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FACULTAD DE DERECHO SEMINARIO DE DERECHO FISCAL Y FINANZAS PÚBLICAS “ANÁLISIS INTEGRAL DE LA ACTIVIDAD DE LOS DICTAMINADORES ADUANEROS” T E S I S P A R A O B T E N E R E L T Í T U L O D E: LICENCIADO EN DERECHO P R E S E N T A: MANUELA CHAVARRÍA PEÑA ASESOR: LIC. CARLOS GIRAUD ARNAIZ México, D. F. 2006 UNAM – Dirección General de Bibliotecas Tesis Digitales Restricciones de uso DERECHOS RESERVADOS © PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN TOTAL O PARCIAL Todo el material contenido en esta tesis esta protegido por la Ley Federal del Derecho de Autor (LFDA) de los Estados Unidos Mexicanos (México). El uso de imágenes, fragmentos de videos, y demás material que sea objeto de protección de los derechos de autor, será exclusivamente para fines educativos e informativos y deberá citar la fuente donde la obtuvo mencionando el autor o autores. Cualquier uso distinto como el lucro, reproducción, edición o modificación, será perseguido y sancionado por el respectivo titular de los Derechos de Autor. AGRADECIMIENTOS A mi Alma Mater. Al Licenciado Miguel Ángel Vázquez Robles por su apoyo y comprensión. Al Licenciado Carlos Giraud Arnaiz por su dedicación y dirección en la elaboración de este sueño. Al Licenciado Cesar Omar Correa Alcalá por su tiempo y Orientación. DEDICATORIAS A Dios con infinito amor, por ser el principio y el fin de mi existencia, mi fe, fortaleza y esperanza. A mi Mamá y Papá con todo mi corazón, por ser mis guías, apoyo incondicional y los ejemplos a seguir en mi vida. A mis hermanas y hermano, por su apoyo y paciencia. A mis abuelitas, estrellas que que me heredaron su bondad, cariño y fortaleza. A Isaac, por ser el ángel que llegó en el momento justo de mi vida, para compartir conmigo sueños e ilusiones. A mi abuelito y tías por estar conmigo en los momentos difíciles y por sus sabios consejos. A mis amigas, por confiar en mí y por brindarme su valiosa amistad. Í N D I C E INTRODUCCIÓN CAPÍTULO I DERECHO ADUANERO................... ¡Error! Marcador no definido. 1.1 Concepto .................................................................. ¡Error! Marcador no definido. 1.2 Antecedentes Históricos del Derecho Aduanero en México.¡Error! Marcador no definido. 1.2.1 Etapa Colonial.................................................................... ¡Error! Marcador no definido. 1.2.2 Etapa Independiente........................................................... ¡Error! Marcador no definido. 1.2.3 Etapa Revolucionaria. ........................................................ ¡Error! Marcador no definido. 1.2.4 Etapa Contemporánea. ....................................................... ¡Error! Marcador no definido. 1.3 Naturaleza Jurídica del Derecho Aduanero. .............. ¡Error! Marcador no definido. 1.4 Marco Jurídico. .............................................................. ¡Error! Marcador no definido. 1.4.1 Ley Aduanera..................................................................... ¡Error! Marcador no definido. 1.4.1.1 Reglamento de la Ley Aduanera. ............................... ¡Error! Marcador no definido. 1.4.2 Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior.¡Error! Marcador no definido. 1.4.3 Manual de Operación Aduanera......................................... ¡Error! Marcador no definido. 1.4.4 Otras Normas Aplicables. .................................................. ¡Error! Marcador no definido. 1.5 Estructura del Sistema Aduanero en México. ............ ¡Error! Marcador no definido. 1.5.1 Atribuciones del Ejecutivo Federal. ................................... ¡Error! Marcador no definido. 1.5.2 Atribuciones de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).¡Error! Marcador no definido. 1.5.2.1 Servicio de Administración Tributaria (SAT). ........... ¡Error! Marcador no definido. 1.5.2.1.1 Administración General de Aduanas. ................. ¡Error! Marcador no definido. 1.5.2.1.1.1 Estructura.................................................... ¡Error! Marcador no definido. CAPÍTULO II LA ADUANA ..................................... ¡Error! Marcador no definido. 2.1 Concepto ......................................................................... ¡Error! Marcador no definido. 2.2 Antecedentes Históricos de la Aduana. ........................ ¡Error! Marcador no definido. 2.2.1 India ................................................................................... ¡Error! Marcador no definido. 2.2.2 Egipto................................................................................. ¡Error! Marcador no definido. 2.2.3 Babilonia............................................................................ ¡Error! Marcador no definido. 2.2.4 Fenicia................................................................................ ¡Error! Marcador no definido. 2.2.5 Grecia................................................................................. ¡Error! Marcador no definido. 2.2.6 Roma.................................................................................. ¡Error! Marcador no definido. 2.2.7 Arabia................................................................................. ¡Error! Marcador no definido. 2.2.8 Venecia .............................................................................. ¡Error! Marcador no definido. 2.2.9 Francia ............................................................................... ¡Error! Marcador no definido. 2.2.10 España.............................................................................. ¡Error! Marcador no definido. 2.2.11 México ............................................................................. ¡Error! Marcador no definido. 2.2.11.1 Etapa Colonial. ......................................................... ¡Error! Marcador no definido. 2.2.11.2 Etapa Independiente. ................................................ ¡Error! Marcador no definido. 2.2.11.3 Etapa Revolucionaria. .............................................. ¡Error! Marcador no definido. 2.2.11.4 Etapa Contemporánea. ............................................. ¡Error!Marcador no definido. 2.3 Creación y Supresión de las Aduanas. ......................... ¡Error! Marcador no definido. 2.4 Funciones de las Aduanas. ............................................ ¡Error! Marcador no definido. 2.4.1 Sede y Circunscripción de las Aduanas ............................. ¡Error! Marcador no definido. 2.4.1.1 Aduanas y Secciones Aduaneras en las que se Activará por Segunda Ocasión el Mecanismo de Selección Automatizado de Acuerdo con la Regla 2.6.15. ¡Error! Marcador no definido. CAPÍTULO III DESPACHO ADUANERO............... ¡Error! Marcador no definido. 3.1 Concepto................................................................. ¡Error! Marcador no definido. 3.2 Desarrollo del Despacho Aduanero. ............................. ¡Error! Marcador no definido. 3.2.1 Actos Previos al Despacho Aduanero ................................ ¡Error! Marcador no definido. 3.2.2 Declaración o Pedimento. .................................................. ¡Error! Marcador no definido. 3.2.3 Reconocimiento Aduanero................................................. ¡Error! Marcador no definido. 3.2.4 Desaduanamiento de las Mercancías. ................................ ¡Error! Marcador no definido. 3.2.5 Conclusión del Despacho................................................... ¡Error! Marcador no definido. 3.3 Documentos Aduanales ................................................. ¡Error! Marcador no definido. 3.4 Pedimento Aduanero. .................................................... ¡Error! Marcador no definido. 3.4.1 Datos que debe contener el Pedimento .............................. ¡Error! Marcador no definido. 3.4.2 Documentos que deben acompañar al Pedimento.............. ¡Error! Marcador no definido. 3.4.3 Tipos de Pedimento............................................................ ¡Error! Marcador no definido. 3.4.4 Rectificación del Pedimento. ............................................. ¡Error! Marcador no definido. 3.4.5 Validación de los datos contenidos en el Pedimento ......... ¡Error! Marcador no definido. 3.4.5.1 Campos Validables..................................................... ¡Error! Marcador no definido. 3.4.5.2 La Prevalidación......................................................... ¡Error! Marcador no definido. 3.4.5.3 El Proceso de Validación ........................................... ¡Error! Marcador no definido. 3.4.6 Infracciones y sanciones relacionadas con el uso y llenado del pedimento¡Error! Marcador no definido. 3.4.6.1 Otros Casos de Infracciones y Sanciones Relacionadas con el Llenado del Pedimento. ............................................................................................... ¡Error! Marcador no definido. 3.5 Autoridades Aduaneras................................................. ¡Error! Marcador no definido. 3.5.1 Concepto de Autoridad. ..................................................... ¡Error! Marcador no definido. 3.5.2 Ejecutivo Federal. .............................................................. ¡Error! Marcador no definido. 