Profissionalização de Servidores Públicos na Administração Federal

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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO 
 
FACULTAD DE DERECHO 
 
 
 
 
 
 
“LA NECESIDAD JURÍDICA DE QUE EL EJECUTIVO FEDERAL CUMPLA EL 
MANDATO CONSTITUCIONAL ESTABLECIDO EN EL ARTÍCULO 123 APARTADO 
B FRACCIÓN VII, AL ORDENAR LA CREACIÓN DE UNA INSTITUCIÓN DE 
PROFESIONALIZACIÓN ADMINISTRATIVA DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS EN 
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL.” 
 
 
 
 
 
 
T E S I S 
 
QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DE: 
 
LICENCIADO EN DERECHO 
 
 
PRESENTA: 
 
 
 
ISELA CAROLINA TINOCO MARQUINA 
 
 
 
 
 
DIRECTOR DE TESIS: DR. SERGIO RICARDO MÁRQUEZ RÁBAGO 
 
 
 
 
 
CIUDAD UNIVERSITARIA OCTUBRE DE 2007 
 
 
 
 
A mi Universidad con gratitud eterna por la oportunidad 
de formarme como profesional y como persona bajo su cobijo. 
 
UNAM – Dirección General de Bibliotecas 
Tesis Digitales 
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respectivo titular de los Derechos de Autor. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
A todos y cada uno de los profesores que abnegada y 
generosamente aportan día a día parte de su ser a la 
comunidad universitaria. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
A mi mamá, pilar y motor de mi vida 
 
 
 
 
 
Al Profesor Sergio Ricardo Márquez Rábago 
agradeciendo su confianza y dirección. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Un agradecimiento muy especial a todas y cada una de las personas 
que colaboraron directa o indirectamente en el desarrollo y conclusión 
del presente trabajo. 
ÍNDICE 
 
INTRODUCCIÓN 1 
CAPÍTULO I 5 
ADMINISTRACIÓN, ADMINISTRACIÓN PRIVADA Y ADMINISTRACIÓN 
PÚBLICA 5 
1.1 Administración, administración pública y administración privada 5 
Diferencias entre administración pública y privada 7 
Elementos comunes entre administración pública y privada 8 
Concepto de administración privada 9 
Concepto de administración pública 10 
Organización de la administración pública federal mexicana 12 
1.2 SERVICIO PÚBLICO Y SERVICIO AL PÚBLICO 16 
SERVICIO PÚBLICO 17 
El servicio público en la legislación mexicana 21 
Servicio al público 25 
1.3. SERVIDOR, EMPLEADO Y FUNCIONARIO PÚBLICO 27 
El servidor público en la legislación mexicana 28 
Trabajador al servicio del Estado 33 
Trabajador de confianza 35 
Trabajador de base 37 
Funcionario público 40 
Empleado público 42 
1.4 PROFESIONALIZACIÓN DEL SERVIDOR PÚBLICO 44 
Profesionalizar 44 
Diferencia de la profesionalización con capacitación, adiestramiento y 
desarrollo 45 
Profesionalización de los servidores públicos y formación profesional 46 
Servicio civil de carrera 50 
Construcción del término Servicio Profesional de Carrera 52 
CAPÍTULO 2 55 
ANTECEDENTES DE LA PROFESIONALIZACIÓN DE LOS SERVIDORES 
PÚBLICOS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL MEXICANA 55 
2.1. ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA PROFESIONALIZACIÓN DE LOS 
SERVIDORES PÚBLICOS 55 
 
2.2 ANTECEDENTES DE LAS ESCUELAS DE FORMACIÓN DE LOS 
SERVIDORES PÚBLICOS DEPENDIENTES DEL ESTADO 63 
Situación de la enseñanza de la Administración Pública como profesión a 
nivel superior 67 
El papel del Instituto Nacional de Administración Pública 71 
2.3. EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA PROFESIONALIZACIÓN DE LOS 
SERVIDORES PÚBLICOS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL 
MEXICANA 76 
El servicio civil instaurado. San Luis Potosí 1923 80 
Dirección de pensiones civiles 81 
El servicio civil en el decreto presidencial de 1934 82 
Sexenio del Lic. Luis Echeverría Álvarez. Dirección General de estudios 
Administrativos dependiente de la Secretaría de la Presidencia 84 
Acciones realizadas en materia de servicio civil durante el sexenio del Lic. 
José López portillo 85 
Acciones realizadas en materia de servicio civil durante el sexenio del Lic. 
Miguel de la Madrid Hurtado, Comisión Intersecretarial del Servicio Civil 86 
Acciones realizadas en materia de servicio civil durante el sexenio del Lic. 
Carlos Salinas de Gortari. Dirección de Servicio Civil 88 
2.4. ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA ACTUAL LEY DEL SERVICIO 
PROFESIONAL DE CARRERA PARA LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 
FEDERAL 92 
2.5 EJEMPLOS DE SISTEMAS DE PROFESIONALIZACIÓN DE SERVIDORES 
PÚBLICOS ESTABLECIDOS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL 
CENTRALIZADA MEXICANA 98 
Servicio Exterior Mexicano 98 
Servicio de procuración de justicia federal 103 
CAPÍTULO 3 109 
ANÁLISIS DE LA PROFESIONALIZACIÓN DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS 
PLANTEADA EN LA LEY DEL SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA 109 
3.1 INSTAURACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LA LEY DEL SERVICIO 
PROFESIONAL DE CARRERA PARA LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 
FEDERAL 109 
Estructura de la Ley del Servicio Profesional de Carrera de la Administración 
Pública Federal 110 
De los derechos y obligaciones de los servidores públicos del sistema 111 
De la estructura del sistema del servicio profesional de carrera 112 
Seguimiento y control de la implementación del servicio profesional de 
carrera 117 
3.3.- ANÁLISIS DE LA PROFESIONALIZACIÓN DE LOS SERVIDORES 
PÚBLICOS PLANTEADA EN ESTA LEY Y DESARROLLADA POR EL 
SUBSISTEMA DE CAPACITACIÓN Y CERTIFICACIÓN DE CAPACIDADES 124 
3.4 RESULTADOS OBTENIDOS ACTUALMENTE CON LA 
PROFESIONALIZACIÓN DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS ESTABLECIDA EN 
LA LEY DEL SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA EN LA 
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL 131 
Sistema de ingreso 132 
Capacitación y certificación de capacidades 134 
Certificación de capacidades 140 
Desarrollo profesional 144 
Evaluación del desempeño 146 
Subsistema de separación 148 
Control y evaluación 149 
Inconformidades y recursos de revocación 152 
Retos y oportunidades del servicio profesional de carrera 157 
Sexto informe de gobierno del C. Presidente Vicente Fox Quesada 162 
CAPÍTULO 4 169 
EL ESTABLECIMIENTO DE UN INSTITUTO DE PROFESIONALIZACIÓN DE 
LOS SERVIDORES PÚBLICOS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL 
CENTRALIZADA COMO ÓRGANO DESCONCENTRADO 169 
4.1 FUNDAMENTO LEGAL PARA SU EXISTENCIA 169 
4.2 NATURALEZA JURÍDICA 176 
4.3 ESTRUCTURA Y FUNCIONAMIENTO 184 
4.4 PRINCIPIOS RECTORES Y FINES DEL INSTITUTO 193 
Legalidad 194 
Eficiencia 196 
Objetividad 196 
Calidad 197 
Imparcialidad 198 
Equidad 198 
Competencia por mérito 199 
Equidad de género 201 
FINES DEL INSTITUTO NACIONAL DE PROFESIONALIZACIÓN DE LOS 
SERVIDORES PÚBLICOS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL 
CENTRALIZADA 202 
Propuesta del Decreto de creación del Instituto Nacional de 
Profesionalización Administrativa de los servidores públicos de carrera en la 
Administración Pública Federal Centralizada 203 
Propuesta de reforma a la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la 
Administración Publica Federal 211 
CONCLUSIONES 213 
FUENTES DE CONSULTA 217 
 
INTRODUCCIÓN 
 
 Dentro de la Reforma del Estado se encuentra en un lugar preponderante la 
modernización de la Administración Pública, la cual tiene como objetivo central 
incrementar la eficiencia y eficacia para fortalecer a las instituciones que 
conforman al gobierno. Se trata, en suma, de conseguir la solución efectiva de 
problemas, la racionalidad en la utilización de los recursos públicos y prestar 
servicios de calidad y con ello elevar la confianza de la sociedad en su gobierno. 
 
 El camino para alcanzar un gobierno profesional que genere los resultados 
arriba señalados se encuentra en la profesionalización de los servidores públicos, 
pues en ellos recae la actividad concreta de llevar a la realidad las políticas 
públicas del Estado. Y con esa finalidad fue que en nuestro país se expidió la Leydel Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal en el año 
2003, cuyo propósito es establecer un mecanismo para garantizar a toda persona 
la igualdad en el acceso a la Función Pública con base en el mérito y con el fin de 
impulsar el desarrollo de ésta para el beneficio de la sociedad. 
 
 Esta Ley, en especifico, planteó un sistema completamente nuevo a nivel 
federal que consistió en establecer el servicio de carrera de los servidores públicos 
en la Administración Pública Federal a través de un Sistema y 7 subsistemas que 
manejan planes y programas dirigidos a la creación de estructuras, procesos y 
procedimientos para hacer efectivo y traer a la realidad el Sistema de Servicio 
Profesional de Carrera. Sin embargo, este proceso ha sido paulatino y ha tenido 
poca difusión en cuanto a su naturaleza y alcances, por lo cual existe la 
percepción generalizada de que es poco eficaz y que tiene escasos resultados 
palpables e inmediatos. 
 
