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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO '",~¡:- \' . 4~ ,",,' FACULTAD DE ESTUDIOS sUPEk i'óRES \'lét:::;.: -, \ "A CA T L Á N " ¡: r.···.·-------1 ~.L..~, ~~CT-_ .:~.-20~~J~$/ v~;,~ DEI"Tü. n!, muLOS (f ,:"I,J '~ '"' Ah :t v....y \~'Ó;'-itll .-D."<!'tvCj/.'i ~ .~' '~1{,,¡; Y Cl:"" t;',\,¡" "ANÁU SIS JURíDICO DE LA FRACCION XII DEN 'RUQ.Oi:b'1t E LA LEY FEDERAL DE RESPONSABIUDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PUBUCOS" SEMINARIO-TAllER EXTRACURRICULAR QUE PARA OBTENER El TiTULO DE LICENCIADO EN DERECHO PRESENTA: DELFINA RUBIO CRUZ. ASESOR: LIC. ISMAEL RAFAEL CRUZ RAMiREZ. Octubre de 2005. Neevia docConverter 5.1 AGRADECIMIENTOS AMIS PADRES VALENTE RUBIO CRUZ SOFIA CRUZ FRAGOSO y por más que me pregunto no se qué puedo decir, y por más que los miro y por consecuencia los admiro, No encuentro el momento para decir que los amo, y con el corazón lo siento. y hoy que vuelvo la mirada al pasado, Encuentro infinidad de enseñanzas, momentos y ejemplos que, Me echan en cara lo afortunada que soy, De tenerlos a mi lado . y por más que quiero agradecerles todo lo que me han brindado, Prefiero demostrarles lo que puedo ir logrando, Que estoy bien conciente que seria su mejor pago, "Pues si otros pueden porque nosotros no". Solo se que si estoy parada aquí y ahora , es gracias a ustedes, Pues me demostraron el camino que cada vez es más dificil andar, y si ahora soy así, bien saben que lo soy por ustedes, Pues siempre los tendré en mi mente y en mi corazón. Agradeciéndo les infinitamente el haberme dada la vida, gracias, por todo, el amor, comprensión, apoyo , sabiduría y sacrifi cio para realizarme como, hija , como mujer, como profesionista , como esposa y ahora como madre , les doy las gracias por enseñarme a jugar el gran juego de la vida y les hago entrega de este trabajo como parte de la cosecha de aquella semilla que sembraron en este mundo. Los quiero y los Amo GRACIAS. Neevia docConverter 5.1 A TI AMORSUCHO y A TI PRINCESA. Por apoyarme en todos y cada uno de mis proyectos, Por entenderme y apapacharme cuando lo he necesitado, Por demostrarme que la grandeza de una familia no se mide en su número, Porque ante las adversidades siempre encuentro una sonrisa. A tí mi pequeña, que has llegado a ser todo para mi, Que ':on cada travesura tuya me haces recordar que la vida tiene sentido, Que al verte dormir se que existe la tranquilidad y la paz, y que al verte despierta se que existe la aventu ra. A ustedes mi gran familia que me han demostrado que la vida tiene sentido y que ante la adversidad existe un camino y ese es DIOS, que si yo creo en el y en el amor que nos tenemos, nada ni nadie nos va a derrumbar, claro nos va a costar un poquito pero dicen que lo que no te mata te fortalece . Los Amo. A MIS HERMANOS: JORGE. A pesar de 105 años tu no puedes faltar, yo sé que no hay fel icidad completa, porque si existiera tu estarías con nosotros, a pesar de que han pasado nueve años todavía no me acostumbro a tu ausencia física, a esa manera lan tuya de ser, de que pasara lo que pasara siempre estabas contento , sabes nunca me confiaste el secreto de cómo no enojarse jamás, sabes Te quiero y te Necesito. FELIPE, MOISÉS Y CARLOS. Porque ante la adversidad sé que hemos y vamos a estar siempre juntos, que sí uno necesita del otro 5010 bastara que nos lo diga para apoyarnos, que sin demostrarlo con abrazos, besos o apapachos nos queremos mucho . Gracías por ser mis Hermanos y aún más mis Amigos. Neevia docConverter 5.1 INDICE Introducción VII CAPITULO I BASES JURíO:CAS DE LAS RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. 1.1. Evolución de las Responsab ilidades de los Servidores Públicos 1 1.1.1. Antecedentes Generales 2 1.1.1.1. Roma ..................................... ............ .............................. 2 1.1.1.2. España .... 2 1.1.1.3. México 2 1.1.2. Constitución de 1857..... 4 1.1.3. Ley Juárez 6 1.1.4. Ley Porfirio Diaz ................................................................................ 9 1.2. La Constitución de 1917 10 1.3. Ley Lázaro Cárdenas. 11 1.4. Ley López Portillo 15 1.5. Reforma al Titulo Cuarto Constitucional de 1982 18 1.5.1. El Titulo Cuarto Constitucional a través de sus reformas 21 1.6. Ley Federal de Responsabil idades de los Servidores Públicos 22 1.6.1. Responsabilidad Politica ... 22 1.6.2. Responsabilidad Administrativa 25 1.6.3. Cuadro de la Evolución del la Ley de Responsabil idades de los Servidores Públicos ...... 28 1.7. Las Responsab ilidades Oficiales en México a través de la historia 29 CAPITULO 11 TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. 2.1. Artículo 108 de la Constitución Polit ica de los Estados Unidos Mexicanos 31 2.2. Concepto de Servidor Público . 33 2.3. Calidad de Trabajador al Servicio del Estado 35 2.3.1. Incorporación 36 2.3.2. Regularidad de la Relación 36 Neevia docConverter 5.1 2.3.3. Retribución 37 2.3.4. Somet imiento al Derecho Admin istrativo 37 2.4. Categorías de Servidores Públicos 37 2.4.1 . Primera Clasificación 38 2.4.2. Segunda Clasificación 40 2.4.3. Tercera Clasificación 46 2.5. Naturaleza Jurídica de la Relación Laboral ............................................... 47 2.5.1. Acto Unilateral del Estado 48 2.5.2. Acto Contractual 49 2.5.3. Acto Condición 50 2.6. Nombramiento 50 2.7. Panorama General de la Actividad que Desempeña el Servidor Público . 52 CAPITULO 111 RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS Y OBLIGACIONES EN EL SERVICIO PÚBLICO. 3.1. Concepto de Responsabilidad Admin istrativa 57 3.2. Marco Legal ....... 57 3.3. Sujetos de Responsabilidad Administrat iva 59 3.4. Conductas que dan origen a la Responsabilidad Adm inistrativa 62 3.5. Criterios de conducta que deben salvaguardar los Servidores Públicos 63 3.5.1. Legalidad 63 3.5.2. Honradez 64 3.5.3. Lealtad 66 3.5.4. Imparcialidad 67 3.5.5. Eficiencia 68 3.5.6. El Nepotismo 68 3.6. Autoridades Competentes 70 3.6.1. Secretaría de la Función Pública 71 3.6.1.1. Facultades y Atribuciones 72 3.6.1.3. Contralorias Internas .. 73 3.6.1.4. Unidades de Quejas y Denuncias 74 3.7. Procedimiento Disciplinario Administrativo 75 3.7.1. Recepción de la Queja o Denuncia 75 3.7.2. Admisión de la Queja o Denuncia 76 3.7.3. Ratificac ión y Salvaguardas ..... 77 3.7.4. Investigación de la Queja o Denuncia 77 Neevia docConverter 5.1 3.7.5. Citatorio :............................................................................ 78 3.7.6. Notificación 78 3.7.7. Audiencia 78 3.7.8. Pruebas 79 3.7.9. Resolución 80 3.8. Sanciones por Responsab ilidad Administrativa 80 3.8.1. Amonestación 81 3.8.1.1. Modalidades de la Amonestación 81 3.8.2. Suspensión . 82 3.8.3. Destitución 83 3.8.3.1. Destitución de trabajadores de base 83 3.8.3.2. Destitución de trabajadores de confianza 83 3.8.4. Sanción Económica 84 3.8.5. Inhabilitación 84 3.9. Infracciones Graves 84 3.10. Prescripción para las Sanciones 85 3.11. Recursos Admin istrativos 86 3.11.1. Impugnación 86 3.11.2. Revocación 87 3.12. Registro de Sanciones 88 CAPITULO IV ANÁLISIS JURIDICO DE LA FRACCiÓN XII DEL ARTicULO 8 DE LA lEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE lOS SERVIDORES PÚBLICOS. 4.1. Ley Federal de Responsabilidades Administrativas 91 4.2. Titulo Segundo de la Ley Federal de Responsabil idades Admin istrativas 92 4.3. Responsabil idad Administrativa de los Servidores Públicos Objetivo del Procedimiento Relativo 93 4.4. Artículo 8 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos 94 4.5. El Decálogo del Servidor Público y su relación con el articulo 9 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas 96 Conclusiones 99 Bibliografía 101 Neevia docConverter 5.1 INTRODUCCiÓN El presente trabajo de investigación representa para la sustentante no sólo la posibilidad de concluir con una formación profesional y alcanzar el titulo de Licenciado en Derecho, sino la oportunidad de proponer un modesto estudio que contribuya al desarrollo de la ciencia juridi ca, adaptando una figura nueva que reúneciertos elementos de interés para los estudiosos de la materia administrativa. De esta manera, decidi internarme sobre un tema novedoso en nuestro sistema administrativo actual como lo es el Análisis Jurídico de la fracci6n XII del articulo 8 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, el cual hasta donde tengo conocimiento no se ha determinado un estudio que permita con claridad el entendimient.i de esta nueva figura que a pesar de la poca información y doctrina por lo novedoso de esta ley, me pareció agradable intentar hacer un estudio sobre ella, para ofrecer un primer acercamiento a su adecuado estudio jurídico así como los efectos que puede originar. Por mi parte no tratare de responder a todas las interrogantes que se pueden relacionar con la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, pero si tratare de formular algunos razonamientos en torno a las características que observa el artículo 8 y en especifico la fracción XII . para que nos den cierta claridad sobre su adición al concepto de intereses en conflicto y realizar así un análisis. De hecho este concepto es el que inspira el titulo de este trabajo. Capitulo primero, en el se ha realizado un bosquejo histórico sobre las bases juridicas de las responsabilidades de los servidores públicos, desde sus VII Neevia docConverter 5.1 antecedentes generales hasta llegar a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, antecesora de la ley que se analizara en este trabajo. Capitulo Segundo, aquí se tratara de explicar quienes son los trabajadores al servicio del estado, asi como analizar la reforma hecha el 28 de diciembre de 1982 al articulo 108 constitucional en lo referente a quienes se les debe dar el nombre de servidores públicos y algunas características de ellos. Capitulo Tercero, llamado Responsabil-fades Administrativas y Obligaciones en el Servicio Público, el porque de este capítulo es que para llegar al análisis de artículo octavo fracción XII se debe entender antes cuales son los criterios de conducta que debe salvaguardar todo servidor público como es el caso de la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia para que en un supuesto caso de su incumplimiento se sujetaran a un procedimíento disciplinario administrativo . Finalmente llegamos a nuestro cuarto y último capítulo denominado Análisis Jurídico de la fracción XII del artículo 8 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, en el cual se trato de llegar al objetivo de este trabajo , el cual es la necesidad de que el legislador nos de un concepto de lo que se debe entender por Intereses en conflicto. De esta manera, se presenta a la consideración del H. Sínodo este pequeño esfuerzo de investigación jurídica que espero al menos contribuir y despertar el interés de los estudiosos y juristas en la materia. VIII Neevia docConverter 5.1 CAPITULO I BASES JURíDICAS DE LAS RESPONSABILIDADES DE lOS SERVIDORES PUBlICOS 1.1. Evolución de las Responsabilidades de los Servidores Públicos.