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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN LICENCIATURA EN DERECHO TRABAJO POR ESCRITO QUE PRESENTAN: LUNA LUNA MARINA ULLOA AVILES JACQUELINE TEMA DEL TRABAJO: “ANÁLISIS JURÍDICO DE SECRETARIOS Y ACTUARIOS, REGULADOS POR EL ARTÍCULO 110 FRACCIONES VI A X DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN” EN LA MODALIDAD DE “SEMINARIO DE TITULACIÓN COLECTIVA” PARA OBTENER EL TÍTULO DE: LICENCIADA EN DERECHO MÉXICO, ARAGÓN, NOVIEMBRE DE 2006 UNAM – Dirección General de Bibliotecas Tesis Digitales Restricciones de uso DERECHOS RESERVADOS © PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN TOTAL O PARCIAL Todo el material contenido en esta tesis esta protegido por la Ley Federal del Derecho de Autor (LFDA) de los Estados Unidos Mexicanos (México). El uso de imágenes, fragmentos de videos, y demás material que sea objeto de protección de los derechos de autor, será exclusivamente para fines educativos e informativos y deberá citar la fuente donde la obtuvo mencionando el autor o autores. Cualquier uso distinto como el lucro, reproducción, edición o modificación, será perseguido y sancionado por el respectivo titular de los Derechos de Autor. ........AGRADECIMIENTOS A: DIOS, por ser causa y fin de mi existencia, LA VIDA, por enseñarme a disfrutar la libertad; la FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ARAGÓN, por ser la casa que albergó mi espíritu en el camino de la sabiduría; MIS PADRES, por ser la guía de mis pasos y los autores de mi existencia, gracias por enseñarme a luchar a tener fe y esperanza gracias por enseñarme la humildad y la bondad, por demostrarme que lo más importante en la vida es luchar y ser excelentes, en todos nuestros objetivos gracias por ayudarme a crecer y creer en mí. VERÓNICA, IDANIA, NORMA, FLOR Y EDUARDO ULLOA AVILES gracias por el apoyo la confianza, la tolerancia, el amor, la comprensión, gracias por ser mis cómplices y amigos. VALERIA DANAEÉ, MONTSERRAT, BRAULIO Y PABLO, gracias por enseñarme a ser mejor ser humano, gracias por existir, por llenar mi vida de alegría, por engrandecer a la familia, PAOLA ACOSTA CAMPOS Y FAMILIA, gracias por ser mis mejores amigas, por su confianza, por el apoyo, gracias por acompañarme en la cuesta más difícil del camino, RICARDO LEMUS, gracias por tu fortaleza, por el cariño, por tú energía ante la adversidad. MIS COMPAÑEROS DE ESCUELA Y TRABAJO, gracias por su apoyo y cordialidad, por su ejemplo y por la convivencia. A MIS PROFESORES, gracias por su lucha incansable de formar a seres humanos profesionales y excelentes, por su apoyo honesto y desinteresado. ¡¡¡GRACIAS A TODOS LOS QUE IMPULSARON E HICIERON POSIBLE ESTE LOGRO, POR EL APOYO, EL AMOR Y LA CONFIANZA,¡¡¡¡¡ .... JACKIE. DEDICATORIAS MARINA: A Dios por dejarme vivir, por el bello entorno en el que se desenvuelven mis días y por enfrentarme ante todo tipo de situaciones, tanto de felicidad como de amargura y así descubrir la fuerza que existe en mi interior para aceptarlas y superarlas. Dedico este trabajo con todo mi amor, respeto y admiración a mi Madre y mi Padre, ustedes son el sol que ilumina mi existencia, gracias por darme la vida, sus sabios consejos, por su dedicación para conmigo y por cada momento vivido cerca de su hija que los ama inmensamente. A Rogelio y Alfredo, queridos hermanos gracias por su apoyo incondicional, su ejemplo y ser mi gran inspiración. Muy especialmente a la Universidad Nacional Autónoma de México por darme la oportunidad de estudiar dentro de las aulas de una de las universidades más importantes en el mundo entero. También mis eternos agradecimientos para la Facultad de Estudios Profesionales Campus Aragón. Para Rolando, (Rolas) sabes que eres mi mejor amigo, gracias por tu apoyo a lo largo de estos nueve años y por estar conmigo en las buenas y en las malas, haciéndome sonreír con tus ocurrencias, te quiero mucho amigo. Jacqueline, sin ti este sueño no hubiera podido hacerse realidad. A todos los Profesores que a lo largo de mi estancia dentro de las aulas de la Universidad contribuyeron a mi formación académica, por que de cada uno aprendí que cuando se combina el esfuerzo, la dedicación y la esperanza que existe en uno mismo, se puede obtener como resultado algo tan maravilloso como esto, en especial para todos los Licenciados que impartieron el Seminario de Titulación Colectiva del área de Derecho Administrativo y que formaron parte de la presente investigación. Para Cesar, eres un sueño hecho realidad y le agradezco a la vida que me haya dado la oportunidad de conocernos. Al Licenciado Omar Velasco Hernández, agradecerle la paciencia que me ha tenido desde que me conoce, por que me ha hecho poner los pies en la tierra, por que trata cada día que comprenda lo bueno que tiene la vida, por enseñarme a tener seguridad en mi misma y por que sin duda estar a su lado ha contribuido a mi formación profesional, instruyéndome con respecto al carácter, la responsabilidad, el amor, la pasión, y la dedicación que debo de dar y tener para ser una buena Licenciada en Derecho, además por demostrarme que antes que ser mi jefe es mi amigo y por ello con estas breves palabras quisiera expresarle muy respetuosamente que lo quiero y lo admiro. Al Licenciado Juan Carlos Cárdenas Domínguez, por ser mi maestro, por ser el mejor jefe, por la confianza que deposito en mi persona, por su alegría y la luz que reflejo en mí y sobre todo por ser un buen amigo. Diana, hace tiempo que no encontraba a alguien que me ofreciera una amistad sincera como la tuya, te quiero y espero que esta amistad crezca cada día más. Carlos Alberto (Licenciado) lo logre, ahora sigues tu, no tengo palabras para agradecerte todo lo que siempre has hecho por mi. Para la Señora Maru, Alejandra, Doña Gloria, Richo, Juan Pablo, Ilse y a todos los que forman o formaron parte del gran proyecto que es L&F, por el cariño que me demuestran y deben saber que soy inmensamente feliz por ser parte de este gran equipo y que esta nueva etapa que esta por comenzar va a ser la mejor. Muy especialmente a mis Abuelos por haber compartido un pequeño momento de su vida conmigo. Para mi Tía Margarita Luna Romano (q.e.p.d.); mis padres, hermanos y yo la extrañamos, tenemos mucho que agradecerle y aunque físicamente no esta con nosotros siempre va a estar en nuestros corazones, esta es mi forma de hacerle un pequeño homenaje. A las Familias Arrubarrena Luna, Luna Hernández y Luna Vázquez y en general para toda la Familia Luna. I “ANÁLISIS JURÍDICO DE SECRETARIOS Y ACTUARIOS, REGULADOS POR EL ARTÍCULO 110 FRACCIONES VI A X DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN” Índice. I Introducción. II CAPÍTULO 1. RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. 