Estado-y-polticas-urbanas-ambientales-en-el-corredor-Cancun-Tulum-Quintana-Roo

Vista previa del material en texto

1 
 
 
 
 
 
CIUDAD UNIVERSITARIA, NOVIEMBRE DE 2010 
 
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO 
PROGRAMA DE MAESTRÍA Y DOCTORADO EN URBANISMO 
 
 
ESTADO Y POLITICAS URBANAS-AMBIENTALES 
EN EL CORREDOR CANCÚN-TULUM, QUINTANA ROO 
Tesis que para obtener el grado de Doctor en Urbanismo presenta 
Heriberto García Zamora 
 
 
Director de Tesis: 
Dr. Jorge Eduardo Fuentes Morúa 
 
UNAM – Dirección General de Bibliotecas 
Tesis Digitales 
Restricciones de uso 
 
DERECHOS RESERVADOS © 
PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN TOTAL O PARCIAL 
 
Todo el material contenido en esta tesis esta protegido por la Ley Federal 
del Derecho de Autor (LFDA) de los Estados Unidos Mexicanos (México). 
El uso de imágenes, fragmentos de videos, y demás material que sea 
objeto de protección de los derechos de autor, será exclusivamente para 
fines educativos e informativos y deberá citar la fuente donde la obtuvo 
mencionando el autor o autores. Cualquier uso distinto como el lucro, 
reproducción, edición o modificación, será perseguido y sancionado por el 
respectivo titular de los Derechos de Autor. 
 
 
 
 3 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Comité Tutoral 
 
Director de Tesis: Dr. Jorge Eduardo Fuentes Morúa 
Sinodal: Dra. Julieta Salgado Ordóñez 
Sinodal: Mtro: Francisco Morales Segura 
Sinodal : Mtro. Roberto Gabriel Eibenschutz Hartman 
Sinodal: Dr. Román Munguía Huato 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
A Mago 
mi compañera todos estos años. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
5 
 7 
 
 
INDICE 
 
 
 
 
Agradecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 
 
CAPÍTULO 1: El Estado, el poder y las políticas urbanas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 
• Consideraciones sobre el Estado, el Poder y las Políticas Urbanas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 
• Estado y Burocracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 
• Evolución de la política urbana oficial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 
• Etapa inicial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 
• Etapa revolucionaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 
• Etapa posrevolucionaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 
• La planeación urbana durante la sustitución de importaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 
• El desarrollo estabilizador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 
• Inicio de la planeación urbana institucionalizada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 
• Crisis de la planeación urbana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 
 
CAPÍTULO 2: Las políticas urbanas oficiales en el Corredor Cancún-Tulum . . . . . . . . . . . 125 
• Quintana Roo hasta el Siglo XIX . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 
• Políticas Territoriales para Quintana Roo en la etapa inicial de la planeación en México . . . . . 128 
• Las políticas territoriales durante la etapa posrevolucionaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 
• Las políticas territoriales durante la sustitución de importaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 
• El desarrollo estabilizador en Quintana Roo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 
• La política urbana institucionalizada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 
• Crisis de la planeación urbana institucionalizada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 
 
CAPÍTULO 3: Las políticas ambientales y los proyectos turísticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 
• Crisis de la planeación urbana institucionalizada y la planeación ambiental . . . . . . . . . . . . . 220 
• El libre comercio y los Programas de Ordenamiento Ecológico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 
• Efectos del TLC en la región . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277 
 
CAPÍTULO 4: Quintana Roo. Clases sociales, sus agentes y sus intereses en torno al 
desarrollo urbano en el Corredor Cancún-Tulum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321 
• El Comité Pro-Territorio y la construcción de la influencia política local . . . . . . . . . . . . . . . . 
. 324 
• La frontera sur y la formación del poder burocrático comercial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326 
• La construcción del poder en Cozumel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331 
• La Conformación del estado de Quintana Roo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335 
• El Corredor y los actuales grupos de poder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 338 
 
CAPITULO 5: Las burocracias y su papel en el diseño y operación de las políticas 
urbanas en el Corredor Cancún-Tulum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351 
• El desarrollo estabilizador y la conformación de la burocracia federal en torno a la política 
urbana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 352 
• La burocracia federal y el desarrollo de la política urbana durante la etapa de la planeación 
urbana institucionalizada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353 
• La burocracia federal y su participación en la política urbana del Corredor Cancún-Tulum . . . 377 
 
CAPITULO 6: Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393 
 
Fuentes consultadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 409 
 
 
 
 
 8 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
ÍNDICE DE FIGURAS 
 
 
 
 
 
FIGURA NO. 1 Ubicación de la zona de estudio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 
FIGURA NO. 2 Localización de Megaproyectos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 
FIGURA NO. 3 Sistema de Ciudades al Año 2000 de Acuerdo a los Planes Municipales de 
Desarrollo Urbano de Benito Juárez y Cozumel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 
FIGURA NO. 4 Sistema de Ciudades al Año 2000 de Acuerdo a las Declaratorias de Usos, 
Destinos y Reservas de Benito Juárez y Cozumel . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 
FIGURA NO. 5 Sistema de Ciudades al Año 2006 de acuerdo al Esquema de Ordenamiento 
Territorial al Año 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 
FIGURA NO. 6 Sistema de Ciudades al Año 2000 de acuerdo al Plan de Ordenamiento 
Ecológico, Urbano y Turístico del Corredor Cancún-Tulum (Esquema de 
Ordenamiento) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 
FIGURA NO. 7 Sistema de Ciudades al Año 2000 de acuerdo al Plan Estatal de Desarrollo 
1993-1999 de Quintana Roo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 
FIGURA NO. 8 Muelles Pesqueros e Industria Pesquera en el CCT . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 
FIGURA No. 9 Principales Destinos Turísticos de la Región Caribe, 2007 . . . . . . . . . . . . . 197 
FIGURA NO. 10 Propuesta de Comunicaciones y Transportes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 
FIGURA NO. 11 Propuestade Infraestructura Regional de Servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . 201 
FIGURA NO. 12 Situación Actual de la Planeación Urbana en el CCT . . . . . . . . . . . . . . . . . 202 
FIGURA NO. 13 Polígono de la Reserva Poniente de Cancún . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204 
FIGURA NO. 14 Distribución Actual de la Oferta Hotelera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 
FIGURA NO. 15 Polígonos de Veda en el CCT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226 
FIGURA No. 16 Programa de Ordenamiento Ecológico 1994 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254 
FIGURA NO. 17 Áreas Naturales Protegidas en el Norte de Quintana Roo . . . . . . . . . . . . . 280 
FIGURA NO. 18 Programa de Ordenamiento Ecológico 2001 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 
FIGURA NO. 19 Programas de Ordenamiento Ecológico Local Municipales . . . . . . . . . . . . . 301 
FIGURA NO. 20 Organigrama de la Dirección General de Centros de Población . . . . . . . . . 359 
FIGURA NO. 21 Organigrama de la Dirección General de Desarrollo Urbano . . . . . . . . . . . 361 
FIGURA NO. 22 Organigrama de la Dirección General de Desarrollo Urbano (2) . . . . . . . . . 363 
FIGURA NO. 23 Organigrama de la Dirección General de Desarrollo Urbano (3) . . . . . . . . . 367 
FIGURA NO. 24 Organigrama de la Dirección General de Desarrollo Urbano (4) . . . . . . . . . 369 
FIGURA NO. 25 Organigrama de la Dirección General de Desarrollo Urbano (5) . . . . . . . . . 372 
FIGURA NO. 26 Organigrama de la Dirección General de Desarrollo Urbano (6) . . . . . . . . . 373 
FIGURA NO. 27 Organigrama de la Dirección General de Desarrollo Urbano (7) . . . . . . . . . 375 
 
 
 