3.5.3 Secretario de Hacienda....................................................... ¡Error! Marcador no definido. 3.5.4 Administrador General de Aduanas. .................................. ¡Error! Marcador no definido. 3.5.5 Verificadores Aduaneros.................................................... ¡Error! Marcador no definido. 3.5.6 ¿Dictaminadores Aduaneros? ............................................ ¡Error! Marcador no definido. CAPÍTULO IV SISTEMA AUTOMATIZADO ADUANERO INTEGRAL, RECONOCIMIENTO ADUANERO Y SEGUNDO RECONOCIMIENTO ..¡Error! Marcador no definido. 4.1 Sistema Automatizado Aduanero Integral (SAAI). .... ¡Error! Marcador no definido. 4.1.1 Concepto ............................................................................ ¡Error! Marcador no definido. 4.1.2 Origen del SAAI. ............................................................... ¡Error! Marcador no definido. 4.1.3 Desarrollo del SAAI. ......................................................... ¡Error! Marcador no definido. 4.1.3.1 Información que Proporciona el SAAI....................... ¡Error! Marcador no definido. 4.2 Reconocimiento Aduanero ............................................ ¡Error! Marcador no definido. 4.2.1 Concepto ............................................................................ ¡Error! Marcador no definido. 4.2.2 Desarrollo del Reconocimiento Aduanero. ........................ ¡Error! Marcador no definido. 4.2.2.1 Autoridades Aduaneras Participantes......................... ¡Error! Marcador no definido. 4.3 Segundo Reconocimiento............................................... ¡Error! Marcador no definido. 4.3.1 Concepto ............................................................................ ¡Error! Marcador no definido. 4.3.2 Origen del Segundo Reconocimiento................................. ¡Error! Marcador no definido. 4.3.3 Desarrollo........................................................................... ¡Error! Marcador no definido. 4.3.3.1 Desarrollo del Segundo Reconocimiento de Acuerdo con lo que se Establece en el Manual de Operación Aduanera......................................................... ¡Error! Marcador no definido. 4.3.3.2 Autoridades Aduaneras Participantes en el Desarrollo del Segundo Reconocimiento.¡Error! Marcador no definido. 4.4 Consecuencias Jurídicas del Reconocimiento Aduanero y Segundo Reconocimiento. ............................................................................................... ¡Error! Marcador no definido. CAPÍTULO V DICTAMINADORES ADUANEROS¡Error! Marcador no definido. 5.1 Concepto ......................................................................... ¡Error! Marcador no definido. 5.2 Requisitos para Obtener la Autorización para Dictaminador Aduanero.¡Error! Marcador no definido. 5.3 Obligaciones y Responsabilidades de los Dictaminadores.¡Error! Marcador no definido. 5.4 Cancelación de la Autorización Otorgada. .................. ¡Error! Marcador no definido. 5.5 Empresas del Segundo Reconocimiento....................... ¡Error! Marcador no definido. CONCLUSIONES ....................................................... ¡Error! Marcador no definido. BIBLIOGRAFÍA ......................................................... ¡Error! Marcador no definido. ANEXO ........................................................................ ¡Error! Marcador no definido. 1 INTRODUCCIÓN El comercio constituye y ha constituido a lo largo de la historia, una actividad estratégica que garantiza el desarrollo económico y social de la mayor parte de los países del mundo; también representa una actividad básica por medio de la cual el hombre puede satisfacer sus necesidades más inmediatas e incluso aquellas que no lo son para su existencia. La actividad económica exterior de México en los años ochenta se vio transformada con la adhesión de nuestro país al Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT, hoy Organización Mundial de Comercio), así mismo, el gobierno mexicano emprendió negociaciones bilaterales, regionales y subregionales de tratados comerciales, comenzando por el TLCAN, hasta colocar a México en una posición singular, de tal forma que en la actualidad es el país con mayor número de tratados comerciales en el mundo. Los resultados ante tal liberalización del comercio han sido diversos, debido a que se necesitaron y se sigue necesitando que se realicen los cambios necesarios para que tal apertura comercial beneficie a nuestro país. Entre esos cambios tenemos que, la Aduana de México ha tenido que ir innovando en varios aspectos, tanto de su estructura como de su funcionamiento para cumplir de manera eficaz y eficiente con sus funciones: fiscalizadoras, recaudadoras, sociales, de higiene pública, de vigilancia, financieras e internacionales.El objetivo del presente trabajo es el de realizar un estudio y análisis jurídico de la actividad del dictaminador aduanero en el denominado segundo reconocimiento, de esta forma determinar el impacto que tiene su actuar en el ámbito jurídico aduanero. Es de gran trascendencia debido a que su actividad es un acto de molestia que afecta la esfera jurídica de los importadores, toda vez 2 que no son autoridades aduaneras. Con base en el anterior argumento nos centraremos en demostrar que, en la realización de su actividad el dictaminador puede llevar a cabo actos jurídicos que repercuten en la esfera jurídica de los importadores, toda vez que al no ser una autoridad aduanera, sus actos son inconstitucionales por constituir un acto de molestia. Para realizar este análisis se deberán estudiar conceptos y actividades que rodean la función del dictaminador aduanero. En el primer capítulo se hizo una recopilación de las diferentes definiciones que se han dado respecto al concepto de derecho aduanero, asimismo cual ha sido su evolución en México, su naturaleza jurídica y el marco jurídico que lo regula. En el segundo capítulo abordamos diversos aspectos de la Aduana: su concepto, antecedentes y funciones. Es relevante este estudio debido a que el ámbito territorial de acción del dictaminador aduanero es dentro de la Aduana. La actividad del dictaminador forma parte del despacho aduanero, para lo cual en el capítulo tercero se estudió su concepto, los documentos que se deben entregar de acuerdo al régimen aduanero al que se someterán las mercancías, cuales son las autoridades que intervienen en el despacho; que se entiende por autoridad, con la finalidad de determinar si los dictaminadores son o no autoridades aduaneras y si están facultados para llevar a cabo el segundo reconocimiento. En el capítulo cuarto hacemos el estudio y análisis del procedimiento que se lleva a cabo en la Aduana para seleccionar la mercancía que va a ser objeto de revisión. Una vez estudiado todo el marco que comprende al dictaminador, se analizará en el capítulo quinto su definición, sus facultades, los requisitos para ser 3 dictaminador, sus obligaciones y los casos en los que se les retiraría la autorización otorgada, etc. 4 CAPÍTULO I DERECHO ADUANERO 1.1 Concepto El concepto de Derecho Aduanero ha sido estudiado por diversos autores, tanto nacionales como extranjeros, a continuación citaremos algunas definiciones, con la finalidad de presentar un concepto integral sobre dicho tema. Ricardo Xavier Basaldúa determina que “El Derecho Aduanero queda delineado así como un conjunto de normas atinentes a la importación y exportación de mercadería, cuya aplicación se encomienda a la aduana, para lo cual se regula su estructura y sus funciones, se determinan los regímenes a los cuales debe someterse la mercadería que se importa o exporta y se establecen diversas normas referidas a los tributos aduaneros, a los ilícitos aduaneros y a los procedimientos y recursos ante las aduanas”.1 Máximo Carvajal señala que “el Derecho Aduanero es el conjunto de normas jurídicas que regulan, por medio de un ente administrativo, las actividades o funciones del Estado en relación con el comercio exterior de mercancías que entren o salgan en sus diferentes regímenes al o del territorio aduanero, así como de los medios y tráficos en que se conduzcan y las personas que intervienen en cualquier fase de la actividad o que violen las disposiciones jurídicas”.2 Otra definición es la que nos da Rohde Ponce, “El Derecho Aduanero es el conjunto de instituciones y principios que se manifiestan en normas jurídicas que regulan la actividad aduanera del Estado, las relaciones entre el Estado y los particulares que intervienen en dicha actividad, la infracción a esas normas, sus 1 XAVIER BASALDÚA, Ricardo. Introducción al Derecho Aduanero. Contenido y Concepto. Abeledo- Perrot, Buenos Aires, 1988, p. 166 2 CARVAJAL CONTRERAS, Máximo. Derecho Aduanero, décima segunda edición, Porrúa, México, 2004, p.4 5 correspondientes sanciones y los medios de defensa de los particulares frente al Estado”.3 En el Diccionario del Instituto de Investigaciones Jurídicas se define al Derecho Aduanero como “el conjunto de normas jurídicas que regulan los regímenes aduanales, los actos de quienes intervienen en su realización, el comercio exterior y la aplicación de sanciones en caso de infracción a las normas enunciadas”.4 De lo anterior podemos decir que el Derecho Aduanero es el conjunto de normas jurídicas que regulan por medio de la Aduana, las actividades del Estado respecto del comercio exterior de mercancías que entren o salgan del territorio aduanero, los diferentes regímenes a los que deben sujetarse dichas mercaderías, los medios de transporte, los tráficos aduaneros, las personas que intervienen en dichas acciones, así como los impuestos aduaneros que deberán cubrirse, las infracciones a las normas jurídicas y sus correspondientes sanciones, así como los medios de defensa. 