1.1. Servidores y Funcionarios Públicos conceptualización y diferenciación…...................................................………..1 1.2. Tipificación de la responsabilidad de los servidores públicos……………..........4 1.3. Servidor Público Judicial....……………………………………………………………………9 1.3.1. Categorías de Servidor Público Judicial...………………………………………………10 1.4. Responsabilidad Administrativa de los Servidores Públicos del Poder Judicial de la Federación……………….....................………………….. ..12 CAPÍTULO 2. CONSEJO DE LA JUDICATURA FEDERAL Y ÓRGANOS AUXILIARES. 2.1. PoderJudicial de la Federación………………………………………………………..……….16 2.2. Consejo de la Judicatura Federal……………………………………………………………...19 2.2.1. Integración, organización y funcionamiento……………………………………………22 2.3. Órganos Auxiliares del Consejo de la Judicatura Federal……………………………30 2.3.1. Instituto de la Judicatura Federal……………………………………………………….....30 2.3.2. Visitaduría Judicial………………………………………………………………..................32 2.3.3. Contraloría del Poder Judicial de la Federación……………………………………...35 CAPITULO 3. PROCEDIMIENTO DE NOMBRAMIENTO Y RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA A SECRETARIOS Y ACTUARIOS REGULADOS POR EL ARÍTICULO 110 FRACCIONES VIII A X, DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDUCIAL DE LA FEDERACIÓN. 3.1. Procedimiento para el nombramiento de Secretarios y Actuarios de acuerdo con el artículo 97 párrafo cuarto constitucional ...............………………………………....38 3.2. Apertura del procedimiento de Responsabilidad Administrativa de Servidores Públicos contemplados en el artículo 110 fracciones VIII a X de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación…………………………........................…….....................42 3.2.1. Oficio.....…………………………………………………………..………………………………….42 3.2.2. Queja……………………………………………………………….………………………………...43 3.2.3. Denuncia…………………………………………………………………………………………....45 3.3. Substanciación del procedimiento…………………………………………………………….47 3.4. Sanciones……………………………………………………………………………………………….55 3.5. Clasificación de faltas…………………………………………………………………………......59 Conclusiones…………………………………………………………………………….......................64 Propuestas..................................................................................................................66 Bibliografía………………………………………………………………..…………………………………68 II I N T R O D U C C I Ó N El ejercicio de la función pública encomendada al Estado por el pueblo soberano, sólo es posible a través de la actividad que sus servidores prestan en la búsqueda de satisfacer los intereses colectivos, en áreas prioritarias de la Nación; misión que requiere, de que quienes cumplen la función pública, cuenten en primer término con la experiencia profesional necesaria, y su servicio se apegue a los principios de legalidad, honradez, justicia, imparcialidad y eficacia, que para efectos de la presente investigación se plantean en el Código de Ética del Poder Judicial de la Federación. La coyuntura social, política y jurídica que ha sucedido en nuestro país en la última década, esta encaminada a una especialización homogénea del trabajo, determinada por los parámetros de eficacia, eficiencia y profesionalismo, es decir, lo que se conoce como el Servicio Profesional de Carrera, en los tres Poderes que conforman al Estado, Ejecutivo, Legislativo y Judicial. En ese sentido, el ingreso y promoción de cada uno de los servidores, requiere de un proceso de selección minucioso que correlativamente impone una enorme obligación profesional y ética. En el Poder Judicial de la Federación, esta coyuntura comienza a partir de la creación e institucionalización de órganos de administración y vigilancia como el Consejo de la Judicatura Federal, el Instituto de la Judicatura Federal, la Visitaduría Judicial, etc., como encargados de la regulación y puesta en practica de nuevas reglas para la profesionalización, especialización y excelencia de sus funcionarios y servidores. Así, como objetivo fundamental, del presente trabajo de investigación buscamos conocer y explicar, las vicisitudes a que se encuentran expuestos profesional y laboralmente, los servidores públicos que contempla el artículo 97 párrafo cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el artículo 110 fracciones VIII a la X de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en cuanto a las facultades que les concede la misma, para ser nombrados y removidos o destituidos de su cargo. Sin embargo, para acotar la investigación únicamente nos remitiremos al análisis del procedimiento para otorgarles el nombramiento y para fincarles responsabilidad administrativa a Secretarios de Tribunal de Circuito, Juzgados de Distrito y Actuarios del Poder Judicial de la Federación. Para ello, la investigación se divide en tres momentos; en primer termino, conoceremos la calidad conceptualización de los servidores a estudio según distintas teorías y doctrinas; así como de los distintos tipos de responsabilidad administrativa contemplados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que puede incurrir un servidor público según el nivel jerárquico laboral que ocupa, hasta encuadrar en el análisis a los servidores públicos a estudio. En el segundo apartado, se explicará el origen, funcionamiento de lo que hoy se conoce como Consejo de la Judicatura Federal y los Órganos que lo integran, explicaremos como a partir de las reformas constitucionales de 1994, se delimitaron competencias de la función jurisdiccional de la Suprema Corte de Justicia, de los Tribunales Colegiados y Juzgados de Distrito, así como de los distintos órganos auxiliares y el personal que lo integraría. Es importante destacar, que la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, es el ordenamiento que contempla las facultades, atribuciones y funcionamiento, de cada uno de los órganos del Consejo de la Judicatura Federal; por lo tanto, en el encontramos el procedimiento interno que en la actualidad, busca garantizar la adecuada calificación de las personas que asumen la función jurisdiccional y el sistema de sanciones administrativas a funcionarios y servidores en la esfera de su competencia. Sin embargo, y como resultado de la presente investigación aun existen inconsistencias por la falta de claridad en el nombramiento, remoción y destitución del cargo de los servidores a estudio como veremos en el último apartado. La parte última que consideramos medular en el presente trabajo, tiene como objetivo fundamental, el estudio de los servidores públicos que forman parte importante de la carrera judicial federal y que coadyuvan, en el cumplimiento de la función de administración e impartición de justicia, es decir Secretarios del Tribunal de Circuito, Secretario de Juzgado de Distrito y Actuarios del Poder Judicial de la Federación; conoceremos el procedimiento para ser nombrados y removidos de su cargo, por alguna causa de responsabilidad administrativa; hasta determinar el porqué consideramos que según lo que establece el párrafo cuarto del artículo 97 constitucional, en relación a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, permiten que las facultades de los titulares de los órganos jurisdiccionales mencionados, unilateralmente determinen el acceso y permanencia de los servidores públicos judiciales que coadyuvan en la impartición de justicia. 