 9 
ÍNDICE DE TABLAS 
 
TABLA No. 1 Número de Turistas Mexicanos y Extranjeros Residentes en el Exterior que 
Visitaron México (1934-1940) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 
TABLA No. 2 Crecimiento histórico de cuartos de hotel (1928-1969) . . . . . . . . . . 132 
TABLA No. 3 Antecedentes de Planeación Urbano-Ambiental en el CCT (1970-1990) . . . . 149 
TABLA No. 4 Crecimiento Histórico de Cuartos de Hotel (1970-1979) . . . . . . . . . . . . . . . 155 
TABLA No. 5 Población y localidades (al año 2000) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 
TABLA No. 6 Crecimiento poblacional de las principales localidades del Corredor Cancún-
Tulum (1970-2005) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 
TABLA No. 7 Crecimiento Histórico de Cuartos de Hotel (1980-1989) . . . . . . . . . . . . . . . 160 
TABLA No. 8 Usos del Suelo Señalados por las DUDR 1986 (ha) al año 2000 . . . . . . . . . 161 
TABLA No. 9 Usos del Suelo en el Corredor señalados por las DUDR 1986 (ha) al año 
2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 
TABLA No. 10 Población y Localidades en el CCT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 
TABLA No. 11 Cambios en las propuestas de población y localidades . . . . . . . . . . . . . . . . 168 
TABLA No. 12 Antecedentes de Planeación Urbano-Ambiental en el CCT (1991-2000) . . . . 171 
TABLA No. 13 Crecimiento Histórico de Cuartos de Hotel (1990-1999) . . . . . . . . . . . . . . . 175 
TABLA No. 14 Población Esperada a los Años 2000, 2010 y 2025, de acuerdo a los 
Instrumentos de Planeación Elaborados en cada Período de Gobierno Estatal 178 
TABLA No. 15 Antecedentes de Planeación Urbana y Ambiental en el CCT (2001-2003) . . . 182 
TABLA No. 16 Metas de Suelo Urbano de acuerdo a los Instrumentos de Planeación 
Elaborados por cada Período de Gobierno Estatal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 
TABLA No. 17 Llegada de Turistas Internacionales a los 10 Principales Destinos en el 
Mundo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 
TABLA No. 18 Llegadas e Ingresos de Turistas. Región Américas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 
TABLA No. 19 Llegadas de Turistas Internacionales por Región y Subregión . . . . . . . . . . . 197 
TABLA No. 20 Afluencia de Turistas al Estado de Quintana Roo, 2005-2007 . . . . . . . . . . . 198 
TABLA No. 21 Cobertura de los servicios de agua potable, alcantarillado y energía eléctrica 
1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202 
TABLA No. 22 Antecedentes de Planeación Urbana y Ambiental en el CCT (2005-2009) . . . 203 
TABLA No. 23 Crecimiento Histórico de Cuartos de Hotel 2000-2009 . . . . . . . . . . . . . . . . 203 
TABLA No. 24 Metas de Cuartos por Localidad en el CCT (de acuerdo a los instrumentos de 
planeación aplicables en los dos últimos gobiernos estatales). . . . . . . . . . . 209 
TABLA No. 25 Expectativas de Crecimiento Turístico en los dos últimos Gobiernos Estatales 213 
TABLA No. 26 Programas de Ordenamiento Ecológico Territorial y Locales y Decretos 
Relacionados Aplicables a la Región Caribe Norte del Estado de Quintana Roo 
(1987-2009) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 
TABLA No. 27 Proyectos Promovidos en 1988 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230 
TABLA No. 28 Proyectos Promovidos en 1989 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 
TABLA No. 29 Proyectos Promovidos en 1990 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 
TABLA No. 30 Cuartos Evaluados y Construidos (1988-1990) en el CCT . . . . . . . . . . . . . . 236 
TABLA No. 31 Cambios en las Propuestas de Población y Localidades (Habitantes) . . . . . . 239 
TABLA No. 32 Cambios Críticos Propuestos por el Gobierno del Estado de Quintana Roo al 
PROEUT del Corredor Cancún-Tulum (junio de 1992) . . . . . . . . . . . . . . . . 242 
TABLA No. 33 Cambios sin Consenso Realizados por el Gobierno del Estado de Quintana 
Roo al PROEUT del Corredor Cancún-Tulum (marzo de 1993) y Publicados en 
el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Quintana Roo (1 y 4 de marzo 
de 1993) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244 
TABLA No. 34 Proyectos Promovidos en 1991-1993 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 
TABLA No. 35 Cambios Propuestos por el Gobierno del Estado para Hacer Factibles los 
Megaproyectos (agosto de 1993) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249 
TABLA No. 36 Cambios Propuestos por el Gobierno del Estado (noviembre de 1993) . . . . . 250 
TABLA No. 37 Cambios Propuestos por el Gobierno del Estado (febrero de 1994) . . . . . . . 252 
TABLA No. 38 Áreas de Valor Ecológico Identificadas por el POE 1994 . . . . . . . . . . . . . . . 256 
TABLA No. 39 Comparativo de Usos del Suelo en el Corredor (ha) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258 
TABLA No. 40 Proyectos que Solicitaron Autorización de Impacto Ambiental 1994-2000 . . . 260 
TABLA No. 41 Proyectos Evaluados en 1994 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 
TABLA No. 42 Proyectos Evaluados en 1995 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261 
TABLA No. 43 Proyectos Evaluados en 1996 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262 
 10 
 
TABLA No. 44 Proyectos Evaluados en 1997. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264 
TABLA No. 45 Proyectos Evaluados en 1998 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265 
TABLA No. 46 Proyectos Evaluados en 1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268 
TABLA No. 47 Proyectos Evaluados en 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273 
TABLA No. 48 Volumen de Aprovechamiento Forestal Maderable Autorizado por Municipio, 
2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277 
TABLA No. 49 Áreas Naturales Protegidas de Control Estataly Municipal (al 31 de diciembre 
de 2007) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278 
TABLA No. 50 Áreas Naturales Protegidas de Control Federal (al 31 de junio de 2009) . . . . 279 
TABLA No. 51 Comparativo de las Políticas y Vocaciones de Uso del Suelo Establecidas por 
los POE’s 1994 y 2001 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284 
TABLA No. 52 Evolución de las Propuestas de Cuartos de Hotel, Población y Superficies en 
el Corredor Cancún-Tulum, de Acuerdo a Los Programas de Ordenamiento 
Ecológico Aplicables (1991-2001) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289 
TABLA No. 53 Proyectos Evaluados en 2001 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290 
TABLA No. 54 Proyectos Evaluados en 2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292 
TABLA No. 55 Proyectos Evaluados en 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294 
TABLA No. 56 Comparativo Entre las Políticas y Usos del Suelo Propuestos por el POE 2001 
y el POEL de Benito Juárez, 2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298 
TABLA No. 57 Cambios Propuestos para Permitir el Programa de Puentes Sobre las Lagunas 
de Nichupté y Bojórquez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299 
TABLA No. 58 Evaluación del Cumplimiento del POE CCT 2001 . . . . . . . . . . . . . . . 300 
TABLA No. 59 Comparativo entre las Políticas y Usos del Suelo Propuestos por el POE 2001 
y el POEL de Solidaridad, 2009 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302 
TABLA No. 60 Usos del Suelo en los Programas de Ordenamiento Ecológico Local 
Municipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303 
TABLA No. 61 Expectativa de Cuartos en los POEL al año 2030 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304 
TABLA No. 62 Proyectos Evaluados en 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305 
TABLA No. 63 Proyectos Evaluados en 2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 306 
TABLA No. 64 Proyectos Evaluados en 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307 
TABLA No. 65 Proyectos Evaluados en 2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310 
TABLA No. 66 Proyectos Evaluados en 2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311 
TABLA No. 67 Proyectos Evaluados en 2009 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313 
TABLA No. 68 Superficies de las UGA’s urbanas determinadas por los POE’s . . . . . . . . . . . 317 
 
 
 11 
ÍNDICE DE GRÁFICOS 
 
 
 
GRÁFICO No. 1 Ingresos al País por Concepto de Turismo Extranjero (1945-1951) . . . . . . 73 
GRÁFICO No. 2 Ingresos al País por Concepto de Turismo Extranjero (1945-1970) . . . . . . 84 
GRÁFICO No. 3 Inversiones Turísticas por Región del País (1973-1977) . . . . . . . . . . . . . 145 
GRÁFICO No. 4 Inversiones Turísticas en el CCT (1973-1977) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 
GRÁFICO No. 5 Producto Interno Bruto Total de Quintana Roo y Región Caribe Norte, 2006 
(Miles de Pesos A Precios de 1993) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 
GRÀFICO No. 6 Producto Bruto Total en los Municipios de la Región Caribe Norte, 2006 
(miles de pesos a precios de 1993) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 
GRÁFICO No. 7 Producto Interno Bruto por Sectores en la Región Caribe Norte (miles de 
pesos) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 
GRÁFICO No. 8 Personal Ocupado por Municipio, 2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 
GRÁFICO No. 9 Personal Ocupado por Sectores Económicos, 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 
GRÁFICO No. 10 Valor Agregado en el Sector Turismo en la RCN, 2003 . . . . . . . . . . . . . . 195 
GRÁFICO No. 11 Distribución de las Viviendas por Localidad en la Región Caribe Norte . . . . 208 
GRÁFICO No. 12 Crecimiento Histórico de Cuartos de Hotel (1971-2009) . . . . . . . . . . . . . 212 
GRÁFICO No. 13 Población Esperada en el CCT al Año 2025 de Acuerdo a los Instrumentos 
de Planeación Aplicables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212 
GRÁFICO No. 14 Usos del Suelo en el CCT de Acuerdo a las Declaratorias de Usos, Destinos 
y Reservas de Benito Juárez y Cozumel, 1987 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 
GRÁFICO No. 15 Usos del Suelo en el CCT (ha) de Acuerdo al PROEUT 1991 . . . . . . . . . . . 240 
GRÁFICO No. 16 Comparativo de Usos del Suelo en el CCT (ha) de Acuerdo al PROEUT y el 
POE 1993 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 
GRÁFICO No. 17 Comparativo de Usos del Suelo en el CCT (ha) de Acuerdo a los POE’s 1993 
y 1994 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 
GRÁFICO No. 18 Evaluación de Proyectos SEDESOL-SEMARNAT (1988-2008) 276 
GRÁFICO No. 19 Cuartos Construidos (1988-2008) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276 
GRÁFICO No. 20 Comparativo de Usos del Suelo en el CCT (ha) de Acuerdo a los POE’s 1994 
y 2001 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282 
GRÁFICO No. 21 Programas de Ordenamiento Ecológico Territorial y Locales Municipales . . 299 
GRÁFICO No. 22 Comparativo entre las Propuestas de Uso del Suelo de los POE’s . . 303 
GRÁFICO No. 23 Beneficios anuales por uso del suelo en el municipio de Solidaridad (US 
Dlls.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 318 
GRÁFICO No. 24 Crecimiento histórico de la población en México, 1900-2000 . . . . . . . . . . 354 
GRÁFICO No. 25 Crecimiento histórico de cuartos de hotel, planeación urbana y ambiental, 
eventos naturales y hechos políticos y económicos relevantes en el CCT 
(1971-2009) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 399 
GRÁFICO No. 26 Comparativo de las superficies de usos del suelo propuestas por los POE 
aplicables al CCT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 400 
GRÁFICO NO. 27 Comparativo de las superficies de usos del suelo propuestas por los POE 
del CCT y su actualización por municipio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 401 
GRÁFICO No. 28 Comparativo de las superficies de las UGA’s urbanas determinadas por los 
POE’s aplicables al CCT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 401 
GRAFICO No. 29 Evolución de la capacidad máxima de cuartos de hotel en el CCT, de 
acuerdo a los Programas de Ordenamiento Ecológico aplicables (1993-
2009) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 402 
GRÁFICO No. 30 Crecimiento Histórico de Cuartos de Hotel y Expectativas de Crecimiento al 
año 2030 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 403 
GRAFICO NO. 31 Metas de suelo urbano de acuerdo a los PDU elaborados 
por cada período de gobierno estatal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 403 
GRAFICO No. 32 Población esperada de acuerdo a los planes elaborados por cada período de 
gobierno estatal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 404 
 