 
 
 
 Parte de la problemática se encuentra en los confusos y dispersos medios 
de capacitación de los servidores públicos de carrera, lo que ha generado un clima 
de desconfianza de todo el Sistema de Servicio Profesional de Carrera por parte 
de los mismos servidores públicos de carrera y de la ciudadanía en general. 
 
 Destaca la ausencia de una institución que se encargue de la actividad 
particular de formar a los servidores públicos pertenecientes al servicio profesional 
de carrera, pues las tareas de formación y capacitación se reparten a los comités, 
y a las dependencias pertenecientes al Sistema, lo que crea una situación 
confusa en cuanto a la impartición y acreditación de dichas actividades, además 
de ir acompañadas de numerosos trámites que obstaculizan y generan lentitud e 
incertidumbre en el servidor público de carrera. 
 
 La esencia de la presente investigación consiste en analizar y proponer la 
creación de un Instituto de Profesionalización del Servidor Público de Carrera de la 
Administración Pública Federal, con la naturaleza jurídica de un organismo 
desconcentrado de la Secretaría de la Función Pública, como herramienta para 
asegurar un mejor funcionamiento del Sistema de Servicio Profesional de Carrera 
en lo relativo a las actividades de formación de los servidores públicos de carrera. 
 
 El presente trabajo parte de la idea de que es necesario crear una 
institución encargada de unificar las actividades de formación y capacitación de los 
servidores públicos de carrera para darles coherencia y certidumbre dentro del 
mismo Sistema del Servicio Profesional de Carrera lo cual coadyuvaría y facilitaría 
la implementación y funcionamiento del servicio civil en la Administración Pública 
Federal Centralizada. 
 
 
 
 
 
Este trabajo se divide en cuatro capítulos. El primero estudia los conceptos 
fundamentales doctrinarios del presente trabajo que sirven como base para su 
desarrollo. En los siguientes apartados se analizan los conceptos de 
administración, la diferencia entre la Administración Pública y la administración 
privada, el concepto de servicio público manejado por diversos autores, la 
diferencia entre el servidor público y el empleado público así como el contraste 
entre éste y el funcionario público, además, se entra al estudio de lo que debemos 
entender por profesionalización del servidor público como actividad a cargo del 
Estado. 
 En el segundo capítulo se analizan la trayectoria histórica de esta actividad, 
la profesionalización de los servidores públicos llevada a cabo en nuestro país 
desde la época colonial. Dentro de este recuento histórico se destacan los 
primeros antecedentes de los institutos de profesionalización en la Administración 
Pública Federal, se concretiza el estudio de la trayectoria histórica de la actividad 
del Estado encaminada a profesionalizar a sus servidores públicos, para 
finalmente, ejemplificar esta actividad con el estudio de dos sistemas de 
profesionalización que funcionan con anterioridad al recientemente creado en la 
Administración Pública Federal y que cumplen con tres características: 
 
- Pertenecen a la esfera federal. 
- Cuentan con una institución de formación de sus servidores públicos, 
y 
- Cuentan además con un servicio civil para estos servidores públicos. 
 
 En el tercer capítulo, se analiza el acto legislativo que da origen e 
implementa el Servicio Profesional de Carrera: la Ley del Servicio Profesional de 
Carrera en la Administración Pública Federal, desde sus antecedentes, los cuales 
son los primeros intentos por instaurar un servicio profesional para los servidores 
públicos federales, los antecedentes de creación directa de la propia Ley, el 
estudio del establecimiento y funcionamiento del Servicio Profesional de Carrera 
en la Administración Pública Federal a través de la ley sustantiva. Asimismo, se 
especifica el estudio sobre la profesionalización planteada en la ley y la cual se 
lleva a cabo mediante el Subsistema de Capacitación y Certificación de 
Capacidades. Se incluyen, además, los resultados obtenidos a la fecha de 
elaboración del presente trabajo a los cuales se les ha dado un seguimiento 
mediante diferentes informes vertidos por las autoridades administrativas. 
 
 Ya en el cuarto capítulo, se establece la tesis del presente trabajo al 
proponerse la creación del Instituto Nacional de Profesionalización de los 
Servidores Públicos de Carrera en la Administración Pública Federal Centralizada 
con la naturaleza jurídica de un órgano desconcentrado de la Secretaría de la 
Función Pública. Se parte de los fundamentos legales que sostienen su existencia 
a partir de un precepto constitucional, se propone la estructura y funcionamiento 
del instituto propuesto, los fines que éste debe perseguir, así como los principios 
que tienen que regir su actividad para un óptimo funcionamiento. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
CAPÍTULO I 
ADMINISTRACIÓN, ADMINISTRACIÓN PRIVADA Y ADMINISTRACIÓN 
PÚBLICA 
1.1 Administración, administración pública y administración privada 
 
 Conforme al Diccionario de la Real Academia de la Lengua1, el significado 
etimológico de la palabra administración remite al latín “administratio, -nis” se trata 
de un sustantivo verbal (nomen actionis) del verbo “administro, -are” que está 
compuesto a su vez por los vocablos “ad” y “ministrare” que en conjunto 
propiamente significan “ayudar, servir”. 
 
 El núcleo de esta palabra es el vocablo “ministrare” que deriva del 
sustantivo “minister” que significa “el que sirve o ayuda” que a su vez deriva del 
“minis” voz que se refiere a lo menor en oposición a la voz “magis”, que significa 
“lo mayor”. Administrar significa gobernar, ejercer la autoridad o el mando sobre un 
determinado territorio y sobre las personas que lo habitan. 
 
 En consecuencia la persona llamada minister en Roma, era la persona 
subordinada a la autoridad del magíster, cuya actividad se limitaba a realizar 
funciones subalternas. Sin embargo, la aparición de la actividad identificada como 
administración es aún más antigua conforme a lo que señala Bonin: 
 
 “La administración es una consecuencia natural del estado social, 
como éste lo es de la sociabilidad natural del hombre; su naturaleza es 
un resultado de la comunidad, pues desde el momento en que existe el 
pacto social, hay administración; así es, que siempre encontramos la 
naturaleza, hasta en el despotismo. Es pues, evidente que la 
administración no toma su principio en convenios humanos, sino que es 
un fenómeno procedente de la existencia misma de la sociedad, sin que 
 
1 Diccionario de la Real Academia de la Lengua, Madrid, Espasa Calpe, 22° edición, 2001. Tomo I Pág.23 
 5
los convenios o leyes sirvan más que para organizarla, es decir, para 
determinar su modo de existir, pues su existencia procede de los 
mismosprincipios que de la sociedad”2
 
El autor Jiménez Castro señala que la administración: 
 
 “Es una ciencia social compuesta de principios, técnicas y prácticas 
cuya aplicación a conjuntos humanos permite establecer sistemas 
racionales de esfuerzo cooperativo a través de los cuales se pueden 
alcanzar propósitos comunes que individualmente no es factible 
lograr.”3
 
Por su parte, Serra Rojas escribe: 
 
 “El concepto de administración en su acepción general, se refiere a 
cualquier actividad privada o publica. La administración es un proceso 
necesario para determinar o alcanzar un objetivo o meta, por medio de 
una estructura nos lleva a una acción efectiva o esfuerzo humano 
coordinado y eficaz con la aplicación de adecuadas técnicas y actitudes 
humanas.” 4
 
 Omar Guerrero Orozco explica que en un principio el término administración 
fue utilizado para referirse únicamente a la Administración Pública, y que fue con 
la obra de Henri Fayol en 1916 Administracion Industrial et Generale que se 
comenzó a utilizar la palabra administración para referirse a la actividad de las 
empresas privadas. Fue con este último autor y con Frederick W. Taylor que se 
comenzó a hablar del principio de universalidad de la administración el cual 
implica que los fundamentos, técnicas, ideas, razonamientos y principios que rigen 
a la administración pueden aplicarse a cualquier organismo social. 
 
2 Bonin, C.J.B. Compendio de los Principios de Administración, Madrid, Imprenta de José Palacios, 1834, 
pág. 14. 
3 Jiménez Castro, W. Introducción al estudio de la Teoría administrativa, México, editorial FCE, 1974 pág. 
23. 
4Serra Rojas, Andrés. Derecho Administrativo, México, editorial Porrúa, 24ª edición, 1977, Tomo I, pág. 78. 
 6
 
 Omar Guerrero continúa señalando en su obra que surgió la necesidad de 
diferenciar ambas administraciones, la pública y la privada. Con Gaspar Bluntschli, 
en el último cuarto del siglo XIX, se planteó como una consecuencia del auge de la 
empresa privada protagonista en la revolución industrial, incluso se señaló el 
estudio diferenciado de la administración del Estado por un lado y la 
administración privada por el otro con base en sus diferencias. 
 
 Asimismo, este autor cita párrafos de la obra de Bluntschli (Derecho Público 
Universal, Madrid, J, Góngora impresor, 1876 Tomo I Pág. 149) donde éste 
explica las diferencias entre administración pública y privada. Así que con estas 
referencias y con enunciados del profesor Serra Rojas, se procede a hacer un 
cuadro comparativo de la Administración Publica y la Administración privada a 
partir de las diferencias y semejanzas que guardan entre sí con el objetivo de 
alcanzar una definición apropiada para el presente estudio. 
Diferencias entre administración pública y privada 
 
Administración Privada 
 
Administración Pública. 
 
 
Es una actividad desarrollada 
primordialmente por los particulares. 
Es la actividad desarrollada por el 
Estado a través de sus entidades y 
dependencias o por medio de 
particulares a quienes les confiere 
alguna de sus actividades. 
 