1 CAPITULO 1. RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. A partir de la conceptualización y diferenciación, que tiene el significado de servidor público y funcionario público, encontramos una coincidencia fundamental, que en la actualidad es determinante para el funcionamiento de la Administración Pública, es decir, la responsabilidad en el servicio de quienes ocupan los cargos más importantes y determinantes, para el cumplimiento de los fines del Estado. De acuerdo a lo que hoy se conoce como la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, los tipos de responsabilidad son política, civil, penal o administrativa y, depende del nivel jerárquico de los cargos que ocupen los empleados, en los diferentes órganos del Estado y la acción u omisión en que incurran, para determinar el tipo de responsabilidad. Para efectos de la presente investigación y en particular de éste apartado, se explicará de manera general la definición de cada tipo de responsabilidad y de forma particular la responsabilidadadministrativa, en que puede incurrir los servidores públicos en tanto que nuestro objeto de estudio se avoca a aquellos que regula el artículo 110 fracción VIII a X de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación 1.1. SERVIDORES Y FUNCIONARIOS PÚBLICOS, CONCEPTUALIZACIÓN Y DIFERENCIACIÓN. De acuerdo a la conceptualización de Andrés Serra Rojas, el servicio público, es un servicio técnico ofrecido al público de una manera regular y continua, sin propósito de lucro con el fin de la satisfacción de una necesidad colectiva de interés general, sujeta a un régimen especial de derecho público.1 Se entiende también como toda actividad, encomendada constitucionalmente a los órganos del Estado, en la forma administración pública centralizada y descentralizada, con el fin de satisfacer y regular de manera continua una necesidad de interés colectivo de carácter material, económico, cultural; mediante prestaciones concretas e individualizadas. Cuyas características son acción que realizan los 1 Serra Rojas Andrés, Derecho Administrativo, Ed. Porrúa, Quinta Edición, México, 2002, págs. 110 a 112. 2 órganos de la Administración Pública que se traduce en la prestación de servicios, de manera general para todos los que lo solicitan. Es uniforme, porque implica que las prestaciones que se les haga a los usuarios deben ser idénticas para todos los que se encuentren en igualdad de condiciones al solicitar el servicio y regular, con las condiciones preestablecidas en las reglas, normas y demás disposiciones aplicables mismas, que disponen la forma en que deberá ser prestado cada uno de los servicios públicos2 En ese sentido, el Servidor Público, es la persona física que ha formalizado una relación jurídico laboral con el Estado; mediante un nombramiento previamente expedido por el órgano administrativo competente, o en su defecto, que figura en las listas de raya de los trabajadores temporales, y que legalmente lo posibilita para desempeñar un empleo, cargo o comisión en el Gobierno Federal, Estatal, Municipal o del Distrito Federal.3 Duguit, considera que existe servicio público cuando se reúnen los siguientes elementos: 4 a) Una función que el Estado considera como obligatoria, en un momento determinado. b) Cierto número de agentes jerarquizados para realizar la función. c) Una cierta cantidad de recursos para el cumplimiento de la misma. d) Un régimen jurídico especial: en varios sentidos, es decir como la modificación del servicio público en todo instante, el personal que esta sometido al régimen legal, los fondos públicos, obras públicas, actos jurídicos y la existencia de necesidades colectivas. Asimismo otro concepto fundamental para la investigación es la función pública, que se forma con el conjunto de deberes, derechos y situaciones que se originan entre el Estado y sus servidores. Alude al régimen jurídico aplicable al personal administrativo que tiene una misión constituida por la organización, funcionamiento y distribución de competencias entre los órganos del Estado y la realización de sus fines con los medios de que dispone y, que aportan su actividad intelectual o física para atender los propósitos estatales mediante determinadas prestaciones.5 2 Olivera Toro Jorge, Manual de Derecho Administrativo, Ed. Porrúa, México, 1963, pág. 76. 3 Ortíz Soltero Sergio Monserrit, Responsabilidades Legales de los Servidores Públicos, Ed. Porrúa, México, 2004, pág. 5. 4 Duguit León, Tratado de Derecho Constitucional, Ed. De Palma, Tomo II, Buenos Aires, s/a., pág. 55. 5 Serra Rojas Andrés, Op. Cit., págs. 385 y 386. 3 El Funcionario Público, es entonces quien participa normal y permanentemente en el funcionamiento del servicio público, quien colabora de una manera continua en la gestión de la cosa pública, en el ejercicio del poder público y quien esencialmente emite actos de autoridad por elección o designación. Las características son: a) Permanencia en el empleo, b) categoría establecida en las leyes y reglamentos, y c) Participación activa en el servicio público. Por lo tanto, funcionario público, es aquel que ha sido titularizado en un empleo permanente comprendido en los cuadros de la administración pública y que colabora en la gestión de un servicio público, en la administración directa y según su relación representativa del Estado y su responsabilidad en el ejercicio de sus funciones.6 Teóricamente, todos los servidores públicos deben tener un nombramiento, desde aquel que integra la base burocrática en las esferas inferiores del Gobierno, hasta el Titular del Ejecutivo Federal, independientemente de que sean trabajadores de base o de confianza, o que hayan sido electos popularmente, o designados por otro funcionario de mayor jerarquía, en virtud de que el nombramiento expedido a favor del servidor público, es el reconocimiento oficial que hace el Estado, de la existencia de la relación laboral que hay entre ambos y que responsabiliza a aquel por su actuación frente al propio Estado y, frente a los gobernados. El nombramiento, da lugar a que el servidor público tenga la obligación de conducirse conforme a las disposiciones legales que determinen su actuación y a responder legalmente en caso de su incumplimiento. 