena política, haciendo una selección que unifique criterios y genere 
consenso. La cualificación tiene que ver con la integración de los grupos, en donde 
se busca un objetivo individual que procure un beneficio, similar a la razón del 
colectivo, y que lo haga participar activamente. La interacción consiste simplemente 
en la participación de los ciudadanos en el intercambio informativo con el agente 
burócrata, con el objetivo de facilitar posibles soluciones a los problemas que se 
presenten durante el proceso. 
 
Finalmente, los grupos de interés funcionan como fuente de influencia, 
generan persuasión a los miembros participantes y a los ciudadanos; influyen sobre 
la reglamentación, en donde al interactuar con el gobierno se establecen 
mecanismos para su participación dentro de la política, lo que genera cierta 
capacidad a los líderes de los grupos que se percibe como legal; y finalmente debido 
a este proceso interactivo ciudadano-gobierno, el resultado final se puede llegar a 
relacionar con el accionar político, por medio del voto para elegir representantes 
populares, en la participación en la campaña de los líderes políticos y finalmente en 
 
4 Los grupos privados generalmente están conformados por ciudadanos con un objetivo específico 
23 
 
la conformación de nuevos grupos de elite conformados por los líderes del grupo 
que han sido dotados con ese poder de influencia (Lindblom, C. 1991: 107-116). 
 
Sin embargo no todos los grupos durante todo el proceso, generan acciones 
positivas, también pueden representar trabas o aspectos negativos a la política 
pública. El primer aspecto, es la desigualdad política entre unos y otros, donde no 
todos pueden ser partícipes, ya que no se genera la misma influencia con respecto 
al proceso y a la participación ciudadana, hay movimientos que van paralelos a los 
objetivos gubernamentales y facilitan el proceso, a la par que existen otros que 
pueden tornarse conflictivos hacia el gobierno e inclusive dentro de su propia 
organización. El segundo aspecto lo conforma la subordinación del interés común 
por el particular, este refiere al no consenso entre participantes del grupo y/o con 
otros grupos, sobre el tema de acción, aunque el autor afirma que todos los objetivos 
se basan en el bien común, estos se transforman para tratar un tema en específico 
dentro del cual se encuentra el detonante de la problemática. Para el último punto, 
la contraposición de los grupos y el gobierno en torno a los intereses generales y 
particulares, provoca el poder de veto en ambos casos, donde la creación o 
implementación de la política pública puede verse interrumpida (Lindblom, C. 1991: 
117–120). 
 
Con lo expuesto anteriormente se concluye la exposición de la teoría de 
políticas públicas de Lindblom, estableciendo la base para el posterior análisis y 
descripción del proceso de la reforma educativa aplicada a la educación básica, 
además de constituir los cimientos teóricos de la investigación, donde se ha descrito 
el proceso para una toma de decisiones en forma progresiva a través de ajustes 
que permitan modificar problemas en específico que se presentan durante el mismo 
proceso, además de identificar los actores que participan durante el diseño de la 
política y como estos generan información que puede ir en favor o en contra de las 
decisiones tomadas, y finalmente puedan adquirir la capacidad para modificarlas 
depende a los interés particulares. Se procede ahora a la conceptualización de los 
24 
 
términos relacionados con la educación, para una mejor comprensión de los fines 
para una política pública orientada a la calidad educativa. 
 
1.2 Educación 
 
El termino educación abarca un campo de conocimiento muy amplio, que 
constituye toda una teoría , así que las próximas definiciones del concepto tratarán 
de ser lo más apegadas a la planificación del Programa Sectorial de Educación, y a 
su vez, los conceptos de integralidad y calidad están ligado a la propuesta que se 
pretende describir en esta investigación. La primera definición que se expone, es un 
significado etimológico de la palabra educación. 
 
Desarrollar o perfeccionar las facultades intelectuales y morales del 
niño o del joven por medio de preceptos, ejercicios, ejemplos, etc. 
(Sánchez Vázquez, R. 2007: 4). 
 
