Polticas-publicas-y-localizacion-urbana-en-Tuxtla-Gutierrez-Chiapas--alternativa-de-crecimiento-de-equipamientos-de-salud-a-nivel-regional-Tuxtla-Gutierrez-Berriozabal-2001-2024

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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO. 
 
PROGRAMA DE MAESTRÍA Y DOCTORADO EN URBANISMO. 
 
Políticas públicas y localización urbana en Tuxtla Gutiérrez, Chiapas: 
alternativa de crecimiento de equipamientos de salud a nivel regional 
 Tuxtla Gutiérrez-Berriozábal 2001-2024. 
 
TESIS 
QUE PARA OPTAR POR EL GRADO DE: 
DOCTOR EN URBANISMO 
PRESENTA: 
ENOC GORDILLO ARGÜELLO 
 
COMITÉ TUTOR: 
Tutor: Dr. Orlando Eleazar Moreno Pérez 
Facultad de Arquitectura - UNAM 
Cotutor: Dr. Hermilo Salas Espíndola 
Facultad de Arquitectura - UNAM 
Cotutor: Dr. Felipe Albino Gervacio 
Facultad de Arquitectura - UNAM 
SINODALES: 
Dra. Esther Maya Pérez 
Facultad de Arquitectura - UNAM 
Dr. Wílder Álvarez Cisneros 
Facultad de Arquitectura - UN.A.CH. 
 
Ciudad Universitaria, Ciudad de México, Junio 2017. 
 
UNAM – Dirección General de Bibliotecas 
Tesis Digitales 
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mencionando el autor o autores. Cualquier uso distinto como el lucro, 
reproducción, edición o modificación, será perseguido y sancionado por el 
respectivo titular de los Derechos de Autor. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
A Maritza, Marian, Miranda y Bruno Enoc, 
mi motor, mi impulso, mi búsqueda… 
con ustedes, el esfuerzo da más frutos. 
 
 
 
Agradecimientos. 
El contenido de esta investigación, resulta de la buena voluntad, asesoría, acompañamiento y 
entusiasmo de diversas personas e instituciones, que de una u otra manera permitieron llevar a buen 
puerto, los alcances y aportaciones que este su servidor presenta. 
Una vez más, doy gracias a mi Dios por bendecirme con esta oportunidad de superación, por 
sostenerme y levantarme en las diversas ocasiones que caí y me sentí derrotado. 
Reconozco y agradezco con humidad al Dr. Orlando Eleazar Moreno Pérez, mi Tutor, por tenderme 
su mano sin dudarlo, por acogerme y confiar en mi persona, por su orientación, asesoría, consejos y 
correcciones, gracias por ayudar a normar y mejorar mi criterio… muchas gracias Dr. Orlando. 
De igual manera externo mi gratitud a mis Cotutores, Dr. Hermilo Salas Espíndola y Dr. Felipe Albino 
Gervacio, por su cobijo desde el momento de conocerles, por sus consejos, por sus correcciones, por 
enderezar mi camino en ocasiones de dudas e imprecisiones…muchas gracias Doctores. Agradezco 
a la Dra. Esther Maya Pérez, por su apoyo y confianza para con mi proyecto de investigación. 
Al Dr. Wilder Álvarez Cisneros quien sembró en mi la inquietud del doctorado, aun cuando alguien 
me dijo que nuestra Facultad no necesita doctores, gracias por el acompañamiento desde los 
primeros pasos para ingresar, desde el inicio del protocolo, por ser lector y sinodal de este trabajo. 
Sin dudarlo, agradezco a nuestra máxima casa de estudios, la UNAM, por la oportunidad que me ha 
brindado, en específico al Programa de Doctorado en Urbanismo encabezado por el Dr. Héctor 
Quiroz, por sus opiniones y consejos oportunos; a la Lic. Dafne con especial agradecimiento por 
siempre extender su mano para resolver los asuntos que se complicaban dada las distancias físicas 
entre el Programa y mi hogar; a la Sra. Lulú, deseando le vaya muy bien en su retiro del posgrado; al 
joven Luis, quien a pesar de recién conocerle, es un buen amigo. 
A mi alma mater, mi querida UNACH, por darme la oportunidad, por confiar en sus profesores, en 
especial en mí, que aún con las complicaciones de las reglas del juego, me cobijó y becó para 
realizar mis estudios; hago un agradecimiento a quien en un momento de debilidad, me dio palabras 
de aliento para no claudicar, muchas gracias Lic. Ramiro Ordoñez en donde quiera que se encuentre. 
Agradezco a mi Facultad de Arquitectura, quien me formó y hoy me cobija. 
Deseo hacer un agradecimiento especial a quien me ha brindado su amistad y apoyo en una parte 
fundamental de esta investigación, a mi amigo Enrique León Paredes… gracias amigo. 
Mis principios y valores han sido fundamentales para alcanzar lo que a la fecha se ha logrado, por 
ello siempre reconozco y vivo eternamente agradecido a mis padres, Mami y Papi muchas gracias 
por su amor, consejos, enseñanzas y acompañamiento; así también a Doña Alicia, a quien le llamo 
 así con mucho amor, por confiar siempre en mí, porque si sirve ser atento; a mis queridos hermanos 
y hermanas y a sus hijitos, por aguantar muchas ausencias incomprendidas. 
Con su permiso, ahora hago este sincero y especial agradecimiento a mi hermosa y amada esposa; 
a ti Maritza por tu comprensión, tu presencia, tu entrega, tu esfuerzo, tu consejo, por tu amor; a mis 
princesas Marian y Miranda, a mi principito Bruno Enoc… muchas gracias mis amores, gracias 
porque estuvieron siempre aún sin corresponderles en ciertos momentos, porque esta meta lograda 
nos fortalezca y permita nuevas oportunidades… los amo!! Muchas gracias!! 
 
Enoc Gordillo Argüello 
Junio de 2017
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
“Los objetivos orientados hacia el cliente son la característica más distintiva de las 
instituciones de atención médica que representan una tradición humanitaria de servicio. Por 
ello es de esperarse que los programas de atención médica se concentren en el bienestar 
del cliente y en adaptarse a sus deseos. 
Sin embargo, hay graves dudas acerca de si las organizaciones de atención médica 
sirven primordialmente a los intereses y a los deseos del cliente como éste los ve o como los 
interpretan las élites profesionales o de otro tipo que determinan la política de atención médica”. 
Avedís Donabedian 
Médico libanés. 
 
 
 
Índice. 
 Página 
Introducción. 1 
Capítulo 1. Políticas públicas, conceptos, enfoques y posicionamientos. 
1.1. Conceptos y posicionamientos teóricos de política pública. 9 
1.1.1. El estudio de las políticas públicas: origen y definiciones. 9 
1.1.2. El proceso de las políticas públicas. 13 
1.1.3. La agenda y elaboración de las políticas. 16 
1.1.4. La evaluación de las políticas públicas. 19 
1.1.5. La política pública como disciplina en México. 23 
1.2. La encrucijada de la globalización en las políticas públicas. 26 
1.2.1. Conceptos y realidades. 26 
1.2.2. La encrucijada de la globalización. 29 
1.3. El proceso de planeación y las políticas públicas. 31 
1.3.1. Planeación, conceptos y generalidades. 31 
1.3.2. Metodología, ciclo y proceso básico. 33 
1.3.3. La planeación en México. 35 
1.4. Los servicios de salud en las políticas públicas. 38 
1.4.1. Salud, conceptos y generalidades. 38 
1.4.2. El Sistema Nacional de Salud en México, su evolución. 39 
1.5. La localización de servicios en las políticas públicas. 45 
1.5.1. Urbanización y localización de servicios. 45 
1.5.2. La Teoría de Lugar Central. 50 
1.5.3. La localización de servicios de salud. 52 
Capítulo 2. Planeación urbana, territorio y localización en Tuxtla Gutiérrez. 
2.1. Evolución y características del desarrollo urbano. 57 
2.1.1. Origen y evolución de la ciudad capital hasta 1970. 57 
2.1.2. El proceso de urbanización y crecimiento territorial después de 1970. 59 
2.1.2.1. El crecimiento poblacional y la migración hasta 1980. 59 
2.1.2.2. El crecimiento y transformación urbana después de 1980. 65 
2.2. El crecimiento poblacional y territorial de Tuxtla en el siglo XXI. 71 
2.2.1. El crecimiento poblacional de la capital hasta el año 2010. 71 
2.2.2. Tuxtla Gutiérrez como área y zona metropolitana.78 
2.3. Las políticas públicas y la salud 2001-2012. 83 
2.3.1. El paradigma de las políticas del cambio 2001-2006. 84 
2.3.2. La continuidad de las políticas del cambio 2007-2012. 87 
2.3.3. Las políticas de salud y del cambio en Chiapas 2001-2006. 90 
2.3.4. La continuidad y el alineamiento de Chiapas 2007-2012 92 
2.4. Las políticas y planeación urbana y las estrategias de localización. 96 
2.4.1. Reserva territorial Tuchtlan. 96 
 