1.2 Antecedentes Históricos del Derecho Aduanero en México. Los antecedentes históricos de lo que ahora conocemos como derecho aduanero es tal trascendencia en virtud de que tendremos un esbozo de las instituciones y normas que regulaban al comercio exterior, el porqué fueron creadas, si funcionaron o no y como se fue dando esa evolución hasta nuestra época actual. 1.2.1 Etapa Colonial. Iniciaremos el estudio histórico con la Bula denominada “Inter.-Caetera”, del 3 y 4 de mayo de 1493, expedida por el Papa Alejandro VI, en la que se fijaba una 3 ROHDE PONCE, Andrés. Derecho Aduanero Mexicano. Regímenes, Contribuciones y Procedimientos Aduaneros, T. 2, ISEF, México, 2001, p.55 4 Instituto de Investigaciones Jurídicas. Diccionario Jurídico Mexicano. D-H, décimo tercera edición, Porrúa, México, 1999, p.936 6 línea que pasaba a 100 leguas de las Islas Azores y del cabo Verde yendo del norte a sur, lo que quedaba al occidente de esa línea sería considerado español y lo que estuviera al oriente, portugués. La Bula concedía a España todas aquellas islas y tierras encontradas, se prohibía a cualquier persona, a comerciar o especular sin licencia especial de los soberanos españoles en la zona delimitada imponiéndose como sanción la excomunión, pero la Bula suscito discusiones acerca de su legalidad, hubo la necesidad de aclararla el 26 de septiembre de 1493 por la Bula “Dudum Siquidem”, ratificada en 1503 por Julio II en “Eximiae Devotionis”, y para evitar fricciones España y Portugal firmaron el 7 de junio de 1494 , el Tratado de Tordesillas, en donde se ratificaba la Bula alejandrina y se aumentaba la línea original a 370 leguas. Los documentos señalados son el sustento legal que marcó la política comercial en España con sus colonias y el derecho exclusivo sobre esas posesiones. El sistema económico que prevalecía en esa época, era el mercantilismo. Dentro de los primeros documentos de contenido aduanal que regularon a las colonias se encuentra la cédula real del mes de mayo de 1497, obra de los Reyes Católicos denominada Carta de Burgos en la que se declaraba libre el pago de impuestos del almojarifazgo, a las personas y frailes que vinieran a poblar las tierras recientemente descubiertas, de los objetos de su pertenencia que trajeran consigo. Esta desgravación aduanera era motivada para incentivar la colonización en América. Posteriormente con las Cédulas Reales del 15 de mayo de 1509, 14 de septiembre de 1519, 27 deabril de 1531 y 7 de agosto de 1535, la Corona Española reglamentó el comercio de la metrópoli con sus colonias. Estas medidas como dice Miguel Lerdo de Tejada: “fueron marcadas con el espíritu mezquino que dominaba en aquella época, pues además de restricciones que contenían respecto del modo en que había de hacerse el comercio con las colonias 7 trasatlánticas y de las personas que únicamente podían tomar parte en él , limitaban la facultad de hacerlo directamente a las ciudades de Sevilla y Cádiz para lo cual se estableció en la primera, la gran casa de Contratación de Indias en la segunda, un juez dependiente de aquella oficina principal con el objeto de hacer allí los registros y evitar todo fraude”.5 Solamente por Veracruz se tenía el privilegio de comerciar con España, y Acapulco con las Filipinas y las primeras disposiciones para Nueva España que contenían instrucciones para combatir el contrabando, fueron las pragmáticas de 1525 y de octubre de 1532. Además de los monopolios y estancos a que estaba sujeta la colonia de la nueva España, se impusieron diversos y complicados impuestos entre los cuales estaban: a) Derecho de avería: consistía en un principio, en un tanto por ciento del valor del oro, plata, candiles y géneros que salían o entraban a la Nueva España, consistiendo en medio por ciento; pero el correr de los años se hizo más oneroso. b) Derecho de almirantazgo: consistía en el pago que hacían los buques tanto en la carga como en la descarga de mercancías, pagando un marco o cinco reales por cada cien toneladas. c) Derecho de almojarifazgo o portazgo: regulado desde el Código de las Partidas, se percibía en España y Nueva España, no sólo a la salida sino también a la entrada de las mercancías, consistiendo en un siete y medio por ciento de todas las mercancías que venían de España. Pero en 1566 se aumentó la cuota: de España a Nueva España al salir de Sevilla, cinco por ciento del valor de las mercancías y los vinos el diez por ciento; al llegar a Nueva España, veinte por ciento los vinos y diez por ciento los demás efectos; a la inversa; al salir de la Nueva España se pagaban cinco por 5 Cit. por CARVAJAL CONTRERAS, Máximo. Ob. Cit., p. 58 8 ciento y otro tanto al llegar a España sobre el valor de las cosas. También empezó a percibirse este derecho en Veracruz, siendo de un treinta y tres y medio por ciento. d) Derecho de tonelaje: consistió en un principio en real y medio de plata por cada tonelada y media que sobre ésta se estableció. En 1632, se agravó de tal manera, que las mercancías que venían a Veracruz pagaban por tonelada, según este impuesto: 1406 reales el Vellón de Palmeo, los abarrotes, los enjuques y 671 reales las frutas. e) Derecho de Alcabala: gravaba la circulación de las mercancías, era una porción del precio de la cosa vendida que se pagaba la fisco, en Nueva España fue establecida en 1573 y consistía en el pago de un seis por ciento del valor de las mercancías en su venta de primera mano. Pero se abuso de tal manera que la colonia llegó a dividirse en 80 suelos alcabalatorios, causando en cada uno de ellos la venta nueva alcabala, por lo que el comercio de México pidió se aboliera y establecieran las Aduanas Interiores. Además de los anteriores gravámenes, desde 1762 existía el derecho de anclaje, el cual pagaban las embarcaciones mayores siendo la cuota de 10 pesos 6 reales a la entrada de la nave a Veracruz y el impuesto de 6 al millar que se cobraba cobre el valor de las mercancías internadas a México, el cual era recaudado por el Consulado de México desde 1562. También existió el Sistema de Flotas, que tenía la finalidad de evitar que los buques que hacían el comercio entre la metrópoli y la Nueva España desembarcaran subrepticiamente mercancías en otros lugares diferentes a los autorizados y también protegerlos de los corsarios y piratas, por lo que se empezó con la costumbre de enviarlos en flota para que se auxiliarán y vigilaran mutuamente, en 1564 se volvió obligatoria por la Ordenanza dictada por la Casa de Contratación de Sevilla. 9 En 1765, Carlos III convocó a una reunión en la que se llegaron a las siguientes conclusiones: apertura de los puertos de Barcelona, Tortesa, Alicante, Cartagena, Málaga, Vigo, Xijón, Santander, Laredo, Bilbao y San Sebastián para el comercio con América, Abolición del sistema de flotas, apertura de 35 puertos americanos al comercio con España, imposición de un impuesto ad-valorem en sustitución del de palmeo y tonelada. En mayo de 1774 se abolió la prohibición que existía para que las colonias pudieran comerciar entre sí. Los antecedentes que se han señalado son la génesis de lo que en 1778, el 12 de octubre, sería la célebre “Ordenanza o Pragmática del Comercio Libre”, esa ordenanza trajo consigo reducción de impuestos y supresión de otros, rompimiento de monopolios y estancos, facilidades a la navegación y al comercio en general, pero sobre todo busco intensificar la importación en América de sus productos elaborados y la exportación de productos tropicales y metales preciosos provenientes de sus colonias, pero no fueron aplicados en la Nueva España sino hasta febrero de 1789 en la que se dictaron las instrucciones necesarias para que la reglamentación se aplicara el comercio novohispano. 