Para una conceptualización más extensa y completa, se expone la siguiente 
definición: 
 
 De Latín educare, que significa crear, nutrir o alimentar; y de ex, que 
significa sacar, llevar o conducir desde dentro hacia fuera. Su 
etimología puede connotarse de dos maneras: como proceso de 
crecimiento estimulado desde fuera, y como encauzamiento de 
facultades que existe en el sujeto que se educa. La primera 
connotación fundamenta el concepto tradicional de educación, de 
corte intelectualista, donde el educando domina sobre un educado 
pasivo en el acto educativo, La segunda fundamenta el concepto de 
educación nueva o de nueva educación, de educación permanente 
que se desarrolla mediante la autoactividad, el autodesarrollo y la 
autorrealización de educando. Un concepto más general puede 
expresar que la educación consiste en el proceso de formación del 
25 
 
hombre durante toda su vida, a partir de las influencias exteriores a 
que es sometido y pro virtud de su voluntad (Saavedra, R. 2007: 4). 
 
El concepto nos describe como la educación va a conformar una parte 
fundamental en la vida de todo individuo que participe en la academia, siendo un 
paso importante también en la integración de la sociedad y posteriormente de la 
ciudadanía. Como se menciona al principio del tema, la siguiente definición se 
apega a la persecución de la integralidad de la educación pretendida en la reforma. 
El concepto es el siguiente: 
 
Es un proceso continuo y articulado que seinteresa en el desarrollo 
integral (físico, psíquico y social) del educando, y que lo ayudará en el 
conocimiento de las cosas significativas de la naturaleza, en la 
aceptación y conducción de sí mismo para conseguir el desarrollo 
intelectual y equilibrado de su personalidad y su incorporación a la vida 
comunitaria (Franco, J. 2008: 21). 
 
 La definición es más concreta, centrando la utilidad primordial de un individuo 
al concluir sus estudios, ser una persona lo suficientemente íntegra para colaborar 
con los esfuerzos del resto de la sociedad para alcanzar un beneficio común. 
 
1.2.1 Educación Básica 
 
La educación básica es el primer nivel en la vida del educando en academia 
en cualquier país, la siguiente definición nos explica mejor el concepto: 
 
Constituye la base de todo sistema educativo y consiste en la 
enseñanza de los contenidos mínimos que se consideran 
fundamentales para la educación de una persona: conocimientos, 
habilidades, destrezas, actitudes y valores indispensables para 
desempeñarse en la sociedad a que se pertenece. En cada país la 
26 
 
duración es distinta, pero tiene un mínimo de seis años, que 
corresponde generalmente a la educación primaria. (Saavedra, R. 
2007: 5). 
 
La educación a nivel nacional en México se considera como fenómeno social 
que ha tenido una evolución en el ámbito político, económico y por supuesto cultural. 
Una visión más específica sobre la situación de la educación en nuestro país, es la 
siguiente: 
 
(...) En México, la acción educativa es considerada decisiva para el 
futuro de la nación: tiene como objeto el fortalecimiento de la 
soberanía y la presencia de nuestro país en el mundo, una economía 
creciente y estable; una organización social fundada en la democracia, 
la libertad y la justicia. El sistema educativo establece una relación 
entre Estado y sociedad, de los niveles de gobierno entre sí, y supone 
una participación más intensa de la sociedad en el campo de la 
educación. (...) En el derecho mexicano, la C. En el a. 3º establece 
que todo individuo tiene derecho a recibir educación. La educación es 
una garantía individual de todo individuo. El Estado (Federal, estados 
y municipios) tienen la obligación de impartir la educación preescolar, 
primaria y secundaria. La educación primaria y secundaria son 
obligatorias. La educación que imparte el Estado tiende a alcanzar el 
desarrollo armónico de las facultades del ser humano y fomentar en él 
el amor a la patria y la conciencia de la solidaridad internacional, en la 
independencia y la justicia. Con base en el a. 24 de la norma suprema, 
que garantiza la libertad de creencias, la educación que imparte el 
Estado es laica, ajena a cualquier doctrina religiosa. El criterio que 
orienta la educación se fundará en “los resultados del progreso 
científico, luchará contra la ignorancia y sus efectos, las servidumbres, 
los fanatismos y los prejuicios”. Es democrática, “considerando a la 
democracia no sólo como una estructura política y un régimen político, 
27 
 
sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento 
económico, social y cultual del pueblo”. Es nacional, se tienta a la 
comprensión de los problemas de la nación, aprovechamiento de los 
recursos, defensa de la independencia económica, y acrecenta la 
continuación de la cultura (Enciclopedia Jurídica Mexicana, 2007: 5). 
 