- 1.2. La Constitución de 1917.- 1.3. Ley Lázaro Cárdenas.- 1.4. Ley López Portillo .-1.5. Reforma al Ti tulo Cuarto Constitucional de 1982 .- 1.6. Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos> 1.7 Las Responsabilidades Ofici ales en México a través de la historia. 1.1. Evolución de las Responsabilidades de los Servidores Públicos La determinación de la naturaleza de la materia disciplinaria en las relaciones que se generan entre el Estado y sus trabajadores, es, en principio, una cuestión de carácter constitucional, toda vez que la norma fundamental delimita los campos de sujeción de los empleados y el alcance de la competencia de las autoridades dentro del "ámbito material"! de validez determinado. Es la función de la Administración Pública Federal, donde nacen los motivos de desarrollo del presente trabajo, por lo que es de vital importancia iniciar con un análisis breve del "significado etimológico de la expresión "responsabilidad" proviene de la raíz latina "spondeo", de la voz "respondere" que significa responder, esto es, estar obliqado' ", A través de esta expresión el derecho romano preclásico vinculó solemnemente al deudor con su acreedor. I Garcia-Máynez, Eduardo , Introducción al Estudio del Derecho, 48' Ed., Reimpresión, Editorial POrTÚa, México, 1996, p. 81. , R. Castelazo José, El Régimen Constitucional y Administrativo de Resoonsabilidades de los Servidores Públicos, Cuaderno de Análisis Pol ítico-Administrativo No. 11, Colegio Nacional de Ciencias Pol üicas y Administración Pública. A. C. 1987, P 10. Neevia docConverter 5.1 1.1.1. Antecedentes generales. La responsabilidad asf definida está expresada en la Biblia Judia , en el Código de Hamurabi, en las Constituciones Griegas de Solón, en el Derecho Romano Clásico y fue recogida por las doctrinas que dieron origen a los sistemas jur idicos de Alemania, Francia y España, mismos que moldearon y dieron contenido a nuestras instituciones jurídicas actuales. 1.1.1.1. Roma. En el Derecho romano proliferan las disposiciones protectoras de los intereses del Estado y la ciudadania en contra de la desleal e indebida gestión de sus empleados. Cabe destacar en especial, la Constitución del Emperador Zenón, que en el año 475 D.N.E., establece la obligación de los funcionarios civi.es y militares de permanecer en los lugares que administraron por un término 'je 50 dlas, una vez concluida su gbstión, a fin de responder a las querellas que se pudieran presentar en su contra. 1.1.1.2. España. De esta manera, en lo dispuesto en materia de responsabilidad de los gobemantes en las Siete Partidas de 1263. en el Ordenamiento de Alcalá de Henares de 1348 , en la recopilación de las Leyes de España de 1805 y en la Constitución de Cádiz de 1812. se encuentran los antecedentes legislativos que inspiran el sistema de responsabilidad de los funcionarios públicos que dispuso el Titulo Cuarto de la Constitución Mexicana de 1857. 1.1.1.3. México. Cabe destacar el amplio contenido social en materia de responsabilidad de los gobernantes, previsto en los Derecho Azteca, Maya y Tarasco; en algunas Leyes expedidas en la época de la Colonia. y en los albores de la revolución de 2 Neevia docConverter 5.1 independencia por la Constitución de Apatzingan, que estableclan sanciones rigurosas para quienes abusaran de un cargo público. A partir del establecim iento del Estado Mexicano, con el Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana, conocida como "Constitución de Apatz ingan", del 22 de octubre de 1814, se estableció la responsabilidad de los funcionarios públicos que se determinaba mediante el juicio de residencia a los titulares de los ministerios, diputados, miembros del Supremo Gobierno, miembros del Supremo Tribunal de Justicia, y en general , a todo empleado público, según lo disponian los articulos 59, 197 Y 224 de dicho decreto. "Art. 59 Los diputados serán inviolables por sus opiniones, y en ningún tiempo ni caso podi« hacérseles cargo de ellas; pero se sujetarán al juicio de residencia por la parte que les toca en la administración pública, y además podrán ser acusados durante el tiempo de su diputación, y en la forma que previene este reglamento, por los delitos de herejía y por los de apostasla, y por los de Estado, señaladamente por los de infidencia, concusión y dilapidación de los caudalespúblicos. Art. 197 Son facultades del Supremo Tribunal de Justicia conocer en las causas para cuya formación deba proceder, según lo sancionado, la declaración del Supremo Congreso; en las demás de los generales de división y secretarios del Supremo Gobierno; en las del intendente general de Hacienda, de sus ministros, fiscal y asesor; en las de residencia de todo empleado público, a excepción de las que pertenecen al Tribunal de este nombre. 3 Neevia docConverter 5.1 Art. 224 El Tribunalde residencia conocerá privativamente de las causas, de esta especie, pertenecientes a los individuos del Congreso, a los del Supremo Gobierno y a los del Supremo Tribunal de Justicie" . Este juicio era tramitado ante el Tribunal de Residencia, con una inspiración y un procedimiento heredado de la Colonia para conocer el desempeño de las autoridades, una vez, concluidos sus cargos, dando oportunidad a que los gobernados presentaran sus quejas, a fin de evaluar su actuación. Con la promulgación de la Constitución de 1824 se cambió el sistema, estableciendo que las responsabilidades del Presidente y Vicepresidente de la Federación, de los secretarios de Despacho, gobernadores de los estados, diputados y senadores, y de los demás empleados públicos, serían juzgadas ante la Corte ~uprema de Justicia y cuando el responsable fuera miembro de ésta, conoceria de ellas un Tribunal Especial. De igual forma, y con procedimiento semejante, las diversas normas que le sucedieron a esta Constitución, como "Las Siete Leyes Constitucionales" de 1836 y las "Bases orgánicas de la República Mexicana" de 1842, establecieron las responsabilidad de los funcionarios y empleados públicos, pero la regulación se encausó fundamentalmente a las responsabilidades políticas y penales, sin reconocimiento de facultades disciplinarias de los superiores jerárquicos, posiblemente debido a que éstos tenían autoridad absoluta y discrecional de disciplina sobre sus inferiores. 1.1.2. Constitución de 1857 Asi pues, el titulo IV de la Constitución de 1857, aparte de la responsabilidad del Presidente de la República sólo previó las responsabilidades de altos funcionarios l Delgadi llo-Gu tierrez Luis Humbert o, El derecho discip linario de l. función Pública, 1' . Ed., INA P México 1990, p. 52 . 4 Neevia docConverter 5.1 a nivel federal, asi como las de los gobernadores a nives estatal, en materia de delitos, faltas y omisiones oficiales, y delitos comunes, por lo que las únicas dos leyes que reglamentaron este Título: la "Ley Ju árez", del 3 de noviembre de 1870, y la "Ley Porfirio Díaz", del 6 de junio de 1886, (algo que causa extrañeza en que ambas estuvieron vigentes de manera simultánea hasta el 21 de febrero de 1940) no se ocuparon de las responsabilidades de los demás empleados del Estado. El texto del artículo 103 constitucional establecía que: "Los diputados al Congreso de la Unión los individuos de la Suprema Corte de Justicia y los secretarios del Despacho, son responsables por los delitos, faltas u omisiones en que incurran en el ejercicio de ese mismo encargo. Los gobernadores de los estados lo son igualmente por infracción de la Constitución y leyes federales . Lo es también el Presidente de la República; pero durante el tiempo de su encargo sólo podrá ser acusado por los delitos de traición a la patria, violació"1 expresa de la Constitución, ataque a.la libertad electoral y delitos graves del orden común". De esta manera se puede apreciar, que la idea de responsabilidad que contiene este numeral se manifiesta en el mismo sentido que lo establecia la Constitución de 1824, dirigida fundamentalmente a los delitos comunes y oficiales, no obstante que en este, se mencionan las faltas oficiales, las cuales no fueron reguladas en las leyes secundarias, fuera del contexto penal. "Con base en la Constitución de 1857 y sus leyes reglamentarias en materia de responsabilidades, tampoco fue posible el desarrollo de la responsabilidad disciplinaria, ya que sus disposiciones sólo establecieron las responsabilidades de una minúscula parte de los Servidores del Estado, con un enfoque fundamentalmente de naturaleza penal y politica , dejando de lado los aspectos disciplinarios de los trabajadores al servicio de Estado'" . • Delgadil lo-Gutierrez Luis Hurnberto, op. cit . (3) p. 53. 