1.2.2 Etapa Independiente. “La independencia política de México, consumada en 1821, presentó a los nuevos gobernantes una ardua tarea en materia de organización; en el ramo de hacienda, los años de revolución insurgente desquiciaron el sistema imperante en la Colonia, de ahí que los primeros Secretarios del Ramo, tuvieron como preocupación inmediata, reunir todos los antecedentes y elementos del momento para tener más o menos una estimación real que permitiera planear el orden hacendario conforme al nuevo esquema político de la Nación Mexicana. En 10 materia aduanal el trabajo no fue sencillo, así por la enorme extensión territorial como por la falta de estudios previos al gran cambio jurídico que se operó…”6 El maestro Máximo Carvajal dividió el estudio de esta etapa en dos partes: normas arancelarias y normas sustantivas: Normas arancelarias: el conocimiento de las aduanas desde la Independencia hasta la Revolución se busco en el estudio de los principales ordenamientos aduanales que se han dictado. Aunque el comercio se declaró libre y los puertos se abrieron a los buques de todas las naciones, se implanto el régimen de las prohibiciones, declarando vedada la importación. El primer arancel de México, publicado por la Soberana Junta Provisional Gubernamental el 15 de diciembre de 1821 denominado “Arancel General Interino para el Gobierno de las Aduanas Marítimas en el Comercio Libre del Imperio”, que traía una lista de productos prohibidos, una de objetos que se podían importar libres de impuestos, así como una lista de artículos que se podían importar cubriendo el impuesto de importación para lo cual seguía el sistema de aforo, es decir, se tomaba como base el valor de la mercancía fijada en el arancel o el que fijaran los empleados respecto de los efectos no comprendidos en la tarifa, cobrándose como único derecho el de un dos por ciento del aforo que debería pagarse dentro de los 90 días siguientes a la importación. Se publicó un nuevo Arancel el 16 de noviembre de 1827, en el que a cambio de señalar como artículos libres los animales exóticos vivos y disecados, los carruajes de transportes de nueva invención, las casas de madera, libros impresos, medallas chicas, prismas de cristal, etc. Se aumentaba a 54 fracciones los artículos prohibidos, algunos tan genéricos como la ropahecha, exterior o 6 J. SIERRA, Carlos y Rogelio Martínez Vera. Historia y Legislación Aduanera de México, Ediciones del “Boletín Bibliográfico” de la Secretaría de Hacienda y Crédito Publico, México, 1973, p.13 11 interior, tabaco en rama y labrado, trigo y toda clase de semillas y zapatos de todas clases. El 11 de marzo de 1837 se expide un nuevo arancel el cual no modifica ni en la forman en el sistema al de 1827, en este arancel se incluyen nuevas prohibiciones como son los artículos de labranza fundidos de fierro, cobre labrado en piezas ordinarias, carey y concha, los de barro, sebo en bruto o labrado, ropa exterior o interior hecha para mujer y hombre. El 30 de abril de 1842 se decretó el primer arancel en que se expresan los propósitos que persigue el Gobierno al expedirlo: fomentar la prosperidad nacional en una de sus principales ramas, el comercio, por lo que era necesario reformar el arancel marítimo expedido el 11 de marzo de 1837, conservando de él cuantas disposiciones ha manifestado la experiencia ser de positiva utilidad. Este arancel derogó algunas de las prohibiciones, y a manera de incipientes notas explicativas definía lo que debería de entenderse por máquinas y aparatos. Se redujo el impuesto a un 36% y los licores pagarían un 5% más. Se expidió una ley que prohibía bajo pena de decomiso importar toda clase de coches y carruajes, monturas, sombreros, pianos, muñecas, manufacturas de oro, plata y cobre, artefactos de hierro y acero, así como objetos de hojalata, zinc; aumentando a 145 los objetos que esta ley prohibía. Como la baja de los derechos de importación del arancel de 1842 no produjo los resultados esperados, se elevaron a un 30% los derechos de importación; 1% adicional; 5% de consumo en el puerto; 5% de consumo en el interior y 2% de avería haciendo un total de un 43%. Este arancel fue precedido por una exposición de lineamientos y fines que perseguía. El 27 de Agosto de 1845, se autorizó al Gobierno para formular un nuevo arancel el cual se expidió el 4 de octubre del mismo año, conservando las 12 prohibiciones existentes, manteniendo los mismos efectos que entraban libremente y sin variar las cuotas establecidas, es decir, dejaba las cosas en el mismo estado en que se encontraban. Solo en materia de sanciones, agregaba a la pena de decomiso ya impuesta, la de multa de cien a mil pesos o en su defecto pena corporal. En enero de 1853 se hacen diversas reformas al arancel vigente, consistente en rebajar los derechos impuestos a los lienzos y tejidos de algodón blanco y a colores, al algodón en rama, hilaza, carretes y algunos víveres como: la sal, el azúcar, la harina y la manteca. El primero de junio de 1853, se expide el Arancel General de Aduanas Marítimas y Fronterizas, en el cual se derogaron las prohibiciones que hacía el de 1845, su tarifa se componía de 11 secciones con 475 fracciones o designaciones de mercancías no expresadas y a las que se les aplicaba la que tuviera más analogía. Este arancel continuó con la junta que había establecido la disposición de 1845 denominada “Junta de Aranceles”. El prohibicionismo fue la pauta que marcaron todos los aranceles expedidos hasta esta fecha. Nuestro país trató de proteger con prohibiciones a las industrias, y que en esa época, de acuerdo con los estudiosos, éstas no existían. El 31 de enero de 1856 se expide el nuevo arancel denominado Ordenanza General de Aduanas Marítimas y Fronterizas de la República, y en el que se establecía que los artículos que se podían importar libres de derecho aumentaba a 34, por lo que se demuestra un criterio orientado a dar estímulo a la introducción de productos que en forma directa beneficiaría y fomentaría la industria, la agricultura y los transportes. Se reduce el número de prohibiciones a sólo 18 artículos, con lo que se demuestra un intento de liberalizar el comercio. Se agrupa en la tarifa de importación por vez primera, los artículos en orden alfabético; con 524 número de orden o productos clasificados, estableciéndose cinco capítulos. Los derechos establecidos eran ad-valorem que se percibía sobre valor factura o aforo; y el de cuota fija. Los derechos se podían pagar en dos plazos. Aún cuando 13 es liberal, contiene un amplio sentido proteccionista, sin necesidad de recurrir a la prohibición pues establecía cinco derechos adicionales: a) Derecho Municipal b) Derecho de Mejoras Materiales c) Derecho de Internación d) Derecho de Contrarregistro e) Derecho de Amortización de la Deuda Pública Liquidada y Consolidada. “Con la promulgación de la Constitución de 1857, se imponen los principios liberales en todas las materias y en todos los órdenes de la vida nacional. Se declara la libertad de trabajo y de comercio. Se faculta al Poder Legislativo para que sea el único que pueda expedir aranceles, se prohíbe a los estados gravar directa o indirectamente el tránsito de personas o cosas que atraviesen su territorio, se prohíbe asimismo, gravar la entrada y salida de mercancías nacional o extranjera y se ordena que no se creen aduanas locales. Se faculta a que sea la Federación la única en gravar las mercancías que se importen, exporten o transiten por el territorio nacional. Desgraciadamente la guerra de los tres años, la intervención francesa, las guerras ulteriores y la dictadura hicieron que durante la segunda mitad del siglo XIX los principios liberales de la Constitución de 857 fueran casi letra muerta. El 1° de enero de 1872 se dicta un nuevo arancel, obra del Ministro de Hacienda don Matías Romero, bajo el régimen del Presidente Juárez. En la circular con que la Secretaría de Hacienda acompaño al nuevo arancel se marcaban las ventajas que el Ejecutivo creía obtener”.7 Las disposiciones de los años subsecuentes a la promulgación del arancel de 1872, se concretaron a reglamentarlo e interpretar la tarifa. El 8 de noviembre de 1880 se pone en vigor otro arancel, el cual viene a ser una codificación de la 7 CARVAJAL CONTRERAS, Máximo. Ob. Cit., p.p. 70, 71 14 legislación aduanal, pues une en un solo cuerpo todas las disposiciones arancelarias expedidas desde 1872. Aumentaba a 894 los artículos clasificados. Tenía como novedad la implantación de dos sistemas para el cobro de las mercancías: el específico y el ad-valorem. El 24 de enero de 1885 se emite una ordenanza de aduanas mediante la cual se deroga la de 1880, habiéndose reducido considerablemente la lista de los artículos libres de derecho de importación, desapareciendo 42 fracciones, quedando reducido a 21 los artículos libres. El sistema de aforo fue abolido, habiéndose establecido exclusivamente para el cobro del impuesto específico, tomando como única base el peso de las mercancías, pudiendo ser neto o bruto. A la ordenanza de 1885 le sucedió la de 1887, en la que se disminuyó a 539 el número de fracciones, aumentó abundantemente los artículos libres, aumentó el vocabulario adjunto y rebajó algunas cuotas, restableció el pago de derecho de tonelaje, aforo anclaje y practicaje. Esta ordenanza fue a su vez modificada por la de 1891, la que ya clasificaba a las mercancías según la materia. Se elevó el número de fracciones a 921 y a su vocabulario se agregaron 304 notas explicativas. Normas sustantivas: analizando los aspectos arancelarios de las disposiciones dictadas en la etapa independiente se estudiarán las normas sustantivas, en virtud de que en esta época las disposiciones legales contenían tanto las normas arancelarias como las sustantivas: El sistema de represalias que se empezó a utilizar, a partirdel 4 de septiembre de 1823, fue el de decomiso de las mercancías no declaradas en el manifiesto general que debería de presentarse respecto de todas las mercancías que llegaban al país o cuya introducción estuviera prohibida o estancada. 