2.4.2. Programa de desarrollo urbano de Tuxtla, actualizaciones 2001 y 2007. 99 
2.4.3. Programa de ordenamiento de la zona metropolitana de Tuxtla 2012. 108 
Capítulo 3. Localización de equipamientos de salud y fragmentación de usuarios. 
3.1. La localización a partir de instrumentos institucionales. 117 
3.1.1. El sistema normativo de equipamientos de la SEDESOL. 117 
3.1.2. Lineamientos para equipamientos a partir del Seguro Popular de Salud. 122 
3.1.3. La planeación de equipamientos a partir del Seguro para una Nueva Generación. 126 
3.2. Los equipamientos localizados en Tuxtla Gutiérrez. 128 
3.2.1. Inventario de equipamientos de salud por institución y nivel. 128 
3.2.2. La localización de equipamientos y el índice de Clark-Evans. 131 
3.3. Caracterización de los usuarios, su fragmentación. 140 
3.3.1. Distribución de los usuarios de servicios de salud en la ZMTG. 140 
Capítulo 4. Contradicciones en la planeación urbana de los equipamientos de salud. 
4.1. Crítica a la planeación desde el enfoque institucional local. 149 
4.1.1. Las paradojas de la planeación en los programas de desarrollo urbano. 149 
4.2. Los criterios de planeación de equipamientos de salud y sus contradicciones. 160 
4.2.1. Las contradicciones del sistema normativo de la SEDESOL. 160 
4.2.2. Las críticas a los criterios urbanos de la Secretaría de Salud. 163 
Capítulo 5. Propuesta urbana de crecimiento y localización de equipamientos de salud en la 
ZMTG, región Tuxtla Gutiérrez-Berriozábal. 
5.1. La zona de la ciudad para la propuesta de localización. 171 
5.1.1. El área propuesta y su caracterización. 171 
5.1.2. Los actuales componentes urbanos. 176 
5.2. La propuesta urbana de localización. 180 
5.2.1 La zonificación, alternativa crítica a la planeación institucional. 180 
Conclusiones. 193 
Bibliografía. 203 
Apéndice. 
Glosario de términos. 213 
Índice de esquemas, mapas y cuadros. 217 
 
1 
Introducción. 
El desarrollo social y económico de un territorio, conlleva a la generación y 
consolidación de una sociedad que priorice la formación de capital humano, procure 
el empleo y actividades productivas, y genere participación y corresponsabilidad en 
la toma de decisiones. Adicionalmente y no menos importante, es la calidad de sus 
inversiones públicas, entendiéndose la definición del concepto que hace Mario 
Polèse como “cualquier gasto corriente que permita incrementar la productividad y la 
capacidad de producción futuras”, no limitándose a las inversiones en capital físico, 
sino a las que se dirigen al capital humano como la educación y la salud que 
permiten incrementar permanentemente la productividad del trabajo. En la praxis, el 
término se ha visualizado y vinculado únicamente con la inversión física. 
En nuestro país prevalecen históricas disparidades regionales, conocidas como 
inequidades de bienestar o desarrollo, las cuales se han acentuado por factores 
diversos, destacando el centralismo político de las autoridades gobernantes, 
centralidad de actividades industriales y de comercio, así como condiciones 
geográficas del territorio; en específico la región sur-sureste presenta rezagos 
mayores, siendo abordado como objetivo principal por las políticas públicas, cuyo 
propósito debiera ser la mejora y unificación a la economía del país, de aquellas 
regiones rezagadas. Las políticas públicas surgen dando respuesta a los conflictos 
sociales que se generan en el seno de la sociedad, constituyendo espacios para la 
gestión y solución de problemas, atendidos en el ámbito público y no privado. 
Considerando la importancia de impulsar el crecimiento de una región o ciudad, se 
hace hincapié en el hecho de que la ciudad por su naturaleza es el espacio en el que 
se presentan e interactúan de manera permanente la igualdad y la diferencia, existe 
en ella una gran diversidad de sujetos, culturas, tradiciones, actividades e ideologías, 
y por otro lado prevalecen los derechos ciudadanos y el acceso a los servicios que 
brinda; es la ciudad el lugar ideal para impulsar políticas públicas y promover 
mecanismos de participación; en este contexto de disparidades prevalecientes en el 
sureste mexicano, en específico en Chiapas, así como el hecho de impulsar una 
región o ciudad que permita la generación de un desarrollo integral de sus 
ciudadanos y de la ciudad misma, se habla pues de Tuxtla Gutiérrez. 
2 
Hacer referencia a Tuxtla, es exponer su crecimiento general y de su contorno 
urbano inmediato, el cual fue lento hasta inicios de la década de los setenta, cuando 
principalmente se presenta el proyecto gubernamental hidroeléctrico del río Grijalva y 
la llegada de población proveniente del interior y exterior de Chiapas, acelerando su 
urbanización, crecimiento poblacional y extensión de la mancha urbana, definiendo 
un patrón de crecimiento físico horizontal, expansivo y longitudinal oriente-poniente, 
delineando lo que ahora se reconoce como una zona metropolitana fragmentada y 
difusa, rebasando límites políticos-administrativos; adicionalmente, se evidenció el 
incremento de actividades dentro de los sectores de comercio y servicios, impulsado 
también por un negocio inmobiliario –legal e ilegal- de compra venta de predios, los 
cuales se indujeron hacia la periferia oriente, tanto al norte como al sur. 
Considerando este importante crecimiento urbano, los gobiernos federal, estatal y 
municipal han impulsado políticas públicas plasmadas en planes y programas de 
desarrollo –sectoriales, de gobierno, urbano territoriales, de salud, educativos, entre 
otros-, contemplando diversos aspectos que buscan incidir y coadyuvar en una mejor 
planeación y desarrollo de la ciudad; al respecto, estos procesos no se encuentran 
exentos de la “crisis de la planeación”, centrándose en la omisión e incumplimiento 
de lo contenido en las agendas de los gobiernos, siendo evidente su origen a partir 
de decisiones políticas e intereses de terceros, derivando en un distanciamiento a los 
reales procesos de planeación y decisión, convirtiendo a dichos documentos de 
manera exclusiva en indicativos, siendo no aplicados en la praxis. 
En la búsqueda de disminuir las disparidades regionales existentes en Chiapas y 
en Tuxtla, en específico de rezagos históricos sensibles en la población, se ha 
visualizado como la principal fuente de bienestar de sus ciudadanos a la salud; es 
pues la salud uno de los también llamados componentes del capital humano, la salud 
de las personas es una condición que contribuye directamente en el crecimiento 
económico de largo plazo de la ciudad. Importante y de manera particular, para 
aquella población que carece de seguridad social, el hecho de tener un respaldo 
oficial que proporcione servicios de salud y que evite el empobrecimiento de las 
familias, aunado a que en Chiapas prevalecen las enfermedades de la pobreza. 
El sistema de salud de México enfrenta retos que obedecen a carencias históricas, 
y a la dificultad de adecuarse a cambios generados a partir de las dinámicas 
3 
demográfica, epidemiológica y tecnológica, requiriendo nuevas prestaciones y 
tratamientos, incrementando costos y limitando la cobertura y uso efectivo de los 
servicios, existiendo escasez de recursos humanos y financieros, problemas de 
gestión, infraestructura física muy limitada, entre otros. Aunado a ello, las políticas 
neoliberales han impactado de modo directo en los servicios de salud,siendo a partir 
del gobierno de Miguel de la Madrid, cuando se inicia la desaparición del Estado 
benefactor, pasando a un “estado desamparador” que redujo los presupuestos hacia 
los servicios de salud, en específico, disminuyendo recursos para la edificación de 
nuevos equipamientos, concentrando a la población en los ya existentes. 
Al respecto, en Tuxtla a inicios del siglo XXI, en las administraciones estatales de 
Pablo Salazar y Juan Sabines, se da la coyuntura de políticas públicas y voluntades 
políticas –federal y estatal-, lo cual permitió la construcción de diversos 
equipamientos de salud en la ciudad, para ello, el gobierno del estado dispuso 
diversos predios –ubicados en el oriente de Tuxtla-, para en ellos localizar los 
equipamientos, con el único argumento técnico de consolidar el subcentro urbano 
oriente, incorporado en los programas de desarrollo urbano de la ciudad de los años 
2001 y 2007; considerando lo anterior, surge la interrogante respecto a qué criterios 
se vinculan en las políticas de salud y de planeación urbana, para definir la 
localización de los equipamientos de salud en la ciudad de Tuxtla Gutiérrez. 
A partir de lo anterior, se plantea la suposición de que en las políticas públicas y 
sus instrumentos de implementación del periodo 2001-2015, se concretó la 
edificación y operación de equipamientos de salud en el oriente de Tuxtla, los cuales 
para su localización se consideró la propiedad de predios del gobierno del estado, 
evidenciando poca racionalidad en la toma de decisión para localizar y concentrar 
dichos equipamientos, sin atender la estructura urbana, la lógica espacial y el 
crecimiento de la ciudad, demostrando la desvinculación de las políticas urbanas y 
de salud, generando impactos en la accesibilidad de la población a dichos 
equipamientos públicos. Ante ello, se requiere que en los instrumentos urbanos y de 
salud que derivan de las políticas públicas, se diseñen e incorporen criterios para la 
localización de equipamientos, considerando la estructura urbana y el crecimiento 
poblacional y territorial de Tuxtla, primera zona metropolitana de Chiapas. 
4 
Ante un rezago histórico y aunado al hecho de limitados escenarios económicos 
que han restringido el financiamiento, realizando el gobierno federal recortes al gasto 
público; ante ello, la importancia de disponer en Chiapas, en específico en Tuxtla, de 
nuevos equipamientos de salud, no forma parte de la discusión, la inquietud surge a 
partir del hecho de definir y decidir su localización, su emplazamiento, su 
concentración o dispersión, con el fin de generar beneficios vía el acceso y atención 
oportuna de la población. Para la localización, se hacen cuestionamientos de cómo 
se distribuye territorialmente la población usuaria para entender su accesibilidad a los 
equipamientos, y en su caso que criterios se deben considerar para localizar futuros 
equipamientos en las zonas de expansión de Tuxtla y de la zona metropolitana. 
Para comprender correctamente la localización de los equipamientos de salud y su 
relación con las políticas públicas y sus instrumentos urbanos en Tuxtla, objeto de 
estudio de esta investigación, se desarrollaron en la tesis cinco capítulos, los cuales 
se describen brevemente para dar un contexto general de su contenido y los 
resultados esperados, de acuerdo a lo siguiente: 
En el Capítulo 1 se describen los aspectos teóricos fundamentales de las políticas 
públicas, se aborda el proceso de planeación y globalización en las políticas, así 
mismo se describe la política de salud en México y su evolución, y se incorpora la 
teoría de localización, permitiendo analizar y comprender la escasa o nula relación 
entre el diseño e implementación de las políticas, en específico de salud, con los 
criterios de localización de equipamientos, privilegiando la existencia de los mismos 
sin considerar las necesidades de la población -residencia, accesibilidad y movilidad. 
A partir lo anterior, en el Capítulo 2 se analiza la evolución del desarrollo urbano 
de Tuxtla Gutiérrez, con el fin de establecer los sucesos socio-económicos que 
definen la estructura urbana actual, así mismo se analizan las políticas públicas de 
salud durante los años 2001 al 2012, con el fin de inferir la coyuntura de la cuarta 
reforma al sistema nacional de salud y la toma de decisiones en materia de nuevos 
equipamientos, identificando los principales instrumentos urbanos locales en el 
mismo periodo; lo anterior permite establecer una total desvinculación entre lo 
urbano –evolución histórica e instrumentos - y las políticas de salud –reforma 
neoliberal del seguro popular y la universalización-. 
5 
Para el Capítulo 3 se incorporan lineamientos y criterios urbanos para la 
localización de equipamientos de salud –SEDESOL y SSa-, así mismo la 
metodología a través del Índice de concentración de Clark-Evans, que en palabras 
de Galindo Mateo, es el método más preciso y utilizado para medir la distribución 
concentrada o dispersa, por lo que se construye el inventario de equipamientos por 
nivel de atención e institución, además de caracterizar a la población por su lugar de 
residencia y servicio médico que recibe de acuerdo a su derechohabiencia o no; lo 
anterior permite relacionar la localización de equipamientos y su concentración en la 
zona oriente, con la distribución de la población de acuerdo a los AGEB de Tuxtla. 
Considerando los resultados obtenidos en el desarrollo anterior, se plantea el 
Capítulo 4, en el que a partir del análisis de los instrumentos y lineamientos de 
planeación urbana de los equipamientos, se realiza una crítica a las contradicciones 
con lo realizado en la praxis en Tuxtla; se evidencia a partir de ello la desvinculación 
de las decisiones tomadas versus las políticas, instrumentos y criterios urbanos 
previamente estabecidos –institucional y localmente-. 
El planteamiento final resulta en un quinto y último capítulo, en el que se desarrolla 
y establece una alternativa de crecimineto de equipamientos de salud a nivel regional 
Tuxtla Gutiérrez-Berriozábal, en la que se define la localización de los mismos a 
paritr del diseño de una propuesta con visión al año 2024, considerando la 
caracterización de la población de la zona de estudio, del sitio seleccionado, así 
como de los criterios urbanos específicos para los equipamientos de salud que se 
proponen –institución y nivel-; la alternativa desarrollada se acompaña de 
equipamientos complementarios, con el propósito de visualizar la zona como el futuro 
subcentro urbano de Tuxtla Gutiérrez. 
 