 
 
 
 
 12 
ÍNDICE DE ABREVIATURAS 
 
ADE Acuerdo de Apoyo Inmediato a Deudores de la Banca 
ALCA Área de Libre Comercio de las Américas 
ANASOP Asociación Nacional de Sociología Política y Periodismo Sociológico 
AURIS Instituto de Acción Urbana e Integración Social del Estado de México 
BANOBRAS Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos 
BID Banco Interamericano de Desarrollo 
CALICA Calizas Industrializadas del Carmen, S. A. 
CANACINTRA Cámara Nacional de la Industria de Transformación 
CANACO Cámara Nacional de Comercio 
CCE Consejo CoordinadorEmpresarial 
CCT Corredor Cancún-Tulum 
CEIMSA Compañía Exportadora e Importadora Mexicana, S. A. 
CEMEX Cementos Mexicanos 
CEPAL Comisión Económica para América Latina 
CEPES Centro de Estudios Políticos, Económicos y Sociales 
CERUR Centro de Estudios de Desarrollo Regional y Urbano 
CETES Certificados de la Tesorería de la Federación 
CIAM Congreso Internacional de Arquitectura Moderna 
CNBV Comisión Nacional Bancaria y de Valores 
CNC Confederación Nacional Campesina 
CNOP Confederación Nacional de Organizaciones Populares 
CODEUR Comisión de Desarrollo Urbano del Distrito Federal 
CONAFOVI Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda 
CONAPO Consejo Nacional de Población 
CONASUPO Compañía Nacional de Subsistencias Populares 
CONCAMIN Confederación Nacional de Cámaras Industriales 
CONCANACO Confederación de Cámaras Nacionales de Comercio 
COPARMEX Confederación Patronal de la República Mexicana 
COPLADE Comité de Planeación del Desarrollo del Estado 
COPLAMAR Coordinación General del plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados 
COPRODES Comité Promotor del Desarrollo Socioeconómico de los Estados 
CTM Confederación de Trabajadores de México 
DGCP Dirección General de Centros de Población 
DGDR Dirección General de Desarrollo Regional 
DGDU Dirección General de Desarrollo Urbano 
DUDR Declaratoria de Usos, Destinos y Reservas 
EDUT Estrategia de Desarrollo Urbano y Turístico del Corredor Cancún-Riviera Maya 2025 
EO Esquema de Ordenamiento 
EOT Esquema de Ordenamiento Territorial 
EUDAF Esquema Urbano de Acción Federal 
FARC Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia 
FCE Fondo de Cultura Económica 
FES Facultad de Estudios Superiores 
FIDECARIBE Fideicomiso Caleta de Xel-Ha y del Caribe 
FLACSO Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales 
FMI Fondo Monetario Internacional 
FOBAPROA Fondo Bancario de Protección al Ahorro 
FOMERREY Fomento Metropolitano de Monterrey 
FONACOT Instituto del Fondo Nacional para el Consumo de los Trabajadores 
FONATUR Fideicomiso del Fondo Nacional de Fomento al Turismo 
FONDEPORT Fideicomiso del Fondo Nacional para los Desarrollos Portuarios 
FONHAPO Fideicomiso del Fondo Nacional de Habitaciones Populares 
FOVIMI Fondo de Vivienda para los militares 
FOVISSSTE Fondo de Vivienda del ISSSTE 
FUC Frente Único de Colonos de Cancún 
GATT General Agreement on Tariffs and Trade (Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio) 
ICA Ingenieros Civiles Asociados, S. A. 
IMSS Instituto Mexicano del Seguro Social 
 13 
INDECO Instituto Nacional para el Desarrollo de la Comunidad y la Vivienda Popular 
INEGI Instituto Nacional de Estadística, Cartografía e Informática 
INFONAVIT Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores 
INFRATUR Fondo de Promoción de Infraestructura Turística 
INV Instituto Nacional de la Vivienda 
IPAB Instituto para la Protección al Ahorro Bancario 
IPN Instituto Politécnico Nacional 
ISSSTE Instituto de Seguridad Social y de Servicios para los Trabajadores del Estado 
ITESO Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente 
LGAH Ley General de Asentamientos Humanos 
LGEEPA Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente 
MD Millones de Dólares 
NAFINSA Nacional Financiera, S. A. 
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico 
ONU Organización de las Naciones Unidas 
PAC Programa de Aliento al Crecimiento 
PAN Partido Acción Nacional 
PBG Plan Básico de Gobierno 
PDU Plan Director de Desarrollo Urbano 
PDUTC Programa Subregional de Desarrollo Urbano y Turístico del Corredor Cancún-Riviera 
Maya 2000 
PECE Pacto de Estabilidad y Crecimiento Económico 
PED Plan Estatal de Desarrollo 
PEDI Plan Estratégico de Desarrollo Integral 
PEDU Plan Estatal de Desarrollo Urbano 
PEMEX Petróleos Mexicanos 
PIB Producto Interno Bruto 
PIRE Programa Inmediato de Reordenación Económica 
PM Plan Maestro 
PMDU Plan Municipal de Desarrollo Urbano 
PNB Producto Nacional Bruto 
PND Plan Nacional de Desarrollo 
PNDU Programa Nacional de Desarrollo Urbano 
PNDUOT Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio 
PNDUV Programa Nacional de Desarrollo Urbano y vivienda 
PNR Partido Nacional Revolucionario 
POE Programa de Ordenamiento Ecológico 
PPRP Plan Parcial de Desarrollo Urbano de la Reserva Poniente 
PRM Partido de la Revolución Mexicana 
PRI Partido Revolucionario Institucional 
PROCAPTE Programa de Capitalización Temporal 
PRODUIN Programa de Desarrollo Urbano Integral 
PROEUT Plan Regional de Ordenamiento Ecológico, Urbano y Turístico del Corredor Cancún-Tulum 
PROGRESA Programa de Educación, Salud y Alimentación 
PRONASOL Programa Nacional de Solidaridad 
PSDU Programa Subregional de Desarrollo Urbano de la Región Caribe Norte del Estado de 
Quintana Roo 
PSE Pacto de Solidaridad Económica 
SAHOP Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas 
SCOP Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas 
SCT Secretaría de Comunicaciones y Transportes 
SECOFI Secretaría de Comercio y Fomento Industrial 
SECTUR Secretaría de Turismo 
SEDEMAR Secretaría de Marina 
SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social 
SEDUE Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología 
SEMARNAP Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales, Pesca y Alimentación 
SEMARNAT Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales 
SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público 
SIDDU Sistema de Información para el Diagnóstico Continuo del Desarrollo Urbano 
 14 
TLCAN Tratado de Libre Comercio de América del Norte 
UAM Universidad Autónoma Metropolitana 
UDIS Unidades de Inversión 
UE Unión Europea 
UGA Unidad de Gestión Ambiental 
UNAM Universidad Nacional Autónoma de México 
 
 
 15 
AGRADECIMIENTOS 
 
Deseo expresar mi agradecimiento a un conjunto de instituciones y personas que me brindaron su 
apoyo para realizar esta investigación. 
 
Primeramente a la FES Aragón, escuela de la cual soy egresado de la carrera de arquitectura y 
que me dio la posibilidad de iniciarme profesionalmente en el campo del urbanismo. 
 
A la Facultad de Arquitectura de la Universidad Nacional Autónoma de México por permitirme 
continuar con mis estudios de posgrado. 
 
Agradezco al CONACYT por el apoyo económico que me otorgó para realizar esta investigación. 
 
A mis profesores tutores que tuvieron para conmigo toda la paciencia y dedicación para leer los 
avances de investigación, los reportes parciales, escuchar mis comentarios, orientarme en la 
resolución de mis dudas, acompañarme en las presentaciones de los avances de investigación 
programadas por las autoridades del CIEP-FA, pero además por sus estimulantes comentarios a 
los avances de este trabajo de investigación: 
 
A mi tutor principal, el Dr. Jorge Fuentes, por su generoso apoyo que en todo momento me 
brindó. Su orientación tanto en lo general como en aspectos específicos de la investigación fue 
decisiva para guiar el trabajo a lo largo de todo este tiempo. Dr. Fuentes, le agradezco haberme 
brindado sus conocimientos en los seminarios en la maestría, desde aquel lejano 1989-1990 en la 
División de Estudios de Posgrado, a mi reincorporación a partir del año 2000 y hasta la fecha, los 
que han sido fundamentales para llevar a término este trabajo. 
 
A la Dra. Julieta Salgado, por su enorme paciencia, orientación y aliento constante para avanzar 
en la investigación y concluir los trabajos. A usted, Dra. Salgado, no la conocí en su etapa como 
funcionaria de la entonces SAHOP-SEDUE, y sin proponérmelo, fui uno de los herederos de su 
trabajo en la Subdirección Sureste de esa Secretaria. Durante estos años de trabajo académico 
que compartí con usted, personalmente pude conocer las razones del gran afecto y respeto con el 
que muchos amigos y compañeros comunes la recuerdan. 
 