 
Está regulada por una legislación de 
orden privado. 
Regulación de orden público, cuenta con 
mayor rigidez legal y reglamentaria para 
limitar al poder dentro de los intereses de 
la mayoría. Es esencialmente general y 
se extiende de manera uniforme sobre 
todas las clases sociales que conforman 
 7
a la sociedad. 
Su principio es la libertad individual Imparcialidad y equidad en la conducta 
administrativa en su trato con los 
particulares. 
Rectoría económica del Estado sobre 
ella. 
Tiene poder de coerción sobre la 
conducta de los particulares. 
Atiende a intereses individuales. 
 
Atiende a un interés único que es el 
público 
Ordinariamente su desarrollo es local, 
ligado al domicilio de quienes en ella 
actúan. 
Se desarrolla a nivel federal, estatal y 
municipal. 
Preponderancia de la libertad 
económica. 
Se reserva tareas y actividades 
económicas exclusivas y concurre con 
los particulares en el desarrollo de otras. 
Su fin es el lucro Su fin es la satisfacción de necesidades 
colectivas 
Elementos comunes entre administración pública y privada 
 
Administración Privada 
 
Administración Pública. 
 
Ambas administraciones unen esfuerzos humanos para lograr metas 
predeterminadas. 
 
Ambas administraciones se rigen por principios comunes. Por ejemplo: el proceso 
administrativo que involucra a la planeación, organización, dirección, coordinación 
y control. 
 
 8
Son aplicables a ambas administraciones los 
principios generales de administración 
elaborados por Fayol: 
-División del trabajo. 
-Centralización vs. Descentralización 
-Remuneración al Personal. 
-Jerarquía 
-Orden 
-Equidad 
-Estabilidad del personal 
-Iniciativa 
 
-Unión del personal que surge a 
partir del titular de la 
administración. 
-Autoridad y Responsabilidad 
-Disciplina 
-Unidad de mando 
-Unidad de dirección 
-Subordinación del interés 
individual 
 
 
Ambas administraciones aspiran a propósitos comunes tales como la eficacia, la 
eficiencia, el rendimiento y la productividad. 
 
 
Concepto de administración privada 
Al respecto, Sergio Hernández y Rodríguez señala: 
 
 “Fremont E. Kast dice que la administración es la coordinación de 
hombres y recursos materiales para la consecución de objetivos 
organizacionales, lo que se logra por medio de cuatro elementos: 
 
1) Dirección hacia objetivos 
2) A través de la gente 
3) Mediante técnicas y 
4) Dentro de una organización.”5 
 
 
 
5Hernández y Rodríguez, Sergio, Introducción a la administración, Un enfoque teórico práctico, México, 
editorial Mc Graw Hill, 1994, Pág. 5. 
 9
 
 Derivado de este análisis se concluye que la administración privada se 
define como un proceso que involucra a la planeación, organización, dirección y 
control para la consecución de objetivos organizacionales preestablecidos. 
Concepto de administración pública 
 
 En relación a lo que debe entenderse a este respecto el profesor Gabino 
Fraga expresa su coincidencia con otro autor (A. Molitor, Administration Public, 
UNESCO, Pág. 18.) que establece que en un sentido formal debe señalarse que la 
Administración Publica es un organismo público que ha recibido del poder público 
la competencia y lo medios necesarios para la satisfacción de los intereses 
generales y desde un punto de vista material debe entenderse como la actividad 
de este organismo considerado en sus problemas de gestión y de existencia 
propia tanto en sus relaciones con otros organismos semejantes como con los 
particulares para asegurar la ejecución de su misión. 
 
 Andrés Serra Rojas explica en su obra que el concepto de administración 
pública se relaciona con las actividades del sector público. Debido a que se trata 
de un término que reviste sentidos diversos y enuncia los más generales: 
 
a) La administración en su sentido material u objetivo alude a la actividad o 
acción, es decir, al hecho mismo de administrar un negocio o administrar 
los asuntos públicos. 
 
b) La administración en un sentido orgánico, subjetivo o formal, se refiere al 
conjunto de órganos, servicios o actividades bajo la misma dirección o 
consejo, a fin de perseguir una tarea determinada de interés público o 
privado. 
 
 
 
 10
 
c) La administración pública moderna va más allá de la ejecución de la ley y 
se ha internado en el campo de la economía nacional determinando la 
base, los medios y formas de su desarrollo. 
 
Para concluir, este autor conceptualiza a la Administración Publica como: 
 
 “La administración pública es una entidad constituida por los diversos 
órganos del poder Ejecutivo Federal, que tiene por finalidad realizar las 
tareas sociales, permanentes y eficaces de interés general que la 
Constitucióny las leyes administrativas señalan al Estado para dar 
satisfacción a las necesidades generales de una Nación.”6
 
 Mientras que, para Rafael Martínez Morales, se debe atender a que existen 
diferentes concepciones de la Administración Pública, en virtud de que la integran 
los entes del poder público encargados de coordinar los diversos recursos a su 
alcance para el logro de ciertos objetivos. Así procede a señalar las siguientes 
acepciones: 
 
- Extra jurídico, analizado por la teoría o ciencia de la administración, 
comprende la organización, coordinación, finalidad, objetivos, 
métodos operativos, planeación, control y evaluación. 
- Teleológica, aquella en que se tienen en cuenta los fines que ella 
persigue: bien común, justicia social, etcétera. 
- Como una corporación de individuos dirigidos al logro eficiente de 
determinados resultados. 
- La tesis que concibe a la administración pública como un instrumento 
fundamental para ejercer el poder dentro de la actividad política del 
Estado. 
 
 
6 Serra Rojas, Andrés. op cit. Tomo I, pág. 85. 
 11
 
Otro autor importante, Miguel Acosta Romero, conceptualiza a la 
Administración Pública como: 
 
“Es la parte de los órganos del Estado que dependen directa, o 
indirectamente, del Poder Ejecutivo, tiene a su cargo toda la actividad 
estatal que no desarrollan los otros poderes (Legislativo y Judicial), su 
acción es continua y permanente, siempre persigue el interés público, 
adopta una forma de organización jerarquizada y cuenta con: a) 
elementos personales, b) elementos patrimoniales; c) estructura 
jurídica, y d) procedimientos técnicos.”7
 
 Además, este autor señala que desde el punto de vista funcional, la 
Administración Pública se debe entender como la realización de la actividad que 
corresponde a los órganos que forman ese sector. En este caso, sus fines son los 
del Estado, los cuales, señala, son múltiples y complejos y para cuya consecución 
se necesita también de una complejidad de órganos encargados de realizarlos de 
una manera armónica lo que se logra a través de un enlace y coordinación 
jerarquizados. 
 
 Derivado de lo anterior, concluyó que la Administración Pública es el medio 
del que se vale el Poder Ejecutivo para ejercer la actividad que le es 
encomendada por la legislación y que se materializa en un conjunto de entidades, 
órganos y dependencias cuya actividad tiene como finalidad la satisfacción de 
necesidades de carácter social o colectivo. 
Organización de la administración pública federal mexicana 
 
 Conforme al artículo 90 de nuestra Constitución, la Administración Pública 
Federal es centralizada y paraestatal. Su organización y reglamentación 
 
7 Acosta Romero, Miguel. Compendio de Derecho Administrativo, México, editorial Porrúa, 3ª edición, 2001. 
Pág.85. 
 12
primordialmente se encuentra en la Constitución Política de los Estados Unidos 
Mexicanos, en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y la Ley de 
Entidades Paraestatales respectivamente. 
 
 Entonces la Administración Pública Federal Centralizada, conforme al 
artículo 1° de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, se compone 
de: 
 
-La Presidencia de la República 
 
-Secretarías de Estado, las cuales actualmente son: 
 
1) Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y 
Alimentación. 
2) Secretaría de Comunicaciones y Transportes. 
3) Secretaría de la Defensa Nacional. 
4) Secretaría de Desarrollo Social. 
5) Secretaría de Economía. 
6) Secretaría de Educación Pública 
7) Secretaría de Energía. 
8) Secretaría la Función Pública. 
9) Secretaría de Gobernación. 
10) Secretaría de Hacienda y Crédito Público. 
11) Secretaría de Marina. 
12) Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales. 
13) Secretaría de la Reforma Agraria 
14) Secretaría de Relaciones Exteriores. 
15) Secretaría de Salud. 
16) Secretaría de Seguridad Pública. 
17) Secretaría del Trabajo y Previsión Social. 
18) Secretaría de Turismo. 
 13
 
 -Los Departamentos Administrativos. Los cuales actualmente no existen en la 
organización administrativa federal en México. 
 
-Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal. Prevista en el artículo 102 
Apartado A Sexto párrafo de la Constitución Política de los Estados Unidos 
Mexicanos. 
 
 Mientras que en la Administración Pública Paraestatal, conforme al artículo 
citado encontramos a: 
 
- Organismos Descentralizados. 
- Empresas de Participación Estatal. 
- Instituciones Nacionales de Crédito. 
- Organizaciones Auxiliares Nacionales de Crédito. 
- Instituciones Nacionales de Seguros y de Fianzas. 
- Fideicomisos Públicos. 
 
 De la anterior clasificación se desprenden figuras jurídicas que guardan 
relación con la materia objeto de este trabajo, por lo cual se procede a hacer un 
breve análisis de las mismas: 
 
 DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA.- En esta forma de 
organización administrativa los entes públicos son dotados con autonomía técnica 
y funcional, pero dependen jerárquicamente de un órgano centralizado, razón por 
la cual su ubicación es dentro de la Administración Pública Centralizada, carecen 
de personalidad jurídica y de patrimonio propio, pero suponen las ventajas de que 
su actuación es más ágil, carente de implicaciones políticas y en el caso de la 
desconcentración territorial, acercan la actividad técnica del gobierno al 
gobernado. 
 