6 
 
7 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Capítulo 1. 
Políticas públicas, conceptos, enfoques y posicionamientos. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
“Debemos mucho a aquellos que nos precedieron y rodearon, a quienes crearon nuestra 
humanidad a través de reflexiones elevadas y logros culturales que son ahora nuestro 
orgullo, y que hacen que la vida valga la pena...” 
Bruno Bettelheim. 
 
8 
 
9 
Capítulo I. Políticas públicas, conceptos, enfoques y posicionamientos. 
1.1. Conceptos y posicionamientos teóricos de política pública. 
1.1.1. El estudio de las políticas públicas: origen y definiciones. 
El estudio de las políticas públicas tiene su origen posterior a la segunda guerra 
mundial, a partir de la necesidad de los gobiernos de un mayor conocimiento del 
cómo se tomaban las decisiones públicas, del interés de la estructura del Estado por 
una mayor participación en la vida de los pueblos, y por la creciente preocupación 
por la eficacia de los gobiernos. De manera creciente y fundamentado en la razón, 
los gobiernos deseaban ilustrarse, con una sólida democracia y acceso al libre 
mercado, pero con la firme convicción de que el conocimiento es fundamental para 
tomar decisiones eficaces; a ello correspondió la propuesta del profesor Harold D. 
Lasswell, con su The policy orientation, artículo presentado con el mismo nombre en 
el año 1951 por la Stanford UniversityPress y considerado a la fecha como fundador 
del tema, en el cual buscaba vincular la ciencia y las decisiones gubernamentales.1 
Lasswell planteó que enfoques racionales incrementan la coherencia y sensatez 
de la política, con actuaciones apegadas a la razón y la ciencia, generando beneficio 
común dada la mejor toma de decisiones, fundamentándose en la búsqueda del 
diseño y ejecución de políticas de acuerdo a su temporalidad, generando 
conocimientos para aumentar la democracia de los países y dignificación del ser 
humano, ocupándose “del conocimiento de” reconociendo la evolución temporal de 
la política y los factores para el desarrollo de objetivos, instrumentos y actores, y “el 
conocimiento en” métodos y resultados en el diseño de políticas con toma de 
decisiones eficaces, poseyendo tres cualidades: 1) contextualidad -las decisiones 
tomadas forman parte de un proceso social-; 2) orientación hacia problemas -las 
actividades realizadas se orientan a la búsqueda de metas, proyecciones y mejores 
alternativas; y 3) diversidad -utiliza múltiples y diversos métodos-.2 
“Nos hemos vuelto más conscientes de que el proceso de la política (policy process), de 
su elaboración y realización, es objeto de estudio por derecho propio, fundamentalmente 
con la esperanza de aumentar la racionalidad de las decisiones. Se ha venido 
 
1 Aguilar Villanueva, Luis F., El estudio de las políticas públicas, 3ª ed., México, MAPorrúa, 2000, pp. 39-40. 
2 Lasswell D., Harold, “La orientación hacia las políticas”, en Aguilar Villanueva, Luis F., op. cit., pp. 102-110. 
10 
desarrollando así una orientación hacia las políticas (policy orientation), que atraviesa 
todas las especializaciones establecidas”.3 
Las aportaciones de Lasswell dieron inicio a investigaciones y posicionamientos 
para el diseño, gestión y evaluación de políticas públicas, que al tiempo ha permitido 
el uso de estrategias para generar mejores soluciones a problemáticas sociales, 
siendo eficiente y eficaz con los recursos disponibles, bajo el supuesto de minimizar 
costos y maximizar beneficios sociales. Aguilar Villanueva expone que en esta 
búsqueda, aparecieron propuestas interdisciplinarias de Edward S. Quade, que 
retoma la modelación matemática y el análisis de sistemas, centrándose en el 
análisis normativo de la toma de decisiones -la alternativa correcta-, haciendo énfasis 
en el policy analysis -el conocimiento en-, enfatizando la interdisciplinariedad y los 
enfoques cuantitativo y cualitativo; y la propuesta de Yehezkel Dror, sugiriendo una 
superdisciplina encargada del estudio de las metapolíticas –políticas de políticas-, 
creando un modelo de política pública que sea la regla general del análisis y la 
decisión, describiendo y explicando cada una de las políticas que la conforma. 4 
Se definieron dos corrientes ideológicas, los que apoyaban a tomadores de 
decisiones en el análisis y diseño de políticas -policy analysis-, y los interesados en 
entender el proceso para la toma de decisiones -policy sciences-. En la academia, 
unas disciplinas analizaban el accionar público en contextos de escasez de recursos 
e incertidumbre, y otras, si el proceso decisorio se estudiaba disciplinaria o 
interdisciplinariamente. Ante ello, incursiona la implementación de las políticas 
públicas, que tomada la decisión y operando la política, se generan interacciones 
entre el gobierno, servidores públicos y sociedad, afectando la realización de sus 
objetivos. El estudio de las políticas toma importancia a partir de que politólogos, 
administradores, sociólogos, economistas, entre otros, se interesan en el estudio de 
la acción pública, prevaleciendo el policy analysis, disminuyendo la atención al 
proceso de toma de decisiones, y enfocándola en el contenido de las decisiones.5 
“En general, se puede afirmar que policy analysis es la actividad normativa de construir y 
evaluar la(s) mejor(es) opción(es) de política, relativas a determinados problemas 
 