Entendemos que la educación, estando fundamentada en la constitución, 
forma parte del grupo de derechos que todo mexicano está garantizado a ejercer, 
en términos reglamentados, con este respecto se procede a la siguiente definición 
que incluye a la participación de las políticas públicas. 
 
1.2.2 Política Educativa 
 
Se entiende como política educativa a la intervención del estado como 
precepto constitucional, como ya lo hemos visto. Para una mejor comprensión se 
expone la siguiente definición: 
 
La política educativa surge como un aspecto de la política general que 
realiza el Estado en una época y en un lugar determinados. Hablar de 
política educativa es referirse a la intervención del Estado en la 
educación. El campo de la política educativa es muy amplio y 
complejo, comprende no sólo la acción educadora sistemática que el 
Estado lleva a cabo a través de las instituciones docentes, sino 
también toda la acción que realice para asegurar, orientar o modificar 
la vida cultural de una nación. La educación se encuentra en relación 
indisoluble con la vida de la sociedad. Con la vida del Estado, del poder 
Público, la educación tiene peculiares relaciones. Pero el Estado, 
sobre todo el moderno trata de orientar dirigir la educación, mediante 
cierta legislación educativa, tenida siempre de los idearios políticos de 
la época. La política educativa es este conjunto de preceptos 
obligatorios por obra de los cuales se establece una base jurídica, para 
28 
 
llevar a cabo las tareas de la educación (Sánchez Vázquez, R. 2007: 
6). 
 
Resumiendo los conceptos anteriores, la vida en sociedad no se puede 
desentender de la educación de la misma y la participación del Estado en la 
formación de individuos es esencial para procurar la consecución de los objetivos, 
en esta circunstancia, la de modificar el contexto negativo de la educación actual en 
el país, manifestado en los resultados de las diferentes evaluaciones realizadas a 
este sector. 
 
1.2.3 Calidad Educativa y Educación Integral 
 
En la sociedad globalizada actual, se escucha constantemente el término 
“calidad” ligado a algún otro concepto, dentro de las ciencias duras, temas 
gerenciales y en construcciones sociales como la calidad educativa, entre otros 
ejemplos. Comencemos definiendo el termino calidad, como “el rasgo atribuible a 
entidades individuales o colectivas cuyos componentes estructurales y funcionales 
responden a criterios de idoneidad máxima que cabe esperar de las mismas, 
produciendo como consecuencia, aportaciones o resultados valorables en grado 
máximo, de acuerdo con su propia naturaleza” (Gento, S. 2010: 4), entendemos con 
esto, que la calidad debe procurar una mejora sobre el estado de algún individuo o 
colectividad, en comparación de uno anterior y este es susceptible a la medición; 
integrando el concepto de educación, podemos visualizar a la calidad educativa en 
la siguiente definición: 
 
(…)Promoción intencional, realizada de modo interrelacional y 
participativo, de la valiosidad integral e integradora de todas las 
dimensiones de un ser humano, que ha de tener a su satisfacción 
personal y a la de aquellos con quienes convive en un determinado 
contexto y entorno (Gento, S. y Montes M. 2010: 6). 
 
29 
 
Para comprender mejor esta definición, se tiene que describir 2 conceptos 
clave dentro de la misma: la satisfacción y la valiosidad integral. La primera se 
refiere a la atención de las necesidades y no solo a la gratificación de conseguir un 
logro, mientras que la segunda refiere a la utilidad de los conocimientos que el 
estudiante pueda adquirir de manera integral, lo que nos indica una estrecha 
relación entre los conceptos educación – calidad - integralidad. En este sentido se 
debe incluir una definición de educación integral para su mejor comprensión. 
 