Al Maestro Francisco Morales, por su apoyo incondicional en esta nueva etapa que emprendí 
gracias a él. Sin su apoyo y orientación me hubiera sido más difícil llevar la carga del trabajo de 
investigación. A ti Pancho, te agradezco la amistad y el apoyo que me brindas. Pero además, 
escuchartu clase siempre ha sido fuente de nuevos conocimientos, de nuevas visiones de los 
problemas urbanos y de la vivienda. El compartir tu clase en la maestría fue muy gratificante. Mi 
gratitud por siempre. 
 
Al Maestro Roberto Eibenschutz, quien con sus comentarios estimulantes me señaló temas 
sensibles y puntos a reforzar en la investigación. 
 
Al Dr. Román Munguía Huato, por su apoyo e interés para llevar a buen término este trabajo. Te 
agradezco tus valiosas observaciones y el material que pusiste a mi disposición. 
 
Quiero manifestar mi agradecimiento a otras personas que me distinguen con su amistad y a 
quienes solicité sus comentarios a diversos capítulos de esta investigación. Al Maestro Alejandro 
Gálvez Cancino, quien me apoyó con la lectura y sus comentarios para el capítulo 1. Sin embargo, 
mis limitaciones de tiempo me impidieron cubrir la totalidad de los temas y de los huecos que me 
señaló. Al Arq. Jesús Álvarez Flores, mi amigo y jefe inmediato durante muchos años en la 
SEDUE-SEDESOL y a quien me une además el interés por el tema del desarrollo urbano y por la 
zona de estudio. Asimismo, al Arq. Arturo Balandrano Campos, también mi jefe por mucho tiempo 
 16 
en esas Secretarías. Ellos me aportaron sus observaciones para complementar y mejorar el 
capítulo 5. 
 
Para este capítulo 5 y el anterior, entre los años de 2008 a 2010 realicé entrevistas a 40 
personajes que tuvieron o aún tienen un papel relevante en la institucionalización, el diseño y la 
operación de la política urbana nacional y en especial en el CCT. Entrevisté a cada uno de ellos 
aplicando un cuestionario personalizado en el que propuse una serie de preguntas base y 
posteriormente preguntas personalizadas de acuerdo al papel que conozco realizaron en las 
diferentes etapas de la historia de la política urbana institucionalizada y en su caso, las 
correspondientes al CCT. Salvo un funcionario municipal de Solidaridad, Q. R., todas las demás 
personas a las que les solicite la entrevista accedieron a ella. Todas las entrevistas se realizaron 
de forma amable y amena, a todos les expliqué el motivo de la entrevista y la temática a tratar, y 
en todos los casos me permitieron grabar sus testimonios, los cuales conservo en formato 
electrónico wav. De esta forma, agradezco las siguientes personas su disposición para conversar 
sobre este tema en la ciudad de México: al Maestro Francisco Morales Segura, Ex - Jefe de 
Departamento en la DGCP de SAHOP, entrevistado en su oficina en Consorcio ARA el 15 de junio 
de 2008; a la Dra. Julieta Salgado, Ex - Subdirectora de la Región Sureste de la DGDU, 
entrevistada el 23 de junio de 2009; al Arq. Arturo Balandrano Campos. Ex - Director de 
Operación Urbana en la DGDU y quien al momento de las entrevistas se desempeñaba como 
Director General de la consultora Servicios Urbanos Municipales y Estatales (SUME). El me 
concedió dos entrevistas que se realizaron los días 12 de mayo y 4 de junio de 2009; al Arq. Jesús 
Álvarez Flores, ex Subdirector de la Región Golfo-Península en la DGDU y actual consultor y 
asesor del Gobierno del Estado de Quintana Roo, entrevistado los días 17 de abril, 18 de mayo, 4 
y 27 de junio de 2009; a la Arq. Ligia González García de Alba, Ex - Directora General de 
Desarrollo Urbano y al momento de las entrevistas, Jefa de la Unidad de Desarrollo Regional de la 
Subsecretaría de Desarrollo Urbano de SEDESOL, con la que pude conversar los días 11 de enero 
de 2008 y 13 de mayo de 2009; al Arq. Antonio Pott León, Ex subdirector de planeación urbana 
de SEDESOL y al momento de la entrevista funcionario de la CONAVI, con quien platiqué el 4 de 
junio de junio de 2009; al Arq. Egrén Pliego Castrejón, Coordinador de técnicos de la DGDU y uno 
de los pocos técnicos con experiencia en la materia que aún trabajan en esa Dirección General. 
Con el conversé el 19 de mayo de 2009; al Arq. Roberto Eibenschutz, Ex - Subsecretario de 
Desarrollo Urbano de la SEDUE, que amablemente me recibió en sus oficinas de la UAM 
Xochimilco el día 26 de junio de 2009; a la Arq. Maria Luisa Gurrola Morales, Ex - Jefa de 
Departamento Península de la DGDU, a quien entrevisté en las oficinas de la Procuraduría 
Ambiental y de Ordenamiento Territorial del Gobierno del D. F. el día 19 de junio de 2009; al Arq. 
Jesús Cruz Carpio, Subdirector de Enlace de la SEDESOL, entrevistado en las oficinas de la 
SEDESOL de Paseo de la Reforma 115, el día 15 de mayo de 2009; a la Arq. Elizabeth Arévalo 
Ramírez, Coordinador de Técnicos en la DGDU-SEDESOL, entrevistada en la biblioteca de la 
SEDESOL en Paseo de la Reforma 115, el día 24 de agosto de 2009; a Rubén Serrano, Subdirector 
de Sistemas de la DGDU-SEDESOL, entrevistado el 26 de agosto de 2009; al Maestro Jesús 
Tamayo, Ex - Director General de Desarrollo Urbano de la SEDESOL, con quien platiqué el día 15 
de diciembre de 2009; a la Maestra María Elena Martínez, Profesora de la Universidad 
Iberoamericana y especialista en seguridad en las ciudades, quien me concedió la entrevista el 19 
de enero de 2010, y finalmente, al Lic. Arturo Amador Luna, Ex - Subdirector de la DGDU-
SEDESOL y con quien me reuní el día 14 de enero de 2010. 
 
En el estado de Quintana Roo, conversé con diversas personas que tienen o que en algún 
momento tuvieron la responsabilidad de diseñar y operar la política urbana desde una oficina del 
gobierno federal, estatal o municipal o desde su trabajo en la iniciativa privada. Pude reunirme 
con ellos en diversas ciudades del estado, durante la estancia que realicé durante el mes de julio y 
principios de agosto de 2008. Así fue como en la ciudad de Chetumal conversé el día 8 de julio de 
2008 con la Arq. Evangelina Estrella, quien al momento de la entrevista se desempeñaba como 
responsable de la carrera de arquitectura en el Instituto Tecnológico de Chetumal; ese mismo día 
con el Arq. Rafael Rosas Monroy, quien es académico del mismo Instituto Tecnológico y 
 17 
anteriormente se desempeñó como Jefe de la Unidad de Desarrollo Urbano y ex - Subdelegado de 
Desarrollo Urbano de la Delegación SEDESOL en Quintana Roo; el Ing. Ernesto Pavón, quien al 
momento de la entrevista era Subdelegado de Desarrollo Urbano de la Delegación SEDESOL en el 
estado de Quintana Roo, con el que me reuní en sus oficinas el 9 de julio de 2008; el Ing. Alberto 
Carrillo, Jefe de la Unidad de Desarrollo Urbano de la Delegación SEDESOL en el estado de 
Quintana Roo y quien me recibió en sus oficinas el día 7 de julio de 2008; el Biol. Francisco 
Gerardo Rábago Verduzco, Coordinador del Programa de Rescate de Espacios Públicos de la 
Delegación SEDESOL en el Estado de Quintana Roo, con el que platiqué el 9 de julio de 2008; el 
Ing. Felipe Manrique Navarrete, Jefe de la Unidad de Vivienda de la Delegación SEDESOL en el 
estado de Quintana Roo y con el que pude conversar en su oficina el 9 de julio de 2008; el Ing. 
Andrés Ruiz Morcillo, Ex - Subsecretario de Desarrollo Urbano del Gobierno del Estado de 
Quintana Roo y quien al momento de la entrevista era Presidente Municipal de Othón P. Blanco 
(Chetumal). Me recibió en sus oficinas del Palacio Municipal el día 8 de julio de 2008. En Cancún, 
al Lic. Patricio Martín, representante del Centro Mexicano de Derecho Ambiental (CEMDA), con el 
que conversé en sus oficinas el 18 de julio del 2008; a la Sra. Aracely Domínguez, Presidenta del 
Grupo Ecologista del Mayab, A. C, a quien entrevisté el 24 de julio de 2008; al Ing. Jorge Briseño 
González, ex Subdelegado de Desarrollo Urbano de la Delegación SEDESOL en Quintana Roo, con 
quien pude conversar el 25 de julio de 2008; al Biol. Tomás Bernal, Ex - subdelegado de Ecología 
de la Delegación SEDESOL en Quintana Roo y actualmente consultor en materia ambiental, que 
me recibió en sus oficinas el 17 de julio de 2008; a la Lic. Cristina Castro Sariñana, Consultora en 
planeación urbana y quien amablemente me recibió en sus oficinas de la consultora Planning el 10 
de julio de 2008. En Playa del Carmen me entrevisté con el Ing. RafaelKantun Ávila, Director 
General de Desarrollo Social del H. Ayuntamiento de Solidaridad, Q. R., el 17 de julio de 2008; 
con la Biol. Dulce Pérez, Subdirectora de Normatividad e Impacto Ambiental del H. Ayuntamiento 
de Solidaridad, el 23 de julio de 2008; al Arq. Sergio Vázquez Vázquez, Director de Estudios 
Urbano-Turísticos de la Secretaría de Desarrollo Turístico del Gobierno del Estado de Quintana 
Roo, que me recibió en sus oficinas el 10 de julio de 2008. En las instalaciones del Colegio de 
Arquitectos de Solidaridad pude reunirme con algunos de sus miembros, como los Arq. Ricardo 
Flores y Miguel Escalona, el 22 de julio de 2008; En ese mismo edificio se encuentran las 
instalaciones del Colegio de Ingenieros de Solidaridad, en donde me recibió el Ing. Genaro 
Alamilla Can, Presidente del Colegio de Ingenieros Civiles de Solidaridad, Playa del Carmen el 15 
de julio de 2008; con el Ing. Raúl Negrete, Presidente de la Asociación de Directores Responsables 
de Obra de Solidaridad, quie me recibió en sus oficinas el 15 de julio de 2008 y con el Lic. Manuel 
Paredes, Director de la Asociación de Hoteles de la Riviera Maya, a quien entrevisté el 23 de julio 
de 2008. Finalmente, en Akumal acudí a la cita que me concedió el Sr. Paul Sánchez Navarro 
Russell, Director del Centro Ecológico Akumal el día 19 de julio de 2008. 
 