3 Lasswell D., Harold, “La orientación hacia las políticas”, en Aguilar Villanueva, Luis F., op. cit., p. 80. 
4 Aguilar Villanueva, Luis F., El estudio de las políticas públicas, op. cit., p. 55-58. 
5 Ibidem, pp.58 y 64. 
11 
públicos. Y policy studies se utiliza para denotar simplemente cualquier estudio relativo a 
las causas, efectos, procesos, contenido, restricciones, modalidades…”.6 
Para el desarrollo de la investigación, se retoma la postura teórica relacionada con 
el Estado7 y las políticas públicas, es decir, el enfoque centrado en el Estado, el cual 
tiende a ser independiente de la sociedad, siendo entonces un seleccionador de 
demandas y proveedor de bienes y servicios.8 El actuar público se ha limitado al 
hecho de que únicamente los decisores políticos –grupo selecto de funcionarios de 
primer nivel- eligen lo “necesario” para la sociedad, minimizando la influencia de 
otros actores en el contexto social, económico y político. Resultado de problemas 
públicos y de la toma de decisiones del Estado, derivan las políticas públicas, que 
conducen a la ejecución de acciones o a la ausencia de las mismas de parte del 
gobierno, quien debe aceptar el reto y responsabilidad de conducir los asuntos 
públicos en la búsqueda de la equidad, igualdad y justicia. 
Con base en lo anterior, se incorporan definiciones del concepto de política 
pública. Se retoma la definición de Carlos Salazar Vargas: 
“El conjunto de sucesivas respuestas del Estado (o gobierno en turno), frente a 
situaciones consideradas socialmente como problemáticas”.9 
A continuación, se presenta la definición de Ives Meny y Jean Claude Thoenig: 
“Una política pública es el resultado de la actividad de una autoridad investida de poder 
público y de legitimidad gubernamental… se presenta bajo la forma de un conjunto de 
prácticas y de normas que emanan de uno o de varios actores públicos… Esas prácticas 
se pueden señalar concretamente: formas de intervención, reglamentación, provisión de 
prestaciones, represión… por lo que una política pública se presenta como un programa 
de acción gubernamental en un sector de la sociedad o en un espacio geográfico”.10 
Se presenta la definición de la corriente francesa de Pierre Müller: 
“Un proceso de mediación social, en la medida en que el objeto de cada política pública 
es tomar a su cargo los desajustes que pueden ocurrir entre un sector y otros sectores, o 
aun entre un sector y la sociedad global. Hay política pública cuando una autoridad local o 
 
6 Ibidem, pp. 69-70. 
7 Refiriéndose al concepto amplio de Estado, conformado por la población, su gobierno y el territorio. 
8 Roth Deubel, André-Noel, Políticas públicas, formulación, implementación y evaluación, Bogotá, Colombia, ed. Aurora, 
2006, pp. 29-30. 
9 Peralta Maya, Servando (coord.), Opciones de políticas públicas para el desarrollo, México, UNAM-FIRA, 2011, p. 18. 
10 Meny, Ives y Thoenig, Jean Claude, Las políticas públicas, Barcelona, Ariel, 1992, p. 89. 
12 
nacional intenta, a través de un programa de acción coordinado, modificar el ámbito 
cultural, social o económico de actores sociales…”.11 
Así mismo, se presenta la definición que hace Mauricio Merino: 
“…intervención deliberada del Estado para corregir o modificar una situación social o 
económica que ha sido reconocida como problema público... decisiones transversales que 
regulan la actuación interna de los gobiernos y que están destinadas a perfeccionar la 
gestión pública… han de ser decisiones tomadas por los órganos ejecutivos o 
representativos del Estado –y no de particulares- con el propósito explícito de modificar el 
statu quo en un sentido determinado, mediante el uso de los recursos normativos, 
presupuestarios y humanos con los que cuenta el sector público…”.12 
Considerando lo anterior y para encauzar la investigación, se contempla 
planteamiento teórico del profesor LuisF. Aguilar Villanueva, presentando 
inicialmente sus posturas respecto a lo que son las políticas públicas: 
“Por política pública se entiende: 1) un conjunto… de acciones intencionales y causales. 
Son acciones intencionales porque se orientan a… resolver problemas cuya solución se 
considera de interés o beneficio público, y son acciones causales porque son 
consideradas idóneas y eficaces para realizar el objetivo o resolver el problema; 2) un 
conjunto de acciones cuya intencionalidad y causalidad han sido definidas por el tipo de 
interlocución que tiene lugar entre el gobierno y sectores de la ciudadanía; 3) un conjunto 
de acciones a emprender que han sido decididas por las autoridades públicas legítimas y 
cuya decisión las convierte formalmente en públicas y legítimas; 4) un conjunto de 
acciones que son llevadas a cabo por actores gubernamentales o por estos en asociación 
con actores sociales…”.13 
Las políticas públicas tienen características fundamentales, definen el rumbo hacia 
el logro de objetivos de beneficio público, se orientan a atender problemas y 
oportunidades, consideran a la ciudadanía en la apertura de estrategias de acción y 
definición de objetivos, utiliza instrumentos y acciones públicas que le permiten 
actuar en un marco general de acción, permite diversos métodos y disciplinas, son 
herramientas con las que se pueden generar mejores condiciones de vida, además 
pueden ser evaluadas por los servidores públicos y actores sociales. La participación 
 
11 Espejel Mena, Jaime et. al., “Políticas públicas: motor del desarrollo y de la calidad de vida”, en Guerrero Olvera, Miguel y 
García Garnica, Alejandro (coords.), Políticas públicas: entre la teoría y la práctica, México, ed. Fontamara, 2013, pp. 22-23. 
12 Merino, Mauricio, Políticas públicas: ensayo sobre la intervención del Estado en la solución de problemas públicos, 
México, CIDE, 2013, p. 17. 
13 Aguilar Villanueva, Luis F. (comp.), Política pública, México, ed. Siglo XXI, 2010, p. 29. 
13 
de la sociedad organizada parte de reconocer que son asuntos públicos, refiriendo 
que lo público implica el libre acceso por ser un tema conocido, con debate, opinión y 
concertación, el ser asuntos de interés colectivo, el uso de recursos públicos, y 
obviamente de la toma de decisiones a la luz pública. 
Las políticas públicas son acciones temporales que el gobierno retoma para 
resolver problemas de la sociedad, visualizándolas más allá de la toma de 
decisiones, incorporando la opinión, participación y corresponsabilidad ciudadana, 
así como el uso eficiente de recursos públicos, conllevando a una reducción 
protagónica del gobierno y una mayor presencia y peso de la sociedad, generando 
formas innovadoras en el diseño, implementación y evaluación de las mismas. En el 
capítulo dos, se presentan y analizan instrumentos que albergan políticas públicas, 
que en el estado de Chiapas han significado el uso de recursos, tiempo y esfuerzos, 
para la atención de problemas y necesidades prevalecientes a lo largo de los años. 
Con base en las diversas lecturas y análisis realizados, así como en los párrafos 
antes expuestos, se presenta la siguiente definición personal de política pública: 
“Las políticas públicas son el conjunto de objetivos temporales y espaciales, orientados a 
la ejecución de acciones idóneas, eficaces y de beneficio público y colectivo, disponiendo 
para ello de recursos públicos en general, y resolviendo con ellas las diversas necesidades, 
problemáticas y oportunidades expuestas por la sociedad, interactuando ésta con el 
gobierno, siendo sujetas al escrutinio y evaluación de los autores involucrados y externos”. 
1.1.2 El proceso de las políticas públicas. 
Las políticas públicas son objeto de estudios muy amplios y diversos, incluso para 
algunos teóricos es aún impreciso; la literatura existente coincide en que el análisis 
de las políticas se desarrolla en un proceso con diversas etapas, que si bien no es 
del todo cronológico, si contempla un orden lógico. Si la idea de las políticas es que 
aborde asuntos públicos, se deben atender dichos problemas y necesidades con y 
en diversas dimensiones y disciplinas, además de definir un proceso que permita 
identificar las causas del problema hasta la evaluación misma de la política pública 
ejecutada. En palabras de Wayne Parsons, el análisis de las políticas busca 
eficientar los métodos que identifican y definen los problemas, determinar metas, 
14 
comparar alternativas, elegir opciones y evaluar el desempeño de las mismas, dando 
respuesta a las preguntas: quién, qué, cuándo y cómo en las políticas públicas.14 
Considerando lo anterior, se retoma la aseveración de Luis Aguilar, que las etapas 
del proceso evidencian los componentes lógicamente necesarios e interdependientes 
de la política, integrándose como un proceso, retomando el antecedente del modelo 
del proceso de decisión, en el cual se desarrolla la secuencia de siete pasos: 
inteligencia, promoción, prescripción, invocación, aplicación, terminación y 
evaluación, ante el hecho de que “la existencia de una determinada situación 
problemática para cuya modificación en el sentido deseado se elige y efectúa un 
determinado curso de acción que produce ciertos resultados más o menos diferentes 
de los deseados y, en consecuencia, obliga a revisar el curso de acción elegido”. 15 
El mismo Aguilar cita a Peter DeLeón y Garry D. Brewer, quienes proponen: 
iniciación estimación, selección, implementación, evaluación y terminación; 
igualmente, May y Wildavsky hablan del “ciclo de la política”, como un constante 
aprendizaje, corrección y continuidad de las políticas: fijación de la agenda, análisis 
de la cuestión, implementación, evaluación y terminación; también Hogwood y Gunn, 
plantean un “marco de análisis” para describir acerca de las políticas con nueve 
etapas: decidir sobre qué decidir –establecer la agenda-, decidir cómo decidir –
filtración de la cuestión-, definición de la cuestión, pronóstico, determinación de 
objetivos y prioridades, análisis de opciones, implementación monitoreo y control de 
la política, evaluación y revisión, mantenimiento-sustitución o terminación de la 
política; así mismo, Anderson quien divide el proceso en: identificación del problema 
y formación de la agenda, formulación, adopción, implementación y evaluación.16 
Así mismo, se retoma a Roth Deubel, quien plantea cinco fases: I) Identificación 
del problema –problema, la demanda de la acción pública-, II) Formulación de 
acciones –respuestas, soluciones y criterios-, III) Toma de decisión –coalición y 
legitimación, se presenta la política efectiva de acción-, IV) Implementación –
ejecución, gestión y administración, se ve el impacto sobre el terreno-, y V) 
 