7 La diferencia estriba, en que el trabajador de base normalmente desarrolla las más diversas actividades organizacionales y administrativas y el empleado de confianza desarrolla funciones más importantes de dirección, fiscalización, supervisión, inspección, asesoría, control, autoridad y mando, de acuerdo a lo dispuesto en los distintos ordenamientos reglamentarios. Para diferenciar la figura servidor público y funcionario público, implica la necesidad de identificar a las personas físicas que dentro del organigrama de las distintas dependencias y órganos del Estado desempeñan un empleo, cargó o 6 Olivera Toro Jorge, Op. Cit., págs. 338 y 339. 7 Ortíz Soltero Sergio Monserrit, Op. Cit., pág. 7 4 comisión, dentro del marco legal e inherente al tipo de función o servicio que dirigido a la colectividad realizan. 8 Así la diferencia fundamental entre servidores y funcionarios públicos, estriba en que los segundos desarrollan y ejecutan las funciones públicas, que mediante la existencia de un organigrama ocupan un puesto que les permite ejercer actos de gobierno y de autoridad; en ese sentido los funcionarios públicos ocupan los niveles jerárquicos de mayor importancia en los órganos del Estado. 1.2. TIPIFICACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. La voz responsabilidad proviene de “respondere”, que significa interalia “prometer”. Así responsable en un sentido restringido significa el obligado a responder de algo o de alguien. “Respondere”, se encuentra estrechamente relacionada con “spondere”, la expresión solemne por la cual alguien asumía una obligación (Gayo, Institutas, 3 92), así como esponsio, palabra que designa la forma mas antigua de obligación.9 La responsabilidad, es la obligación de pagar las consecuencias de un acto, responder por conducta propia. Conforme a esta idea, un servidor público debe pagar o responder por sus actos indebidos o ilícitos, según lo establezcan las leyes.10 La Justicia Federal, ha considerado que el vínculo existente entre servidor público y el Estado, acorde al sistema constitucional y legal que lo rige, involucra una diversidad de aspectos jurídicos en sus relaciones, entre los que destacan ámbitos legales de naturaleza distinta como laboral y personificados de acuerdo con la prestación de servicios subordinados, en el ámbito administrativo en su función pública y penal en caso de incurrir en algún delito y civil; como sujeto de derechos y obligaciones.11De acuerdo a los artículos 108 al 114, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece las características de quienes tienen la calidad de funcionarios públicos y las especies o modalidades de responsabilidad de éstos y de 8 Ibidem, pág. 7. 9 Nuevo Diccionario Jurídico Mexicano del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, Ed. Porrúa, Tomo P-Z, México, 2003, págs. 3348 y 3349. 10 Martínez Morales Rafael, Diccionarios Temáticos, Derecho Burocrático, Ed. Harla, Tomo V, México, 2000, pág. 74. 11 García Ramírez Sergio, Derechos de los Servidores Públicos, s/ed., México, 2003, pág. 64. 5 los servidores públicos. Asimismo, sobre el particular, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis Aislada LX/1996, con número de registro 200, 154 estableció lo siguiente: “RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS, SUS MODALIDADES DE ACUERDO CON EL TITULO CUARTO CONSTITUCIONAL. De acuerdo con lo dispuesto por los artículos 108 al 114 de la Constitución Federal, el sistema de responsabilidades de los servidores públicos se conforma por cuatro vertientes: A) La responsabilidad política, para ciertas categorías de servidores públicos de alto rango, por la comisión de actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales de su buen despacho, B) La responsabilidad penal para los servidores públicos que incurran en un delito, C) La responsabilidad administrativa par a los que falten a la legalidad honradez, lealtad, imparcialidad, y eficiencia de la función pública. D) La responsabilidad civil para los servidores públicos que son su actuación ilícita causen daños patrimoniales. Por lo demás el sistema descansa en un principio de autonomía conforme a la cual para cada tipo de responsabilidad se instituyen órganos, procedimientos, supuestos y sanciones propias, aunque algunas de éstas coincidan desde el punto de vista material como ocurre tratándose de las sanciones económicas aplicables tanto a la responsabilidad política, a la administrativa o penal, así como la inhabilitación prevista por las dos primeras, de modo que un servidor público puede ser sujeto de varias responsabilidades y por lo mismo, susceptible de ser sancionado en diferentes vías y con distintas sanciones.” Constitucionalmente, son servidores públicos los representantes de elección popular, a los miembros del Poder Judicial Federal y del Poder Judicial del Distrito Federal, los funcionarios y empleados, y, en general toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la Administración Pública Federal o en el Distrito Federal, así como a los servidores del Instituto Federal Electoral, quienes serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones. Asimismo, la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, establece las obligaciones para quienes desempeñan un empleo, cargo o comisión en el sector público y el procedimiento para determinar la existencia o inexistencia de responsabilidades imputables a los servidores públicos y sanciones administrativas correspondientes, que al aplicarse persiguen un doble propósito, 6 castigar al responsable de una infracción pero también prevenir a través del principio de ejemplaridad la comisión de futuras infracciones. Haciendo un paréntesis resulta pertinente hacer un breve análisis de la evolución de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos que fue emitida en carácter de ley reglamentaria al Título Cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos el 27 de diciembre de 