Agradezco además a los Arq. Silvia Alba Riveros y Octavio Falcón Vega, con quienes inicié la 
entrevista, mas por las exigencias propias de su trabajo no pudimos concluirlas. Finalmente, al 
Ing. Javier Díaz Carbajal, Secretario de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente del Gobierno del 
Estado de Quintana Roo; al Ing. William Conrado y a la Arq. Natalia Pineda Aldaco, ex Directores 
de Desarrollo Urbano y Obras Públicas del municipio de Solidaridad; al Biol. José Zepeda, ex 
Subdirector de Planeación Ecológica del Instituto Nacional de Ecología; al Arq. Manuel Barrero, del 
Colegio de Arquitectos de Solidaridad; al Ing. Enrique Javier Preciado, del Colegio de Ingenieros 
de Solidaridad; al Arq. Gonzalo Fernández Espejo, Ex Director de Desarrollo Urbano del Municipio 
de Benito Juárez; al Sr. Gonzalo Merediz, Director Ejecutivo de Amigos de Sian Ka’an, al Arq. Julio 
García Coll, ex Director General de Desarrollo Urbano de la SEDUE-SEDESOL y al Arq. Rodolfo 
Flores Ortiz, ex Jefe de Departamento de la DGDU-SEDESOL, les ofrezco mis disculpas, ya que me 
concedieron las entrevistas, pero por diversas cuestiones no se pudieron realizar. 
 
A los entrevistados agradezco su tiempo e interés por conversar conmigo, y al mismo tiempo 
recurro a su comprensión, ya que por limitaciones de tiempo no me fue posible incluir las 
opiniones de todos ellos. 
 
 18 
Agradezco además al personal de los diversos archivos, bibliotecas y hemerotecas que me 
permitieron consultar sus acervos: Biblioteca “Jesús Reyes Heroles” de la FES Aragón, Biblioteca 
Central UNAM, Biblioteca “Antonio Carrillo Flores” del Instituto Nacional de Administración Pública, 
Biblioteca del Centro de Investigación y Docencia Económica, Biblioteca “Iberoamericana” de la 
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales; Biblioteca “Daniel Cosío Villegas” del Colegio de 
México, de la Biblioteca y Hemeroteca Nacionales, de la Biblioteca “Miguel Lerdo de Tejada” de la 
Secretaría de Hacienda y Crédito Público; de la Biblioteca México y José Vasconcelos del CNCA; 
Biblioteca “Angel Palerm” del Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología 
Social; Biblioteca “Luis Unikel” del Posgrado de Arquitectura UNAM y “Lino Picaseño” de la 
Facultad de Arquitectura UNAM; de la Universidad del Caribe en Cancún, Biblioteca “Santiago 
Pacheco Cruz” de la Universidad de Quintana Roo campus Chetumal, Biblioteca del Colegio de la 
Frontera Sur unidad Chetumal, Biblioteca Legislativa del H. Congreso del Estado de Quintana Roo, 
en Chetumal y de las bibliotecas públicas de Akumal y Playa del Carmen; de los Fondos 
Reservados de la Biblioteca y Hemeroteca Nacionales y de la Biblioteca México; al Centro de 
Documentación de la Secretaría de Desarrollo Social, a las Bibliotecas de la Secretaría de Turismo 
y del Instituto Nacional de Ecología de la SEMARNAT. Al Archivo General de la Nación, Archivo 
Histórico Genaro Estrada de la SRE; Archivo del Estado de Quintana Roo, a cargo de la Lic. Teresa 
Gamboa; a la Lic. Niuris Guerrero, que me permitió rescatar algunos documentos del acervo 
Joaquín Hendricks de la Universidad de Quintana Roo unidad Chetumal. Este acervo fue enviado a 
la UQROO hace algunos años por las autoridades de la Representación del Gobierno del Estado de 
Quintana Roo en el D. F., lugar en donde originalmente lo consulté con el apoyo de los Lic. 
Marcela Maldonado y Alfonso Flores; a la Dra. Lorena Careaga Viliesid, responsable del Acervo 
Histórico Antonio Enríquez Savignac, y al acervo del Arq. Lobo Luzuriaga, estos dos últimos en 
resguardo de la Universidad del Caribe en Cancún. 
 
 
 19 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
INTRODUCCIÓN 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Generalidades de la zona de estudio 
 
Las condiciones del entorno físico de la zona norte del estadio de Quintana Roo, con playas de 
belleza natural de gran potencial turístico, aunado al interés del Gobierno de la República por 
fortalecer la economía nacional con recursos de inversión privada en el sector turismo, generó una 
serie de iniciativas para la creación del centro turístico más importante del sureste mexicano en la 
zona del Mar Caribe. Para tal efecto en el marco Constitucional legal y programático nacional, se 
pusieron en práctica todos los referentes operativos de la administración pública (ordenamiento 
territorial, planeación urbana, conservación del medio ambiente, desarrollo económico, inversión 
pública, seguridad social y colonización estratégica, entre otros), para instrumentar el 
aprovechamiento de los recursos turísticos de la zona. Fue así como se creó la ciudad de Cancún 
en una lugar que era habitado hasta 1970 por 376 habitantes dedicados a la pesca y a actividades 
fortetales de autoconsumo. A partir de entonces, la costa norte quintanarroense no sería más un 
lugar aislado y deshabitado. 
 20 
 
Cambios importantes en la administración de los recursos federales dispuestos para apoyar los 
propósitos de desarrollo turístico en nuestro país, significaron la extinción de los fideicomisos 
Fondo de Promoción a la Infraestructura Turística (INFRATUR) y el fondo de Garantía y Fomento 
del Turismo (FOGATUR), administrados por el Banco de México y la Nacional Financiera, S. A., 
respectivamente, para crear el 28 de enero de 1974 un nuevo fideicomiso público paraestatal 
denominado Fondo Nacional de Fomento al Turismo (FONATUR) 1 cuyos recursos patrimoniales 
fueron fideicomitidos en la Nacional Financiera, S. A. 
 
A partir de 1971 la inversión pública aplicada en la construcción de obras y servicios en la zona 
norte de Quintana Roo, en su mayor proporción, estuvo determinada por las necesidades del 
desarrollo turístico que impulsa el gobierno federal a través del FONATUR, organismo que ha 
actuado al márgen del gobierno del estado de Quintana Roo. Es este último, el que reconoció 
mediante su primer Plan Estatal de Desarrollo Urbano (1979) que en 5 años de operación del 
FONATUR no se había logrado erradicar las “infrahumanas condiciones de vida de la población”, 
argumento que sustentaba el contenido social del discurso original del Fondo y que justificaba su 
operación el la costa norte del estado. 
 
Múltiples estudios y programas de desarrollo urbano fueron financiados por las autoridades 
federales y estatales para dar una justificación a la inversión que se realizaba en la zona. Este 
esfuerzo privilegió la costa y dentro de ella a Cancún, dejando fuera el interior del estado, 
situación que ha repercutido hasta la fecha, generando graves desequilibrios regionales que han 
ocasionado una zona costera densamente poblada, con gran dinámica de inversión de 
infraestructura, equipamiento yservicios turísticos principalmente y urbanos en menor medida, y 
un interior del estado poco atendido, en donde habita principalmente población indígena con 
carencias de servicios básicos. El hecho es que las previsiones de crecimiento urbano y turístico 
de toda la región se han visto superadas desde un inicio, impulsadas por los efectos del gran flujo 
de recursos provenientes de la explotación petrolera y de la apertura hacia el mercado exterior, 
dinámica de desarrollo que no ha alcanzado a beneficiar a toda la población. 
 
A la par, estudios de corte ambiental comenzaron a realizarse a finales de los años 80. Ejemplo de 
ello fue el Programa de Ordenamiento Ecológico (POE) de la Región denominada Corredor Cancún-
Tulum realizado en cumplimiento a un Acuerdo Presidencial y que definió el área como una franja 
de costa frente al Caribe Mexicano a lo largo de 130 Km. con un ancho que varía de los 500 m a 
los 3,500 m, con superficie aproximada de 140,000 ha, que se extiende desde la ciudad de 
Cancún al norte, hasta la localidad de Tulum al sur, en donde limita con la Reserva de la Biosfera 
de Sian Ka’an. Esta es el área objeto de estudio de la presente investigación. 
 
A partir de entonces, se han realizado múltiples Programas de Ordenamiento Ecológico como 
resultado de las presiones de los desarrolladores turísticos para abrir nuevas áreas a la 
explotación turística. De esta forma, se emitió un nuevo POE del CCT en 2001, el cual fue el 
último de su tipo, para dar paso a POE’s municipales que a la fecha determinan las políticas 
ambientales, pero sin el sentido regional que aportaron los POE’s del CCT. 
 