 14
 
 El fundamento legal para su creación se encuentra en las facultades del 
Congreso para legislar, (artículo 73 fracción XXX de nuestra Constitución) cuando 
el órgano desconcentrado se crea por Ley, en cambio, cuando el órgano es 
creado por decreto del Ejecutivo encuentra su fundamento en los artículos 89 y 90, 
fracción I de los mismos. 
 Su existencia se establece en el artículo 17 de la Ley Orgánica de la 
Administración Pública Federal el cual establece que: 
 
 “Para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su 
competencia, las Secretarias de Estado y los Departamentos 
Administrativos podrán contar con órganos administrativos 
desconcentrados que les estarán jerárquicamente subordinados y 
tendrán facultades específicas para resolver sobre la materia y dentro 
del ámbito territorial que se determine en cada caso, de conformidad con 
las disposiciones legales aplicables.” 
 
 DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA.-Es la forma de organización 
en la cual los entes son dotados con personalidad jurídica y patrimonio propio, 
cuentan con cierta autonomía jerárquica con respecto de la Administración Pública 
Central para establecer su propia regulación. Su objeto se refiere a cometidos 
estatales de naturaleza administrativa. El papel del Estado con respecto a estos 
organismos se constriñe a la tutela sobre su actuación, salvo contadas 
excepciones, como en el caso de la Universidad Nacional Autónoma de México. 
Como finalidad, al igual que el resto de las dependencias y organismos de 
la Administración Pública, los organismos descentralizados buscan satisfacer un 
interés general con la variante de que se abocan a ciertas áreas del quehacer 
administrativo que por sus características requieren de celeridad y que son 
consideradas áreas estratégicas o actividades prioritarias por la propia 
Constitución en su artículo 28. 
 
 
 15
 
Son creados por Ley del Congreso o decreto del Ejecutivo Federal, el cual 
debe contener la regulación específica que los va a regir, estableciendo sus 
órganos, su gobierno, su objeto y en ocasiones la forma en la cual intervendrá el 
Gobierno para ejercer sus facultades de supervisión. 
1.2 SERVICIO PÚBLICO Y SERVICIO AL PÚBLICO 
 
SERVICIO 
 
 Conforme al Diccionario Enciclopédico Larousse la palabra servicio 
proviene del latín servitium, que significa: “Actividad que consiste en servir, 
organización y personal destinados a cuidar un interéso satisfacer necesidades 
del público o de alguna entidad oficial o privada”.8
 
 Rafael Martínez Morales señala en su obra que la satisfacción de las 
necesidades del público en nuestra sociedad actual: “Han superado los límites 
impuestos por la supervivencia…estas necesidades son satisfechas en la 
colectividad por un servicio correspondiente, que en ocasiones presta un particular 
o un grupo de ellos, a cambio de una contraprestación, o bien, se considera como 
una labor específica que le compete exclusivamente al estado, en su carácter de 
administrador público. En este caso nos encontramos ante un servicio público.”9
 
PÚBLICO 
 
 Palabra que proviene del latín publicus que significa: “Que es conocido por 
mucha gente, que puede ser usado o frecuentado por cualquier persona o que 
pertenece al Estado” 10
 
8Diccionario Enciclopédico Larousse, México, editorial Larousse, 2005, pág.922. 
9 Diccionarios Jurídicos Temáticos. “Derecho Burocrático” México, editorial Oxford University Press, 2ª 
edición. Volumen 5, pág. 88. 
10 Diccionario Enciclopédico Larousse, México, editorial Larousse, 2005, pág.838. 
 16
SERVICIO PÚBLICO 
 
 El estudio de la figura jurídica del servicio público se inicia en Francia, 
donde aparece este término como consecuencia de dos interpretaciones vertidas 
por el Tribunal de Conflictos en 1861 y 1873 (caso Dekeister y Blanco 
respectivamente) en los cuales se determinó la competencia administrativa para 
conocer de estos expedientes como consecuencia de la separación de tribunales 
administrativos y judiciales. 
 
 En función de esta separación de competencias surgió todo un sistema 
doctrinal a partir del concepto de servicio público, ya que existen una infinidad de 
criterios sobre lo que éste significa. Para los efectos del presente trabajo se limitan 
estos criterios en las siguientes categorías: 
 
- Subjetivo u orgánico.- Atiende y entiende como servicio público a 
toda actividad realizada por el Estado, la cual debe ser asegurada, 
regulada y controlada por los gobernantes. Conforme a este criterio 
si son el Estado o alguno de sus organismos quienes desempeñan 
una actividad, ésta debe entenderse como servicio público. Su 
principal exponente fue León Duguit. Esta teoría ha sido muy 
criticada e incluso rebasada pues confunde toda la actividad del 
Estado con la prestación de un servicio público. 
 
- Material.-Este criterio surgió con la intervención de particulares en la 
prestación de ciertos servicios públicos y enfatiza la naturaleza de la 
actividad, señalando que debe tener un interés general y prestarse 
mediante actos concretos e individualizados. Sin embargo, este 
criterio también presentó críticas que apuntaban a la subjetividad que 
implicaba al decidir qué necesidades colectivas merecían tener 
asegurada su satisfacción mediante la prestación de un servicio por 
parte del Estado. 
 17
- Técnico.- Porque implica que el servicio público es un medio para 
satisfacer las necesidades de la sociedad. 
 
- Por la manera de prestarse.-El servicio tendrá el carácter de público 
cuando se preste a la sociedad en su conjunto de manera indistinta. 
 
- Formal.-Se enfoca al marco jurídico que rige a la actividad analizada 
que debe atender necesidades generales de forma regular y 
continua. Este criterio ha sido el más socorrido por ajustarse de una 
u otra manera a todas las opiniones, pero es poco científico en 
opinión de Martínez Morales porque si alcanza una nota de 
infalibilidad se debe a que reconoce como servicio público sólo a las 
actividades a las que la ley les reconozca tal carácter. 
 
Así el servicio público ha sido conceptualizado por diversos autores como 
los que se citan a continuación: 
 
Gabino Fraga: 
 
 “Una actividad destinada a satisfacer una necesidad colectiva de carácter material, 
 económico o cultural, mediante prestaciones concretas e individualizadas, sujetas 
 a un régimen jurídico que le imponga adecuación, regularidad y uniformidad”11
 
Andrés Serra Rojas: 
 
 “Una actividad técnica, directa o indirecta de la administración pública 
activa o autorizada a los particulares, que ha sido creada y controlada 
para asegurar de una manera permanente, regular, continua y sin 
propósitos de lucro, la satisfacción de una necesidad colectiva de interés 
general, sujeta a un régimen general de Derecho público.” 
 
 
11 Fraga, Gabino. Derecho Administrativo, México, editorial Porrúa, 44ª edición, 2005, págs. 22-24. 
 18
 Miguel Acosta Romero en su obra Compendio de Derecho Administrativo 
analiza el postulado de Marcel Waline (Waline, Marcel, Droit Administratif, LGDF, 
París, 1965, Pág. 662.) para después pasar a su propio concepto de servicio 
público. 
 
El enunciado autor establece que el estudio del servicio público descansa sobre 
cuatro puntos: 
 
 “1.-El servicio público supone siempre una obra de interés público a 
ejecutar. 
 2.-Es necesario que esta finalidad sea perseguida bajo la iniciativa y 
autoridad de una persona de Derecho Público, precisando que autoridad 
no indica una dirección permanente, sino solamente un poder de 
organización general y de control. 
 3.-El servicio público supone una empresa que soporta, por una parte, 
los riesgos financieros y, por la otra, una organización pública. A estas 
cuestiones no se puede responder de una manera absolutamente 
afirmativa porque es aquí donde aparecen las variantes graves de la 
definición. 
 4.-El servicio público supone un régimen de derecho público. Aquí la 
cuestión que se presenta es la de saber si este régimen debe ser 
considerado como un elemento de la definición o si no es, más bien, una 
consecuencia” 
 
 Más adelante, este autor señala diversas características del servicio público 
derivadas del análisis de los criterios establecidos, las cuales son: 
 
 “1.-Una actividad técnica encaminada a una finalidad. 
 2.-Esa finalidad es la satisfacción de necesidades básicas de la 
sociedad, es de interés general, que regula el Derecho Público, pero 
que en opinión de algunos tratadistas, no hay inconveniente que sea de 
Derecho Privado. 
 3.-La actividad puede ser realizada por el Estado, o por los particulares 
 19
(mediante concesión). 
 4.-El régimen jurídico que garantice la satisfacción, constante y 
adecuada de las necesidades de interés general; régimen jurídico, que 
es de Derecho Público.” 
 
Para finalizar dando el concepto de servicio público: 
 
 “Es una actividad técnica encaminada a satisfacer necesidades 
colectivas básicas o fundamentales, mediante prestaciones 
individualizadas, sujetas a un régimen de Derecho Público, que 
determina los principios de regularidad, uniformidad, adecuación e 
igualdad. Esta actividad puede ser prestada por el Estado o por los 
particulares (mediante concesión).”12
 
 Así es posible concluir que, a pesar de la enorme discusión doctrinaria que 
ha tratado de establecer un concepto sobre el servicio público que unifique todos 
los criterios vertidos o que deje al menos satisfechos a los estudiosos de la 
materia, esto no ha sido posible. Sin embargo, sí es posible notar elementos 
comunes en todos los conceptos anteriores que permiten construir un concepto 
propio sobre lo que debe entenderse como servicio público. 
 