5 Neevia docConverter 5.1 En la carta fundamental de 1857 no se plasmó el criterio de la Comisión , cuyo dictamen tenía el propósito de instaurar el juicio politico en la usanza anglosajona , esto es, en los casos de ineptitud o negligencia, cuanto los actos u omisiones no tipificasen un ilicito penal. He aquí el texto de los párrafos del dictamen a esta cuestión: "Sexagésimo noveno párrafo.- Hasta hoy la responsab ilidad no solamente de los altos funcionarios de la Federación, sino tamb ién de los agentes inferiores, ha sido ineficaz, imposible . De un lado l::;¡ influencia de ellos, fortificada tras de fórmulas dilatadas y embarazosas, y de otro la dificultad nacida de complicar la suspensión o destitución del funcionario acusado , con la pena común o criminal, han hecho que unas veces el jurado de acusación tema declarar la formación de causa , y otras la culpabilidad, o el de sentencia, se resista a calificar el hecho, o a la aplicación de la pena. Si el juicio político no se contrae exclusivamente a los delitos de este género, sino que comprende también cualesquiera otros, con tal que haya sido cometidos en el ejercicio de las funciones oficiales, tiene por lo menos la ventaja de que su sentencia debe limitarse a retirar del poder o de las funciones de su encargo, al funcionario acusado , reduciéndolo a la condición de individuo particular, y sometiéndolo a los tribunales ordinarios para el castigo de los delitos comunes en que haya incurrido, o bien para la indemnización de los perju icios que haya causado. El juicio polit ico es además el juicio de la opinión y de la conciencia pública, pues sucede frecuentemente en todos los gobiernos, que sin que un magistrado o ministro haya incurrido en delitos palpables y notorios, que se puedan calificar y probar en un proceso con todas sus formas, por omisiones o descuidos , por ineptitud o por otras causas negativas , ha perdido la confianza popular, infunde recelos y sospechas , es un estorbo a las mejoras y progresos , o guarda una conducta, o sigue una politica incompatible con la tranquilidad, con las instituciones o con el bien del país. En todos estos eventos el juicio politico resuelve las dificultades , porque reducido a un objetivo, la sociedad sale del conflicto y el orden se restablece. Añádase a todo esto, que la sentencia es un estricto juicio politico no infama, no irroga perjuicio, no causa un daño 6 Neevia docConverter 5.1 irreparable, si no es destitución o la inhabilitación para ejercer otro cargo, es decir, la infamia, un perjuicio o daño del orden político..5. 1.1.3. Ley Juárez la ley de 3 de noviembre de 1870, conocida como "l ey Juárez", estableció los delitos, las faltas y las omisiones oficiales de los altos funcionarios de la Federación, y señaló como sujetos a los regulados en el artículo 103 de la Constitución de 1857, es decir, diputados y senadores, individuos de la Suprema Corte, secretarios de Despacho, gobernadores de los estados, tratándose de violaciones a la Constitución y leyes federales y al Presidente de la República, al cual, durante el tiempo de su encargo sólo se le podía acusar por tres tipos de delitos: Traición a la Patria, violaciones a la libertad electoral y delitos graves del orden cc.nún. Señaló como delitos oficiales los siguientes: ataque a I:,s instituciones democráticas, ataque a la forma de gobierno Republicano, Representativo y Federal, ataque a la libertad de sufragio, usurpación de atribuciones, violación de las garantías individuales y cualquier infracción grave a la Constitución o a las leyes federales, y estableció como sanción la destitución del cargo y la inhabilitacióndel funcionario por un término de cinco a diez años. la determinación de faltas oficiales de los altos funcionarios a que se ha hecho referencia se basaba en la gravedad de la infracción y establecia como tales las infracciones a la Constitución o a las leyes federales, en materia de poca importancia, y señaló como sanci6n la suspensí6n en el cargo y la ínhabilitación para desempeñar cargos de uno a cinco años. , Armicnta-Calderon Gonzalo, Evolución de la ley de Responsabilidades,Revista Praxis, núm. 60, INAP, México, 1984, p. 25, 26. 7 Neevia docConverter 5.1 Finalmente, reguló otra infracción que denominaba omisión en el desempeño de funciones oficiales, consistente en la inexistencia o inexactitud en el desempeño de las funciones anexas a sus cargos, para cuya comisión estableció como sanción la suspensión en el cargo y la inhabilitación de seis meses a un año. Conforme a la disposición constitucional, la ley desarrollaba el procedimiento a partir de lo dispuesto en los articulas 103 Y 104 constitucionales, diferenciando los procedimientos cuando se trataba de delitos oficiales y delitos comunes. En el . primer caso, el Congreso, integrado solo por la Cámara de Diputados, hasta 1874, actuaba como jurado de acusación, y la Suprema Corte de Justicia como jurado de sentencia. A partir de 1875, en que se volvió al sistema bicamaral, el jurado de sentencia se integró por la Cámara de Senadores. La votación que se exig ia era por mayoria absoluta de votos. Esta ley establecía el procedimiento no sólo para los delitos, como lo hacia 'id Constitución, sino que comprendía a las faltas y omisiones oficiales con el mismo procedimiento y más que resolución de acusación, la que emitia el jurado , denom inado de acusación, determinaba la culpabilidad o no, y sólo quedaba en el jurado de sentencia la facultad de imponer la pena por la culpabilidad ya declarada . La resolución del jurado de acusación , tratándose de delitos, faltas u omisiones oficiales, deberia considerar, además, si existian delitos comunes, por lo que el dictamen debia tener dos proposiciones: la culpabilidad del acusado por delitos oficiales y la solicitud de declaración de procedencia por los delitos comunes , por lo que, en caso de considerar la presunta responsabilidad se ponia al inculpado a disposición de los tribunales competentes para que procedieran conforme a derecho, por lo que, además, se declaraba que quedaba expedito el derecho de la nación o de los particulares, para hacer efectiva la responsabilidad pecuniaria por daños y perjuicios causados. 8 Neevia docConverter 5.1 De la Ley Juárez importa destacar además, el articulo 11, cuyo texto es el siguiente: "Los delitos, faltas u omisiones oficiales producen acción popular". Durante la vigencia de la Constitución de 1857, precisamente el6 de junio de 1896, se expide la Ley Reglamentaria de les Artlculos 104 y105 de la Constitución Federal, que no alteró, en lo sustancial, el contenido de la ley de 3 de noviembre de 1870, pues se trata fundamentalmente, de un ordenamiento de carácter procesal, que distribuye competencias, regula el procedimiento y establece fórmulas sacramentales para la publicación de las declaraciones y veredictos. 1.1.4. Ley Porfirio Díaz Dentro de la vigencia de la Constitución de 1857, e: Presidente Porfirio D1az expidió la segunda ley de la materia, el 6 de junio de 1896. Esta ley, denominada "Ley Reglamentaria de los articulas 104 y 105 de la Constitución Federal", regulaba en su primer capítulo de responsabilidad y el fuero constitucional de los altos funcionarios federales, que eran los mismos sujetos a que se refirió la Ley Juárez, ya que ambas se remitían al artículo 103 constitucional. Reconocía la responsabilidad por delitos, faltas y omisiones oficiales en iguales términos que aquella, y la responsabilidad por delitos comunes cometidos durante el tiempo de sus encargos, pero además, en forma clara determinó la "declaración de procedencia" que debia dictar el Gran Jurado en los casos de los delitos o faltas del orden común cometidas por los altos funcionarios , estableciendo que gozarian de fuero constitucional desde que entraran en funciones. En un capítulo específico regulaba el procedimiento a seguir en los casos de delitos del orden común, contemplando la posibilidad de que un alto funcionario solicitara de la Cámara de Diputados la "Declaración de Inmunidad", para 9 Neevia docConverter 5.1 suspender la sustanciación de algún juicio en su contra. Este procedimiento podia culminar con la declaración de procedencia o de que "no ha lugar a proceder", dentro de la propia Cámara de Diputados, denominada "Declaración de Incompetencia", que se emitia cuando el delito o falta se hubiere cometido por el funcionario en época diferente a cuando gozare de fuero; es decir, aunque el funcionar io tuviere fuero en la época de acusación, si el delito lo cometió en época anterior, podia procesársele por aquellos hechos, sin necesidad de procedimiento previo ante el Gran Jurado. Respecto de los delitos, faltas y omisiones oficiales, se establecían los procedimientos ante el jurado de acusación y el jurado de sentencia. En esta ley no se especificaron los delitos oficiales, y se remitió a los Códigos Penales (1872 y 1929). Así pues se puede decir que todo el enfoque de responsabilidades siguió encauzado a la materia politica y penal, sin que el Derecho Disciplinario tuviera la posibilidad de una base jurldico -udrninistrat iva para su desarrollo. 1.2. Constitución de 1917 A partir del 1 de mayo de 1917 entr6 en vigor la Constituci6n Politica vigente hasta la fecha, que en el texto original de su Titulo IV estableci6 las bases "De la responsabilidad de los funcionar ios p úbllcos", sin incluir a los demás empleados de la Federación. Ciertamente , el articulo 108, en su texto original dispuso que: "Los senadores y diputados al Congreso de la Unión, los magistrados de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los secretarios del Despacho y el Procurador general de la República son responsables por los delitos comunes que cometan durante el tiempo de su encargo y por los delitos, faltas u omisiones en que incurran en el ejercicio de ese mismo cargo. 