14 Parsons, Wayne, Políticas públicas: una introducción a la teoríay la práctica del análisis de políticas públicas, México, 
FLACSO, 2007, pp. 90-91. 
15 Aguilar Villanueva, Luis, Problemas públicos y agenda de gobierno, 3ª ed., México, Miguel Ángel Porrúa, 2000, pp. 15-16. 
16 Ibidem, p. 16. 
15 
Evaluación –efectos y juicios, se analiza la acción política o reajuste-.17 Así mismo, 
Mauricio Merino, describe cuatro momentos: 1) Definición de una teoría de entrada, 
seleccionando el problema y justificando la intervención del gobierno; 2) Diseño del 
mapa de ruta, fundamentar definición del problema –motivos de intervención, a 
dónde pretende llegar y que efectos busca; 3) Momento de la implementación, inicio 
de operación de la política pública, identificando procedimientos viables para el 
desarrollo de la política; y 4) Evaluación, los productos generados de las acciones 
ejecutadas, de acuerdo a los fines, objetivos y procedimientos establecidos.18 
Considerando lo anterior, el enfoque de Luis Aguilar describe las operaciones 
intelectuales e interdependientes de dicho proceso19: 1) Formación de la agenda, de 
las demandas públicasel gobierno elige los problemas públicos en los que debe 
actuar; 2) Definición del problema público, analizando en qué consiste el problema, 
componentes, causas y efectos; 3) Hechura o formulación de la política, definiendo 
las acciones que por sus instrumentos e involucrados enfrentaran el problema y 
controlaran sus efectos –recursos versus resultados-; 4) Decisión entre opciones, 
analiza que política pública será implementada; 5) Comunicación de la política, 
información a la ciudadanía; 6) Implementación de la política, definiendo las 
instituciones y recurso humano responsable, con base en atribuciones, 
especialización y responsabilidades; y 7) Evaluación de la política, decidiendo la 
materia a evaluar –impacto, resultado, desempeño-, definiendo el método a seguir -
procesamiento, análisis, presentación de datos y definición de indicadores-. 
Las políticas públicas derivan de las diversas problemáticas, necesidades y 
demandas que la sociedad en su conjunto plantea, correspondiendo al gobierno 
actuar e intervenir, a través de la ejecución de planes, programas y proyectos, con 
recursos financieros y el factor humano disponible, derivados de la implementación 
de políticas públicas debidamente conceptualizadas y formuladas de acuerdo a un 
proceso lógico y dinámico, que pueda garantizar a la sociedad la satisfacción de sus 
demandas, solución de problemas, atención a diversos rezagos y oportunidades, 
generando con ello rentabilidad social en la población (ver esquema No. 1). 
 
 
17 Roth Deubel, André-Noel, op. cit., pp. 49-55. 
18 Merino, Mauricio, op. cit., pp. 109-119. 
19 Aguilar Villanueva, Luis F., Política pública, op. cit., pp. 34-36. 
16 
Esquema No. 1 Proceso integral de las políticas públicas. 
Fuente: Elaboración propia a partir de lecturas de diversos autores. 
1.1.3. La agenda y elaboración de las políticas. 
Considerando la existencia de necesidades y problemas en la sociedad, algunos 
de ellos con evidente interés colectivo, mientras que otros exponen un interés 
particular; unos evidencian características muy homogéneas y otros con causas 
heterogéneas, otras más son respaldados por grupos u organizaciones de mucho 
poder, y otras muchos más, derivan de rezagos históricos y de la inequidad regional 
que ha prevalecido en algunas zonas del país. Ante tal diversidad, corresponde al 
gobierno analizar y seleccionar los verdaderos problemas públicos en los que debe 
actuar y concentrar sus recursos, analizando los beneficios y costos que incurre con 
su intervención, reconociendo los problemas, sus componentes, causas y efectos. En 
esta etapa de definición, el gobierno debe considerar la coyuntura de la temporalidad 
–momento específico en el tiempo-, el territorio, la población y demás circunstancias 
relevantes, las cuales deben propiciar un completo análisis para la mejor toma de 
decisiones, que considera la selección de objetivos y prioridades de actuación, 
siendo momento de definir lo que se conoce como agenda, la agenda de gobierno. 
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17 
Los problemas que afectan a la sociedad son diversos y se desarrollan en 
territorios urbanos y rurales, pudiendo ser prácticos y de fácil ubicación, o con 
características de mayor complejidad e interdependencia con otros problemas. Ante 
la realidad, el gobierno debe analizar, predefinir y preponderar los problemas 
públicos presentes y potenciales, precisando su incorporación a un proceso de 
validación social y político, definiendo si son o no asuntos públicos prioritarios para 
su atención. Cuando el gobierno toma decisiones, cuando elige los asuntos y 
prioridades de atención, desarrolla la elaboración de su agenda de gobierno, 
definiendo con ello el sentido y rumbo que pretende en su periodo gubernamental. 
“Por agenda de gobierno suele entenderse en la literatura el conjunto de problemas, 
demandas, cuestiones, asuntos, que los gobernantes han seleccionado y ordenado como 
objetos de su acción y, más propiamente, como objetos sobre los que han decidido que 
deben actuar o han considerado que tienen que actuar. Se puede llamar propiamente 
formación de la agenda al proceso mediante el cual las demandas de varios grupos de la 
población se transforman en asuntos que compiten por alcanzar la atención seria de las 
autoridades pública”. 
“La importancia del proceso se debe básicamente a dos hechos. Primero, la capacidad de 
atención de los gobiernos es limitada: son siempre más los asuntos en liza por la atención 
del gobierno que los que el gobierno considera efectivamente. Segundo, los problemas de 
una política no son datos a priori, sino más bien asuntos por definir. Si una situación 
particular o un conjunto de circunstancias constituye un problema y es propiamente un 
asunto de interés público, esto depende de creencias y valoraciones, no de los hechos 
mismos… lo que está en discusión a lo largo del proceso de formación de la agenda no es 
tanto cuáles problemas serán tomados en consideración, sino cómo serán definidos. Las 
definiciones no sólo estructuran y encuadran las elecciones posteriores de la política. 
También sirven para afirmar una concepción particular de la realidad”. 20 
Aguilar expone que existe la denominada agenda de los ciudadanos o del estado, 
la cual puede anticipar y definir la agenda del gobierno o ser impulsada por 
inquietudes y prioridades gubernamentales, pudiendo coincidir o no con la agenda de 
gobierno; por lo anterior, enuncia dos tipos de agendas, la primera “sistémica, pública 
o constitucional”, integrada por problemas que la sociedad percibe y son de atención 
 
20 Aguilar Villanueva, Luis F., Problemas públicos y agenda de gobierno, op. cit., pp. 29-31. 
18 
pública, de competencia y atribución para el gobierno, siendo abstracta, global y muy 
general; la segunda “institucional, formal o gubernamental”, incluye asuntos 
aceptados para la atención de los tomadores de decisiones del gobierno, siendo más 
específica, concreta y acotada, integrando problemas precisos. 21 Existentres 
aspectos importantes: 1) el acceso a la agenda dará motivo de diferencias políticas y 
sociales, por el choque de fuerzas que aparecen entorno al problema público; 2) la 
transformación del problema en un objeto de intervención política, deriva del proceso 
específico por el esfuerzo todos los actores involucrados, y 3) no olvidar el papel 
protagónico de los actores involucrados, el cual debe traducir el lenguaje de la 
sociedad en lenguaje de la acción política.22 
La actuación del gobierno en la incorporación de problemas a la agenda, partirá de 
la confrontación de análisis y toma de decisiones, para finalmente aceptar o rechazar 
si es un asunto público que debe ser atendido para resolverlo; la agenda es operada 
por el gobierno en turno, y se supone que es quien define la cantidad de asuntos por 
atender, disponibilidad de recursos, tiempos y dedicación requerida, experiencia o no 
en el problema, capital humano y tecnología disponible, así también si los 
involucrados deben o no participar en el proceso de toma de decisión -razones 
políticas, económicas y sociales-. Considerando lo anterior, en el capítulo 2, se hará 
el planteamiento de los temas agendados en los documentos rectores de los 
gobiernos federal y estatal, refiriéndose así, a los Planes de desarrollo y programas 
sectoriales, en los cuales se concentran las políticas públicas sociales derivadas de 
las diversas problemáticas y necesidades de la población objeto de estudio. 
Con base en lo anterior, Aguilar expone que “quien define es quien decide”:23 
“Por definición del problema se entienden los procesos mediante los cuales una cuestión 
(problema, oportunidad, tendencia), ya aprobada y colocada en la agenda de la política 
pública, es estudiada, explorada, organizada y posiblemente cuantificada por los 
interesados, quienes no raramente actúan en el marco de una definición de autoridad, 
aceptable provisionalmente en términos de sus probables causas, componentes y 
consecuencias”. 
 