15 El Arancel para las Aduanas Marítimas y de Frontera de la República Mexicana, del 16 de noviembre de 1827 abrogó al anterior, se estructura en 5 capítulos, con 41 artículos. Se continúo con la pena de decomiso para las mercancías no comprendidas en el manifiesto o toda suplantación en su calidad y cantidad de ellas. Un aspecto importante fue, que en caso de connivencia la sanción para el empleado aduanal, además de las penas en que incurría, era la de destitución del empleo. En caso de omisión al cumplimiento del arancel se castigaba por primera vez al empleo con suspensión en sueldos y funciones, hasta por tres meses y en caso de reincidencia con destitución. En este arancel ya se habla por primera vez de las aduanas fronterizas. El 11 de marzo de 1837 se expide un nuevo arancel denominado “Arancel General de Aduanas Marítimas y Fronterizas”, compuesto por 8 capítulos. Este arancel aumentó considerablemente los artículos prohibidos, estableciéndose como pena la de decomiso para el caso de su introducción. El 30 de abril de 1842, se publica el “Arancel General de Aduanas Marítimas y Fronterizas”, el cual contaba con una exposición de motivos, estando dividido en 13 secciones y 159 artículos. El arancel de 1842 fue sustituido por el que se expidió el 26 de septiembre de 1843, el cual era diferente en su estructura ya que contenía solamente 12 secciones y 157 artículos. El 4 de octubre de 1845 se promulga un nuevo arancel denominado “Arancel General de Aduanas Marítimas y Fronterizas”, su estructura era igual a los aranceles de 1842 y 1843 pero con 174 artículos, cambiando la denominación y reglamentación de la sección décima tercera, la que se llamó “Junta de aranceles para consultar sobre las dudas que ocurran en su observancia”. 16 Al arancel de 1845 lo sustituye el “Arancel General de Aduanas Marítimas y Fronterizas”, publicado el 1° de junio de 1853, contenía solamente 159 artículos y 23 secciones que eran iguales a las del arancel anterior. El Arancel de 1845 fue sustituido por la Ordenanza General de Aduanas Marítimas y Fronterizas de la República Mexicana del 31 de enero de 1856, fue la primera que se dicta en la etapa independiente, estaba formada por 35 artículos y contenía por primera vez tres modelos o ejemplares de documentos, el primero era sobre la relación de equipajes de los pasajeros; el segundo, el manifiesto general de mercancías, y el tercero, la factura de los efectos. Esta Ordenanza estuvo en vigor hasta 1872 en que un nuevo arancel fue publicado el 1° de enero de ese año, denominado “Arancel General de Aduanas Marítimas y Fronterizas, el cual contenía: la exposición de motivos y 112 artículos distribuidos en 25 capítulos. A este arancel y por primera vez en la historia de nuestro país, le acompaño en el mismo acto de su publicación un reglamento denominado “De Aduanas Marítimas y Fronterizas”, el cual estaba dividido en capítulos y 213 artículos. Una de las razones de la duplicidad de ordenamientos legales fue la de separar la tramitación aduanera del funcionamiento propio de las aduanas. Un nuevo arancel entraría en vigor el 8 de noviembre de 1880 denominado “Arancel General de Aduanas Marítimas y Fronterizas “, que sustituyó al de 1872, se encontraba estructurado en 26 capítulos con 113 artículos. Se previó en este arancel la expedición de un reglamento, el cual nunca llego a materializarse. El 25 de marzo de 1884 se expide la ley para regular el tráfico y despacho de mercancías que conduzcan los Ferrocarriles Nacionales de la República, está disposición da nacimiento en nuestro país a lo que son las aduanas interiores o de despacho, fueron las primeras aduanas de este tipo: la de Ciudad Victoria, Monterrey, Saltillo, Chihuahua y Ciudad de México. 17 El 24 de enero de 1885 se publicó una nueva disposición legal llamada Ordenanza General de Aduanas Marítimas y Fronterizas, que sustituyo a la disposición de 1880, esta Ordenanza contenía 15 capítulos y en un anexo venía la tarifa general de derechos así como el vocabulario para la aplicación de la tarifa, pero esa ordenanza no introdujo aspectos novedosos en la legislación aduanera, además de que su vigencia fue efímera. El 1° de marzo de 1887 se expide la “Ordenanza General de Aduanas Marítimas y Fronterizas”, la cual estaba formada por 17 capítulos con 450 artículos y 2 anexos. En el primero se establecía la tarifa de los derechos y en el segundo el vocabulario y su aplicación. En el capítulo de infracciones, éstas se dividieron en: delitos, contravenciones y faltas, figurando como delitos el contrabando y la defraudación realizada en connivencia con alguno de los empleados públicos. Tipificó para los empleados públicos como delitos: el cohecho, el peculado y la concusión. Una innovación de esta ordenanza fue la creación de los Almacenes Generales de Depósito de Mercancías, dichos almacenes podrían ser propiedad de la Federación o concesionados a particulares. La ordenanza de 1887 fue sustituida por una nueva que se denominó “Ordenanza General de Aduanas Marítimas y Fronterizas” que se publicó el 12 de junio de 1891, estaba formada por 23 capítulos, con 705 artículos, así como 54 modelos y una tabla que demuestra la equivalencia de las diversas monedas extranjeras. Esta ordenanza contenía las operaciones legales que podían practicarse con las mercancías, siendo éstas: la importación, la exportación, la reexportación, el tránsito y el depósito. Se permitía la tramitación de los actos por apoderados, los cuales podían acreditar su personalidad con carta poder. De 1891 a 1917 la materia aduanera no tuvo significativas disposiciones legales, salvo la del año de 1900 en donde se publicó la ley que creó a la Dirección General de Aduanas. 18 1.2.3 Etapa Revolucionaria. Los años en que duro la Revolución y algunos que le siguieron, hicieron casi imposible que se aplicara una adecuada política de comercio exterior, México siguió en materia de exportación dependiendo casi exclusivamente de sus productos minerales, los cuales aún en la tercera década de este siglo representaban un 77.2% del monto total de la exportación. Triunfante la Revolución, el Primer Jefe del Ejército Constitucionalista publicó el 5 de julio de 1916, la nueva tarifa de aranceles que aceptaba por buena la clasificación de la anterior, señalándose como producto prohibido, el opio. Se empezó a gravar fuertemente los artículos de lujo, se redactaron en el vocabulario 285 notas explicativas y se agruparon en 717 las fracciones arancelarias. Esta tarifa marcó el inicio de la entrada franca de maquinaria a nuestro país. Al promulgarse la Constitución de 1917, se le asignó a la Federación y al Congreso de la Unión, facultades privativas para regular el comercio exterior, en el artículo 73 fracción IX se le daba facultades al Congreso para expedir aranceles sobre el comercio extranjero y para impedir que en el comercio de Estado a Estado se establezcan restricciones, en el artículo 117 en la fracción V, afirmaba que los Estados no podrán prohibir ni gravar directa ni indirectamente la entrada a su territorio, ni la salida de él, a ninguna mercancía nacional o extranjera; y en la fracción VI establecía que no se podía gravar la circulación ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya exención se efectúe por aduanas locales, requiera inspección o registro debultos o exija documentación que acompañe la mercancía, agregándose en la fracción I del artículo 118 que tampoco se podía imponer contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones, en el artículo 131 concedía como facultad privativa de la Federación gravar las mercancías que se importen o exporten, o que pasen de tránsito por el territorio nacional, así como reglamentar en todo tiempo y aun prohibir por motivo de seguridad o de policía, la circulación en el interior de la República, de toda clase de efectos, cualesquiera que sea su procedencia. 19 En la cuestión arancelaria, México fue un país poco desarrollado, por lo que se tuvo que recurrir a que los impuestos de importación no sólo procuraran recursos fiscales, sino también en los casos necesarios, sean barreras protectoras de la naciente industria. Desde 1891 la legislación aduanal estaba abandonada, ya que si bien es cierto que se habían dado un sin numero de disposiciones, estas habían sido dictadas en momentos de crisis y para salvar situaciones momentáneas, pero no sólo eso, sino que esa diversidad de ordenamientos hacia más compleja y anárquica la legislación aduanal, por lo que fue necesario realizar una revisión completa de las disposiciones, de tal manera que se reformará, poniéndola acorde con los cambios que se habían dado en México en los años que le siguieron a la Revolución. La primera reglamentación de las funciones del agente aduanal fue la del 15 de febrero de 1918, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 20 del mismo mes y año. El 18 de abril de 1928 se dictó una nueva ley aduanera, pero esa Ley nunca entró en vigor. El 1° de enero de 1930 se publicó una Nueva Ley Aduanera que vino a derogar a la Ordenanza General de Aduanas de 1891 y a la ley expedida el 18 de abril de 1928, esta ley tiene 18 títulos y 764 artículos, su objetivo fundamental era el de proporcionar al comercio mayores facilidades para sus operaciones en las aduanas, por medio de la simplificación de los procedimientos y trámites exigidos. Por primera vez en el texto de una ley aduanera se incluye la intervención