Es importante comentar que desde mediados de la década de los 90, las autoridades locales 
comenzaron a promover a una parte de la zona norte del estado como una marca turística que la 
identificara. La zona que surgía con fuerza poseía ya una gran capacidad de alojamiento y 
 
1 http://www.fonatur.gob.mx/indexcancun.html: El Gobierno Federal, por Ley del 29 de diciembre de 1973, publicada en el Diario Oficial de 
la Federación el 28 de enero de 1974, creó el “Fondo Nacional de Fomento al Turismo”, como un FIDEICOMISO PUBLICO, ENTIDAD 
PARAESTATAL, cuyo patrimonio fue entregado en fideicomiso a Nacional Financiera, S. A., (actualmente S.N.C.), mediante contrato 
celebrado al efecto con fecha 29 de marzo de 1974. Dicho contrato fue modificado totalmente en los términos del convenio celebrado el 30 
de junio de 2000. Las vigentes Ley Federal de Turismo, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1992, y la Ley 
Federal de las Entidades Paraestatales, son los ordenamientos jurídicos principales que regulan a FONATUR. Cabe mencionar que este 
fideicomiso quedó constituido por la extinción de dos fideicomisos ya existentes: el Fondo de Promoción de Infraestructura Turística 
(INFRATUR), administrado por Banco de México y el Fondo de Garantía y Fomento del Turismo (FOGATUR), administrado por Nacional 
Financiera. 
 21 
necesitaba de su impulso como destino diferente a Cancún. A la fecha, la Riviera Maya se 
identifica como un destino con posibilidades y atractivos propios. Esta se ubica en la costa de los 
municipios de Solidaridad y Tulum y abarca además (como adición de los últimos años) a parte de 
la Reserva de la Biosfera de Sian Ka’an, en el municipio de Felipe Carrillo Puerto, dejando fuera a 
la costa de Benito Juárez (excepto a Puerto Morelos).2 
 
Dichas políticas urbanas y ambientales desde ese entonces han seguido impulsando los mismos 
esquemas de desarrollo urbano y turístico, hasta poco más de la mitad del período de gobierno 
estatal analizado, el de Félix González Canto (2005-2009). 
 
 
Propuesta de investigación 
 
Gran parte de mi ejercicio profesional lo he dedicado a la práctica de la planeación y operación 
urbana en el sector oficial, inicialmente, dentro de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología y, 
posteriormente en la Secretaría de Desarrollo Social. En esa experiencia observé cómo se originan 
y se ponen en práctica las políticas urbanas principalmente las orientadas hacia la planeación 
urbana, el suelo, la vivienda y el medio ambiente. 
 
En este período de 18 años, advertí como eso influyó en el crecimiento de las ciudades de la 
Península de Yucatán: Campeche, Ciudad del Carmen, Champotón, Mérida, Progreso, Valladolid, 
Izamal, Tizimín, Cancún, Cozumel, Isla Mujeres, Playa del Carmen, Puerto Morelos, Tulum y 
Chetumal, entre otras. 
 
A pesar de la cercanía con las instituciones que son el origen de las políticas y los actores que las 
operan desde el sector oficial, no me resultaron claros los mecanismos que las producen ni 
tampoco la naturaleza de las fuerzas que actúan sobre las mismas y sobre los responsables de su 
diseño, operación y seguimiento. 
 
Conforme a mi percepción, los efectos alcanzados por las diferentes gestiones gubernamentales 
han sido contrarios al discurso oficial que se ha mantenido a lo largo del tiempo, desde el punto 
de vista de los propósitos que perseguía con el diseño y aplicación de sus políticas urbano-
regionales de planeación urbana, el suelo, la vivienda y el medio ambiente, pero no así contrarias 
a los intereses del capital que continúa mostrando gran interés en insertarse en la explotación 
urbana, turística y/o habitacional de algunas zonas del territorio nacional. 
 
Esta situación motivó mi ingreso al Programa de Maestría y Doctorado en Urbanismo en el campo 
de conocimiento de Economía, Política y Ambiente en el año 2000, así como el desarrollo de 
diversos trabajos que presenté para aprobar algunos cursos de la maestría, como fueron: “El 
desarrollo portuario en el Corredor Cancún-Tulum, Q. Roo”; “Reciclamiento urbano de la superficie 
ocupada por el actual aeropuerto”; “La construcción de la Línea “B” del metro y la organización de 
los vecinos de Santa María la Ribera”; “Las políticas urbanas y las obras de infraestructura 
regional y urbana, 1958-2000” y finalmente, la tesis que elaboré para obtener el grado de 
Maestro en Urbanismo, denominada “Contradicciones de la planeación urbano ambiental en la 
costa norte de Quintana Roo. El Corredor Turístico Cancún-Tulum”. Los aspectos centrales de este 
trabajo de tesis, como fueron las contradicciones encontradas entre las propuestas de los planes 
 
2 Consultado en la página electrónica http://www.rivieramaya.com/ el 29 de agosto de 2010. Asimismo, el Arq. Sergio Vázquez señala que 
actualmente la extensión de la Riviera Maya, para el fin de su promoción y objetivos, va desde Punta Brava, inmediatamente al sur de 
Puerto Morelos, hasta Punta Allen, en la Reserva de la biosfera de Sian Ka'an y solo trata la hotelería y desarrollos turísticos de las zonas 
costeras. Aunque incluso los lugareños señalan que la Riviera Maya y el Corredor Cancún - Tulum son lo mismo, la verdad es que el primer 
termino se usa para fines turísticos y el otro para geográficos y del POE. El Fideicomiso de Promoción Turística de la Riviera Maya propuso a 
Playa del Carmen como el corazón de la Riviera Maya e incluso en algún momento, durante la presidencia municipal de Miguel Ramón Martín 
Azueta, se trató de cambiar el nombre del municipio de Solidaridad por el de Riviera Maya, pero no procedió en la consulta. Todo lo anterior 
para posicionarla mejor en las ferias mundiales de turismo y evitar la confusión con Cancún. Información del Arq. Sergio Vázquez Vázquez 
del 7 y 8 de septiembre de 2010, quien al momento de la consulta, se desempeñaba como Director de Estudios Urbano Turísticos de la 
Secretaría de Desarrollo Turístico del Gobierno del Estado de quintana Roo. 
 22 
urbanos y ambientales con la realidad experimentada en la zona, me motivaron a profundizar en 
aspectos que me resultaron importantes, entre otras cosas, el por qué los planes urbanos y 
ambientales surgen en un momento determinado; por qué esos mismos planes no se logran 
materializartal y como se proponen; qué papel jugaron las personas encargadas en su diseño y 
operación; a qué intereses obedece todo lo anterior. 
 
En un marco general, la principal motivación es investigar sobre el papel de nuestros planes 
urbanos, considerados como obra pública, conocer los propósitos que movieron a la 
institucionalización de la planeación en México, cómo funciona la planeación urbana, por qué la 
población en general tenemos gran esperanza en los planes urbanos y depositamos en ellos 
nuestras expectativas de mejoramiento de nuestras condiciones de vida. 
 
Considero que uno de los aportes fundamentales de la investigación es el poder exponer, analizar 
y criticar las acciones de diseñar y operar las políticas urbanas desde el interior de la institución 
federal responsable de ello, aportando el conocimiento y las experiencias obtenidas de la 
participación en hechos y momentos, el conocimiento de muchos de los actores, grupos o 
instituciones involucradas, así como de las propuestas y ejecución de acciones, planes y 
programas proyectados o realizados en la mayor parte del período observado. 
 
En nuestro país, el ejercicio de la planeación urbana como manifestación de la política urbana 
tiene una historia que se remonta a la época de la colonia, pero que sin embargo fue desarrollada 
muy ampliamente desde los primeros años de la década de los 60, cuando las condiciones de 
inestabilidad social y los compromisos adquiridos con los Estados Unidos requirieron de la 
generación de instrumentos de contención social que diluyeran esas tensiones sociales. 
 
La utilización de la política urbana para atender problemas en las ciudades derivó entonces en la 
institucionalización de la planeación a mediados de los años 70 en un contexto en el que la mayor 
parte de la población nacional ya era urbana, le dio el impulso decisivo y con ello, se creó el 
Sistema Nacional de Planeación del Desarrollo Urbano, así como el marco legal que le da sustento. 
A partir de entonces, la política urbana tuvo instrumentos específicos que la determinaron, 
aunque no fueron y a la fecha no son los únicos, ya que otros sectores del Estado determinan 
políticas propias que también influyen en el territorio, como son comunicaciones y transportes, 
salud, educación, turismo y medio ambiente, entre otras, y que también son utilizadas para tratar 
los problemas urbanos. 
 
Esta gama de instituciones, políticas e instrumentos proveen al Estado de variadas alternativas en 
presencia de conflictos urbanos, y echa mano de ellas según sus propósitos y los intereses en 
juego, de tal forma que reprime, manipula y tergiversa el conflicto original y lo transforma según 
el tratamiento político institucional, en un conflicto urbano, ambiental, turístico o económico, 
llevándolo al escenario en el cual se permitirá a los diferentes grupos de interés tener mayores 
ventajas para explotar sus redes de complicidad y generar los acuerdos y compromisos necesarios 
para lograr sus propósitos de clase. 
 
Las políticas urbanas y de vivienda plasmadas en los instrumentos de planeación elaborados para 
el país han preparado los mecanismos para que la construcción y mantenimiento del equilibrio de 
fuerzas se haga con el consenso de los grupos dominantes y con el aval social y técnico de 
académicos, instituciones de investigación y miembros destacados de la sociedad civil nacional, 
legitimando la apropiación del espacio urbano, de los recursos naturales por las clases 
dominantes. 
 