1. Consiste en una actividad, pues requiere de la acción del Estado o de los 
particulares concesionados. 
2. Es realizado por el Estado. Ya sea por sí o a través de particulares 
autorizados por éste. 
3. Está sujeto a un marco jurídico de Derecho Público. Ya que es el Estado 
quien establece el servicio público al tomar una necesidad colectiva y 
ordenar que su satisfacción se realice a cargo de él mismo mediante 
elementos legales de Derecho Público. 
4. Tiene como finalidad satisfacer un interés colectivo. 
 
12 Acosta Romero, Miguel,Compendio de Derecho Administrativo, México, editorial Porrúa, 3ª edición 
2001, págs. 484-485. 
 20
5. Es general. Es decir que va dirigido a toda la población sin exclusión. 
6. Es regular. El servicio debe estar regido por la ley. 
7. Es uniforme. Si se cumple con los requisitos necesarios todas las personas 
tienen acceso al servicio. 
8. Es continuo. Pues no debe interrumpirse para no afectar el interés público. 
9. Es adecuado. Acorde a las necesidades de la colectividad. 
El servicio público en la legislación mexicana 
 
 Emilio Chauyffet Chemor destaca en su obra Derecho Administrativo, 
(México, Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM, 1983) que la noción de 
servicio público se revisa constantemente con el fin de adecuar a esta noción las 
acciones que día con día va realizando la Administración Pública. 
 Esta idea justifica el hecho de que nuestra Constitución haga referencia en 
varias ocasiones al término servicio público, y sin embargo, en ninguna de estas 
referencias se encuentre un concepto establecido claramente, situación que se 
repite en las leyes federales. 
Un ejemplo se encuentra en el artículo 445 de la Ley Federal del Trabajo 
que hace una enumeración de servicio públicos, o La Ley General de Bienes 
Nacionales cuyo artículo 2 fracción VIII alude a “las personas encargadas de un 
servicio público centralizado o descentralizado” 
 
 Del estudio de la legislación federal que se refiere al servicio público, se 
desprende que en la legislación mexicana se ha manejado este término en dos 
acepciones principales, a saber: 
 
1) En cuanto a la prestación de un servicio personal que facilitan los individuos 
al Estado. Encontramos como ejemplo, los artículos 5, 27 fracciones II y VI, 
97, 123 Apartado A) fracción XVIII, y 13 constitucionales y sus respectivas 
leyes reglamentarias. 
 
 
 21
2) En cuanto a la actividad del Estado que tiene como objeto satisfacer una 
necesidad colectiva. En este punto han tenido más impacto las 
interpretaciones de la Suprema Corte de Justicia al insistir, -como se verá, 
en tesis transcritas más adelante- en el criterio orgánico del servicio público. 
Entendido el servicio público con esta acepción encontramos en nuestra 
legislación a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la cual, 
al establecer las atribuciones de cada Secretaría de despacho, hace 
referencia a la prestación de servicios públicos que le corresponden a cada 
una, ya sea de manera exclusiva o concurrente con las entidades 
federativas, municipios, o los particulares. Ejemplo de esto son los servicios 
migratorios, de defensa nacional, los de carácter fiscal y aduanero, los de 
energía eléctrica, comercio exterior y servicio público de educación, entre 
otros. 
 De esta manera y conforme al punto número uno se ha desarrollado la base 
legal del Derecho Burocrático Mexicano y sobre el punto número dos descansa el 
desarrollo de la teoría del servicio público mexicano. 
 En cuanto a la jurisprudencia, es aquí donde encontramos un desarrollo 
histórico del concepto de servicio público estudiado por diferentes autores. 
 Igualmente, Emilio Chauyffet Chemor remite en su obra, arriba citada, a la 
siguiente jurisprudencia: 
 “El Estado para dar satisfacción en forma regular y continua a ciertas 
categorías de necesidades de interés general, puede determinar que 
actividades deben ser consideradas como un servicio público y 
establecen, desde luego, un régimen jurídico especial que tenga por 
objeto facilitar el que se satisfagan rápida y cumplidamente las 
necesidades que determinen la declaración del servicio público. El 
Estado puede prestar directamente el servicio o bien darlo en 
concesión que se otorgue a particulares o empresas, pero en ambos 
casos es indispensable que mediante el Poder legislativo se haga la 
declaración respectiva y se reglamente el servicio”13
 
13 Chauyffet Chemor, Emilio. Derecho Administrativo, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 
UNAM, 1983, pág. 47. Los datos de ubicación de la citada tesis son los siguientes: 
 22
Mientras que Andrés Serra Rojas transcribe otra jurisprudencia: 
 
 “En derecho administrativo se entiende por servicio público un servicio 
técnico prestado al público, de manera regular y continua, para la 
satisfacción del orden público y por una organización pública. Es 
indispensable, para que un servicio se considere público, que la 
administración pública lo haya centralizado y que lo atienda 
directamente y de por si, con el carácter de dueño, para satisfacer 
intereses generales y que, consiguientemente, los funcionarios y 
empleados respectivos sean nombrados por el poder público y formen 
parte de la administración”14
 
Una jurisprudencia más actual y que resulta relevante para el presente trabajo 
es la siguiente: 
 
 PILOTAJE. EL PREVISTO EN EL ARTÍCULO 32 DE LA CONSTITUCIÓN 
FEDERAL TIENE LA CALIDAD DE SERVICIO PÚBLICO. 
Al ser el mencionado servicio una actividad técnica que se presta de 
manera regular, continua y uniforme, cuyo objeto es satisfacer la 
necesidad pública de conducir una embarcación, mediante la utilización 
por parte de los capitanes de los buques, de un piloto de puerto para 
efectuar las maniobras de entrada, salida, fondeo, enmienda, atraque o 
desatraque en los puertos, y tener como fin garantizar y preservar la 
seguridad de la embarcación e instalaciones portuarias, además de que 
forma parte de los servicios marítimos y portuarios que corresponde al 
Estado prestar a los particulares, ya sea a través de sus órganos o por 
conducto de los particulares que satisfagan los requisitos exigidos por la 
Ley de Navegación, se concluye que el servicio de pilotaje previsto en el 
 
AGUA POTABLE ENVASADA, EL DECRETO No. 100 DE BAJA CALIFORNIA (REFORMATORIO DE 
LA LEY DE TRÁNSITO) QUE DECLARA SERVICIO PÚBLICO EL TRANSPORTE DE, ES 
VIOLATORIO DE LOS ARTICULOS 4o. Y 28 CONSTITUCIONALES. 
7ª. Época, Pleno, SJF. Materia Administrativa. Tomo 12, 1ª Parte. Apéndice 1917-1985, Primera Parte, Pleno, 
tesis 127, página 255. 
14 Serra Rojas, Andrés, op cit, pág. 123. Los datos de ubicación de la citada tesis son los siguientes: 
“SERVICIO PUBLICO.” 5ª Época, Pleno SJF, Tomo XV, Tesis Aislada, Materia Administrativa, pág. 1251. 
 23
artículo 32 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos 
tiene la calidad de servicio público. 
Amparo en revisión 1898/2005. Tipo: Tesis Aislada José Alfredo 
Castañeda Valenzuela. 13 de enero de 2006. Cinco votos. Ponente: Juan 
Díaz Romero. Secretarios: José Luis Rafael Cano Martínez y Bertín 
Vázquez González. 15
 Del análisis anterior se desprende la necesidad de una noción legal de 
servicio público para el desarrollo adecuado presente trabajo, por lo cual se tomó 
la encontrada en la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal, 
que señala en su artículo 3 fracción XIV lo siguiente: 
 
”Articulo 3.-Para los efectos de esta Ley se entiende por: 
XIV. Servicio Público. La actividad organizada que realice o concesione 
la administración pública conforme a las disposiciones jurídicas vigentes 
en el Distrito Federal, con el fin de satisfacer en forma continua, 
uniforme, regular y permanente, necesidades de carácter colectivo.” 
 
 Ahora bien conviene hacer notar la diferencia entre el servicio público y la 
función pública en los términos que plantea Alfonso Nava Negrete a continuación: 
 
“La función pública es la relación jurídica laboral que existe entre el 
estado y sus trabajadores. Difiere del servicio en sí del servicio que 
prestan los trabajadores, que responde a los conceptos de actividad 
pública, servicio administrativo o servicio público. Esta separación 
conceptual, no desvincula a la función pública con su objeto quees la 
idea de servicio y que domina la concepción europea de la función 
pública inspirada en el servicio civil británico. No toda persona que presta 
servicios al estado forma parte de la función pública. Por requerimientos 
actuales el estado que parece no tener barreras para realizar cualquier 
actividad que le interese se ve obligado a obtener los servicios de 
 
15Novena Época Instancia: Segunda Sala Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo: 
XXIII, Marzo de 2006 Tesis: 2a. XVI/2006 Página: 529 Materia: Administrativa. Tesis aislada. 
 24
personas, a través de distintas formas jurídicas como contratos 
administrativos y contratos privados, pero sin incorporarlos a su servicio 
como trabajadores”16
 
 De esta manera, concluyó que es posible definir como servicio público a la 
actividad que desarrolla el Estado, por sí mismo o a través de particulares 
concesionados, de manera general, regular, uniforme, continua y adecuada para 
la satisfacción de una necesidad de interés público dentro de un marco jurídico de 
Derecho Público. 
Servicio al público 
 
 Con la inclusión de un solo artículo gramatical al precepto que se ha venido 
desarrollando se da un cambio radical en su interpretación y debe ser estudiado 
por separado. En mi opinión, por existir como figura dentro del Derecho 
Administrativo. 
 El servicio al público es un término vinculado estrechamente con la 
actividad de las empresas pertenecientes al sector privado, donde el servicio es el 
conjunto de prestaciones que se ofrecen al cliente además del producto que está 
comprando constituyen el servicio o valor agregado y el público es el consumidor a 
quien va dirigido el producto. 
 