1979 la cual llevaba por nombre el de Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos de los Funcionarios y Empleados de la Federación, del Distrito Federal y de los altos Funcionarios de los Estados, y que por Decreto de 30 de diciembre de 1982, que abrogo el artículo primero de esta ley, fue lo que le dio cabida a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 31 de diciembre de 1982. Es de destacarse que la primera ley creada con la finalidad del control constitucional de todos los servidores públicos al servicio de las instituciones que dependen del Estado, tuvo una vida corta y la reforma para el cambio de denominación se hizo precisamente para que se englobara dentro de esta Ley a todos los servidores públicos y funcionarios, agregándole la palabra “Federal”. Esta ley se reforma, a efecto de establecer un control efectivo en el funcionamiento de la administración pública como manifestación del desempeño del cargo empleo o comisión de los sujetos refutados como servidores públicos de conformidad con los artículos 108 a 114 de la referida norma fundamental. La Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos tuvo como objetivo fundamental, reforzar el Estado de Derecho comprendiendo a los servidores Públicos que tienen por función fundamental, el funcionamiento mismo del Estado, la cual implica, que se requiera de la vigilancia estrecha y efectiva de una autoridad que además esté en aptitud de proceder a la imposición de sanciones por actos indebidos en que incurran los servidores públicos. Posteriormente, por Decreto de 20 de diciembre de 1990, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 11 de enero de 1991, se afecto el artículo 47 del mencionado cuerpo legal, artículo que comprendía las obligaciones de los Servidores Públicos, que según el propio precepto legal, salvaguardan los principios constitucionales de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en los 7 Servidores Públicos, principios que hasta el día de hoy rigen la ley de la materia y los Códigos de Conducta que se basan fundamentalmente en dichos principios. Se han realizado varias reformas a esta ley pero la última y más importante es la promovida por el ejecutivo, a través del Presidente de la República Vicente Fox Quezada el 15 de diciembre de 2001, reforma publicada en marzo de 2002, en la cual se derogan diversos títulos de la anterior ley y se hace el cambio de nombre al de Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, cuyo objeto principalmente es determinar la clase de responsabilidades de las que se encargara sancionar y regular el cuerpo de la ley.12 Ahora bien comencemos por exponer en que consisten los diversos tipos de responsabilidad contempladas en la Constitución y que son materia de leyes reglamentarias y jurisprudencia. La Responsabilidad Política, es aquella que tienen los funcionarios cuando en su conducta viola los intereses públicos fundamentales, o por el mal manejo de fondos o recursos federales, son sujetos a Juicio Político, el Presidente de la República, durante el tiempo de su encargo, sólo podrá ser acusado por traición a la patria y delitos graves del orden común, los Gobernadores de los Estados, Senadores, Diputados a las Legislaturas Locales, los Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia Locales y, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, Diputados al Congreso de la Unión, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Consejeros de la Judicatura Federal, los Secretarios de Despacho, los Jefes de Departamento Administrativo, los Diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, el Procurador General de la República, el Procurador General de Justicia del Distrito Federal, los Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito, los Magistrados y Jueces del Fuero Común del Distrito Federal, los Consejeros de la Judicatura del Distrito Federal, el Consejero Presidente, los Consejeros Electorales,el Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral, los Magistrados del Tribunal Electoral, los Directores Generales y sus equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a éstas y fideicomisos públicos. Cuando en el 12 Diario de Debates de la Cámara de Senadores, del 12 de julio de 1992, año I, Segundo pPeriodo Ordinario, LV Legislatura, número 3, págs. 37 a 42. 8 ejercicio de sus funciones incurran en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho. Las sanciones consistirán en la destitución del servidor público y en su inhabilitación para desempeñar funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio público.13 La Responsabilidad Penal, se refiere a la comisión de delitos por parte de cualquier servidor público y sancionada en los términos de la legislación penal; por causa de enriquecimiento ilícito a los servidores públicos que durante el tiempo de su encargo, o por motivos del mismo, por sí o por interpósita persona, aumenten substancialmente su patrimonio, adquieran bienes o se ostentan como propietarios de ellos, cuya procedencia lícita no pudiesen justificar. Se pueden configurar delitos contra la seguridad nacional, como rebelión, sedición, motín y conspiración; genocidio, evasión de procesos, asociación delictuosa, ataques a las comunicaciones, violación de correspondencia, delitos contra la salud, revelación de secretos, responsabilidad profesional, robo, fraude, abuso, hostigamiento sexual, extorsión, etc. Las leyes penales sancionarán con el decomiso y con la privación de la propiedad de dichos bienes, además de las otras penas que correspondan. 14 La responsabilidad civil, es la conducta del servidor público que obtiene un lucro indebido y ocasiona en el desempeño de función un daño o perjuicio a la Hacienda Pública Federal. Se impone al servidor público una sanción pecuniaria como resultado de un proceso administrativo disciplinario o penal; conforme al Código Civil cuando se causa un daño o perjuicio al Estado o a terceros y en materia penal cuando exista la figura de enriquecimiento ilícito. La Responsabilidad Administrativa, se refiere a los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones, los servidores y funcionarios públicos. La Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, es el ordenamiento que rige en materia de responsabilidades a las autoridades competentes, para conocer el procedimiento disciplinario administrativo, 13 Ortíz Soltero Sergio Monserrit, Op. Cit. págs. 75 a 79. 14 Ibidem, págs. 191 a 197. 9 las sanciones, recursos administrativos y autonomía de los procedimientos de órganos como el Consejo de la Judicatura Federal. 