El reparto de las riquezas nacionales se refiere además a la atención y priorización que hace 
diferencias en las regiones del país y al interior de los estados para la aplicación del presupuesto 
nacional y atender los requerimientos extraordinarios que pudieran representar un obstáculo a la 
extracción de los beneficios que busca el capital. Eso explica la rápida reacción para evaluar y 
 23 
aplicar los recursos del estado para atender la emergencia ocasionada por el huracán Wilma en 
octubre de 2005 en la costa norte del estado de Quintana Roo, con acciones de mejoramiento 
urbano y de vivienda principalmente, mientras que a la costa chiapaneca que fue azotada también 
por otro fenómeno meteorológico al menos un par de semanas antes, no se le atendió con esa 
prontitud. 
 
De esta forma, sostengo que en la medida que la política urbana y dentro de ella, la 
planeación urbana resultan de la aplicación del poder político, se constituyen como 
instrumentos dentro del sistema de relaciones de poder que responde a los intereses de 
los grupos dominantes que los demandan. 
 
Lo anterior me parece relevante a partir de los comentarios del común de las personas e incluso 
de muchos de los investigadores del área urbana, cuando afirman que los problemas urbanos se 
deben a que “no hay planeación”, “no se aplican los planes correctamente” o incluso”los planes 
están mal hechos”. 
 
A partir de estas ideas que intentaré demostrar como erróneas, argumentaré que los planes son 
desde su origen, instrumentos no destinados a resolver problemas de la mayoría de los habitantes 
de una localidad, sino a facilitar la producción y circulación capitalista. Si en el camino de la 
operación del plan se dan algunos efectos positivos en algún sector de la población no relacionada 
directamente con los grupos de poder que lo impulsan, debieran ser considerados como un plus 
de la aplicación de esas políticas. 
 
Otra condición importante dentro de esta investigación parte del hecho de que el Estado, por su 
carácter de garante de la producción y reproducción de la estructura social y de las relaciones 
fundamentales de producción, debe asegurar la existencia de las condiciones generales de 
producción, eliminar las amenazas al modo de producción prevaleciente, provenientes ya sea de 
las clases dominadas o de fracciones de la clase dominante, y reproducir la ideología dominante 
para asegurar la continuidad del dominio de clase.3 El resultado de esta dinámica es una 
cambiante correlación de fuerzas que dependiendo de las circunstancias, determina la orientación 
de las acciones del Estado a través de las diferentes instituciones que lo conforman, debido a que, 
aunque las instituciones y los procesos democráticos siguen mas o menos funcionando, tienen 
cada vez menor significado para el desenvolvimiento social. 
 
La burocracia es el actor principal en la elaboración de la política estatal. Con esas directrices es la 
ejecutora de la hegemonía del capital sobre las masas de la población, por lo que la operación de 
esa política debe ser realizada por un grupo de personas afines a los gobiernos en turno y de la 
confianza de las fracciones burguesas, quienes colocan a sus miembros en los diversos cargos 
públicos para así procurar la defensa de sus intereses. 
 
Por ello, sostengo que en el ajuste de la correlación de fuerzas, las nuevas burocracias 
influyen decisivamente en la conformación de las políticas urbanas, en su priorización y 
transformación o trastocamiento, en donde los grupos más influyentes del capital 
determinan la forma de articulación con las diversas fracciones del estado. 
 
Hay que recordar además que a partir del período de Miguel de la Madrid, se inició el proceso de 
reducción del Estado mexicano, mismo que se aceleró en el gobierno de Vicente Fox. Esto hizo 
que la SEDESOL mermara su capacidad normativa como resultado de la estrategia aplicada para 
dejar al mercado las determinaciones de la política urbana, por lo que el resultado de ello es una 
gran incapacidad para formular o promover nuevos instrumentos de planeación urbana y de 
vivienda en las localidades que, como en Cancún, Tijuana o Ciudad. Juárez, han sufrido altísimas 
tasas de crecimiento poblacional; para actualizar los viejos planes de desarrollo urbano; para 
 
3 Mandel, Ernest (1990): El Capitalismo Tardío. Ed. Era, México (pp. 461-463) 
 24 
preparar equipos de planeación nacionales y locales que operen y administren las políticase 
instrumentos de política urbana. Resulta claro entonces que el Estado ha adecuado sus 
instituciones y sus formas de actuación ante los requerimientos que le ha planteado el capital. 
 
Sin embargo aunque en apariencia existe una confrontación entre los sectores público y privado 
con respecto a los propósitos establecidos por los planes de desarrollo urbano y de vivienda, la 
intervención del Estado se hace necesaria en la medida que contribuye a proveer las condiciones 
necesarias para la reproducción del capital, a partir del hecho de que resuelve las dificultades que 
lo obstaculizan, como son la lenta rotación del capital invertido, las bajas tasas de ganancia, el 
uso de materias primas de naturaleza estratégica, la ausencia de infraestructura y equipamiento 
indispensables para el capital. El Estado entonces genera condiciones ventajosas para la 
expansión acelerada de algunas fracciones del capital y actúa para corregir fallas de los 
mecanismos de mercado. 
 
Por ello el presente trabajo de investigación tendrá como objetivo el aportar a la fundamentación 
teórica que sustenta la formulación y operación de las políticas urbanas; cuales son los 
mecanismos que utilizan las burocracias federales en su formulación y operación; cómo 
intervienen los agentes sociales y los grupos de poder en la definición y aplicación de esas 
políticas urbanas y de vivienda: 
 
 
• Contribuir al conocimiento del entorno político del desarrollo urbano; 
• Contribuir al desarrollo del concepto de política aplicado al entorno urbano en México; 
• Contribuir al conocimiento del proceso de diseño y operación de las políticas urbanas y de la 
vivienda en México, por los diferentes agentes involucrados; 
• Conocer las formas de intervención del Estado en la producción y gestión urbana en el país; 
• Conocer el papel de las burocracias en el proceso de producción y gestión urbana en México. 
 
Por ello es que en la presente investigación se analizará el papel del Estado en el diseño y 
operación de las políticas urbanas, expresadas en la creación de instituciones relacionadas con el 
tema, así como las plasmadas en los instrumentos de planeación urbana que se han aplicado en el 
país, ante la falta de un análisis crítico de las dependencias gubernamentales que les permita 
justificar el origen y efectos de dichas políticas. Esto será referido a una zona de especial 
importancia para el desarrollo turístico en el país, como es el Corredor Cancún - Tulum. Para ello, 
se plantea la siguiente hipótesis: 
 
La planeación urbana y ambiental es resultado de la aplicación de la política sobre el 
territorio, sobre los recursos naturales existentes en ese lugar y sobre la población que 
la habita y visita. Estos planes son instrumentos que al estar comprendidos dentro del 
sistema de relaciones de poder, responden a los intereses de los grupos dominantes que 
los realizan, garantizan la reproducción de las condiciones dominantes, inclusive de las 
ideológicas, al legitimar el papel y las acciones que realiza el Estado, en donde las 
diversas fracciones de los grupos hegemónicos buscan influir para que esos 
instrumentos reflejen sus intereses. Sin embargo, son éstos intereses los que pueden 
obligar a la formulación de esos planes o pueden no requerirlos de acuerdo a sus fines 
últimos. De cualquier forma, al no ser los planes los únicos instrumentos de la política 
urbana y ambiental en donde se pueden materializar las decisiones del poder político, 
su existencia o inexistencia trabajan en el mismo sentido: apoyar a los intereses 
dominantes mediante el allanamiento de las dificultades que se pudieran encontrar para 
establecerse en ese territorio. 
 
La interacción entre los grupos hegemónicos o sus fracciones con las burocracias federales y 
locales en un período determinado definirán los tiempos, las prioridades, los ajustes y alcances de 
los instrumentos de planeación necesarios para materializar los propósitos de los vencedores 
 25 
momentáneos o permanentes en esa lucha de poder. Determinarán además el tiempo y lugar de 
nacimiento de esos planes, las personas o despachos que los harán realidad y la gente o grupos 
que cuidarán de llevarlo a cabo, obstaculizarlo o modificarlo. 
 
En este trabajo no se pretende ahondar en la discusión de los conceptos de Estado, hegemonía, 
poder, clases sociales, ciudad, producción, política, etc., por lo que se retoman los aportes 
conceptuales de algunos autores para guiar el análisis en los diferentes capítulos. Tampoco se 
planteó que fueran motivo de análisis los procesos y procedimientos constructivos; la elaboración 
de estudios de ingeniería financiera de modelos de cálculo de proyectos de ingeniería urbana ni la 
realización de trabajos de encuestas o estadísticas. Por el contrario, se recurrió a acervos 
bibliográficos, hemerográficos y estadísticos disponibles en el país. 
 
La investigación documental en torno a los aspectos teóricos de la política, el poder y el estado 
cubrió fuentes documentales que se apoyan fundamentalmente en la filosofía marxista. Se realizó 
una revisión bibliográfica y de fuentes documentales originales de fuentes oficiales, centros de 
investigación, en trabajos académicos de educación superior, representaciones generales de 
organizaciones sociales, instancias de difusión de organismos legislativos, informes de resultados 
de organizaciones comerciales, revistas especializadas, entrevistas con funcionarios y ex 
funcionarios federales y locales involucrados con el desarrollo urbano y el medio ambiente, 
programas e informes anuales de instituciones financieras y crediticias relacionadas con el 
desarrollo urbano y en general, soportes documentales de procesos y resultados de producción y 
consumo urbano, atendiendo siempre el eje de la evolución de la planeación urbana aunque se 
abordó la ecológica y brevemente la vivienda en México, desde finales del siglo XIX hasta el año 
de 2009, pero haciendo énfasis en el período de 1976 al 2009, y específicamente en los 
instrumentos de planeación urbana y ambiental realizados para el Corredor Cancún-Tulum, en el 
Estado de Quintana Roo. 
 