21 Ibidem, pp. 31-33. 
22 Peralta Maya, Servando, Opciones de políticas públicas para el desarrollo, op. cit., p. 26. 
23 Aguilar Villanueva, Luis F., Problemas públicos y agenda de gobierno, op. cit., pp. 51-56. 
19 
De vital importancia el hecho de conocer quién es quién en la definición del 
problema, porque expone a los tomadores de decisiones, a los que disponen de 
información, conocimientos, habilidades, poder o estatus económico y/o político, 
además de los que ocupan un cargo público de alto nivel. Frecuentemente este 
selecto grupo es el que influye en el gobierno para la definición del problema, que 
redunda en la definición de las futuras políticas, siendo muchas veces sesgadas. En 
ocasiones la definición del problema elaborado por el gobierno, no corresponde con 
la definición que del mismo tienen los afectados, ante ello se debe buscar el 
consenso entre las partes a fin de generar una misma. La definición del problema 
público es crucial para su solución, es por ello que la definición del mismo debe 
estructurarse y plantearse para rebasar las dificultades presentes y generar 
beneplácito en los involucrados, permitiendo la participación pública con los 
instrumentos y mecanismos disponibles en el gobierno. 
Los problemas públicos deben ser correctamente estructurados a partir de una 
clara definición del mismo, eso implica que el problema debe estructurarse como 
causa de o efecto de; dado su origen conflictivo, existen problemas de gran 
complejidad para el gobierno que implica un riesgo elevado de fracaso, riesgo 
implícito que debe ser reconocido por el gobierno y la ciudadanía, pero en la medida 
que se tenga una clara definición del mismo y de la ruta, criterios y operaciones de 
solución, se asegurará el éxito del mismo; es recomendable y necesario que los 
gobiernos actúen con mayor eficiencia, eficacia e innovación, además de prevalecer 
mejores mecanismos de relación, análisis, entendimiento y comunicación entre la 
sociedad y el gobierno, garantizando mayores beneficios para nuestro país. 
1.1.4 La evaluación de las políticas públicas. 
Considerando la importancia en la definición del problema, es necesario precisar 
que debe incluir una parte cuantitativa, la cual permita conocer aspectos que 
dimensionen o magnifiquen la problemática objeto de estudio. En la medida que se 
disponga de esos datos, será posible definir los alcances, objetivos y metas que 
pretende la política pública a implementar, siendo posible llegado su momento, la 
revisión, análisis y evaluación de los logros obtenidos, a través del uso de los 
recursos que se disponen. Esta etapa de evaluación, se entiende como un ejercicio 
20 
de análisis, fundamentado en información oportuna, que permite conocer y opinar a 
los ciudadanos y al propio gobierno de los resultados alcanzados. El propósito es 
valorar la efectividad de las políticas implementadas, analizando los resultados 
alcanzados con los fines establecidos y recursos disponibles para tal fin. 
El argumento de Roth Deubel, contempla la evaluación como proceso temporal, y 
como herramienta para afrontar los retos que enfrentan los gobiernos: 24 
“…la evaluación es un proceso (temporalidad) y una mezcla que retoma elementos tanto 
del pensamiento científico como de la acción, tanto de los saberes teóricos como de los 
saberes empíricos. Por eso su metodología tiene que responder a criterios de validez y de 
fiabilidad tanto frente a la ciencia como a la acción… la evaluación de políticas públicas 
constituye una herramienta para encarar los tres principales retos de los gobiernos 
democráticos contemporáneos: comprender, comunicar y controlar. Los gobiernos deben 
tratar de comprender lo que pasa con los procesos sociales inducidos por la acción 
pública para fundamentar de manera lo más acertada posible las acciones futuras; los 
regímenes políticos democráticos tienen también la obligación de comunicar para 
explicar… y dialogar con sus públicos con el fin de conseguir el respaldo a sus acciones; y 
por último, los gobiernos no pueden dejar de lado la responsabilidad de ejercer un control 
sobre las actividades que realizan”. 
La evaluación es la etapa en la que se estiman los resultados alcanzados, de 
acuerdo a los objetivos, metas y estrategias establecidas. Al respecto, Mauricio 
Merino expone lo siguiente: 25 
“Evaluar se convierte en un ejercicio fundamental para revisar la coherencia de las 
políticas consigo mismas, con los valores que invocan y con los medios que emplean… 
Evaluar políticas equivale a responder preguntas…; a señalar el valor de esas políticas, a 
partir de las definiciones y los valores que las propias políticas establecen… la evaluación 
puede inscribirse como una revisión ex post de los programas efectivamente realizados 
respecto de los objetivos planteados, de los efectos o los impactos de las decisiones y las 
acciones seguidas, de los recursos empleados y su relación con los resultados, o de los 
procesos que se llevaron a cabo durante el periodo de ejecución de la política diseñada”. 
 
24 Roth Deubel, André-Noel, Políticas públicas, op. cit., p. 140-142. 
25 Merino, Mauricio, op. cit., pp. 152-155. 
 
21 
Existe una variedad de modelos, tipos y niveles de evaluación, indicando lo 
complejo del accionar público, sus múltiples objetivos y su respectiva interpretación. 
Con el fin de clarificar con más detalle la etapa de la evaluación, y retomando lo 
expuesto por Roth Deubel,26 se identifican tres momentos para evaluar: 
1) Evaluación ex-ante, a priori o de factibilidad, permite ejecutar una revisión del programa 
o proyecto para determinar los efectos que generará su implementación, siendo un 
análisis prospectivo o a tiempo futuro, que se apoya para la evaluación de tres criterios: 
eficacia, impacto previsible, e impacto en otras políticas públicas; en esta evaluación se 
encuentranlos análisis costo-beneficio, costo-eficacia o costos-ventajas; 2) la evaluación 
concomitante, implica realizar un seguimiento de actividades de implementación de la 
acción pública, y en su caso puede realizarse de manera continua, -es un instrumento que 
suministra información constante, ajustando de ser necesario a los objetivos, medios y 
procesos de la política o acción pública, siendo por ello de mayor costo-, y también puede 
realizarse periódicamente; y 3) la evaluación ex-post, retrospectiva o a posteriori, analiza 
los resultados de la acción pública una vez que fue implementada y concluida, con la 
finalidad de obtener conocimientos y enseñanzas para decisiones futuras; esta evaluación 
utiliza instrumentos metodológicos –estadísticas, entrevistas, informes, sondeos-, pero en 
la praxis no es plenamente ejecutada así. 
En la praxis, muchas de las acciones que derivan de las políticas públicas 
evidencian un bajo nivel de medición de resultados, como en las políticas de salud o 
educativas, aunado al hecho que los ejecutores de dichas políticas presentan 
deficiente conocimiento del proceso de implementación, originando que al final de la 
acción pública se realice una evaluación de los recursos utilizados para tal fin. Vale la 
pena realizar un esfuerzo para obtener resultados medibles, que genere información 
que evidencia la mejora en la calidad de vida de la población, razón de ser de dichas 
políticas públicas. Para finalizar este apartado de evaluación, se expone otra 
concepción de la misma, haciendo referencia a los cinco niveles de la evaluación:27 
1) Evaluación a nivel de medios: comprobar si los mecanismos considerados para 
implementar una decisión, han sido correctamente dispuestos en el lugar y momento 
indicado y si han sido utilizados; no evalúa las consecuencias de la acción pública; 
 
26 Ibidem, pp. 143-150. 
27 Ibidem, pp. 155-158. 
22 
2) Evaluación a nivel de resultados: refiere a los resultados de la acción pública y los 
compara con los objetivos previamente diseñados, midiendo los resultados con indicadores 
de tipo cuantitativo; es la más común y sirve de base para los informes de actividades; 
3) Evaluación a nivel de impactos: retoma datos cualitativos y precisa la generación de los 
efectos previstos por la implementación de la acción pública; se puede incurrir en el error de 
cumplir con el proceso y criterios de la evaluación, y no con el problema púbico; 
4) Evaluación a nivel de eficiencia: determina los resultados obtenidos con los recursos 
utilizados; en contextos ex post, son comunes los análisis costo-eficacia y costo-beneficio. 
5) Evaluación a nivel de satisfacción: determina si la acción pública generó satisfacción en 
la población, sin cumplir con los objetivos previamente establecidos; se basa en el principio 
de que la razón de ser de la acción pública, es resolver los problemas de la población. 
La evaluación no debe ser un procedimiento más que arroje ciertos resultados y 
queden para su archivo y olvido, sin haber frutos, desenlaces o conclusiones, 
tampoco debe verse como la justificación para ampliar y operar estructuras 
burocráticas del gobierno, en las que se procesen y maquillen resultados, siendo juez 
y parte en las políticas públicas implementadas. En este sentido, se hace referencia 
a otras aportaciones del tema, entre las que se encuentra las vertidas por Mauricio 
Merino, quien considera que la evaluación debe evolucionar y dejar de ver a los 
resultados como simples informes buscadores de culpables, aprovechándolos como 
útil herramienta de la implementación, siendo además generadores de información 
básica e instrumento para la rendición de cuentas del servicio público: 
 “… las políticas públicas no pueden preverlo todo en el momento en que se diseñan. Ni 
siquiera en el mejor de los casos, tras haber seleccionado, definido y formulado las 
políticas de manera impecable, podrán evitarse las contingencias, las emergencias y las 
ocurrencias. A la hora de la implementación, habrá siempre un momento, una situación, 
una circunstancia que modificará los mapas de ruta originalmente trazados. Por eso la 
evaluación equivale… a las fórmulas de salida de los problemas que eventualmente se 
presenten durante la ejecución”.28 
Finalmente, se expone el posicionamiento teórico de Aguilar, en el que resalta la 
importancia de la evaluación en el camino hacia la solución de problemas: 
“… cuanto menos conocimiento causal probado se tiene para sustentar la política, la 
evaluación desempeña un papel más importante como fuente de conocimiento técnico, 
 