15 De tal manera, que tratándose de responsabilidades administrativas, según lo previsto en el texto constitucional, artículo 109, los elementos de esa infracción, serán: A) Aquellos actos u omisiones que sean contrarias a las normas que rigen la actuación de los servidores públicos; B) Los sujetos, que desde luego serán aquellos que tengan la calidad de servidores públicos; y C) Con el objeto de la tutela constitucional, que lo será el conservar la disciplina en el ejercicio de la función pública, a través de cinco valores: la legalidad, la honradez, la lealtad, la imparcialidad y la eficiencia. 1.3. SERVIDOR PÚBLICO JUDICIAL. Los servidores públicos judiciales, es solo una denominación que facilita la identificación de los miembros de algún órgano del Poder Judicial Federal, de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y Distrito, Juzgados de Distrito y Consejo de la Judicatura Federal, en relación al servicio que prestan, de acuerdo al artículo 110 de la Ley Orgánica del Poder Judicial Federal. 1.3.1. CATEGORÍAS DEL SERVICIO PÚBLICO JUDICIAL. Se señalan las categorías en las que se encuentra integrada la Carrera Judicial y se desprende del artículo 110 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación: “Artículo 110.- La carrera judicial esta integrada por las siguientes categorías: (…) VI. Secretarios de Acuerdos de Sala; VII. Subsecretario de Acuerdos de Sala; VIII. Secretario de Tribunal de Circuito IX. Secretario de Juzgado de Distrito; y X. Actuario del Poder Judicial de la Federación”. 15 Ibidem, págs. 114 a 117. 10 Para efectos de esta investigación resulta necesario conocer la definición de nuestro objeto de estudio, es decir, que se entiende por Secretario y Actuario del Poder Judicial de la Federación. Eduardo J. Couture, opina que el Secretario, es un funcionario permanente de los Tribunales de Apelación y de la Suprema Corte a quien incumbe refrendar las resoluciones y documentos de la corporación, llevar las actas de sus deliberaciones, ordenar y custodiar los expedientes y cumplir con los demás cometidos que la ley le exige.16 Es necesario precisar, que la categoría de Secretarios (a), existen jerarquías internas, que reciben el nombre de Secretarios de Estudio y Cuenta, o de Sala, que son auxiliares de los Ministros que se encargan del estudio y análisis y propuesta de solución de los diversos asuntos que se presentan a la consideración de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, mediante la elaboración de los correspondientes proyectos de resolución, con los que dan cuenta a los Ministros, quienes resuelven en definitiva, de los que solo haremos mención en esta parte del trabajo por partir de una generalidad y englobar a los servidores públicos que cumplen dicha función. En ese sentido, aclaramos que nuestro objeto de estudio son los servidores públicos que regulan las fracciones VIII a la X del artículo antes mencionado, ya que es competencia del Consejo de la Judicatura Federal su regulación. Los Secretarios de Tribunal de Circuito y Juzgado de Distrito, son los servidores públicos judiciales, encargados de dar constancia de la autenticidad de las actuaciones, así como de examinar las solicitudes de demandas y procedimientos legales, para posteriormente estudiar los problemas de los distintos juicios y presentar proyectos de resolución al Magistrado o Juez respectivo; pueden desarrollar diversas funciones y tener diversas categorías internas como Secretarios de Acuerdos, quienes se encargan de realizar todos los autos de trámite con la fe pública que la ley les concede y, los Secretarios proyectista quienes coadyuvan con los Magistrados y Jueces, resolviendo cada uno de los asuntos que se les encomienden de acuerdo a la jurisdicción y competencia de los Tribunales Colegiados de Circuito, Tribunales Unitarios de Circuito y Juzgados de Distrito. 16 Couture Eduardo J., Vocabulario Jurídico, Ed. Ediciones de Palma, Buenos Aires, 1983, pág. 310. 11 La categoría Actuario del Poder Judicial de la Federación, se refiere a los servidores públicos dotados de fe pública, que se encargan de comunicar a las partes, o bien a un tercero perjudicado que pudiera ser afectado, los autos y resoluciones que han tomado los Magistrados de Circuito o Jueces de Distrito, en los juicios o procedimientos de Amparo y se encargan de cumplir las órdenes de dichos funcionarios cuando éstas tienen que llevarse a cabo fuera de las instalaciones de los Juzgados o Tribunales. Eduardo J. Couture, define Actuario Judicial, como funcionario judicial a quien la ley asigna el cometido de actuarcomo Secretario del Juez, refrendar y autentificar las actuaciones, comunicar las resoluciones del proceso y ejercer la jefatura inmediata de la oficina judicial. En este sentido, entendemos como Secretario al servidor público, integrante de los Tribunales y Juzgados del Poder Judicial de la Federación, que cuenta con la fe pública para legalizar lo actuado durante el desarrollo del juicio, tomar deliberaciones con respecto al mismo, coadyuva directamente con los titulares Jueces o Magistrados en la impartición de justicia, resolviendo de manera conjunta los asuntos que según su competencia y en general todas las funciones que le confiera la ley. Asimismo, los Actuarios Judiciales, dentro del mismo rango de servicio público, con la fe pública que les otorga la ley y se encargan de emplazar a juicio y de notificar autos y resoluciones de carácter judicial a las partes en el ámbito de su competencia. 1.4. RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS JUDICIALES. La responsabilidad administrativa, en que pueden incurrir los servidores públicos judiciales deriva de un sinnúmero de faltas u omisiones durante el periodo que duren en el desempeño de su cargo. Para efectos de esta investigación, solo conoceremos las que establece el artículo 131 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación que son las siguientes: “Artículo 131.