 Este significado cambia cuando es el Estado quien presta un servicio al 
público pues, como se estudió con anterioridad, su finalidad, al desarrollar una 
actividad o prestar un servicio, es distinta al lucro. Sin embargo, encontramos esta 
figura de servicio al público en nuestra legislación federal. 
 
 
 
 
 
16 Nava Negrete, Alfonso. La Función Pública, Diccionario Jurídico Mexicano, México, editorial Porrúa, S.A. 
1985, Tomo IV, Pág. 258. 
 25
El artículo 19 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal nos 
establece que los titulares de cada Secretaría de Estado y Departamento 
Administrativo expedirán los manuales de organización, de procedimientos y de 
servicio al público necesarios para su funcionamiento y señala: 
 
 “ Los que deberán contener información sobre la estructura orgánica 
de la dependencia y las funciones de sus unidades administrativas, así 
como sobre los sistemas de comunicación y coordinación y los 
principales procedimientos administrativos que se establezcan. Los 
manuales y demás instrumentos de apoyo administrativo interno, 
deberán mantenerse permanentemente actualizados. Los manuales de 
organización general deberán publicarse en el Diario Oficial de la 
Federación” 
 
 En cuanto a la obligatoriedad de estos manuales, la Suprema Corte de 
Justicia se ha pronunciado al respecto: 
SERVIDORES PÚBLICOS. LOS MANUALES DE ORGANIZACIÓN, 
DE PROCEDIMIENTOS O DE SERVICIOS AL PÚBLICO LES 
OBLIGAN Y SIRVEN DE APOYO PARA ESTABLECER LA CAUSA 
DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA EN QUE INCURRAN, 
SIEMPRE Y CUANDO LA ACCIÓN U OMISIÓN PREVISTA EN EL 
CASO CONCRETO ESTÉ PRECISADA COMO CONDUCTA DE 
ALGUNO DE ELLOS. 
 
El artículo 47, fracción XXII, de la Ley Federal de Responsabilidades de 
los Servidores Públicos, prevé que éstos tienen, entre otras 
obligaciones, la de abstenerse de cualquier acto u omisión que implique 
incumplimiento de cualquier disposición jurídica relacionada con el 
servicio público, por lo que aun cuando los manuales de organización, 
de procedimientos o de servicios al público no tienen la calidad de leyes 
o reglamentos, en virtud de que en términos de lo dispuesto en el 
artículo 19 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal 
deben contener información sobre la estructura orgánica de la 
dependencia a fin de optimizar el funcionamiento de sus unidades 
 26
administrativas, constituyen normas obligatorias y sirven de base para 
determinar una causa de responsabilidad administrativa, siempre y 
cuando la acción u omisión prevista en el caso concreto esté 
claramente precisada como conducta de determinado servidor público. 
Lo anterior es así, ya que la mencionada ley federal establece que las 
obligaciones de los servidores públicos para salvaguardar la legalidad, 
honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deben observar en el 
desempeño de su empleo, cargo o comisión, y cuyo incumplimiento da 
lugar al procedimiento y a las sanciones que correspondan, son las 
señaladas en el referido artículo 47. 
Contradicción de tesis 121/2003-SS. Entre las sustentadas por el 
Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer 
Circuito y el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del 
Segundo Circuito. 9 de enero de 2004. Unanimidad de cuatro votos. 
Ponente: Genaro David Góngora Pimentel. Secretaria: María Marcela 
Ramírez Cerrillo.17
 
1.3. SERVIDOR, EMPLEADO Y FUNCIONARIO PÚBLICO 
 
SERVIDOR PÚBLICO 
 
Narciso Sánchez Gómez conceptualiza al servidor público como: 
 
“En efecto, el servidor público es la persona física, que desempeña un 
trabajo material, intelectual o físico dentro de alguno de los Poderes del 
Estado, bajo un régimen jurídico de derecho público, y que lleva como 
finalidad atender necesidades sociales. 
 
 En otras palabras, el servidor público es el individuo que adquiere un 
encargo especial del Estado, para atender funciones del mismo por 
mandato legal y para beneficio del pueblo. 
 
 
17 Novena Época Instancia: Segunda Sala Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, IXI, 
Febrero de 2004, pág. 230. Tesis: 2a. XVI/2004. Materia: Administrativa. Tesis Aislada. 
 27
…la expresión “servidor público”, es el nombre genérico que se utiliza 
hoy en día en la vida práctica para referirnos a cualquier persona física, 
que desempeña un empleo, cargo, comisión o algún puesto en la 
administración pública federal, estatal o municipal, o en los Poderes 
Judicial o Legislativo de dichas entidades públicas desde la más alta 
jerarquía o relevancia funcional, hasta la de menor categoría que hacen 
las veces de simples auxiliares o colaboradores de quienes detentan un 
mando, autoridad o superioridad de cualquier función pública.”18
 
Para Andrés Serra Rojas, en cambio: 
 
“La denominación de empleados y funcionarios públicos es empleada 
con frecuencia en la Constitución y en las leyes administrativas, pero sin 
que se precise los efectos jurídicos de esta clasificación, que va 
perdiendo su sentido inicial hacia un rubro de carácter general, como 
“trabajadores al servicio del Estado.” 19
 
 Conforme a este autor, es en este sentido generalizador como funciona la 
Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del apartado 
B del artículo 123 Constitucional y su ley reglamentaria: la Ley Federal de los 
Trabajadores al Servicio del Estado, publicada en el Diario oficial de la Federación 
el 28 de diciembre de 1963, que a su vez los clasifica por el régimen laboral a que 
se hayan sujetos en trabajadores de base y de confianza. 
El servidor público en la legislación mexicana 
 
 El Título Cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos 
Mexicanos en su articulo 108 establece como concepto de servidor público a toda 
persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en 
 
18 Sánchez Gómez, Narciso, Primer Curso de Derecho Administrativo, México, editorial Porrúa, 3ª edición, 
2003, págs. 381 y 382. 
19 Serra Rojas, Andrés. Derecho Administrativo, México, editorial Porrúa, 24ª edición, 1977,Tomo I, pág. 
365 
 
 28
la administración pública federal y la administración pública del Distrito Federal, se 
incluye en esta enumeración a los representantes de elección popular, a los 
miembros del Poder Judicial Federal y del Poder Judicial del Distrito Federal, los 
funcionarios y empleados y los servidores del Instituto Federal Electoral y al 
Presidente de la República. 
 
 Por ello, nuestra Carta Magna establece un concepto amplio de servidor 
público, reconociéndolo como el género de las personas que prestan un servicio 
personal al Estado y estableciendo en este Título las responsabilidades de las que 
pueden ser objeto. 
 
 La responsabilidad en este sentido consiste en una obligación que le prevé 
la Ley a un servidor público y su inobservancia le acarrea consecuencias jurídicas. 
 Ahora bien la Ley reglamentaria del Título arriba señalado es la Ley Federal 
de Responsabilidades de los Servidores Públicos20, cuyo objeto es lo relativo a: 
 
 
1) Los sujetos de responsabilidad en el servicio público; 
2) Las obligaciones en el servicio público; 
3) Las responsabilidades y sanciones administrativas en el servicio 
público, así como las que se deban resolver mediante juicio político; 
4) Las autoridades competentes y los procedimientos para aplicar 
dichas sanciones; 
5) Las autoridades competentes y los procedimientos para declarar 
la procedencia del procesamiento penal de los servidores públicos que 
gozan de fuero y, 
6) El registro patrimonial de los servidores públicos. 
 
 
 
20 En lo que se refiere a la materia de responsabilidades administrativas, queda vigente para los servidores 
públicos de los órganos ejecutivo, legislativo y judicial de carácter local del Distrito Federal, conforme al 
Artículo Segundo de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, 
publicada el 13 de marzo de 2002 en el Diario Oficial de la Federación. 
 29
 Así, esta Ley regula lo relativo a la responsabilidad política de los servidores 
públicos al normar los procedimientos de juicio político y declaración de 
procedencia en contra de las personas a quienes la Constitución Federal reconoce 
tal carácter. Los cuales se encuentran mencionados en el párrafo primero y 
tercero del artículo 108 de la misma y además todas aquellas personas que 
manejen o apliquen recursos económicos federales. 
 
 El juicio político es el procedimiento mediante el cual se exige la 
responsabilidad política de los servidores públicos enumerados en los artículos 
110 y 111 Constitucionales. Esta responsabilidad se puede definir como aquella 
que se atribuye a los servidores del Estado en el ejercicio de sus funciones, que 
incurren en actos u omisiones que redundan en perjuicio de los intereses públicos 
fundamentales de la Nación o de su buen despacho, como es el caso de: 
 
- Ataque a las instituciones democráticas. 
- Ataque a la forma de gobierno republicano, representativo y federal 
- Las violaciones graves y sistemáticas de las garantías individuales o 
sociales, 
- El ataque a la libertad de sufragio, 
- La usurpación de atribuciones, 
- Las violaciones sistemáticas o graves a los planes, programas y 
presupuestos de la Administración Pública Federal o del Distrito 
federal 
- o cualquier infracción grave a la Constitución y a las Leyes 
Federales. 
 
 Asimismo, el artículo 111 de la Constitución Federal y su Ley reglamentaria 
la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos norman el 
llamado juicio de procedencia que consiste en el proceso a seguir ante la Cámara 
de Diputados, si se trata de servidores públicos federales, y que tiene como efecto 
el separar al servidor público inculpado de alguna conducta delictuosa en tanto se 
 30
encuentre sujeto a proceso penal. 
 