de los agentes aduanales definiéndolos como “los individuos a quienes el Ejecutivo Federal por conducto de la Dirección General de Aduanas, autoriza mediante la patente respectiva para ocuparse habitual y profesionalmente, y siempre por cuenta ajena, en la gestión de las operaciones de que trata la ley”. Esta ley regula lo relativo al tráfico marítimo en sus tres formas, las importaciones y 20 exportaciones, las reexportaciones, los transbordos, los almacenamientos de mercancías, el tráfico terrestre, el tránsito internacional e incluía el tráfico aéreo. Reglamentó el tráfico postal, las operaciones temporales, la guarda y custodia de las mercancías en los almacenes generales de depósito; las aduanas interiores; las facultades y obligaciones de la Dirección General de Aduanas; así como las infracciones y sus sanciones. El 19 de agosto de 1935, se expide una nueva ley aduanal, con 18 títulos, 435 artículos y un reglamento publicado en el mes de diciembre, esta ley regula el tráfico de mercancías, pudiendo ser: marítimo, terrestre, postal y aéreo; asimismo regula las operaciones temporales, el tránsito internacional, depósito fiscal, los perímetros libre, las operaciones que puedan practicar las secciones aduaneras y la Dirección General de Aduanas. Faculta a la autoridad administrativa, para que pueda dictar las medidas que sean necesarias para el aseguramiento del interés fiscal, inclusive puede ordenar el secuestro de mercancías. Esta ley, habla de impuestos y multas. La ley de 1935 estuvo vigente hasta principios de abril de 1952, en que entró en vigor el Código Aduanero, siendo este el antecedente inmediato de la actual legislación aduanera. El Código Aduanero, estipulaba que el comercio internacional se realizara a través de las aduanas marítimas, fronterizas, interiores y aeropuertos internacionales. Señalaba el tipo de operaciones que se podían realizar con las mercancías: importación, exportación, tránsito internacional, transbordo; asimismo se establecía lo que se entendería por mercancía, su clasificación; las reglas que servirían para aplicar las cuotas, precios oficiales, tipos de cambio, recargos, restricciones, franja fronteriza, los documentos que se deberían exhibir al transitar las mercancías así como las consecuencias de la falta de exhibición de esos documentos; concepto de despacho, sus requisitos; el reconocimiento aduanero; las personas que tendrían personalidad para el despacho y toda clase de trámites 21 y gestiones relacionadas con las mercancías; concepto de destinatario; concepto de remitente; los sujetos de los impuestos; tráfico. Se dictan disposiciones relacionadas con las franquicias de pasajeros y menajes de casa de repatriados e inmigrantes. En el Código Aduanero se definían las infracciones, se mencionaban dos tipos de infracciones: simples o derivadas de la tramitación aduanal, además de otras complejas que podían constituir un delito. El Código reglamentaba en un capítulo especial a los agentes aduanales, definiendo esta figura, señalando los requisitos que eran necesarios para obtener una patente aduanal, los derechos y obligaciones de los agentes aduanales y los casos en que procedía la suspensión o cancelación de la patente. En otros títulos se reglamentaban las operaciones temporales, el tránsito internacional, el depósito fiscal, las aduanas interiores, los perímetros y zonas libres, las facultades de la Dirección General de Aduanas y las exenciones. A partir de la expedición de la primera ley aduanal, se han dictado principalmente siete tarifas arancelarias de importación las que han marcado la política arancelaria a seguir: la primera tarifa expedida fue la del mes de enero de 1930, que tenía las siguientes características: las secciones de la tarifa estában divididas siguiendo un orden igual al de los reinos de la naturaleza: animal, vegetal, mineral; al contrario de las otras tarifas que se habían expedido anteriormente, en las que se partía de los comestibles, las mercancías, los abarrotes, los textiles y por último los objetos no especificados.; las secciones de la nueva tarifa se subdividían en grandes grupos, subgrupos y éstos en partidas siguiendo el sistema decimal, de tal manera que cada grupo corresponde a un grupo determinado, con lo que se facilita en la tarifa hallar la fracción correspondiente sin incurrir en errores accidentales. Le sucedió la tarifa del 13 de noviembre de 1947, que seguía como la anterior apegada al método de clasificación decimal, como innovación importante, fue que el impuesto se pagaba en dos formas: por el valor de la mercancía (ad- 22 valorem) pero de acuerdo con los precios oficiales que se establecían o bien, con el valor de la factura si éste era más alto que el oficial; y el específico aplicándose por unidad, metro, litro. La tarifa de 1947 fue derogada por la del 27 de diciembre de 1955, en esta tarifa se toma en cuenta el uso de las mercancías, la tarifa estaba estructurada en secciones, capítulos, grupos, partidas y fracciones; se parte de lo más genérico a lo específico, reservándose la última fracción, a lo que no estaba comprendido en el capítulo, denominándola “Los demás”. Junto a la nomenclatura incluida dentro de la tarifa, se encuentran las notas explicativas. La tarifa de 1956 fue abrogada por la del 26 de noviembre de 1964, esta tarifa adoptó la Nomenclatura Aduanera del Consejo de Bruselas en su estructura, conteniendo 5 reglas generales y 16 reglas complementarias para su aplicación. La tarifa de 1964 fue derogada por la de enero de 1975, la cual sigueexactamente la misma estructura que la anterior, diferenciándose en la eliminación de la cuota específica, reducción de fracciones arancelarias; disminuyó a 4 reglas las generales y a 12 reglas las complementarias. La nomenclatura de 1975 abogada por la de 1988, que ha su vez fue abrogada por la publicada el 18 de Diciembre de 1995 y en vigor a partir del primero de enero de 1996. Por lo que respecta a las tarifas del Impuesto General de Exportación en la etapa Revolucionaria, se han dictado principalmente cinco: la primera entró en vigor en 1947, la segunda tarifa de exportación vigente a partir de 1958 adoptó la estructura y criterios de la clasificación de la CUCI y la NAUCA, tamizadas a través de la Tarifa del Impuesto General de Importación, con los siguientes objetivos: ajustar la estructura de la tarifa a las características de nuestra economía, así como el desarrollo del comercio internacional; dar un nuevo ordenamiento a las fracciones de la tarifa; propiciar el desglose de fracciones 23 genéricas, asimilar varias de ellas en una sola; establecer las bases para una mayor comparabilidad entre las dos tarifas que regulan la imposición a nuestro comercio exterior; etc. La tercera tarifa del Impuesto General de Exportación entró en vigor en 1975, sigue los lineamientos de la nomenclatura del Consejo de Cooperación Aduanera de Bruselas. La cuarta tarifa es la de 1988, ésta toma como base la estructura del Sistema Armonizado. La quinta nomenclatura es la publicada el 19 de diciembre de 1995. 1.2.4 Etapa Contemporánea. El inicio de la etapa contemporánea, lo marca la Ley Aduanera publicada en el Diario Oficial de la Federación del 30 de diciembre de 1981, la cual entró en vigor el 1 de julio de 1982, abrogando el Código Aduanero de los Estados Unidos Mexicanos vigente desde abril de 1952; la Ley de Valoración Aduanera de las Mercancías de Importación del 20 de diciembre de 1978 y la Ley que crea la corporación llamada Resguardo Aduanal. Dejando vigentes los decretos del 25 de mayo de 1939 y del 23 de junio de 1972 que crearon las zonas libres de los Estados de Baja California Norte y parcial del de Sonora, Baja California Sur y Quintana Roo, así como los decretos del 27 y 29 de junio de 1981 que los prorrogan. Respecto a esta Ley podemos señalar que de acuerdo con lo que se establece en la exposición de motivos, el Código Aduanero dejo de responder a las necesidades planteadas por el comercio exterior en evolución constante y de mayor complejidad cada día, por lo que actualizar el sistema aduanero requería de un ordenamiento firme, sistemático y moderno que coadyuvará a fomentar el comercio exterior, facilitará las operaciones y que constituyera un verdadero instrumento de política económica para el país. 24 “La Iniciativa se ha elaborado con base en una estructura en la que los procesos de importación y de exportación, se presentan en el orden sucesivo de sus fases normales de aplicación. Desde luego, puede advertirse la actualización de la terminología empleada, para hacerla compatible con la que se utiliza internacionalmente. A ello obedece el cambio de denominación que se establece de “Régimen Aduanero”, en sustitución de “Operaciones Aduaneras”, puesto que la primera tiene un ámbito de aceptación universal. También se sistematizan normas que hoy el Código contiene en largos párrafos. Así el artículo 6 de la Iniciativa condensa el principio general del tráfico de mercancías que actualmente se establece en los artículos 48, 146, 157, 165 y otros del Código Aduanero; el 7 enuncia los medios de conducción de las mercancías, sin recurrir al tratamiento disperso de los tráficos marítimo, terrestre, aéreo y postal; y en el