- Serán causas de responsabilidad para los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación. I. Realizar conductas que atenten contra la independencia de la función judicial, tales como aceptar o ejercer consignas, presiones, encargos o comisiones, o cualquier acción que genere o implique subordinación respecto de alguna persona, del mismo u otro poder; 12 II. Inmiscuirse indebidamente en cuestiones del orden jurisdiccional que competan a otros órganos del Poder Judicial de la Federación; III. Tener una notoria ineptitud o descuido en el desempeño de las funciones o labores que deban realizar; IV. Impedir en los procedimientos judiciales que las partes ejerzan los derechos que legalmente les correspondan en los procedimientos; V. Conocer de algún asunto o participar en algún acto para el cual se encuentren impedidos; VI. Realizar nombramientos, promociones o ratificaciones infringiendo las disposiciones generales correspondientes; VII. No poner en conocimiento del Consejo de la Judicatura Federal cualquier acto tendiente a vulnerar la independencia de la función judicial; VIII. No preservar la dignidad, imparcialidad y profesionalismo propios de la función judicial en el desempeño de sus labores; IX. Emitir opinión pública que implique prejuzgar sobre un asunto de su conocimiento; X. Abandonar la residencia del tribunal de circuito o juzgado de distrito al que esté adscrito, o dejar de desempeñar las funciones o las labores que tenga a su cargo; XI. Las previstas en el artículo 47 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, siempre que no fueren contrarias a la naturaleza de la función jurisdiccional, (hoy Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos); y XII. Las demás que determine la ley”. Las fracciones III, IV y VIII del artículo citado, son las faltas que con mayor frecuencia incurren los servidores públicos a estudio; el tener una notoria ineptitud o descuido en el desempeño de las funciones o labores que deban realizar o impedir en los procedimientos judiciales, que las partes ejerzan los derechos que legalmente les correspondan en los procedimientos. Según datos del Consejo de la Judicatura Federal, específicamente de la Secretaría Ejecutiva de Disciplina, es difícil conocer el número y tipo de faltas administrativas de los Servidores Públicos a estudio, dado que constitucionalmente son los titulares de los distintos órganos jurisdiccionales, a quienes les compete realizar el acta administrativa y la mayoría veces sólo forman parte del expediente interno pues no se culmina el procedimiento. Resulta importante mencionar que la Código Ético del Poder Judicial de la Federación, aprobado por los Plenos de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el Consejo de la Judicatura Federal y la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder 13 Judicial de la Federación en agosto de 2004, tiene como finalidad que a través de valores y reglas morales, inhibir las conductas antes señaladas, de los funcionarios y servidores del Poder Judicial bajo los siguientes principios:17 1º INDEPENDENCIA: Consiste en que el Juzgador, debe rechazar cualquier tipo de recomendación que tienda a influir en la tramitación o resolución de los asuntos que se sometan a su potestad, evitando involucrarse en actividades o situaciones, que puedan directa o indirectamente afectar su independencia; abstenerse de recomendar, insinuar o sugerir, con un fin ilegítimo, el sentido en que deban emitir los demás juzgadores cualquier determinación judicial que tenga efecto sobre la resolución de un asunto. 2º IMPARCIALIDAD: Evitar conceder ventajas o privilegios ilegales a cualquiera de las partes rechazar, cualquier dádiva que provenga de alguna de las partes o de terceros, evitar hacer o aceptar invitaciones en las que el propio juzgador considere que se verá comprometida su imparcialidad, abstenerse de citar a las partes o personas vinculadas con ellas, fuera de las oficinas del órgano jurisdiccional en el que ejerza su función. 3º OBJETIVIDAD: El servidor público debe emitir sus fallos por las razones que el Derecho le suministra, y no por las que se deriven de su modo personal de pensar o de sentir, emitir una resolución, no busca reconocimiento alguno, tomar sus decisiones en forma individual o colegiada, a fin de que sus decisiones estén desprovistas de aprensiones y prejuicios. 4º PROFESIONALISMO: Se refiere a que se deben actualizar permanentemente sus conocimientos jurídicos estudiando los precedentes y jurisprudencia, los textos legales, sus reformas y la doctrina relativa, procurar constantemente acrecentar su cultura en las ciencias auxiliares del Derecho, estudiar con acuciosidad los expedientes y proyectos en los que deba intervenir, fundamentar y motivar sus resoluciones, evitando las afirmaciones dogmáticas. Llevar el cumplimiento de su deber hasta el límite de sus posibilidades, y separarse de su cargo, 17 El Código de Ética del Poder Judicial de la Federación fue aprobado por los Plenos de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, del Consejo de la Judicatura Federal y la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en agosto de 2004, y presentado a la comunidad jurídica el 9 de noviembre de 2004, en sesión celebrada en el Alto Tribunal. 14 cuando su estado de salud u otros motivos personales, no le permitan desempeñar eficientemente sus funciones. 5º EXCELENCIA: En su trabajo jurisdiccional y en las relaciones con sus colaboradores, recoge la información a su alcance con criterios rectos y objetivos; teniendo en todo momento un compromiso social, sobre todo tener presentes las condiciones de iniquidad que han afectado a una gran parte de la sociedad a lo largo de nuestra historia, y advierte que la confianza y el respeto sociales que merezca serán el resultado de un trabajo dedicado, responsable y honesto. La existencia teórica de un Código de Ética, obedeció a un planteamiento de empuje social y político, en el que la rendición de cuentas y el combate a la corrupción fundamentalmente en la Administración Pública se hizo necesario, sin embargo, es difícil controlar a todos los empleados del gobierno y aún más difícil evitar que los gobernados fomenten prácticas de corrupción para obtener beneficios personales. El concepto ética, implica un conjunto de valores, principios y actitudes, que tienen que ver con el muchos aspectossociales como la educación, el nivel de escolarización, los principios, los hábitos, las condiciones socioeconómicas de los sujetos sociales y aspectos psicológicos particulares, por ello resulta difícil el combate a la corrupción, estos principios son incorporados en la legislación vigente y como jurisprudencia 184 I. 4º.A. J/22 con número de registro 184, 396: “SERVIDORES PÚBLICOS. SU RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA SURGE COMO CONSECUENCIA DE LOS ACTOS U OMISIONES PREVISTOS EN LA LEGISLACIÓN QUE RIGE LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO Y SU RELACIÓN CON EL ESTADO. La responsabilidad administrativa de los servidores públicos surge como consecuencia de los actos u omisiones -que se definan ya sea por la