 La responsabilidad penal se define como aquella que tiene lugar cuando 
los servidores públicos en ejercicio de sus funciones incurren en faltas o 
infracciones que se constituyen en delitos previstos y sancionados por el Código 
Penal respectivo y demás leyes en la materia. 
 
 En tal sentido la responsabilidad penal se configura por los actos u 
omisiones que resulten de un comportamiento doloso o culposo del servidor 
público, ya sea por apoderamiento indebido de bienes o valores del estado, por no 
cumplir fielmente las funciones encomendadas, por ejercicio indebido de las 
mismas, por recibir o exigir dinero, bienes, cosas u objetos a que no tiene derecho 
con motivo del ejercicio del servicio público, por disponer para sí de dinero público, 
por revelar asuntos secretos del estado, por usurpación de funciones, por 
encubrimientos de conductas ilícitas, por tráfico de influencias, por mencionar 
algunas. 
 
 Nuestra Constitución Política señala en su artículo 109 fracción II que “la 
comisión de delitos por parte de cualquier servidor público será perseguida y 
sancionada en los términos de la legislación penal”, en esa virtud en el Libro 
Segundo, Título Décimo del Código Penal Federal en sus artículos 212 al 224, se 
establecen las figuras delictivas en las que pueden llegar a incurrir los servidores 
públicos con sanciones que van desde multas, destitución, inhabilitación hasta 
penas privativas de libertad. 
 
 La responsabilidad administrativa se exige a todos los servidores públicos 
por actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y 
eficiencia que deben observar en el desempeño de sus empleos, cargos o 
comisiones. En estas condiciones la legislación prevé la aplicación de sanciones 
por desviaciones ante la arbitrariedad, la ilegalidad, la parcialidad o la injusticia. 
Tal normatividad pretende, ante todo, darle eficacia al buen desarrollo de la acción 
 31
administrativa del Estado, mediante el acatamiento de los preceptos jurídicos que 
regulan las funciones públicas de la Federación, la entidad federativa o el 
Municipio. 
 
 La Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores 
Públicos publicada en el Diario Oficial de la Federación el 13 de marzo de 2002, 
señala en su artículo 1 que su objeto es reglamentar lo relativo al Titulo Cuarto de 
la Constitución Política de nuestro país en lo que se refiere a: 
 
“…I.- Los sujetos de responsabilidad administrativa en el servicio público; 
II.- Las obligaciones en el servicio público; 
III.- Las responsabilidades y sanciones administrativas en el servicio 
público; 
IV.- Las autoridades competentes y el procedimiento para aplicar dichas 
sanciones, y 
V.- El registro patrimonial de los servidores públicos.” 
 
 Los sujetos de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los 
Servidores Públicos y por lo tanto susceptibles de incurrir en responsabilidad 
administrativa son los siguientes servidores públicos: 
 
“ARTICULO 2.- Son sujetos de esta Ley, los servidores públicos 
federales mencionados en el párrafo primero del artículo 108 
Constitucional, y todas aquellas personas que manejen o apliquen 
recursos públicos federales.” 
 
 
 Esta Ley instrumenta los procedimientos idóneos para conocer, tramitar y 
resolver las denuncias, quejas o acusaciones que se formulen en contra de 
cualquier servidor público, incluyendo las formalidades legales para la aplicación 
de las sanciones administrativas a que haya lugar que van desde amonestación 
hasta la inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones 
en el servicio público. 
 32
 La responsabilidad civil de los servidores públicos es aquella que se finca 
cuando por negligencia, descuido, irresponsabilidad o engaño se ocasionan daños 
a los intereses patrimoniales de los particulares y en tal caso deben ser resarcidos 
o indemnizados los bienes o derechos dañados, de conformidad con las normas 
jurídicas aplicables. 
 
 Ahora bien, el daño que pueden causar los servidores públicos a los 
particulares en el ejerciciode sus funciones puede ser económicos o de carácter 
moral. El primero de ellos consiste en la pérdida o menoscabo sufrido en el 
patrimonio del agraviado; el segundo, como la afectación que sufre una persona 
física en sus sentimientos, afecto, creencias, decoro, honor, reputación o en su 
vida privada, configuración y aspectos físicos, o bien en la consideración de sí 
misma que tienen los demás, conforme al artículo 1916 del Código Civil del Distrito 
Federal. 
 
La sanción al hecho u omisión ilícitos que produzcan el daño moral consiste 
en la reparación del daño mediante una indemnización en dinero con 
independencia de que se haya causado daño material. 
 
 Los artículos 1927 y 1928 del mismo ordenamiento señalan que el Estado 
tiene la obligación de responder del pago de los daños y perjuicios causados por 
sus servidores públicos con motivo del ejercicio de las atribuciones que les estén 
encomendadas. 
 
Trabajador al servicio del Estado 
 
 En cuanto a esta denominación utilizada en nuestra legislación federal 
mexicana, en particular por la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado, 
nos señala Serra Rojas que el término responde a una tendencia social de la 
época en que esta ley fue aprobada primero como Estatuto, que se dirigía a 
equiparar el status de trabajador del Apartado A del artículo 123, de nuestra 
 33
Constitución, con la actividad desempeña por funcionarios y empleados públicos. 
 
 Estos trabajadores están sometidos a un régimen de Derecho Público que 
tiene su base Constitucional en el apartado B) del artículo 123, se trata de 
personal directamente dependiente de la Administración Pública Federal 
Centralizada. 
 
 El artículo 1° de la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado 
establece a quienes será aplicable: 
 
1. Los titulares y trabajadores de las dependencias de los poderes de la 
Unión, del Gobierno del Distrito Federal; 
2. Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del estado, 
3. Juntas Federales de Mejoras Materiales 
4. Instituto Nacional de la Vivienda 
5. Lotería Nacional, 
6. Instituto Nacional de Protección a la infancia, 
7. Instituto Nacional Indigenista, 
8. Comisión Nacional Bancaria y de Seguros, 
9. Comisión Nacional de Valores, 
10. Comisión de Tarifas de Electricidad y Gas, 
11. -Centro Materno- Infantil Maximino Ávila Camacho y Hospital Infantil; 
12. Otros organismos descentralizados, similares a los anteriores que tengan a 
su cargo función de servicios públicos. 
 
Asimismo en su artículo 3° señala: 
 
“Trabajador es toda persona que presta un servicio físico, intelectual o 
de ambos géneros, en virtud de un nombramiento expedido o por figurar 
en las listas de raya de los trabajadores temporales.” 
 
 
 34
En su artículo 4° clasifica a los trabajadores en trabajadores de base y de 
confianza: 
Trabajador de confianza 
 
La Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado en su artículo 5° enumera a 
quienes reconoce esta categoría: 
 
ARTÍCULO 5.- Son trabajadores de confianza: 
I.- Los que integran la planta de la Presidencia de la República y 
aquéllos cuyo nombramiento o ejercicio requiera la aprobación expresa 
del Presidente de la República; 
II.- En el Poder Ejecutivo, los de las dependencias y los de las 
entidades comprendidas dentro del régimen del apartado "B" del artículo 
123 Constitucional, que desempeñan funciones que conforme a los 
catálogos a que alude el artículo 20 de esta Ley sean de: 
a).- Dirección, como consecuencia del ejercicio de sus atribuciones 
legales, que de manera permanente y general le confieren la 
representatividad e implican poder de decisión en el ejercicio del mando 
a nivel directores generales, directores de área, adjuntos, subdirectores 
y jefes de departamento. 
b).- Inspección, vigilancia y fiscalización: exclusivamente a nivel de las 
jefaturas y sub- jefaturas, cuando estén considerados en el presupuesto 
de la dependencia o entidad de que se trate, así como el personal 
técnico que en forma exclusiva y permanente esté desempeñando tales 
funciones ocupando puestos que a la fecha son de confianza. 
c).- Manejo de fondos o valores, cuando se implique la facultad legal de 
disponer de éstos, determinando su aplicación o destino. El personal de 
apoyo queda excluido. 
d).- Auditoria: a nivel de auditores y sub- auditores generales, así como 
el personal técnico que en forma exclusiva y permanente desempeñe 
tales funciones, siempre que presupuestalmente dependa de las 
Contralorías o de las Áreas de Auditoria. 
 