La palabra integral, indica una idea de totalidad, por lo tanto educación 
integral se puede entender como “el desarrollo perfectivo del ser humano completo, 
en todas y cada una de sus dimensiones (física, intelectual, social, moral, 
religiosa,…)” (Álvarez Rodríguez, J. 2013: 126) es decir, pretende permear en todos 
los aspectos de la vida de un ser humano, para lograr que este sea identificado 
como un ser completo. El mismo autor menciona la estrecha relación entre calidad 
educativa y educación integral en el siguiente enunciado: 
 
Para que un proceso sea realmente educativo no basta con cultivar 
saberes, incrementar el bagaje cultural y la preparación técnica de lapersona sino que es necesario integrar también ciertas actitudes y 
valores. Una educación de calidad exige un currículum integral cuyos 
objetivos fundamentales incluyan: el desarrollo corporal (la educación 
física), el enseñar al hombre a comunicarse y convivir con los demás, 
los principios básicos de moralidad solidaridad, el desarrollo de la 
capacidad intelectual y la formación científica, la formación estética, 
económica, religiosa,… En definitiva, el desarrollo de la totalidad de la 
persona (Faure, et.al. 2013: 127). 
 
 Esto quiere decir que la educación integral debe ocuparse no solo de la 
academia impartiendo conocimientos científicos y sociales, sino que tiene que 
contemplar un espectro más amplio dirigido a las capacidades de desarrollo 
personal y social del educando. Siguiendo con esta conjunción de términos que 
30 
 
determinen una mejor visión de la calidad educativa, se proporciona una definición 
de calidad integral en la educación. Esta se define como: 
 
(…) la armonización integradora de los diferentes elementos que la 
componen: eficacia en el logro de un servicio, bien u objeto excelente, 
mediante procesos eficientes, satisfactorios tanto para los 
destinatarios, directos e indirectos, como para el personal de la 
organización encargada de lograrlo (Pérez Juste, R. 2008: 4) 
 
Esta definición integra a los recursos humanos, lo que los vuelve parte 
importante para lograr la consecución de la calidad educativa, estos son, además 
de los estudiantes, los profesores o planta docente, el equipo directivo, los padres 
de familia, y comunidad en general. Una última definición que enriquece el análisis, 
y puntualiza los elementos y el objetivo final para la educación de calidad, es la 
siguiente: 
 
La escuela de calidad es aquella que promueve el progreso de los 
estudiantes en una amplia gama de logros intelectuales, sociales, 
morales y emocionales, teniendo en cuenta su nivel socioeconómico, 
su medio familiar y su aprendizaje previo. Un sistema escolar eficaz 
maximiza las capacidades de las escuelas para alcanzar estos 
resultados (Mortimore, P. 2008: 4). 
 
Por lo tanto, dentro del proceso para la lograr un sistema de calidad, dentro 
del proceso integral debe converger la planeación, organización, dirección, control 
y evaluación (Montes de Oca, J. 2011: 80). Tomando en cuenta la información 
anterior, la calidad educativa tiene como objetivo a los estudiantes y lo que estos 
puedan desarrollar y aprender a través de su experiencia escolar con el fin de 
procurar un bienestar social que pueda permear a la familia en primera instancia, y 
posteriormente a la sociedad, sin embargo para que esto ocurra, debe existir un 
planteamiento previo de que se quiere lograr y como hacer, llevándolo a cabo por 
31 
 
medio de agentes traducidos en recursos materiales y humanos. La pregunta que 
surge a partir de este momento es, ¿Cómo podemos obtener estos beneficios, y 
cómo se puede conocer si realmente lo son? Para poder responder 
satisfactoriamente, se proporciona un esquema con el contenido específico que 
hace posible un modelo de educación de calidad con variables susceptibles a la 
medición, realizado por la Facultad de Educación de la Universidad de Salamanca 
(2008), el cual está basado en los estándares europeos de calidad educativa, dentro 
el proceso de la globalización de las políticas educativas. 
 