28 Merino, Mauricio, Políticas públicas, op. cit., pp. 152-154. 
23 
porque al mostrar los resultados o efectos de la política y señalar las realidades que 
pueden ser consideradas como sus causas nos ayuda a entender mejor las relaciones 
causales apropiadas entre las acciones y los objetivos deseados, las cuales mejorarán el 
diseño y la ejecución de la política pública… la evaluación es el recurso cognoscitivo que 
tenemos a disposición y que como una linterna en la oscuridad nos conduce 
progresivamente a descubrir los factores causales que están en la base de los problemas 
crónicos y los desastres sociales que se padecen desesperadamente.29 
La etapa de evaluación adquiere mayor relevancia, cuando el gobierno busca 
legitimarse basado en lo legal de las decisiones tomadas, fundamentadas en los 
resultados de dicha etapa; la evaluación ha sido, es y seguirá siendo un proceso 
político, por lo que no está libre de generar ideas y juicios de procedencia contraria a 
la realidad; debieran las políticas públicas ser evaluadas bajo criterios definidos por 
la población a la que se dirigen, puesto que fueron hechas para satisfacer 
necesidades, resolver problemas o en casos remotos, para aprovechar 
oportunidades sociales. La acción pública, debiera ser evaluada por expertos 
externos -no guardan compromiso con los ejecutores de la acción pública-, por los 
ejecutores de la política pública –el gobierno y sus instituciones-, así como por los 
usuarios de la acción, que son quienes perciben los beneficios o molestias de la 
política, en ello recae la importancia de evaluar las acciones públicas. 
1.1.5 La política pública como disciplina en México. 
El tener gobiernos con una actuación de intachable naturaleza pública y con una 
eficacia comprobada, es una correcta y justa exigencia ciudadana; el actuar de los 
gobiernos tiene como propósito final, satisfacer intereses públicos con eficacia y 
eficiencia. En nuestro país, el estudio de la política pública inició en los años 
ochentas, coincidiendo con la quiebra fiscal del Estado mexicano en 1982 y la 
debilidad del modelo de gobierno en el que el Estado se apoyó por décadas: 
intervención y proteccionismo económico, estructura administrativa politizada, 
centralismo, oportunismo legal, corporativismo y populismo, originando una crisis 
económica nacional, y una gran crisis política y del estilo de gobernar, derivado de 
una autoritaria presidencia que no controlaba nada y un sistema político que se 
 
29 Aguilar Villanueva, Luis F., Política pública, op. cit., pp. 51-52. 
24 
repetía sin competencia electoral. Se tenía un gobierno sin límites de poder y sin 
límites de recursos. El tamaño de la crisis ya no fue entendida como un error más de 
cálculo del gobierno en la concepción y definición de la política económica. 30 
Estas realidades y sucesos, implicaron que la sociedad en general insistiera en la 
existencia y disponibilidad de procesos electorales libres y equitativos, que brindaran 
legalidad, imparcialidad y mayor confianza, dando pauta con ello a la posibilidad de 
la alternancia en el gobierno, un paso más a la democracia. Adicionalmente, expertos 
analistas exhortaban que aunado al proceso electoral legal eimparcial, se debía 
diseñar e implementar un orden político-institucional -republicano y liberal-, que 
asegurara la responsabilidad y competencia directiva del gobernante; al respecto, el 
politólogo Aguilar Villanueva expone lo siguiente: 
“… la recepción de la disciplina de política pública en México prestó mayor atención al 
momento gubernativo de la democracia, que no podía ser descuidado por el momento 
electoral de la democracia, aunque este por varias razones resultaba más llamativo y 
popular. Interesaba sin duda un gobierno representativo y legal pero también uno que 
mostrara ser directivamente competente y eficaz. Hasta la fecha esta es la situación 
irresuelta en el país”.31 
Una vez instalada y conocida la disciplina en México, ésta se vio forzada a debatir 
en distintos foros con los estilos tradicionales locales de entender y practicar el 
actuar del gobierno –autoritarismo gubernamental-. Sin duda, algo fundamental en 
este proceso fue el análisis del concepto de “lo público”, el cual conllevó a limitar con 
exactitud teórica el ámbito de lo público, siendo lo que es responsabilidad del Estado, 
y así mismo el ámbito de lo que son intereses y responsabilidades privadas. Este 
nuevo enfoque en México de tener un gobierno por políticas, debatía fuertemente 
con la contradictoria reaparición del enfoque del gobierno por planes, el cual incluso 
fue incorporado en nuestra Constitución política –artículos 25 y 26-, y que además 
daba pauta a un gobierno autoritario, que imponía –léase impone- las prioridades, 
objetivos, metas y acciones públicas. 
 
30 Aguilar Villanueva, Luis F., Políticas públicas, op. cit., p. 25. 
31 Ibídem, p. 26. 
25 
Considerando lo anterior, Luis Aguilar expone, 32 que una de las razones por las 
que aparece la política pública en México, obedeció a la reprobación de que se 
gobernara en los años ochenta con base en un “plan nacional de desarrollo”; el 
gobierno lo defendía considerándolo idóneo para superar la crisis prevaleciente, y así 
la sociedad conocería los objetivos e instrumentos directivos a seguir, dejando de 
actuar autoritaria y oportunistamente. La crítica hacia el gobierno, menciona Aguilar, 
enfatizaba errores e inexistencia de controles, y consideraba al plan como 
intervención abusiva del gobierno por la mal entendida rectoría del desarrollo 
nacional, manteniendo el tono autoritario y sin permitir el ejercicio de libertad a los 
ciudadanos. El plan aparece en un momento crítico en el que la sociedad se resistía 
a la subordinación ante el gobierno a quien se le había perdido la confianza; en la 
praxis, el plan “popularmente consultado” se elaboraba y decidía en oficinas 
privadas, gestionándose a través del sistema de planeación democrática, aunque en 
los verdaderos hechos no se incorporaban las propuestas de la ciudadanía. 
Cualquier parecido de lo expuesto en párrafos anteriores con la realidad mexicana 
en la segunda década del siglo XXI, es mera coincidencia; las políticas públicas 
siguen plasmándose en los planes de desarrollo de los tres niveles de gobierno, 
nacionales, estatales y municipales, con base en la ley, derivando en programas 
sectoriales y/o específicos; al respecto, los documentos relacionados con esta 
investigación se exponen en el Capítulo II, señalando lo planeado con objetivos y 
estrategias, a la vez de analizar y evidenciar aquellas acciones públicas que se 
presentaron como verdaderos problemas, necesidades u oportunidades de la 
sociedad, pero que en el proceso de su implementación y evaluación fueron 
desviadas, generando el mínimo o nulo beneficio social. 
 
 
32 Ibídem, pp.26-27. 
26 
1.2. La encrucijada de la globalización en las políticas públicas. 
1.2.1. Conceptos y realidades. 
El estudio de las políticas públicas surge de la necesidad de los gobiernos de 
conocer la forma como se tomaban las decisiones, el interés por participar m 
activamente en la vida de los pueblos, y por tener gobiernos más eficaces. Se 
visualizaba el vinculo entre la ciencia y las acciones gubernamentales, en la 
búsqueda de mejorar la toma de decisiones para el beneficio común y la democracia 
de las naciones. Las políticas públicas definen el rumbo hacia objetivos de beneficio 
público, incluyen a la ciudadanía en la definición de objetivos, instrumentos y 
acciones públicas, hay voluntad de la política por un gobierno legítimo y apegado a la 
legalidad, y la implementación y evaluación de la política por parte de los 
involucrados. Los asuntos públicos implican libre acceso, transparencia, debate, 
opinión y concertación; son el conjunto de objetivos temporales, orientados a la 
ejecución de acciones idóneas, eficaces y de beneficio público y colectivo. 
Lo anterior, permite analizar y conceptualizar los cambios en las políticas públicas 
que a principios de los años ochentas aparecen, en específico en los países más 
desarrollados, como Estados Unidos, Inglaterra, Alemania y otros países europeos; 
esas nuevas políticas se conocen e implementan dentro de la denominada 
globalización, la cual se visualizó como la gran fuerza que generaría beneficios y 
capacidad de enriquecimiento para toda la población, en especial de los más pobres, 
generando la desaparición de barreras al libre comercio y mayor integración de las 
economías nacionales. Algunas definiciones y conceptos al respecto son: 
“… es la integración más estrecha de los países y los pueblos del mundo, producida por la 
enorme reducción de los costes de producción y comunicación, y el desmantelamiento de las 
barreras artificiales a los flujos de bienes, servicios, capitales, conocimientos y personas a 
través de las fronteras”. 33 
“La interdependencia económica creciente en el conjunto de los países del mundo, 
provocada por el aumento del volumen y de la variedad de las transacciones transfronterizas 
 