En el estudio se tuvo en cuenta lo siguiente. 
 El eje del análisis son las políticas urbanas, por lo que se privilegió el análisis de la 
intervención del Estado y sus políticas urbanas, señaladas en los planes urbanos y 
ambientales, el marco legal y reglamentario. Por ello, no fueron tema de análisis las políticas 
económicas, demográficas, sociales, etc., o las mismas políticas urbanas y ambientales no 
plasmadas en esos instrumentos. 
 Se tomaron como válidos los diagnósticos y programas urbanos y ambientales y demás 
reportes oficiales realizados por instituciones públicas o académicas, pero no se consideró su 
verificación y actualización. 
 Los aspectos cuantitativos que sustentarán el análisis se tomaron de fuentes oficiales de los 
organismos responsables (CONAPO, SECTUR, SEDESOL, INEGI, etc.), por lo que no se realizó 
trabajo de campo para su verificación o actualización. 
 
Durante el proceso de investigación se realizaron algunos ajustes de importancia que afectaron el 
conjunto de la investigación. El primero fue la delimitación del tema, ya que la intención original 
era tratar a la política urbana y sus implicaciones de dominación. Sin embargo, entendiendo la 
necesidad de abordar el tema en una territorialidad y una temporalidad específica, decidí centrarlo 
en la zona del CCT, la cual ya había comenzado a estudiar durante mi investigación de maestría. 
Esto repercutió no tan sólo en el título del trabajo, sino en algunos aspectos de su contenido, de 
tal forma que el nombre original del estudio “Estado, Ciudad y Poder. Políticas urbanas y 
vivienda,” pasó a ser como ahora se señala: Estado y políticas urbanas - ambientales en el 
Corredor Cancún-Tulum, Quintana Roo 
 
Es importante comentar que el trabajo resultante comprende tres partes cuyas características 
metodológicas son distintas. La primera de ellas comprende el capítulo1, en los que se realiza 
una revisión bibliográfica y documental, utilizando para el análisis los estudios realizados sobre el 
tema. Para su elaboración se incorporaron datos empíricos y se utilizaron las propuestas de 
 26 
periodización aportadas por varios autores, ajustándolos parcialmente.4 Las fuentes utilizadas son 
históricas, recabadas de varios archivos de los que se habla mas adelante. Distintos estudios 
teóricos se revisaron para apoyar el marco sobre el cual se pretendió realizar el análisis de cada 
uno de los temas explorados en este trabajo. Aunque en este primer capítulo se trata de exponer 
desde un punto de vista teórico la relación entre la política urbana, el Estado y con la política en lo 
general. Otros estudios presentan enfoques teórico-metodológicos distintos: algunos mantienen 
un enfoque económico y se utilizan para explicar el contexto del desarrollo de las políticas 
económicas y su relación con las urbanas. Algunos otros son sociológicos en los que predomina la 
descripción y el tratamiento empírico sobre la interpretación de los fenómenos sociales y se 
emplean en este estudio para explorar su relación con las políticas económicas y urbanas. Otros 
más son estudios técnicos y corresponden a los planes y programas nacionales y urbanos, de los 
que se extrajeron las políticas urbanas. Todas estas fuentes se combinan en este capítulo, el que 
además trata de explicar la evolución de las políticas urbanas y el contexto político, social y 
económico nacional en el que aparecieron. 
 
Los capítulos 2 y 3 corresponden a una segunda parte metodológica en los que además de recurrir 
a fuentes históricas y teóricas, se analizan los estudios técnicos específicos para el CCT, que es el 
área de estudio. Un aporte importante de este trabajo es el acudir a fuentes originales elaboradas 
por las SEDUE y SEDESOL, y que consisten en documentos tales como oficios, notas informativas, 
planes, programas, esquemas urbanos, estudios y reportes técnicos nunca antes dados a conocer 
en otros trabajos. Con ellos, se reconstruye la evolución histórica de los planes y programas de 
desarrollo urbano del CCT como instrumentos que plasman las políticas urbanas, así como el 
comportamiento histórico de la operación de esos planes, destacando las contradicciones 
observadas entre cada uno de ellos respecto a la planeación, población y suelo y la evolución de 
las previsiones de cuartos de hotel para la zona de estudio. 
 
Los capítulos 4 y 5 combinan fuentes documentales, históricas y teóricas con entrevistas 
realizadas tanto en la Ciudad de México como en otras localidades del estado de Quintana Roo. 
Considero que el aporte relevante de estos capítulos es el señalar opiniones a situaciones o 
hechos de relevancia en la historia de la planeación urbana nacional como en el CCT, de 
personajes que tuvieron una destacada participación en ellos. Naturalmente, la interpretación y el 
resultado del trabajo es responsabilidad mía. 
 
De esta forma, la investigación se estructuró en cinco capítulos, con los que pretendo ir 
adentrando en el problema desde una visión general, hasta lo específico de la zona de estudio. 
Como complemento, se presenta un capítulo con las conclusiones del estudio. 
 
El primer capítulo habla del Estado y la planeación urbana, en una relación que se da por 
entendida pero que se considera neutra, inofensiva y beneficiosa para el conjunto del población 
por encima de sus condiciones de dominación, de segregación de clase y de su intencionalidad 
final de mantener las condiciones de explotación del espacio urbano y de los recursos naturales. 
Por esa razón, se muestra la vinculación o desvinculación de la planeación en general y de la 
planeación urbana en lo específico, con las principales obras realizadas tanto en regiones como en 
ciudades en nuestro país, enmarcándolas dentro del período histórico en que se produjeron y se 
señalan además los marcos reglamentarios que dieron cuerpo a esos planes y esas obras. 
 
Los capítulos segundo y tercero muestran la evolución de la planeación urbana y ambiental en 
Quintana Roo, desde sus orígenes y hasta nuestros días. El segundo capítulo se enfoca a la 
planeación urbana y el tercero lo hace con la ambiental, con la intención de mostrar en lo 
específico los momentos y las circunstancias en que surgen esos instrumentos en el estado de 
Quintana Roo, así como detallar aspectos vinculados específicamente a cada temática. Sin 
embargo, el aspecto principal que los une en esta investigación es la implicación urbana de cada 
 
4 Entre ellos, destacan los trabajos de Gustavo Garza. 
 27 
uno de estos instrumentos de política. Esto nos da pie a comenzar con una breve reseña de 
Quintana Roo y hacer el recorrido histórico que permite ubicar a los planes urbanos y ambientales 
el contexto en el que surgieron. Lo anterior es importante para la investigación ya que permite 
identificar períodos en los cuales no hubo plan o programa urbano o ambiental que señalara hacia 
dónde crecerían las ciudades, o el uso o cuidado de los recursos naturales, lo cual no fue 
impedimento para que se realizaran obras, principalmente turísticas en la costa norte de estado, a 
cargo de la federación, como detonantes de lo que mas tarde se convertiría en la principal zona 
turística del país; se señalan los compromisos internacionales que dieron sustento a esta situación 
así como la gran influencia que ejerció la Revolución Cubana y la reacción norteamericana para 
contenerla, en el proyecto Cancún. Finalmente, se relacionan los tratados comerciales 
internacionales que ha suscrito nuestro país con la planeación urbana en el CCT. 
 
Dentro del análisis, en estos dos capítulos se presentan las contradicciones existentes entre las 
propuestas de cada uno de esos planes relativas a la población, usos del suelo y cuartos de hotel 
totales. Se observa claramente cómo cada plan urbano o ambiental propone metas cada vez más 
altas, y se señalan –principalmente en el primer POE- las presiones ejercidas para modificar las 
propuestas no convenientes a los diferentes intereses que actuaron entonces y las maniobras 
realizadas por las burocracias federales y locales para permitir esos ajustes. Se detalla el efecto 
que esto ha tenido en el crecimiento de las instalaciones turísticas en el CCT y se especifican los 
principales proyectos turísticos que a pesar de transgredir a la reglamentación en mayor o menor 
medida, fueron construidos por efectos del juego de poder. 
 
El capítulo cuarto nos muestra cómo surgieron los grupos dominantes en Quintana Roo en el norte 
y sur del estado y cómo se fue construyendo la influencia y poder de las familias y grupos en el 
CCT. Se comenta cual fue el origen de la riqueza de esos grupos y su comportamiento a lo largo 
de todos estos años, Asimismo, se indica su organización política y se muestran los grupos que 
dominan actualmente el CCT. 
 
El capítulo quinto es presentado como una autocrítica al papel desempeñado por la burocracia 
federal encargada de la administración y operación de la política urbana en Quintana Roo, a la 
cual yo pertenecí durante casi 20 años. La fuente primordial de este capítulo son las entrevistas 
realizadas a 40 personajes que tuvieron o aún tienen un papel relevante en la institucionalización, 
el diseño y la operación de la política urbana nacional y en especial en el CCT. Realmente existe 
muy poco material publicado que soporte la historia de nuestra planeación urbana, por lo que el 
aporte de este capítulo consiste en la reconstrucción de su historia y en específico del papel 
desempeñado por las burocracias federales que entonces eran las responsables del diseño y 
operación de la política urbana y de la parte que les corresponde en cuanto a la planeación 
ambiental en el CCT. Las opiniones y señalamientos que las diferentes personalidades 
manifestaron durante su entrevista, fueron revisadas e incorporadas a la estructura general del