 Partiendo nuevamente del concepto de calidad, esta se basa en cambios 
constantes enfocados a la mejora en eficiencia (relación entre costo y resultado) y 
eficacia (demostrar que lo realizado funciona), esto se relaciona con los cambios en 
la innovación tecnológica, la cultura y la propia sociedad, con el fin de generar 
estándares de desarrollo superiores que permitan la consecución de metas. Para 
esto se identifican 3 enfoques en la calidad del servicio educativo (Universidad de 
Salamanca, 2008: 3): la eficacia, que busca el logro de metas y objetivos traducido 
en que los alumnos adquieran los conocimientos proporcionados; la relevancia, 
basada en el valor (utilidad) de los programas educativos, los cuales contengan los 
requerimientos integrales para la vida futura del alumno; y finalmente, los 
recursos/procesos, traducidos en recursos materiales y humanos, se aboga para 
que estos sean suficientes y necesarios, además de ser empleados de manera 
eficiente. Estos enfoques deben trabajarse de manera conjunta con el fin de 
alcanzar satisfactoriamente el logro de calidad. 
 
 
 
 
 
 
 
 
32 
 
Figura 1. Enfoques para la Calidad Educativa 
 
Fuente: elaboración propia 
 
 Este sistema conjunto integra 3 pasos en el proceso para lograr una 
educación de calidad: los agentes de formación, el proceso y el producto; el primero 
de estos pasos se compone por la disponibilidad de recursos materiales y humanos, 
el diseño de las estrategias y la gestión de los recursos, todo orientado y dirigido 
bajo el concepto de liderazgo educativo; las partes del proceso la integra la 
metodología, la cual se enfoca a los participantes del proceso, o el factor humano, 
dividido en docentes y directivos, bajo la organización y planeación institucional y a 
los alumnos a través de currículo, con el fin de lograr el impacto social deseado a 
través de la satisfacción de las necesidades educativas; el tercer y último paso son 
los productos, es lo que se puede definir como calidad educativa, y esta se 
determina bajo la evaluación del proceso. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Enfoques 
de Calidad 
Educativa
Eficacia
Recursos/ 
Procesos
Relevancia
33 
 
Figura 2. Componentes del Sistema de Calidad Educativa 
 
Fuente: con datos de Universidad de Salamanca (2008) 
 
Los agentes de formación, como se ha mencionado, se encargan de la 
planificación, la dirección y ejecución del sistema, estos se encuentran de manera 
jerarquizada comenzando con el consejo escolar, el equipo directivo, los directores 
de los centros escolares y, los docentes y tutores. 5 Estos deben poseer 
características propias de liderazgo (Universidad de Salamanca, 2008: 9-10), las 
cuales se componen por: trabajo por Objetivos (claros, aceptables, alcanzables, 
con dependencia de los recursos); buena comunicación (donde la información se 
transmita fácilmente de forma vertical y horizontal), optima igualación de poder ( 
clarificación de la colaboración jerárquica organizacional), manejo de los recursos 
(con eficacia y racionalidad), Cohesión (unión bajo el trabajo establecido para cada 
integrante, que permita influir positivamente en el mismo), moral (enfocada a la 
satisfacción y bienestar de los integrantes del grupo de trabajo), innovación 
(cambios en el trabajo con objetivo al crecimiento y desarrollo personal y 
 
5 Para este estudio, y dentro de la organización institucional de la educación en México, los identificamos 
como autoridades escolares, supervisores de zona escolar, directivos escolares, consejos escolares y planta 
docente, estos participantes serán descritos y analizados posteriormente en el capítulo 2. 
• Disponibilidad de 
Recursos
• Diseño Estrategias
• Gestión Recursos
Agentes 
Formación
• Organización 
Institucional
• Currículo
Metodología
• Calidad 
Educativa
Producto
Liderazgo 
Educativo 
Satisfacción Centro 
Escolar/Alumnos 
Impacto Social Evaluación 
34 
 
organizacional), autonomía (cohesión para el logro de los objetivos sin existir algún 
tipo de presión externa), adaptación (capacidad para la incorporación a la estructura 
organizacional, su tolerancia y permanencia) y, la capacidad de resolución de 
problemas (crear un procedimiento dentro de la estructura organizacional para su 
detección y pronta solución). 
 