artículo 142 se simplifica notablemente la estructura de los recursos administrativos, remitiendo a los previstos en el Código Fiscal de la Federación”.8 También se tiene la posibilidad de que el propio contribuyente formule su declaración y determine, para sí mismo, los créditos fiscales que le corresponda pagar, sin perjuicio de la facultad de la autoridad aduanera para comprobar la exactitud de los datos proporcionados; asimismo la inscripción en el Registro Nacional de Importadores y Exportadores se hace obligatoria para quienes habitualmente llevan a cabo actividades de comercio exterior; también se recogen instituciones aduaneras como es el caso de la valoración de mercancías, etc. Toda vez que la Ley Aduanera de 1981 es la base de nuestra actual Ley Aduanera, es de observarse que a la fecha han sido muchas las reformas que se le han hecho, entre las cuales tenemos: El 30 de diciembre de 1983 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley que reformó y adicionó entre otros artículos el 115 y 116 de la Ley Aduanera, relativos a las atribuciones en materia aduanera del Ejecutivo Federal y 8 Ley Aduanera y su Reglamento, PAC, México, 1987, p. 19 25 la Secretaría de Hacienda y Crédito Público respectivamente, así como el 129 referente a las sanciones. El 31 de diciembre de 1984 las modificaciones fueron en torno a la Patente de Agente Aduanal. Las del 31 de diciembre de 1985 hicieron referencia a las facultades del Ejecutivo Federal y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en esta materia. Las enmiendas realizadas a la Ley Aduanera el 28 de diciembre de 1989 son importantes, principalmente porque con éstas se creo el mecanismo de selección aleatoria que determina si debe o no practicarse el reconocimiento aduanero de las mercancías. Los cambios a la Ley Aduanera del 26 de diciembre de 1990 establecen primeramente que las autorizaciones que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público otorgue a los particulares para la prestación de servicios, deberá ser mediante licitación pública, asimismo reforman de nueva cuenta el artículo 29 relativo al reconocimiento aduanero, sin pasar por alto las modificaciones referentes a las atribuciones del Ejecutivo Federal, la SHCP, y del Agente Aduanal. Para el 20 de diciembre de 1991 nuevamente se reforma lo relativo a las autorizaciones otorgadas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a los particulares para la prestación de servicios, determinando para éstas una vigencia de veinte años prorrogables a partir del decimoctavo año y estableciendo los requisitos para la obtención de dichas autorizaciones. La adición del artículo 8-B prevé la autorización dada por la SHCP a particulares para prestar los servicios del Segundo Reconocimiento Aduanero de las mercancías, así como los requisitos que deberán cubrir. 26 Pero fue hasta el 20 de julio de 1992 cuando se reformo el artículo 29 de la Ley Aduanera, estableciendo la activación por segunda vez del mecanismo de selección aleatoria mismo que determina si las mercancías estarán sujetas a un segundo reconocimiento y creando la figura del dictaminador aduanero. El 26 de julio de 1993 se reforma nuevamente el artículo 29 de la Ley Aduanera, definiendo mejor el procedimiento a seguir para el reconocimiento aduanero y segundo reconocimiento, y estableciendo únicamente la revisión documental y verificación de la exactitud de los datos asentados en los documentos, artículo que fue modificado de nueva cuenta el 29 de diciembre de 1993. Pero debido a la dinámica que se venía dando en el comercio exterior, la Ley Aduanera requería cambios con el objetivo de simplificar aún más la operación aduanera, por lo que el 15 de diciembre de 1995 se publico una nueva Ley Aduanera dentro del decreto por el que se expiden nuevas leyes fiscales y se modifican otras, disponiéndoseen los artículos primero y segundo transitorios, que sería hasta el 1 de abril de 1996 cuando de manera general entrara en vigor, abrogando la Ley Aduanera de 1982. La emisión de la nueva Ley se realizó sobre la base de las disposiciones de la Ley de 1982, procediéndose a adaptar el contenido de dichas normas a la política actual orientada a una total apertura comercial en relación con los mercados internacionales. Dentro de los aspectos a destacar de la Ley Aduanera se señalan los siguientes: registro para toma de muestras, consejo de clasificación arancelaria, desaparición del concepto “zonas libres”, reestructuración del capítulo de agentes aduanales, nueva sección para apoderados aduanales y nueva sección para dictaminadores aduaneros, entre otros. 27 El 30 de diciembre de 1996, se modificó por primera vez la Ley Aduanera de 1995 sobresaliendo la reforma del artículo 43 que prevé el procedimiento de selección aleatoria. El 31 de diciembre de 1998 se hicieron reformas a la Ley Aduanera, dentro de las que destacan las relativas al servicio de manejo, almacenaje y custodia de mercancías prestados por particulares; el mecanismo de selección automatizado (antes selección aleatoria); la responsabilidad de los agentes aduanales; las facultades de la SHCP; la revocación o cancelación de concesiones y autorizaciones; el procedimiento administrativo en materia aduanera, los agentes aduanales, los apoderados aduanales y las infracciones y sanciones. 1.3 Naturaleza Jurídica del Derecho Aduanero. Con respecto a la naturaleza jurídica del Derecho Aduanero tenemos que, la doctrina tradicional ubica al Derecho Aduanero como una rama del Derecho Público en contraposición del Derecho Privado, los antecedentes de tal división los encontramos con los juristas romanos, expuesta por Ulpiano y recogida en las Instituciones en donde se decía que cuando las normas tutelaran el interés colectivo eran normas de Derecho Público y cuando velaran por el interés particular serían de Derecho Privado. Máximo Carvajal señala que “el Derecho Aduanero es Derecho Público, porque el sujeto esencial y dominante de la relación jurídica es el Estado; sus disposiciones son de orden público y no pueden ser modificadas por los particulares; con su cumplimiento está comprometido el interés general por los fines y actividades de este Derecho; la naturaleza de sus normas son de integración y subordinación jurídica; existiendo una legislación especial que regula lo relacionado con este Derecho”.9 9 Ibidem., p. 10 28 En tanto que Fernando Muñoz García dice que el Derecho Aduanero además de ser Derecho Público interno tiene siempre una finalidad internacional; contiene un elemento de extranjería, ya sea la mercancía, la persona, el país de origen, el de tránsito, el de destino; por lo que es público por lo interno y por lo internacional”.10 1.4 Marco Jurídico. Los instrumentos jurídicos que deberán regular las actividades, los sujetos y los objetos en materia aduanera, son diversos entre los cuales se encuentran: la Ley Aduanera y su respectivo Reglamento, las Reglas Generales en materia de Comercio Exterior o Miscelánea de Comercio Exterior, y el Manual de Operación Aduanera entre otros ordenamientos legales. 1.4.1 Ley Aduanera. Entre las leyes que regulan la actividad aduanera tenemos a la vigente Ley Aduanera publicada en el Diario Oficial de la Federación del 15 de diciembre de 1995, que entró en vigor el 1 de abril de 1996, modificada por decretos publicados en el Diario Oficial de la Federación del 30 de diciembre de 1996 y 31 de diciembre de 1998. Esta estructurada de la siguiente forma: Título Primero: Aborda “Disposiciones generales” en torno a la materia aduanera y consta de un capítulo único. (Artículos 1 al 9) Título Segundo: Cuyo nombre es “Control de aduana en el despacho” se conforma por tres capítulos: entrada, salida y control de mercancías; depósito ante la aduana y despacho de mercancías. (Artículos 10 al 50) Título Tercero: Que se denomina “Contribuciones, cuotas compensatorias y demás regulaciones y restricciones no arancelarias al comercio exterior”, se 10 Idem 29 conforma por cuatro capítulos denominados: hechos gravados, contribuyentes y responsables; afectación de mercancías y exenciones; base gravable; y determinación de pago. (Artículos 51 al 89). Título Cuarto: Que aborda lo relativo a “Regímenes aduaneros” y contiene siete capítulos designados: disposiciones comunes; definitivos de importación y de exportación; temporales de importación y de exportación; depósito fiscal; tránsito de mercancías; elaboración, transformación o reparación en recinto fiscalizado; y recinto fiscalizado estratégico. (Artículos 90 al 135-D) Título Quinto: Denominado “Franja y región fronteriza” y consta de un capítulo único. (Artículos 136 al 142) Título Sexto: Regula las “Atribuciones del Poder Ejecutivo Federal y de las autoridades fiscales”, se integra con un capítulo. (Artículos143 al 158) Título Séptimo: Designado “Agentes aduanales, apoderados aduanales y dictaminadores aduaneros”, se conforma por un único capítulo. (Artículos 159 al 175) Título Octavo: Aborda lo relativo a “Infracciones y sanciones”, consta de un capítulo. (Artículos 176 al 202) Título Noveno: Trata lo referente a los “Recursos administrativos”, se integra de un solo capítulo. (Artículo 203) Artículos Transitorios 30 1.4.1.1 Reglamento de la Ley Aduanera. El