10 Neevia docConverter 5.1 los gobemadores de los estados y los diputados a las legislaturas locales son responsables por violaciones a la Constitución y leyes federales. El Presidente de la República, durante el tiempo de su encargo, sólo podrá ser acusado por traición a la patria y delitos graves del orden común". De las disposiciones que integraron el texto original del Titulo IV de referencia, artículos 108 al 114, ninguna se refirió en forma expresa a las responsabilidades de carácter administrativo o disciplinario, ya que fundamentalmente se reguló lo relativo a los delitos comunes y a los oficiales de los funcionarios públicos y sólo se mencionaron las faltas u omisiones oficiales, que podrían ídentificarse como las responsabilidades administrativas, aunque no se precisó su contenido, lo cual se dejó al legislador secundario, ocupandoel texto ue los siete artículos que integran dicho titulo relativo a los delitos, al fuero de los 'altos funcionarios", al procedimiento para el desafuero y al procedimiento del juicio politico. 1.3. Ley Lázaro Cárdenas De esta manera llegamos a la ley lázaro Cárdenas, que en términos del 5°. Párrafo del articulo 111 de la Constitución Federal de 1917, el Congreso de la Unión debía expedir . ... a la mayor brevedad, una ley de responsabilidades de todos los funcionarios y empleados de la Federación y el Distrito y Territorios Federales ..." ya que la anterior leyera reglamentaria de la Constituciónde 1857. No siendo así, si no hasta el 30 de diciembre de 1939, 22 años después, cuando el "breve término" se cumplió, con la elaboración de la ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de la Federación, del Distrito y Territorios Federales y de los altos funcionarios de los estados, que fue publicada en el Diario Oficial de la Federación del 21 de febrero de 1940, con vigenciaa partir del dia siguiente. 11 Neevia docConverter 5.1 En esta ley se reguló la responsabilidad por delitos y faltas oficiales y se concedió acción popular para denunciarlos, asi como la necesidad de Declaración de Procedencia de la Cámara de Diputados, en el caso de la comisión de delitos comunes cometidos por altos funcionarios. En su articulo primerodispuso, en términos generales, la existencia de las responsabilidades de los agentes públicos, en los siguientes términos: "Los funcionarios y empleados de la Federación y del Distrito y Terr itorios Federales son responsables de los delitos y faltas oficiales que cometan en el desempeño del cargo que tengan encomendado, en los términos de las leyes especiales a que se refiere". Señalo como sujetos de la ley a los funcionarios y. empleados de la Federación del Distrito y Territorios Federales, denominado altos funcionarios a los siguientes : 1. Presidente de la República. 2. Senadores y Diputados al Congreso de la Unión. 3. Ministros de la Suprema Corte de Justicia. 4. Secretarios de Estado. 5. Jefes de Departamento Autónomo. 6. Procurador General de la República. 7. Gobernadores y Diputados de Legislaturas Locales. También dispuso que el Presidente de la República sólo podría ser acusado durante el periodo de su encargo y un año después. En esta ley se hizo la diferenciación entre delitos y faltas oficiales, definiendo éstas por exclusión , al establecer que las infracciones a la Constitución 12 Neevia docConverter 5.1 y a las Leyes Federales no señaladas como delitos, se conceptúan como faltas oficiales, por las cuales se sancionaría como suspensión del cargo de uno a seis meses. Aunque no se definieron los delitos oficiales hizo un listado de los imputables a los altos funcionarics: 1. El ataque a las instituciones democráticas. 2. El ataque a la forma de gobierno republicano, representativo federal. 3. El ataque a la libertad de sufragio. 4. La usurpación de atribuciones. 5. La violación de garantías individuales. 6. Cualesquiera infracción a la Constitución o a las leyes federales, cuando causen perjuicios graves a la Federaci ón o a uno o varios Estados de la misma, o motiven algún trastorno en el funcionamiento normal de las instituciones. 7. Las omisiones de carácter grave, en los términos de la fracción anterior. A los gobernadores y diputados de los estados se les señaló como responsables en su calidad de auxiliares de la Federación . Como sanciones por la comisión de estos delitos se establecieron: 1. Destitución del cargo o del honor de que se encuentre investido. 2. Inhabilitación de cinco a diez años. Respecto de los demás funcionarios y empleados de la Federación y del Distrito y Territorios Federales, en 72 fracciones se enumeraron en forma casuistica diversas conductas que se tipificaron como delitos yen 11 fracciones se señalaron las sanciones aplicables a cada uno de los casos enunciados, las 13 Neevia docConverter 5.1 cuales iban desde destitución e inhabilitación de dos a seis años, hasta penas pecuniarias y privación de la libertad hasta por 12 años. Con relación a las faltas. también las estableció por exclusión, es decir , cuando no fueran delitos , y dispuso que las leyes y reglamentos respect ivos determinarian las sanciones aplicables. Esta ley consignó cinco procedimientos diferentes: dos respecto de los altos fu.rcionarios , de acuerdo a la naturaleza de los delitos de que se tratara , ya fueran oficiales o del orden común , y tres respecto de los demás funcionar ios: uno por delitos y faltas oficiales, para lo cual estableció el jurado popular; uno respecto de los funcionarios del Poder Judicial y otro más por enriquecimiento inexplicable. Tratándose de los delitos y faltas oficiales de los altos funcionarios estableció el -Juicío Político en el que la Cámara de. Diputados actuaba como jurado de . acusac ión y la de Senadores como jurado de sentencia. En cuanto a los delitos del orden común , la Cámara de Diputados deberia erigirse en gran jurado para dictaminar la declaración de procedencia; en caso de declarar que habia lugar a proceder contra el alto funcionario , quedaba separado del cargo y sujeto a la acción de los tribunales comunes. El propio funcionario podia solicitar a la Cámara la Declaración de Inmunidad, y la Secretaría de la propia Cámara debía liberar oficio al juez o al Tribunal , a fin de que suspendiera la sustanciación del juicio. En el caso de los delitos y faltas oficiales de los demás funcionarios , el proced imiento se debía incoar en forma ordinaria, y una vez terminado el proceso y formuladas las conclusiones, el juez debia remitir el expediente al Jurado de Respo nsabilidades Oficiales de los Funcionarios y Empleados de la Federación y del Distrito Federal y Territorios Federales para que dictara sentencia. Respecto de la remoción de los funcionarios judiciales, ministros de la Suprema Corte, magistrados de Circuito, jueces de Distrito, magistrados del 14 Neevia docConverter 5.1 Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, y jueces del orden común, el Presidente de la República deberia pedir ante la Cámara de Diputados su destitución por mala conducta. La Cámara debia resolver en conciencia, y si consideraba que procedía la petición, la turnaría a la Cámara de Senadores para la resolución correspondiente. El artículo 52 dispone que los veredictos de los jurados de acusación y de sentencia no son recurribles. As! también se previó el establecimiento de jurados para juzgar de estos delitos, integrado por representantes de los diversos sectores de la comunidad. Como se advierte, este ordenamiento no deja huella o avance en la deficiente regulación de las responsabilidades administrativas que hasta ese momento habían existido, ya que la atención seguía concentrándose en las responsabilidades penales y oficiales de los funcionarios, empleados y altos funcionarios públicos, del texto del Título IV constitucional, dejando el aspecto disciplinario a las normas legales y reglamentarias que conten!an otros ordenamientos vigentes en esa época. 1.4. Ley L6pez Portillo Con fecha 4 de enero de 1980 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley de Responsabilidades de los Funcionar ios y Empleados de la Federación, del Distrito Federal y de los Altos Funcionarios de los Estados , de 27 de diciembre de 1979, que en su artículo SEGUNDO Transitorio derogó la "Ley Cárdenas". Las responsabilidades fueron establecidas, conforme al artículo 1°, en los siguientes términos: "Los funcionarios y empleados de la Federación y del Distrito Federal, son responsables de los delitos comunes y de los delitos y faltas oficiales que cometan durante su encargo o con motivo del mismo, en los términos de ley". 