 35
e).- Control directo de adquisiciones: cuando tengan la representación 
de la dependencia o entidad de que se trate, con facultades para tomar 
decisiones sobre las adquisiciones y compras, así como el personal 
encargado de apoyar con elementos técnicos estas decisiones y que 
ocupe puestos presupuestalmente considerados en estas áreas de las 
dependencias y entidades con tales características. 
f).- En almacenes e inventarios, el responsable de autorizar el ingreso o 
salida de bienes o valores y su destino o la baja y alta en inventarios. 
g).- Investigación científica, siempre que implique facultades para 
determinar el sentido y la forma de la investigación que se lleve a cabo. 
h).- Asesoría o Consultoría, únicamente cuando se proporcione a los 
siguientes servicios públicos superiores; Secretario, Sub- secretario, 
Oficial Mayor, Coordinador General y Director General en las 
dependencias del Gobierno Federal o sus equivalentes en las 
Entidades. 
i).- El personal adscrito presupuestalmente a las Secretarías 
particulares o Ayudantías. 
j).- Los Secretarios Particulares de: Secretario, Sub- Secretario, Oficial 
Mayor y Director General de las dependencias del Ejecutivo Federal o 
sus equivalentes en las entidades, así como los destinados 
presupuestalmente al servicio de los funcionarios a que se refiere la 
fracción I de este artículo. 
k).- Los Agentes del Ministerio Público Federal y del Distrito. 
l).- Los Agentes de las Policías Judiciales y los miembros de las Policías 
Preventivas. 
Han de considerarse de base todas las categorías que con aquella 
clasificación consigne el Catálogo de Empleados y personal docente de 
la Secretaría de Educación Pública. 
La clasificación de los puestos de confianza en cada una de las 
dependencias o entidades, formará parte de su catálogo de puestos. 
III.- En el Poder Legislativo; en la Cámara de Diputados; el Oficial Mayor 
el Director General de Departamentos y Oficinas, el Tesorero General, 
los Cajeros de la Tesorería, Director General de Administración, el 
Oficial Mayor de la Gran Comisión, el Director Industrial de la Imprenta y 
Encuadernación y el Director de la Biblioteca del Congreso. 
En la Contaduría Mayor de Hacienda: el Contador y el Subcontador 
 36
Mayor, los Directores y Subdirectores, los Jefes de Departamento, los 
Auditores, los Asesores y los Secretarios Particulares de los 
funcionarios mencionados. 
En la Cámara de Senadores: Oficial Mayor, Tesorero y Subtesorero; 
 IV.- En el Poder Judicial: los Secretarios de los Ministros de la Suprema 
Corte de Justicia de la Nación y en el Tribunal Superior de Justicia del 
 Distrito Federal, los Secretarios del Tribunal Pleno y de las Salas” 
 
Y en su artículo 8° los excluye de la aplicación de la Ley Federal de 
Trabajadores al servicio del Estado: 
 
“ARTÍCULO 8.- Quedan excluidos del régimen de esta ley los 
Trabajadores de confianza a que se refiere el artículo 5o.; los miembros 
del Ejército y Armada Nacional con excepción del personal civil de las 
Secretarías de la Defensa Nacional y de Marina; el personal militarizado 
legalmente; los miembros del Servicio Extra vigilancia de los 
establecimientos penitenciarios, cárceles o galeras y aquellos que 
presten sus servicios mediante contrato civil o que sean sujetos al pago 
de honorarios.” 
 
Trabajador de base 
 La característica primordial de los trabajadoresde base consiste en que son 
inamovibles y para alcanzar esta situación es necesario que hayan transcurrido 
como mínimo seis meses de servicio sin nota desfavorable en su expediente y 
siempre y cuando tengan el nombramiento para ocupar una vacante con ese 
efecto. Los trabajadores de base deberán de ser de nacionalidad mexicana y sólo 
podrán ser sustituidos por extranjeros cuando no existan mexicanos que puedan 
desarrollar el servicio respectivo. 
 
 La Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado en su artículo 6° 
señala a quienes reconoce por exclusión de los enumerados en el artículo 5° la 
categoría de trabajadores de base: 
 
 37
“ARTICULO 6.- Son trabajadores de base: 
Los no incluidos en la enumeración anterior y que, por ello, serán 
inamovibles. Los de nuevo ingreso no serán inamovibles sino después 
de seis meses de servicios sin nota desfavorable en su expediente.” 
 
 A pesar de existir en la legislación positiva varias categorías de las 
personas que prestan sus servicios personales al Estado, lo cual puede llegar a 
resultar confuso o incluso una verdadera jungla semántica. Los autores 
analizados -Andrés Serra Rojas y Narciso Sánchez Gómez-distinguen 
doctrinariamente, conforme a su jerarquía, las siguientes clases de personas que 
prestan un servicio personal al Estado: 
- 
- Alto funcionario público. 
- Funcionario público. 
- Empleado público. 
 
Alto funcionario público 
 
 Serra Rojas establece que son los funcionarios en la cúspide de la 
organización del Estado que tienen encomendada la manifestación de su voluntad 
de elaborar una Ley, aplicarla o bien, dirimir alguna controversia, ejemplo de estos 
funcionarios son el Presidente de la República, Procurador General de la 
Republica, o un Secretario de Estado o el Consejero Jurídico del Ejecutivo. 
 
 Los altos funcionarios son establecidos por mandato Constitucional o son 
elegidos por votación popular o bien, nombrados libremente, previo cumplimiento 
de requisitos que marca la Ley, por el Presidente de la Republica a nivel federal. 
 
 Esta categoría de funcionarios se diferencian por regla general, de los 
funcionarios ordinarios, porque no pueden ser sujetos a proceso penal sin que 
primero se pronuncie la Cámara de Diputados mediante juicio sobre la 
procedencia de dicho proceso penal. En el mismo sentido sólo los funcionarios 
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son sujetos de responsabilidad política y como consecuencia de esto, son 
susceptibles de ser sometidos a Juicio Político ante en Congreso de la Unión, el 
cual se encuentra fundamentado en el artículo 109 Constitucional. 
 
 Podemos analizar la importancia de los altos funcionarios públicos desde la 
creación de nuestro actual sistema político con la Constitución Política de los 
Estados Unidos mexicanos de 1917, la cual en su artículo 29 establecía: 
 
 “En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública o 
cualquiera otro que ponga a la sociedad en grande peligro o conflicto, 
solamente el Presidente de la República Mexicana, de acuerdo con el 
Consejo de Ministros y con aprobación del Congreso de la Unión, y en los 
recesos de éste, de la Comisión Permanente, podrá suspender en todo el 
país o en lugar determinado las garantías que fuesen obstáculo para 
hacer frente, rápida y fácilmente, a la situación; pero deberá hacerlo por 
un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y sin que la 
suspensión se contraiga a determinado individuo. Si la suspensión tuviese 
lugar hallándose el Congreso reunido, éste concederá las autorizaciones 
que estime necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la situación. Si 
la suspensión se verificase en tiempo de receso, se convocará sin demora 
al Congreso para que las acuerde.”21
 
Texto que fue reformado (D.O.F. 21-IV-1981) para eliminar la mención del 
Consejo de Ministros por la de los titulares de las Secretarías de Estado, los 
Departamentos Administrativos y la Procuraduría General de la República. Con lo 
cual se observa que los altos funcionarios se encuentran en la cúspide de la 
organización política de nuestro país al tener en el ámbito de sus facultades, por 
así establecerlo nuestra Carta Magna, decisiones tan vitales como la establecida 
en el artículo Constitucional ya citado, consistentes en la suspensión de garantías 
fundamentales de los gobernados. 
 
21 Márquez Rábago, Sergio Ricardo. Evolución Constitucional Mexicana, México, editorial Porrúa, 2002, 
Pág.468. 
 39
 A partir de las últimas reformas Constitucionales a los artículos 110 y 111 
de fecha 28 de diciembre de 1982, cambió la denominación del llamado “Juicio de 
Desafuero” a “Juicio de Declaración de Procedencia” por ser más cercano este 
nombre a la naturaleza de la figura jurídica que separa de su cargo, empleo o 
comisión al funcionario para ponerlo a disposición de la autoridad competente. 
Funcionario público 
 Entendemos la palabra funcionario como un derivado de función, y se ha 
hecho la distinción entre éste y un empleado público para resaltar que el primero 
ejerce imperium, es decir ejerce la función pública, mientras que el segundo se 
constituye en un mero ejecutor de las decisiones del funcionario. 
 
 
 El estudio del funcionario público hecho por la escuela francesa del servicio 
público establece requisitos a cumplir para ser considerado funcionario público y lo 
diferencia de los agentes, auxiliares o empleados al estudiar las características del 
primero: 
 
a) La función o servicio que desarrolle debe tener el carácter de permanente. 
b) La participación en el ejercicio del Poder Público. 
c) Participación en la prestación de un servicio público. 
 
 Con lo anterior, serán agentes auxiliares, y no funcionarios, todas las 
personas que colaboren en la prestación de un servicio público en la 
administración pública y cuya actuación sea regida por la ley pero no así su 
desempeño en un cargo que sea de manera temporal. 
 
 En cuanto a la doctrina italiana, analiza Sánchez Gómez, el establecimiento 
de la calidad del funcionario se hace a partir de la relación que guarda éste con el 
Estado ya sea interviniendo en su voluntad o representándola, mientras que la 
actividad del empleado público implica la prestación de un servicio público 
permanente y con un matiz técnico o profesional. 
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 La teoría alemana no define al funcionario o empleado público pero supone 
la existencia de un contrato por el cual el Estado, por un lado, declara su voluntad 
de tomar una persona a su servicio y por otro lado, otra persona expresa su 
consentimiento. 
 
 En cuanto a la doctrina desarrollada en nuestro país se ha estudiado el 
término de funcionario y de empleado público distinguiéndolos a partir de que el 
primero se encuentra establecido en la ley y representa al órgano para el cual 
trabaja, mientras que el segundo tiene el carácter de auxiliar del primero y su 
relación con él es de dependencia por lo cual se configura como laboral. 
 
 Andrés Serra Rojas establece características que permiten distinguir a los 
funcionarios públicos: 
 
“El funcionario público se caracteriza; 
Por expresar y participar en la formación y ejecución de la voluntad 
estatal, decidiendo y llevando a cabo sus determinaciones por su 
carácter representativo al participar en los actos públicos, por no recibir 
en algunas legislaciones una retribución, y por ejecutar las 
disposiciones legales especiales de su investidura. 
El concepto de funcionario alude: 
1. Una designación legal; 
2. El carácter de permanencia 
3. El ejercicio de la función pública que le da poderes propios. 
4. Su carácter representativo.”22 
 
Acosta Romero lo define: 
“Es aquél que cubre un puesto oficial de trabajo en la administración 
pública y que no es empleado público, asumiendo su carácter de 
autoridad.”23
 
22 Serra Rojas, Andrés, op cit,