Reglamento pormenoriza la Ley Aduanera, se publicó en el Diario Oficial de la Federación del 6 de junio de 1996, entro vigor el 14 de junio de 1996, reformado, está estructurado de la siguiente manera: Título Primero: Aborda “Disposiciones generales” y consta de un capítulo único. (Artículos 1 al 6) Título Segundo: Regula lo relativo a “Control de la aduana en el despacho” y consta de tres capítulos denominados: entrada, salida y control de mercancías; depósito ante la aduana; y despacho de las mercancías. (Artículos 7 al 67) Título Tercero: Trata de las “Contribuciones, cuotas compensatorias y demás regulaciones y restricciones no arancelarias al comercio exterior” y se conforma por cuatro capítulos: contribuyentes y responsables; exenciones; base gravable en importaciones; determinación y pago. (Artículos 68 al 122) Título Cuarto: Aborda lo relativo a “Regímenes aduaneros” y se integra por seis capítulos designados: disposiciones comunes; definitivos de importación y exportación; procedimiento de revisión en origen; temporales de importación y exportación; depósito fiscal; y tránsito de mercancías. (Artículos 123 al 170) Título Quinto: Contiene lo relativo a “Franja y región fronteriza” y consta de un capítulo único. (Artículos 171 al 178) Título Sexto: Regula lo relativo a las “Atribuciones de las autoridades fiscales”, se conforma por dos capítulos: procedimientos administrativos; Indemnización por parte de la autoridad aduanera. (Artículos 179 al 184) 31 Título Séptimo: Trata lo concerniente a los “Agentes y apoderados aduanales” y se integra por dos capítulos denominados agentes aduanales; y apoderados aduanales. (Artículos 185 al 195) Título Octavo: Regula las “Infracciones” en materia aduanera y esta conformado por un solo capítulo. (Artículos 196 al 198) Artículos transitorios 1.4.2 Reglas de Carácter General enMateria de Comercio Exterior. En este ordenamiento se agrupan aquellas disposiciones de carácter general aplicables al comercio exterior. Con fundamento en los artículos 16 y 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; 1 y 144 de la Ley Aduanera; 33, fracción I, inciso g) del Código Fiscal de la Federación; 14, fracción III de la Ley del Servicio de Administración Tributaria y artículo 4, fracción XVII del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público desde 1982, inició la expedición de resoluciones que contienen reglas generales en materia de comercio exterior, con vigencia anual. Las Reglas Generales se expiden y se publican por separado desde 1994. Con el fin de facilitar el manejo, identificación y consulta de las diferentes reglas, se agrupan por temas específicos regulados por la Ley Aduanera y demás ordenamientos aplicables, utilizando el formato integrado por tres componentes: título, capítulo y número progresivo de cada regla. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público resuelve expedir la Resolución a fin de contemplar las modificaciones a la Ley Aduanera, la Ley Federal de Derechos, la Ley del Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios y la Ley del Impuesto Sobre la Renta . 32 “Una particularidad de las reglas generales es que la primera de ellas estipula que cualquier reforma o adición a las mismas deberá hacerse como reforma o adición a la resolución que las contiene. Es en esta disposición donde algunos sostienen que se reconoce el origen de dichas reglas. En efecto, se ha dicho que tres razones son el origen de las mencionadas reglas: expedir las reglamentaciones a las leyes tan rápido como los hechos lo requieran; la necesidad de que los particulares conozcan la diversidad de las circulares administrativas a través de publicarlas en el Diario Oficial de la Federación y que cuando éstas cambien se publiquen por el mismo medio de publicidad”.11 1.4.3 Manual de Operación Aduanera. “El Manual de Operación Aduanera (MOA) surgió en un principio como un compendio de comunicados u oficios internos meramente administrativos que regulaban la operación aduanera. Pero a partir de 1992 y a raíz de la reestructuración del Sistema Aduanero Mexicano y consecuentemente de la operación aduanera, el Manual de Operación Aduanera pasó a ser el instrumento normativo de carácter administrativo interno que regula el actuar de las autoridades aduaneras… tiene como principal objetivo el proporcionar un marco normativo que incorpora de manera oportuna y sistemática, las medidas administrativas y los preceptos legales derivados de las leyes correspondientes; para apoyar así la operatividad de las aduanas en el país. El mejoramiento y la actualización del multicitado Manual son responsabilidad de todas y cada una de las instancias administrativas que intervienen en la operación aduanera”.12 Con respecto al contenido tenemos que esta compuesto de las siguientes unidades: 11 ROHDE PONCE, Andrés. Derecho Aduanero Mexicano. Regímenes, Contribuciones y Procedimientos Aduaneros, T. 2, ISEF, México, 2001, p. 67 12 MÁRQUEZ CHÁVEZ, José Antonio. La Posibilidad de la Concesión del Primer Reconocimiento Aduanero 33 SECCIÓN PRIMERA Primera Unidad Registro local y trámites de los usuarios que ac— túan ante la aduana. Segunda Unidad Despacho aduanero Tercera Unidad Régimen de tránsitos Cuarta Unidad Depósito Fiscal Quinta Unidad Notificaciones SECCIÓN ADUANERA Anexo para la Retroalimentación 1.4.4 Otras Normas Aplicables. En materia aduanera no sólo se aplica la Ley Aduanera, el Reglamento de dicha Ley, la Miscelánea Fiscal, y el Manual de Operaciones Aduaneras, sino que también se tiene otras leyes, como lo son: 1. Ley del Impuesto General de Importación y Exportación. 2. Código Fiscal de la Federación. 3. Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2006. 4. Ley del Impuesto al Valor Agregado. 5. Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios. 6. Ley Federal de Derechos. 7. Ley Federal del Impuesto sobre Automóviles Nuevos. 8. Ley del Impuesto sobre la Renta. 9. Ley Sobre la Celebración de Tratados. 10. Ley Federal de Procedimiento Administrativo. 11. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. 12. Ley del Servicio de Administración Tributaria. 13. Ley de Comercio Exterior. 14. Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación. 15. Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público. 34 16. Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos. 17. Ley Reglamentaria del Artículo 27 en Materia Nuclear. 18. Ley General de Salud. 19. Ley Forestal. 20. Ley Federal de Sanidad Animal 21. Ley Federal de Sanidad Vegetal. 22. Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente. 23. Ley de Pesca. 24. Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicas, Artísticos e Históricos. 25. Ley Federal de Protección al Consumidor. 26. Ley de Propiedad Industrial. 27. Ley de Vías Generales de Comunicación 28. Ley del Servicio Postal Mexicano. 29. Ley de Puertos. 30. Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal. 31. Ley de Navegación y Comercio Marítimos. 32. Ley de Protección al Comercio y la Inversión de Normas Extranjeras que Contravengan el Derecho Internacional. 33. Ley del Servicio de Inspección Fiscal. 34. Ley del Servicio de la Tesorería de la Federación. 35. Ley del Servicio Exterior Mexicano. En materia aduanera los reglamentos administrativos constituyen otro aspecto importante en su regulación, por lo que a continuación se enlistan algunos: 1. Reglamento del Código Fiscal de la Federación, publicado en el D.O.F de 29 de febrero de 1984. 2. Reglamento Interior de la SHCP, publicado en el D.O.F. de 11 de septiembre de 1996, que abrogó su similar de 24 de febrero de 1992, 35 reformado mediante decretos publicados en el D.O.F. de 24 de diciembre de 1996, 30 de junio de 1997 y 10 de junio de 1998. 3. Reglamento de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, publicado en el D.O.F. de 29 de febrero de 1984. 4. Reglamento de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, publicado en el D.O.F. de 24 de febrero de 1984. 5. Reglamento de la Ley de Comercio Exterior, publicado en el D.O.F. de 29 de diciembre de 1993. 6. Reglamento de la Ley General de Salud en materia de Control Sanitario de Actividades, Establecimientos, Productos y Servicios, publicado en el D.O.F. de 18 de enero de 1988. 7. Reglamento Interior de la Comisión Intersecretarial para el Control del Proceso y Uso de Plaguicidas, Fertilizantes y Sustancias Tóxicas (CICOPLAFEST), publicado en el D.O.F. de 27 de octubre de 1988. 8. Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, en materia de Residuos Peligrosos, publicado en el D.O.F. de 25 de noviembre de 1988. 9. Reglamento para el Transporte Terrestre de Materiales y Residuos Peligrosos, publicado en el D.O.F. de 7 de abril de 1993. 10. Reglamento de la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicas, Artísticas e Históricos, publicado en el D.O.F. de 8 de diciembre de 1975. 11. Reglamento de la Ley de Propiedad Industrial, publicado en el D.O.F. de 23 de noviembre de 1994. 12. Reglamento para el Transporte Multimodal Internacional, publicado en el D.O.F. de 16 de agosto de 1982. 13. Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria, publicado en el D.O.F. el 3 de diciemre
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