15 Neevia docConverter 5.1 De esta manera, como se puede ver, encontramos el establecimiento de tres tipos de ilicitos: delitos comunes , delitos oficiales y faltas oficiales , de los cuales los dos primeros caen fuera del ámbito de Derecho Disciplinario, por su naturaleza penal, aunque en el caso de los llamados "delitos oficiales" se puede hacer una diferenciación en razón del tipo de sujeto infractor. Ciertamente , conforme a lo dispuesto por el articulo 3°: "Son delitos oficiales los actos u omisiones de los funcionarios o empleados de la Federación o del Distrito Federal , cometidos durante su encargo o con motivo del mismo, que redunden en perjuicio de los intereses públicos y del buen despacho". Redundan en perjuicio de los intereses públicos y del buen despacho: 1. El ataque a las instituciones democráticas ; 11. El ataque a la forma de gobierno republicano, representativo federal ; 111 . El ataque a la libertad de sufragio; IV. La usurpación de atribuciones; V. Cualesquiera infracción a la Constitución o a las leyes federales , cuando causen perjuicios graves a la Federación o a uno o varios estados de la misma, o motiven algún trastorno en el funcionamiento normal de las instituciones; VI. Las omisiones de carácter grave, en los términos de la fracción anterior ; VII. Por las violaciones sistemáticas a las garantías individuales y sociales , y VIII . En general los demás actos u omisiones en perjuicio de los intereses públicos y del buen despacho, siempre que no tengan carácter 16 Neevia docConverter 5.1delictuoso conforme a otra disposición legal que los defina como delitos comunes. Los delitos a que se refiere este articulo no se cometerán mediante la expresión de ideas. No obstante la denominación de "delitos oficiales", del contenido de la ley se puede apreciar que el procedimiento para sancionarlo difiere cuando se trata de los /Jamados "altos funcionarios". Ya que en este caso es aplicable el juicio politico ante el Poder Legislativo, mediante la acusación de la Cámara de Diputados, ante el Senado, erigido en Gran Jurado. En el caso de los demás funcionarios y empleados de la Federación, cuya actuación afectara los intereses públicos o su buen despacho se estableció un procedimiento especial, estructurado en dos fases, la primera en la forma ordinaria ante el juez penal, hasta la forrnulac. ón de conclusiones, y la segunda ante un jurado popular denominado Jurado de Responsabilidades Oficiales de los Funcionarios y Empleados de la Federaci6n. Con relaci6n a las faltas oficiales no se defini6 su contenido ya que en ambos casos, tratándose de los altos funcionarios y de los demás funcionarios y empleados, se estableci6 en los artículos 16 y 21, que serían tales, las infracciones y omisiones cometidas por los mismos en el desempeño de sus funciones, siempre que no estuvieran conceptuadas como delitos por esta ley. En los términos del articulo 4° se definieron las faltas oficiales como aquellas infracciones en que incurren los funcionarios o empleados durante su encargo o con motivo del mismo, que afecten de manera leve los intereses públicos y del buen despacho, y no trasciendan al funcionamiento de las instituciones y del gobierno, y señaló como sanci6n la amonestación cuando se tratara de funcionarios con fuero y la suspensión del cargo de uno a seis meses o 17 Neevia docConverter 5.1 inhabilitación hasta por un año, y en el caso de los demás funcionarios y empleados se remitió a lo que dispusieron las leyes y reglamentos respectivos. Como se puede apreciar el nuevo ordenamiento continuó, en términos generales con el sistema de responsabilidades que había estado vigente hasta la fecha, principalmente con las grandes deficiencias existentes en materia de responsabilidades administrativas y ocupando su atención en los "delitos penales" y en los llamados delitos oficiales de los funcionarios , empleados y altos funcionarios públicos, dejando como la ley anterior, el aspecto disciplinario a las leyes y reglamentos 1.5. Reforma al Título Cuarto Constitucional de 1982. Los esfuerzos legislativos y la decisión polilica de los gobiernos del México Independiente para I aglamentar el marco de actuación de los servidores del Estado, plasmados en el Titulo Cuarto de la Constitución de 1857, sus leyes reglamentarias de 1870 y 1896,asi como lo dispuesto en el mismo Título de la Constitución de 1917 y sus leyes reglamentarias de 1939 y 1979, encuentran un nuevo impulso en las reformas constitucionales que en esta materia presentó el Presidente Miguel de la Madrid en diciembre de 1982, propuesta aprobada y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de ese año, que enmienda del artículo 108 al 111 del Título Cuarto Constitucional. Esta reforma constitucional estructura en forma más amplia la responsabilidad de los servidores del Estado, en tanto está orientada, como se establece en su exposición de motivos, a "acentuar el carácter de servicio de la sociedad, que debe observar el trabajador público en su empleo, cargo o comisión". En este sentido uno de los principios integrados en este Título es el servicio en si que brinda la administración pública. Desaparece por esta razón la antigua y tradicional diferencia entre funcionarios y se establece que toda persona que desempeña un empleo, cargo o comisión de cualquier nivelo naturaleza en el 18 Neevia docConverter 5.1 servicio público y se hace extensiva tal denominación a los servidores que integran La administración Pública Paraestatal. En el artículo 108 se enumeran los servidores públicos que se encuentran sujetos a las responsabilidades a que se refiere el Título Constitucional en cuestión. Estos son los empleados , encargados o comisionados que presten sus servicios en la Administración Pública Federal o en el Distrito Federal, así como los representantes de elección popular ; también establece que el Presidente de la República, durante su ejercicio , únicamente podrá ser acusado de traición a la patria y delitos graves del orden común; y que en el caso de los gobernadores de los estados y funcionarios de los Poderes Judicial y Legislativo, locales, serán responsables por violación a la Constitución y a las Leyes Federales y por el manejo indebido de fondos y recursos federales . El artículo 109 precisa tres niveles o campos de responsrbilidades en que puedan incurrir loe servidores públicos: Politico , Penal y Administrativo. Prevé además la participación de los ciudadanos, otorgándoles la facultad para formular denuncias ante la Cámara de Diputados, con respecto de las conductas o actos que lleven a cabo los servidores públicos, mediante la presentación de los elementos probatorios correspondientes. En el articulo 110 contiene los elementos del juicio politico, detallando quiénes pueden ser sujetos de éste, por cual causa, mediante qué procedimiento se seguirá este juicio, así como las sanciones relativas a la responsabilidad política. Por otra parte, determina sancionar a los servidores públicos que en el desempeño de sus funciones , o como consecuencia de ellas , incurran en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos. Con esto se pretende limitar el ejercicio excesivo o inmoderado del poder, que pudiera lesionar los intereses de los particulares o de la sociedad . 19 Neevia docConverter 5.1 El artículo 111 regula la responsabilidad en materia penal, determinando los sujetos a los que se les puede aplicar, las causas por las que procede la misma, y los procedimientos para hacer efectiva la acción penal en su contra, por la comisión de cualquier delito del orden común. Establece también que podrán ejercitarse las demandas del orden civil, para las que no se requerirá declaración de procedencia por parte de la Cámara de Dlputados, pudiéndose por lo tanto ejercer directamente ante los tribunales competentes. "Como se aprecia, las reformas se orientan básicamente a establecer mecanismos jurid ico-administrativos que propicien un desempeño legal, honesto, leal, imparcial y eficiente de los servidores públicos. Es decir salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia de los servidores públicos en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones, y establecen un principio igualitario de ser sujeto de responsabilidades pol ltícas, penales, administrativas y civiles, que pueden resultar de las obligaciones r ornunes a todo servidor público'", Con el principio de legalidad se pretende que la actuación del servidor público se encuentre ajustada al derecho. El principio de honradez, conduce al servidor público a actuar objetivamente para que su función no esté revestida de consideraciones personales. La lealtad está orientada a las instituciones; con la imparcialidad se impone el juicio de la objetividad y con la eficiencia se pretende que la labor del servidor público sea productiva para garantizar el buen servicio. • R. Castelazo José, op. c it. (2) p.19. 20 Neevia docConverter 5.1 !!! ~ 6" O e Al S- ~=C/l I:t 2' n O· =!!!. Al ~ CD· C/l C. Cll C/l I.i Cil O- ~ Al !" .... ~.... An s . Del 'aa al 114 CONSTITUCiÓN DE1982 Art .. DeI 1" .1 111 CONSTlTUCIÓHDE1St? Art.. de l 10] ., 1D. CONSTITUCIÓNDE11151 l . Net;Jlll el fuet"oen demandas del orden cM . Es el lllr1leceder1e !TI'S mportanle del sistema de respon- sabldades. Se d~ "Oe1. ResponSabilidad de)OS - rlM"lclonerlos públicos - y dispone lo S9-Jiet111: &1 forlM mis M'f)Ia QUe 11Constluelón del $7!stablece nuevas bases de responsa beded de lo. aervldorM; pÚ- ~rudlA'1 el sistema de r.'poMIlbRldadesbao bIc:os; &1ullllIa atta SlstelNll de "e;uerdo 1Il 1e. etem.. da" pobIa. jo el tt lJo~do "Dela Responsabilidad . cl6n, estrucft"nctolo b8jo ccenc modolidsdes, la rC$ponsabiídlJd de los f\rlCb-larlos PúbIieos· , es1ableclendo lo penl!lll, cM , poII ¡Cay 8dmnstrBliva . Sf' denomina "DeIn reseco- 1. Oetermi'1a eomo respCrls8bIes pcw los oeece COIfUleS1s1gu1ente: sablldades de )os Ser\lldores Pübicos· y dispCll"\l!1 10sQJierfe c,Je cometan lt.Jr8l1le el lieqx) de su encargo y por de lIlos ofiCiales: y c:mslcnes ellos d1pU;ado,al Congreso de • t . h::Orpora como Sl.tetos de reSpOnSlIb. lidltd · 1. DetenniM cornosulctOS. de responSfllt:llided alada per70M que la Lnón (15robién e oe SeMdores 11 perlr de las reformas por ~os cortlU'leS, '1poi' los deIIlO$ , fatu y des~ un etf1)ieo, clWgo o comIskXl de cuttlCfJler Mluralela de 1874), bs nteg.......s de la S~ema COf1e de ..usticle omisiones en que Inc l.lTlt'l en el ejercicio (fe su en le A,*,*",stTtdón PublICa Feder !lllOen el OIstrlo Federl!lll, t'f,M. y a kn secreterlos de Despacho . encwgo~ 1 10. SenedOresal Cor'qeso ree 'orín kn responsables por los ectoe Ucm~s en (J.Ie n - de 1llIlh6n Yel PrOC\J'ador General de la Repú Dlr8n en el desempeño de $US respectivllS 1l.lOelones , 2. Hace responsables a los gobernadores de los Estados lbice; asl'ccwno a los Dipüados a las legislaitu- 2. Ademis de ¡:waclslt el corcepIo de Servidor P\bIco f ederal, . por n1ractilnes de 18 Constlución Yl eyes f oderll\es. rll S loeaIel por ....lol&Ciones a la Constl ud 6n y • ordena CfJO las Con~luciones de cada estado de la repWlca M- leyes f ederales . gan lo proplo 3. Establece~ el presideole de laRepÚbtica cl\.nrta su 2. P. e el caso de la comisión de dellos del oro 3. Edeblece" oblgecl6n del COflo7aso Fedefal da les legtslatll'c encargo sólo podrá ser IliCUSadO por deltos por trad6n e den COfTÚlreq.Aa en forme rné, MlJ)Ie el antJ.. Ioe.es de Iegster sobre responsat*:l!!ldes de los ur.