33 Stiglitz, Joseph E., El malestar en la globalizacón, México, Edit. Taurus, 2002, p. 34. 
27 
de bienes y servicios, así como de los flujos internacionales de capitales, al mismo tiempo 
por la difusión acelerada y generalizada de tecnología”. 34 
“Proceso por el que las economías y mercados, con el desarrollo de las tecnologías de la 
comunicación, adquieren una dimensión mundial, de modo que dependen cada vez más de 
los mercados externos y menos de la acción reguladora de los gobiernos”. 35 
La globalización fue visualizada como la oportunidad para dejar atrás al 
denominado comunismo, y poder transitar hacía un nuevo enfoque, hacía una 
economía de mercado, en la que se diera pauta al desarrollo de los países y del 
mundo, a través de la apertura al comercio internacional vía exportaciones, lo cual 
derivó en un crecimiento económico más acelerado de diversos países, además de 
reducir la sensación de aislamiento de países en desarrollo, brindando acceso a 
mayores conocimientos que hasta algunos años atrás, era casi imposible hasta para 
la población más adinerada; para algunos promotores de la globalización, fue y ha 
sido sinónimo de progreso, por ello en diversos países en desarrollo fue impulsada 
fuertemente, de tal manera que debían aceptarla y apropiarse de ella, con el 
argumento de buscar el crecimiento y luchar eficazmente contra la pobreza. 
La globalización económica, en específico, puede verse desde dos enfoques. El 
de los países que la fomentan, que presenta un modelo que garantiza crecimiento y 
desarrollo económico inminente. Así mismo, el enfoque de los países en los que se 
han ejecutado dichas políticas de corte neoliberal, países en desarrollo como en 
América Latina, en los que el proceso de globalización ha quitado la capacidad de 
toma de decisiones a los gobiernos, para trasladarlo al control de los mercados 
financieros, de las grandes transnacionales y de los gobiernos poderosos e 
intervencionistas.36 Ante ello, esteapartado expone brevemente la visión desde los 
países en desarrollo, los países más pobres, en los que los propios gobiernos en 
turno han diseñado y ejecutado políticas públicas neoliberales coaccionadas por 
instituciones financieras internacionales como el Fondo Monetario Internacional 
(FMI), el Banco Mundial (BM) y la Organización Mundial del Comercio (OMC). 
En los años ochenta, los gobiernos de Ronald Reagan y Margaret Thatcher se 
pronunciaron por una ideología del libre mercado, y fue a través del FMI y el BM que 
 
34 Saxe-Fernández John, Tercera vía y neoliberalismo, México, Siglo XXI editores, 2004, p. 39. 
35 Definición obtenida de la página web del diccionario de la Real Academia Española, Artículo enmendado, avance de la 
vigésima tercera edición, http://lema.rae.es/drae/?val=globalización, visita realizada el día 24 de enero de 2015. 
36 Stiglitz, Joseph E., El malestar en la globalizacón, op. cit., pp. 28-31. 
28 
impusieron a los países pobres las nuevas políticas y disposiciones que a cambio 
permitía acceder a préstamos y apoyos diversos; las autoridades de los países 
pobres, como México, mostraron total interés de ser apoyados financieramente para 
el desarrollo de proyectos e incluso préstamos para realizar ajustes estructurales que 
se suponía les regresaría al pleno empleo. El FMI tomó una postura imperialista, 
previendo que cualquier desajuste estructural podría afectar el desarrollo de la 
economía mundial y por ende de Estados Unidos. Las instituciones internacionales, 
definieron el denominado Consenso de Washington. 37 
El Consenso de Washington contenía las “respuestas” a los problemas de América 
Latina, países en los que los gobiernos tenían un descontrol presupuestario y 
monetario que conllevaban a inflaciones ascendentes. El FMI y el BM veían que 
derivado de la excesiva intervención del gobierno en la economía, se había 
desaprovechado el crecimiento generado en las décadas posteriores a la segunda 
guerra mundial. Ante ello, se inducía a la liberalización de los mercados de capitales, 
aun cuando no había el suficiente sustento de que eran las políticas idóneas para 
esas naciones en desarrollo, lo que derivó en una apertura a productos importados 
que compitieron y desplazaron a algunos de producción nacional, ocasionando 
consecuencias sociales y económicas, como el alto desempleo y aumento de 
pobreza. Las políticas del FMI no aportaron el crecimiento anunciado. 
A raíz de los grandes déficits que los países latinos presentaron en los inicios de 
los ochentas, las principales directrices que el Consenso de Washington dictó fueron 
hacía una austeridad fiscal, la privatización y liberalización de los mercados, bajo el 
supuesto de responder a los problemas reales de estas naciones. El FMI diagnosticó 
que habían perdido la eficiencia en sus empresas públicas, no había competencia 
derivado de las medidas proteccionistas, la ineficiencia de empresas privadas 
provocaba en los consumidores pagos excesivos, además de que con una política 
monetaria ligera la inflación se descontrolaba, por ello se exigía de una disciplina 
fiscal. El supuesto del FMI fue que la privatización, liberalización y macroestabilidad 
generarían atracción de inversiones locales y extranjeras, y por ende crecimiento.38 
En la agenda de las políticas globalizadoras o también llamadas “neoliberales” por 
lo innecesario del Estado, es decir por mercados liberales, se priorizó la política fiscal 
 
37 Ibidem, pp. 34-40. 
38 Ibidem, pp. 80-96. 
29 
y el rescate de la banca, dejando excluidos temas como la educación, salud y 
agropecuario. A los países en desarrollo se les exigió atender la macroestabilidad vía 
el comercio, la liberalización de mercados financieros y de capitales, la privatización 
de empresas públicas, una actitud minimalista y la eliminación de barreras al 
comercio, sin apreciar el contexto social de su economía en transición, sin atender la 
desigualdad y la pobreza que crecía. 39 El caso de nuestro país en el que se 
adoptaron medidas modernas y novedosas, fueron a la vez muy dolorosas, en las 
que hubo dinero para el gran rescate bancario, pero no hubo para mejorar los 
servicios de salud y educación de la población, se implementaron políticas que 
promovieron el desarrollo pero no tuvieron efectos sobre la pobreza. 
1.2.2. La encrucijada de la globalización. 
Las políticas globalizadoras intensificaron la explotación de la fuerza del trabajo 
con grandes topes salariales, regresiones en la legislación laboral, la desregulación y 
liberación de precios, la privatización de empresas públicas con procesos de 
corrupción y favoritismo hacía empresas multinacionales con inversiones en México, 
haciendo con ello que se privilegiara el principio de privatización de las ganancias y 
la socialización de los costos. Todo ello soportado e impulsado por un complejo 
financiero-empresarial-tecnológico-político-militar. Las inevitables fuerzas externas 
dominantes han avasallado los procesos y formas económicas y productivas de 
nuestro país, interviniendo en los contextos políticos, económicos y culturales, 
imponiendo así una política acorde a sus propósitos de dominación, explotación y 
apropiación. Los grandes actores de la globalización son pues los países más 
desarrollados con sus transnacionales, estructuras e instituciones supranacionales.40 
El enfoque globalizador no es un fenómeno homogeneizador y no conduce al 
bienestar universal, tampoco conduce a la democracia plena; la fuerza globalizadora 
no desea desaparecer ni restar importancia al Estado, lo que desea es que sea el 
propio gobierno quien induzca, gestione y sancione dichas políticas globalizadoras. 
Para tener un control sobre el Estado, este poder global a través de los gobiernos, 
promueve e impulsa el desmantelamiento del marco constitucional y jurídico, dejando 
de lado los derechos de la nación sobre sus recursos energéticos, el espacio aéreo, 
 
39 Ibidem, pp. 110-113. 
 
40 Saxe-Fernández, John, Tercera vía y neoliberalismo, op. cit., pp. 4-5 y 36. 
30 
la tenencia de la tierra, las garantías, derechos y beneficios de los trabajadores y los 
sindicatos, así como los sistemas de seguridad social provistas por el Estado, 
resultando en el favorecimiento de la privatización de los beneficios en este pequeño 
grupo, y la socialización de los costos en la gran mayoría de la población. 
Con la globalización, el Estado interviene a favor de los grupos mejor articulados y 
con poder económico, favoreciendo y promoviendo sus intereses en los mercados, 
así mismo las políticas que de ello derivan modifican las relaciones entre las clases 
sociales, imponiéndose aún más unas sobre las otras, gracias a la intervención de 
diversos actores e intereses. Con la apertura de los mercados, se impulsan y 
promueven las importaciones y exportaciones, se atraen nuevas inversiones y flujos 
de capital, entonces se abalanzan contra la institucionalidad, promoviendo reformas 
laborales, tributarias, comercial, energética, bancaria, financiera, y hasta en la 
cobertura y prestaciones sociales básicas como la salud y la educación, favoreciendo 
la presencia del ente privado. A esta conjunción de procesos, y considerando a los 
actores gubernamentales, líderes políticos, líderes empresariales y a la opinión 
pública ciudadana, se le conoce como “encrucijada de la globalización”. 41 
La encrucijada de la globalización es la fuerza exógena que exige al Estado, a sus 
instituciones y a su población, la aceptación de reformas y cambios estructurales, 
generando efectos sociales negativos en general, acentuándose más en algunas 
regiones del país, y que muchos de ellos son justificados como efectos transitorios e 
inevitables del progreso y la modernización. La ciudadanía es presa fácil de esta 
conjunción de procesos e instituciones, de manera inicial la opinión pública