Estas características influyen en el diseño de las estrategias, con el apoyo 
de los documentos de planificación existentes, principalmente el proyecto 
educativode estado y sus reglamentos derivados, el currículo, y los documentos 
de programación (calendarización, uso de aulas, etc.), considerando el contexto en 
el cual se encuentre el centro escolar, por lo cual se deberá adecuar a 3 elementos 
del mismo, el contexto educativo (Aprovechamiento y empleo de los recursos 
financieros, materiales y humanos con los que se cuente, estructura del marco 
normativo, los proyectos de innovación, investigación, evaluación, etc.), el contexto 
físico-social (el entorno geográfico, las instalaciones escolares, nivel 
socioeconómico, contexto de los recursos deportivos y culturales de la zona, etc.) 
y el contexto familiar (el nivel socioeconómico y sociocultural y la implicación en el 
desarrollo de los alumnos), ya que estos forman parte importante del rendimiento 
escolar de los estudiantes (Universidad de Salamanca, 2008: 12-13). 
 
Posteriormente, la gestión de los recursos se identifican 2 tipos, los recursos 
materiales, conformados por la infraestructura (edificios e instalaciones, con su 
debida clasificación6), el mobiliario de las instalaciones (para alumnos, docentes, 
directivos y para actividades especiales), Material didáctico (libros, audiovisuales, 
objetos para el estudio de ciencia, tecnología, artes, deportes, cultura, divididos 
para maestros y estudiantes); y los recursos humanos, de los que forman parte la 
planta docente y directiva, la planta no docente 7 y los propios alumnos. La 
funcionalidad de estos componentes de la organización, además de ser la 
adecuada, debe tener siempre una tendencia a la mejora continua, promoviendo 
 
6 Salones de clase, salones especiales, aulas, salones de uso compartido, aulas de materiales, etc. 
7 Personal de limpieza, de alimentación, medico, etc. 
35 
 
una cultura institucional propia,8 creando un clima interpersonal gratificante que 
genere continuidad y prevalencia dentro de la institución, además de promover la 
investigación para la innovación teniendo apertura a la integración de la comunidad 
(Universidad de Salamanca, 2008: 11-13). 
 
Se ha expuesto la parte de los agentes dentro de este sistema de educación 
de calidad, y se pueden entender como aquellos líderes que están encargados de 
la dirección y adecuación al contexto de los recursos de acuerdo a la planeación 
existente y esta última debe llevarse a cabo con especial adaptación a cada centro 
de trabajo. El siguiente paso a describir del sistema es el proceso, que incluye la 
metodología a usarse para la organización institucional de los centros de 
enseñanza, y aquello que debe impartirse en la academia hacia los estudiantes, 
entendido como el currículo. 
 
La metodología educativa se define de manera sencilla como la realización 
delas funciones y tares para la consecución de los objetivos educativos 
(Universidad de Salamanca, 2008: 14). Es, decir cómo y qué se hará para lograr 
que la educación sea de calidad, para esto se debe basar en un conjunto de 
principios básicos: 
 
 Previsión de las intervenciones didácticas (la planeación de lo que se 
enseñara y el método para ejecutarlo). 
 Adaptación al nivel de desarrollo de los alumnos (cuanto se puede lograr en 
la mejora del estudiante). 
 Adaptación al contexto (tomar en cuenta los factores internos y externos que 
intervienen en el proceso dentro y fuera del centro escolar). 
 Mantenimiento de un clima positivamente interactivo (una relación que 
motive a la comunicación entre los participantes en la educación). 
 Motivación positiva (aspirar siempre a la mejora en conjunto). 
 