< ldores pú- la patri8 . violación expren de la Consttucl6n, !IIIaquesa p.rl) o tuero de lcenCilI pera .-restar. deler bIeos '1las sanc::6ones a que se hegen acreedores . libertad e1ectorCII y delitos QeI ordenCOtT'Ul. nando (JJe para el caso del Prestderte de 11I R ... CJestllea ll'.Is rcrsPOfl1ablldlildesque p.Ieden cometer los servtdc ~ sOlohebr6 lugar a eeuserlOarie le cs. res p.lJIco, en cu!ltro categorías, poII:lces . I!Idmi"listrehvas, pene 4.. Estableceel prinCIPIo del nt-Jldo .tambihl denomillIdo lT'Iara de Senadorescomo si se tratara de U"l • • les y e:tvfIes . "Declaración de PrOCedencla- , pva el caso de los deltas delo oflclal . 6.Est~ que cualqUar ciudadano podrá forrrUer den..nela en ecm.nes , I!rigien a la Cftmrwa de OipAl!Ktos en 9"&n;"llIdo 3.Ceterrnha que I10zan de~ el Preei-, le le C6rntv. de OIpUedosdel Congreso de le l.ki6nrespec tede • derte de .. RepUbllC. por euaq..¡er delta QUe. le. conductlS de los servidores púbIcos que ncun n en respon. S. Regl,Ü el ¡uiciO pl)Ialco para el caso de los del os o11c1a·cometandlIarta e1IH!MT1PO de su encergo ••••- sablld8ld. les del.ermin8fldo que el Co'wTeso acIUl1 como;..,radade - excepto los delitos i7aves del orden corTÜl y. l . Determina las beses del Juicio poItlCO QUe procede cortra ser'VI·' acusetd6n y la SupremaCorte de Jus1lc ia como....edo de el de trelc6óna la I'atr(lI. dOre. p(dco, pOI" las f. tu u omisiones que redl.nden en perjU. senlencil!ll 4.. RegUe t~n e1.uc1o PO!I: iCO ¡:)tlrael CIlSO do de los Wieresln ~lcos 1lM'1damet'Cl!IlIes y el buen despl'JCho . de len delt as ol lcla&es deter"*'Wldo que el se- de sus tU"'ClOnes .. N1eglll le 9"aoe del l"lCUl.Opetll el caso de responsebl- ' ll'llIOOer1gIdo en ......ado ebrd la .....~. 1. Otspone loS prh::lplos; rectores deI )lJ1do de proceaencla par, ell dcd de detitos OfICiales . corresporderie. prevee ecuS&Clón de la C6m caso de la CQrTlISM de deIiIo:stonU'les . re de~ms, "'., l. EstableceQUe It&s obig5CiorteS~ los servidores púbk:os oc- 1. EsllIbleceel término de t.t'l el'iocorteetoe J)Mtlr de con-.'5. Esteble<:e CfJC los luncIonarios ~diclales. n · ben eslar orIereGdos ~ ~eIV~UlJlrdar le Ie glll~d'.lld, hoor!Ktez, lee:l·· M el encergopúbliCo pare exigir IIJI responsabilidad por• clJyendo a los Mll"Ilstros de 18Suprert'l(ll Corte, • tod,~cle.crecr y efICIenCia. deltos y 1el as OhcialM . pUeden ser de$tt lidos por el Congre$Oe peU- t . Prev6 lOs~s 1II 1os~ hab"éde oIustarse la pre se~ c66n delPresideli e de la Regúblca . de 1Mresponsllbldadesde los servlclores~ l. Niegatarntllén la g'edl!I del i"ldJl o y esltllble· ce la res ponsabkJ&d pOr deIltos y I8Ias oflcl8N Neevia docConverter 5.1 1.5 . Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos A partir de las reformas al Título Cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, díeron origen a la aprobación de la Ley Reglamenta ria del mismo, denominada Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, promulgada el 31 de diciembre de 1982. La Ley regula cuatro de los elementos básicos de este sistema: 1. Las responsabilidades políticas y la declaración de procedencia del juicio politice; 2. Las responsabilidades administrativas; 3. El registro de situación patrimonial, y 4. Los fundamentos de actuación de la Secretaría de Contraloria General de la Federación. La naturaleza política de las funciones de algunos servidores públicos determina un tratamiento especial para establecer su responsabilidad, que parte del principio de proteger el ejercicio del encargo público que la ley le atribuye. Esta protección conocida en la doctrina jurídica como fuero constitucional, se otorga a la función y beneficia a la persona que la desarrolla. 1.6.1. Responsabilidad Política El juicio político parte en este sentido, de la naturaleza de la responsabilidad de los servidores públicos, por los actos u omisiones en los que incurran en el desempeño de sus funciones y se encarga a un órgano político de su juzgamiento. Son sujetos de juicio politico: Diputados y Senadores al Congreso de la Unión, Ministros de la Suprema Corte, Secretarios del Despacho, Jefes de 22 Neevia docConverter 5.1 Departamento Administrativo, Jefe de Departamento del Distrito Federal, Procurador General de la República, Procurador General de Justicia del D. F., Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito, Magistrados y Jueces del Fuero Común del D. F., Directores Generales o sus equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a ésta y fideicomisos públicos cuyos actos u emisiones redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho; y los Gobernadores de los Estados, Diputados locales, Magistrados del Tribunal Superior de Justicia locales, por violaciones graves a la Constitución a las leyes Federales y por el manejo indebido de fondos y recursos federales. Como se puede advertir, en esta ley se amplía el universo de los sujetos a juicio politico y dada la naturaleza de este proceso, los supuestos a que está sujeta su procedencia deben de estar expresamente considerados en la ley. El articulo 6° del ordenamiento establece las condiciones de procedibilidad a partir de los resultados de la actuación de los servidores públicos, es decir, se tipifica el delito politico a partir de la identificación como delito de resultado, ya que se requiere que los actos u omisiones redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho. En razón de la tipificación, la propia ley establece en su articulo 7° en qué casos se genera ese perjuicio, estableciendo ocho diferentes hipótesis y se encomienda al Congreso de la Unión la valoración de la existencia y gravedad de los actos y omisiones típicos. los supuestos que integran esta tipificación son los siguientes: 1. Ataque a las instituciones democráticas; 2. Ataque a la forma de gobierno representativo,republicano y federal; 3. Ataque a la libertad de sufragio; 23 Neevia docConverter 5.1 4. Violaciones graves y sistemáticas a las garantías individuales o sociales; 5. Usurpación de atribuciones ; 6. Cualquier infracción a la Constitución o a las Leyes Federales cuando cause perjurc ro grave a los planes, programas y presupuestos de la Administración Pública Federal o del Distrito Federal, y a las leyes que determinen el manejo de recursos económicos federales y del Distrito Federal. Otra de las condiciones de procedencia consiste en que para iniciarse este juicio, el servidor público debe encontrarse desempeñando su empleo, cargo o comisión, o dentro del año siguiente a la terminación de sus funciones. El órgano ante el que sustancia el juicio politice es el Congreso de la Unión. La Cámara de Diputados es competente para instruir el procedimiento a través de su Sección Instructora que practicará las diligencias necesarias para la comprobación del hecho ilicito, concediendo audiencia al inculpado. Después de formular sus conclusiones determinará la inocencia del encausado o su probable responsabilidad, por lo que propondrá la sanción que podrá consistir en la destitución y la inhabilitación para el ejercicio de empleos , cargos o comisiones en el servicio público desde un año hasta 20 años. Todo este procedimiento deberá realizarse dentro del plazo de 60 dias naturales contados desde el dia siguiente a la fecha en que se le haya turnado la denuncia. La Cámara de Diputados examinará el expediente y dará la palabra al denunciante y al acusado o a su defensor y después de desahogados tanto denunciante como acusado, la Cámara de Diputados resolverá lo procedente por mayoría absoluta de votos. En caso de que la resolución sea de acusación se pondrá al acusado a dísposición de la Cámara de Senadores y se designará una comisión de diputados para que sostenga la acusación ante ese cuerpo legislativo. 24 Neevia docConverter 5.1 En la sección de enjuiciamiento de la Cámara de Senadores se estudiará al expediente, dando iritervención al acusado y a su defensor y a la comis ión acusadora y formulará sus conclusiones, las que se presentarán ante la Cámara de Senadores erigida en jurado de sentencia dentro de las 24 horas siguientes a la entrega de las conclusiones y se concederá la palabra a las partes y después de retirado de la sesión el servidor público y su defensor, se procederá a la votación . Para los servidores públicos estatales sujetos a juicio político ; Gobernadores, Diputados a la Legislaturas Locales y Magistrados de Tribunales Superiores de Justicia de los Estados, la sentencia que dicte el jurado sólo tiene efectos declarato rios, y se comunica a la legislatura local para que proceda de acuerdo con las leyes locales. Otra situación de privilegio que tienen algunos servidores públicos es que no procede que sean juzgados penalmente por las autoridades judicia les, sin previa autorización de la Cámara de Diputados . Este procedimiento que conforme al texto constitucional y leyes anteriores era denominado desafuero actualmente se conoce como Declaración de procedencia . Una situación especial es la relativa al Presidente de la República , ya que la declaración de procedencia da lugar a que la Cámara de Diputados se transforme en jurado de acusación para sustanciar un procedimiento semejante al juicio politico, por lo que la Cámara de Senadores, con poder jurisdiccional, dictará sentencia y aplicará las sanciones que procedan conforme al Código Penal. 1.6.2. Responsabilidad Administrativa La responsabilidad administrativa debe ser entendida como una obligación que nace como consecuencia del incumplimiento de un deber. El Estado tiene una 25 Neevia docConverter 5.1 serie de obligaciones derivadas de su naturaleza, fines y objetivos y consecuentemente su incumplimiento da lugar a la obligación de responder. La responsabilidad administrativa, en este sentido, abarca a todos los sujetos que tengan la calidad de servidores públicos, independientemente de la naturaleza de sus cargos o de los órganos de la Administración Pública Federal, Estatal , Paraestatal o Municipal y Distrito Federal en que se encuentren ubicados. El sistema de responsabilidades administrativas parte de un catálogo general de deberes comunes a todos los servidores públicos que establece el articulo 47 de esta Ley. La inobservancia de alguno o algunas de las obligaciones establecidas en el articulo 47 de la Ley, da lugar a faltas administrativas y consecuentemente genera la imposición de una sanción. El artículo 53 de esta Ley, enumera los tipos de sanciones aplicables: 1. El apercibimiento privado o público que lleva implícita la advertencia para el servidor público de que en el caso de reincidir, se le aplicará una sanción mayor; 2. La amonestación privada o Pública que es una llamada de atención a través de la cual se solicita a un servidor público abstenerse de hacer algo; 3. La suspensión que consiste en prohibir que se ejerzan funciones por determinado tiempo; 4. La destitución del puesto como medida disciplinaria; 5. La sanción económica que surge a consecuencia de haber obtenido beneficios o causado daños y perjuicios; y 6. La inhabilitación temporal, que será aplicable previa resolución jurisdiccional. 26 Neevia docConverter 5.1 El procedimiento para la imposición de las sanciones administrativas está reglamentado en el articulo 64 de la Ley y se circunscribe con estricto respeto a las garantías individuales consagradas en los artículos 14 y 16 Constitucionales, sin que sus resultados, prevean la privación de la libertad del responsable. Este procedimiento ofrece al servidor público sujeto a él, la garantía de sus derechos, toda vez que le da la oportunidad de aportar los elementos necesarios para su defensa en términos debidamente establecidos. Para la aplicación de las sanciones administrativas, el articulo 54 de la Ley establece los elementos que habrán de considerarse con el propósito de que las sanciones sean congruentes con la falta o faltas cometidas. La Secretaria de la Contraloría General de la Federación, se manifiesta en este contexto como una autoridad disciplinaria a través de la que se consolidan los valores constitucionales que orientan el ejercicio de la función pública. Para cumplir con sus atribuciones se ha desconcentrado funcionalmente a través de las Contralorias Internas de las dependencias y entidades que vigilan el cumplimiento de las obligaciones de los servidores públicos y en su caso sancionan las responsabilidades administrativas en que incurren. Las diferentes referencias históricas hechas en el primer capítulo de este trabajo, permite advertir la añeja y legitima preocupación de desarrollar el contenido del concepto de la responsabilidad de los servidores públicos en todo el orbe y particularmente en México. Sin duda, el sistema de responsabilidades de los servidores públicos no ha evolucionado acorde a las necesidades de la realidad nacional destacando los esfuerzos de los diferentes gobiernos del México. El hecho de que existan las Leyes e instrumentos administrativos que regulan el sistema de responsabilidades de los servidores públicos no garantiza por si sólo que exista una moral pública y social generalizada.. 27 Neevia docConverter 5.1 HI¡IL I i >- .. • p.pi1I!i "'i .iJI • lPbijí ..... siId. ~ Hin Ij tl;h,; :if H. t q • qJHi id ~d~1¡! H ~ . ~ ~ Lq, b h~ lh I~ r1 ~I : i l •. 1 J . ~ I !I . ~ ~: ~ d i~' l '¡i H3 P H!H! ~ . n ~~ 8 ::¡: ¡s J¡ i ¡ :¡ ! t ~ .¡ ~.' ¡~ 8 l ªi 8. ~ i:: q ¡ • ¡¡ ¡ ~ I , ~ . H§ i II ti d p . d 11"~ ~ iU{I I· ! i~l¡f ~ ~ 51 bi 3 :iH • I jI ~ S ~! ~ tI!1 Je I oI~H ISi ;, t H ~ ~ 'g ~ni¡!! i ·.:~ j i¡~ljP · : !. ~ ni~ ~ ~IS5 i 1 ¡ i n. ¡¡U~ ~~: S~ ! . q EA Ih· ~ i . t~ .·. ~ ~ ·1~• • I ~ SI 5 i U¡¡ •5 ¡ .~ s b SI 28Neevia docConverter 5.1 N -e 13 BIBLIA JUDLoO. BIBLl'\ CHINAANTIGUA ~ CODIGO DE HAMURABI CONSTlTlJCIONES DESOLON ~ DERECHO ROMANO 1 • lAS SIETE PARTIDASDE 1263 RECOPILACiÓN DE lAS UEYESDE ESPAÑA DE ieos 1EL ORDENAMIENTODE AlCAlA DE HENARES DE 1348 LA CONSTlTlJCIÓN DE CAOIZ DE 1812, 1. Decreto Conslrtuciona' para la libertad de la América Mexicana (Ap at Zlng~n , 1814) M s. 59, 120, 146, 147, 150,1 94, 198, 228 a' 2. Reglamento Provisional Polltico dsllmperioMexicano (1822). Arts. 28, 62 8164 Y79 3. Plan de la Constitución Política de la Naci6n Mexicana (1823). Bases tercera y octava 4. Constitución Federal de los Estados Unidos MUlca nos (1824). Arfs. 38 frace. 111 ,39 .40 ,43, 44 Y 137 frace V párrafos segundo \ 5. Leyes Constitucionales de la República Ms)(icana(1829). Ar de la segunda, 47.48 ,49 Y50 de la tercera; 9 y 12 fralV; '1 36 de la quinta. 6. Bases Orgánicas de la República Mexicana (1843), Arts 76. n .78 Y 118 frace. I y 197. '" 7. Acta Constitutiva y de Reformas(1847). Arls. 12 y 13 ~ 8. Estatuto Orgánico Provisional de la República Mexicana (1856). Arts 85, 98 fracc. IV inciso 10. Y 20; Y123. O ~ 9. Constitución Pclitica de la República Mexicana (1857). Titulo Cuarto, articules del 103 al 108 '" ~ 10. Ley sobre Delitos Oficiales de los A1los Funcionarios (1870) ~ 11. Código Penal de 1872. Título Décimo denominado· Atentado Contra las Garantías Individuales". '" O¡;; ..Jo 12 t ev de ResDonsabilidades da los Funcionarios ~ Emeln dos d. I1 Federlción (1896'~ ¡¡; '" Código Penal de 1929 en al Código Panal da 1931~ '" Constitución politica de lo! Titulo Noveno del Libro Utulo Décimo del libro Ley da Responsabilidades de losw r- Ü ~ Estados Unidos Muicanos Segundo denominado "De los Segundo denominado ·Oe Funcionarios y Empleados de del w ~ (1917). Arl . 61 Y titulo cuarto delitos cometidos por los dentes cometidos por Distrito Federal y de los Altosa: ~ en los articulas del 100 al 114 funcionarios Públicos". Funcionarios P úbhcos" Funcionarios del Estado (1939)'"O ~ ~ Ley de Responsabilidades de los Funcionarios Reformas del Tftulo Cuartoen sus '" _ y Empleados de la Federación del Drsttño articulos del 108 al 111 de la Constitución ¡;; ~ Federal y de los Altos Funcrcnenos de los PO'~ lca de los Estados Unidos Mexicanos Ley Federal de Responsabilidades de w ~ E.tado. 11979l. ' 1QB21. los Servidores Públicos (982)..J en r 111 ~ 111 '8 ::1 111 Alg; c: Al Q, l: O :!I n ¡¡¡- ir ID ::1 ¡¡: : 8 Al i Q, ID ¡¡¡- ::1" ~ ::l. Al Neevia docConverter 5.1 CAPITULO 11 TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO 2.1. Articulo 108 de la Constitución Pol ítica de los Estados Unidos Mexicanos.- 2.2. Concepto de Servidor Público .- 2.3. Calidarl de Trabajador al Serv icio del Estado .- 2.4. Categorías de Servidores Públicos.- 2.5. Naturaleza Jurldica de la Relación Laboral.- 2.6. Nombramiento.- 2.7. Panorama General de la Actividad que desempeña el Servidor Público . Toda organización, pública o privada, de carácter gubernamental, social o empresarial depende de manera fundamental de las personas que la integran para el logro de sus objetivos y metas. "El personal es el factor de mayor importancia en el accionar de cualquier tipo de organización, ya que es claro que por más espectaculares que sean los avances en los ámbitos de la ciencia y de la tecnotoqla, estos por sí mismos no pueden lograr las metas trazadas , sino que únicamente se constituyen en valiosas herramientas del hombre para la mejor ejecución de sus tareas, eficientar los resultados y continuar avanzando en el camino de su desarrollo y crecimiento como individuos y como sociedad". La administración pública, en su carácter de organización administrativa del Estado, se constituye en el vínculo de relación y comunicación entre el gobierno y ciudadano a través del cual se proporcionan los servicios públicos gubernamentales que el marco jurídico correspondiente contempla. La eficiencia y eficacia de las acciones que la administración pública lleva a cabo en beneficio de la ciudadan ía a la cual sirve, en un ambiente caracterizado por fenómenos tales como la globalización y el avance tecnológico en el manejo de la información, está en manos y depende de seres humanos denominados servidores públicos. 7 Haro-B élchez Guillermo, Como Servir Meior a los Ciudad anos, INAP Méxíco , 1999, p. 11. 30 Neevia docConverter 5.1 Dichos servidores públicos tienen a su cargo el desempeño de las tareas de gobierno y servicio que la legislación vigente les confiere mediante nombramientos que los facultan para el ejercicio de una función pública. 2.1. Artículo 108 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El 28 de diciembre de 1982 se publicaron en el Diario Oficial de la Federación ciertas reformas a la Constitución Politica de los Estados Unidos Mexicanos y a otros ordenamientos con el propósito de renovar las bases legales para prevenir y sancionar la corrupción en el servicio público. Una de estas reformas es la que se refiere al tratamiento constitucional del término servidor público, que desde esa fecha debe aplicarse a todos aquellos que han sido nombrados para desempeñar laboralmente en cualquiera de los órganos públicos de Gobierno " ... independientemente de su jerarquia, ranqo, origen o lugar de empleo, cargo o comisión ...". El propósito de esta reforma fue dar un trato igualitario en la ley a los servidores públicos y suprimir la idea de fueros, tribunales o privilegios especiales; en este orden de ideas, el articulo 108 de nuestro máximo ordenamiento señala, en forma enunciativa, que deben ser considerados como servidores públicos: • Los representantes de elección popular como: el Presidente de la República, los Senadores propietarios suplentes al Congreso de la Unión, los Diputados propietarios y suplentes al Congreso de la Unión, los miembros, propietarios y suplentes, de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, y el Jefe de Gobierno del Distrito Federal. "Aunque el dispositivo que se comenta establece, en forma general, que son servidores públicos los representantes de elección popular, sin precisar si lo