8 Es decir, promover el apego de la plantilla laboral y los alumnos a su centro de estudios. 
36 
 
 Estímulo a la creatividad (crear formas innovadoras de mejora en cualquier 
aspecto para alumnos y profesores). 
 Relaciones con la familia y la comunidad (como factor que incide al 
desempeño de los estudiantes, aumentar la participación en la formación de 
estos últimos). 
 Actividades extraescolares (culturales, deportivas, ecológicas, etc.). 
 Dedicación a la tarea.9 
 Evaluación frecuente de los alumnos (como método de medición en el 
progreso de aprendizaje). 
 
Como se mencionó en el párrafo anterior a estos principios, los integrantes 
específicos de la organización institucional son aquellos que forman parte de un 
centro educativo, siendo el director y la planta docente estos integrantes y 
responsables10 principales del proceso de impartición de la educación. El director 
del centro educativo es la figura que procura el pleno funcionamiento del mismo, al 
ser un líder, este debe ejercer todas, o algunas, de las características de liderazgo: 
coercitivo (exige obediencia), orientativo (motiva a las personas a tener una sola 
visión), afiliativo (crea armonía y fomenta relaciones), participativo (crea consenso), 
imitativo (fija estándares exigentes de excelencia), y capacitador (desarrolla a las 
personas para el futuro); además debe ejecutar el resto de las acciones de liderazgo 
que se describen dentro de las características expuestas en los agentes de 
formación, el resto de las actividades estratégicas que debe realizar se dividen en 
3: 
 Formación (crear un modelo de competencia profesional entre los docentes 
con el fin de lograr obtener un desempeño apegado a la profesionalidad que 
sea susceptible de procurar el fin de calidad). 
 
9 Este principio es bastante ambiguo , ya que no especifica si el término “tarea” se refiere a las labores 
realizadas en general y específico para cada participante (docente, directivo, alumno, padre de familia) o trata 
de las labores extra clase que los alumnos realizan fuera del tiempo lectivo, generalmente en casa con ayuda 
de sus padres. 
10 El texto menciona que los docentes no deben ser vistos como el responsable final o el único en llevar la 
responsabilidad del proceso de enseñanza, sin embargo, esta figura es parte esencial del mismo. 
37 
 
 Reconocimiento (al trabajo bien realizado como método de motivación y 
mantenimiento del plan de mejora). 
 Comunicación (enfocado al trabajo en equipo con el fin de crear coherencia 
en los miembros con el desarrollo estable de planes y proyectos, además de 
crear motivación para la participación de los padres de familia mediante una 
asociación de estos últimos) (Universidad de Salamanca, 2008: 14-17). 
 
Por su parte, el docente es la figura que interactúa directamente con el 
estudiante, es quien provee los conocimientos, actitudes y disposiciones que 
buscarán llegar del educando a manera que este pueda desarrollarse en el futuro. 
Sus actividades dentro de un esquema de calidad son: 
 
 Conocer claramente su función dentro de la institución educativa y del 
currículo (para mejorar el cumplimiento de sus tareas y lograr los objetivos). 
 Conocer el perfil de egreso del estudiante (para hacer eficiente sus labores 
y procurar este propósito lo más cercanamente posible). 
 Conocer bien su disciplina y mantenerse actualizado (para lograr 
satisfactoriamente los fines a los que se avoca). 
 Mejorar la práctica docente (a través de la autoevaluación, la actualización y 
capacitación constante). 
 Transmitir una disciplina de superación (bajo estándares de exigencia y 
excelencia, promover valores, actitudes a los estudiantes). 
 Trabajo colegiado (el trabajo en equipo con el resto de los profesores, 
compartiendo sus prácticas con el fin de la mejora personal y del grupo). 
 Mejorar la relación con sus alumnos (procurar un ambiente de comunicación 
entre profesor y alumno, que permita identificar los retrasos y avances del 
estudiante para actuar con pertinencia). 
 
Descritas las actividades que debe gestionar el docente dentro del centro 
escolar, se procede a la metodología aplicada al