son también los suplentes de los diputados, senadores y miembros de la 31 Neevia docConverter 5.1 Asamblea de Representantes, deben ser considerados como tales, en virtud del nombramiento que tiene su origen en la voluntad popular, sin importar que sus funciones estén latentes por la naturaleza de su suplencia; es decir, son servidores públicos que no se encuentran en ejercicio de sus funciones y por lo tanto carecen de responsabilidad legal, en este sentido mientras no suplan al que tiene el cargo de propletario'". • Los miembros de Poder Judicial de la Federación como: los miembros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Consejeros de la Judicatura Federal, los Magistrados Unitarios y Colegiados de Circuito y los Jueces de Distrito. • Los miembros de Poder Judicial del Distrito Federal como: Los Magistrados del Fuero Común del Distrito Federal, y los Consejeros de la Judicatura del Distrito Federal. • En el Instituto Federal Electoral, el Consejero Presidente, los Consejeros Electorales y el Secretario Ejecutivo. Los restantes funcionarios, empleados y trabajadores del Instituto Federal Electoral no pueden ser considerados como servidores públicos en atención a la naturaleza politica y jurídica del Instituto, en tanto que si bien es cierto es un organismo autónomo de carácter politico con personalidad jur idica y patrimonio propios, también lo es que no forma parte de la Admin istración Pública Federal, ni de ningún otro órgano de gobierno. En la integración del Instituto Federal Electoral, órgano que es la máxima autoridad en la materia, participan el Poder Legislativo de la Unión, los partidos politicos y los ciudadanos. De esta forma, se deben considerar como servidores públicos de dicho Instituto solamente a aquellos que guardan relación laboral con los • Ortiz-Sottero Sergio Monserrit. Responsab ilidades Legales de los Servidores Públicos 3' . Ed., Editorial Porrúa, México, 2004, p. 2. 32 Neevia docConverter5.1 órganos de gobierno por haberla formalizado previamente al ostentar el carácter de representantes populares, exceptuando, desde luego, a los integrantes de los partidos políticos y a los ciudadanos. Las relaciones laborales que surgen entre el Instituto Federal Electoral y sus servidores públicos se rigen por las disposiciones del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y del Estatuto del Servicio Profesional Electoral, según lo dispone la fracción 111 del artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. • Los funcionarios y empleados públicos, y en general, toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión, de cualquier naturaleza en la Administración Pública Federal o en el Distrito Federal. Así pues se entiende que deben ser considerados como servidores públícos todas aquellas personas que como funcionarios, empleados o trabajadores de base desempeñen un empleo, cargo o comisión en el Poder Judicial de la Federación, en el Poder Judicial del Distrito Federal, en el Poder Legislativo Federal, además de los senadores, diputados y asambleístas. respectivamente, que integran estos órganos públicos; así como los que desempeñan un empleo, cargo o comisión en la Administración Pública Federal y en el Distrito Federal; es decir, los que están adscritos, en ambos casos, al Poder Ejecutivo. Por lo que corresponde a los servidores públicos de las entidades que integran el pacto federal, sus respectivas Constituciones y leyes reglamentarias deben precisar, para efectos de sus responsabilidades, el carácter de quienes desempeñen un empleo, cargo o comisión en los Estados y en los Municipios. 2.2. Concepto de Servidor Público. El primer problema que se plantea es la delimitación de quienes son los trabajadores del Estado, y, en particular, cuáles son sujetos de Derecho 33 Neevia docConverter 5.1 Disciplinario, ya que la doctrina y la legislación utilizan indistintamente los términos de trabajadores, empleados, funcionarios y servidores públicos, independientemente de que en el uso común también se denomine burócratas a quienes trabajan para el gobierno. Al respecto se plantea que el individuo frente al Estado tiene diferentes status, entre los que se identifica el estado general de sujeción, que tiene por el solo hecho de formar parte de la población y lo sujeta al mandato general de las leyes aplicables a todos los gobemados, así como el estado especial de servidor público, que deriva de su vinculación como parte de los órganos que desempeñan la delicada función del ejercicio del poder, la cual lo liga a un vinculo particular. De esta manera toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión en el sector público, además de su condición general como gobernado, y de su régimen particular como trabajador, sujeto a las normas de naturaleza laboral, .. tendrá un régimen especial como servidor público. De acuerdo con el articulo 1Da constitucional, son servidores públicos: "Los representantes de elección popular, los miembros de los poderes judicial federal y judicial del Distrito Federal, los funcionarios y empleados y en general, toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la Administración Pública. Aun cuando el concepto de servidor público es el que en forma general ha adoptado nuestra Constitución para referirse a los empleados del Estado, en nuestro sistema legal se sigue haciendo la distinción entre funcionarios y empleados, sin que se precise la diferencia entre uno y otro. "Funcionario Público es aquel que ocupa un grado en la estructura orgánica y que asume funciones de representación, iniciativa, decisión y mando; mientras que el empleado es la persona que presta sus servicios a la Administración 34 Neevia docConverter 5.1 Pública sin facultades de representación , decisión y mando. Es decir, el funcionar io es aquel que ejerce las actividades, competencia u oficios del órgano , y no la persona que auxilia, ya sea en actividades materiales o técnicas' ". "Se debe considerar como servidor público a aquella persona física que ha formalizado su relación jurídico laboral con el Estado mediante un nombramiento previamente expedido por el órgano administrativo competente, o en su defecto, que figura en las lista de raya de los trabajadores ternporalest", y que "legalmente lo posibilita para desempeñar un empleo , cargo o comisión en el Gobierno Federal, en el Gobiemo del Distrito Federal, en los Gobiemos Estatales o en los Gobiernos Municípates?" . La conceptualización del término servidor público obedece a la necesidad de identificar a las personas físicas que desempeñan un emplee, cargo o comisión en las diferentes psferas de gobierno, para asi poder demandar, dentro del marco legal fíjado, el cumplimiento de las obligaciones que les son inherentes. 2.3. Calidad de Trabajador al Servicio del Estado. De la infinidad de personas que el Estado emplea pretende agrupar aquellas que por características comunes se encuentren sujetas a un régimen particular de empleados o func ionarios públicos, excluyendo a quienes de manera eventual o accidental prestan servicios al Estado en periodos electorales o censales, o en cumplimiento a mandatos legales impuestos en ejercicio de poder de imperio como cargas públicas, como es el caso del servicio militar. • Delgadillo-Gulierrez Luis Hurnberto, Elemen tos de Derecho Adm inistrativo 3' . Ed., Editorial Porrúa. México, 1991. 10 Ley Federa l de Tra baiadores al Servicio del Estado Ed itorial Pac, México 2004, articulo 3". " Ortiz-Soltero Sergio Monserrit. Op eit (8) p 5. 35 Neevia docConverter 5.1 Principalmente se habla de cuatro notas caracteristicas de los empleados públicos: su incorporación, la regularidad de la relación, su retribución y el sometimiento al Derecho Administrativo. 2.3.1. Incorporación. La incorporación es el acto por el cual la persona física es asimilada al órgano público. Mediante este acto el sujeto se confunde con el propio órgano, pasando a formar parte de él, de tal forma que los actos que realiza le son atribuidos al Estado, como consecuencia de la figura jurídica de la imputación. La incorporación es el efecto del acto que la doctrina denomina investidura, es decir, el otorgamiento de una envoltura especial a favor de una persona, a fin de que pueda llevar a cabo el ejercicio de una competencia, de tal forma que a un determinado individuo se le da invastidura de director, gerente, secretario de Estado, etcétera, en el que se identifican dos fases: la designación y la toma de posesión. 2.3.2. Regularidad de la Relación. El principio básico de la regularidad de la relación parte del hecho de que se trata de empleados que se incorporan al servicio público con una idea de permanencia, como un modo de vida, como una ocupación habitual, lo que excluye aquellas relaciones que desde su origen se plantean con el carácter de eventuales, o para una obra y servicios limitados en el tiempo. De esta manera se han identificado como empleados públicos a las personas incluidas en el Padrón de Personal al Servicio del Estado, ya que él supone la permanencia de la relación. 36 Neevia docConverter 5.1 2.3.3. Retribución. El desempeño de la función pública. o la participación en su ejercicio, está identificada con el servidor público como un medio de vida de determinado tipo de personas que hacen de su actividad laboral un medio de subsistir, cuando menos preferentemente, por lo que se incluyen en el Presupuesto de Egresos, ya que en los casos en que las plazas no quedan en esta situación, o sus emolumentos se cubren conforme a tarifas, no quedan incluidos en este concepto, al igual que cuando se trata de personas que por mandato constitucional desempeñan labores honorificas, electorales o censales. 2.3.4. Sometimiento al Derecho Administrativo. La regulación de la actividad del elemento subjetivo del órgano implica 1...1 sujeción a las normas que
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