propia legislación bajo la cual se expidió el nombramiento del funcionario, la ley que rige el acto que se investigó, o bien, por las que se contemplan en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos- pues, de no considerarse así, bastaría que el ordenamiento jurídico respectivo no previera las obligaciones o deberes que a cada funcionario le corresponden, para dejar impunes prácticas contrarias a la legalidad, honradez, imparcialidad, economía y eficacia que orientan a la administración pública y que garantizan el buen servicio público, bajo el principio unitario de coherencia entre la actuación de los servidores públicos y los valores constitucionales conducentes, sobre la base de un correlato de deberes generales y la exigibilidad activa de su 15 responsabilidad. Tan es así que la propia Constitución Federal, en su artículo 109, fracción III, párrafo primero, dispone que se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones, lo que constriñe a todo servidor público a acatar y observar el contexto general de disposiciones legales que normen y orienten su conducta, a fin de salvaguardar los principios que la propia Ley Fundamental estatuye como pilar del Estado de derecho, pues la apreciación de faltas implica constatar la conducta con las normas propias o estatutos que rigen la prestación del servicio público y la relación laboral y administrativa entre el servidor público y el Estado.” De dicho criterio se infiere, que la trascendencia de la observancia de los principios que establece el Código de Ética, por los servidores y funcionarios públicos es una exigencia legal, pero también legítima con el fin de salvaguardar los principios del servicio público y los fines para los que surgió el Estado. A continuación daremos una breve explicación de los órganos del Consejo de la Judicatura Federal, se encargan de regular el servicio público de los Secretarios y Actuarios de Poder Judicial de la Federación. 16 CAPÍTULO 2. CONSEJO DE LA JUDICATURA FEDERAL Y ÓRGANOS AUXILIARES. El Poder Judicial Federal, es parte importante y determinante en la organización del Estado, tiene como fin fundamental la administración e impartición de justicia a partir de su función jurisdiccional a nivel federal. Hasta hace algunos años, no se encontraban definidas y separadas las facultades y funciones de la Suprema Corte de Justicia, los Tribunales Colegiados y Juzgados de Distrito, sobre todo en relación con la administración de recursos y las relaciones laborales de sus empleados, servidores y funcionarios públicos. A partir de la reforma constitucional de 1994, se separan las actividades administrativas y jurisdiccionales de las de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y se crea el Consejo de la Judicatura Federal, órgano de administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la Federación, que mediante Acuerdos del Pleno y de las distintas Comisiones, determina su organización y funcionamiento. Asimismo, dentro de su estructura existen órganos auxiliares, que para efectos de la presente investigación, solo nos referiremos a los que se encargan de realizar el nombramiento y de determinar responsabilidad administrativa en que pueden incurrir Secretarios y Actuarios, que conforman la carrera judicial. 2.1. PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. Con el fin de conceptualizar en primer lugar el término “poder”, proviene del latín “potere”, que significa el tener la fuerza, la facultad o el medio para hacer una cosa y que es hasta después de la edad media, cuando toma una acepción jurídica. El Diccionario de la Real Academia de la lengua Española, señala que “Judicial” proviene del latín “iudicialis”, adjetivo que refiere lo que pertenece al juicio, o la administración de justicia.18 18 Real Academia de la Lengua Española, Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, Ed. Espasa-Calpe, Vigésima Primera Edición, Madrid, 1992, pág. 854. 17 Héctor Fix Zamudio, define al Poder Judicial, como “El órgano integrado por Jueces, Magistrados y Tribunales que conocen y deciden las controversias sobre la aplicación de la leyes federales, así como las relativas al juicio de Amparo”.19 Ignacio Burgoa Orihuela, señala que pueden ser dos sentidos en los que podemos emplear tal vocablo, el primero será el orgánico, que se refiere al conjunto de Tribunales Federales o Locales y por el otro tenemos al funcional, que implica la función que estos órganos desempeñan.20 El procesalista Eduardo J. Couture, lo entiende como la denominación dada a aquel de los poderes del Estado, al que se asigna primordialmente en la Constitución y en las leyes la función jurisdiccional. En ese sentido, atendiendo a la naturaleza del Poder Judicial de la Federación, según la división de poderes, el Poder Judicial de la Federación, es parte del conjunto de colaboración de órganos de representación, en el que recae la facultad estatal de realizar lo relativo a la administración de justicia, que cumple con la función de dirimir controversias de orden federal, entre los poderes federales y los particulares. Una de las funciones más importantes del Poder Judicial de la Federación, es proteger el orden constitucional a través del Juicio de Amparo, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad. Por lo tanto, de acuerdo a la acertada conceptualización del autor Héctor Fix Zamudio antes citado, el Poder Judicial de la Federación es un órgano que forma parte fundamental en la organización del Estado, facultado para administrar e impartir justicia, a través de la función jurisdiccional, e integrado por Magistrados, Jueces y Tribunales, que conocen y deciden controversias sobre la aplicación de la leyes federales, así como las relativas al juicio de Amparo. De acuerdo a la legislación vigente, la integración del Poder Judicial de la Federación, se define y determina según el artículo 94 de la Constitución, en relación con el artículo Primero de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, que a continuación se transcriben en la parte que interesa: “Artículo 94.- Se deposita el ejercicio del Poder Judicial de la federación en una Suprema Corte de Justicia, en un Tribunal Electoral, 19 Fix Zamudio Héctor, citado por Carranco Zúñiga Joel, Poder Judicial, Ed. Porrúa, México, 2000, pág. 9. 20 Burgoa Orihuela Ignacio, Derecho Constitucional Mexicano, Ed. Porrúa, Décima Edición, México, 1996, pág. 815. 18 en Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y en Juzgados de Distrito. La administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la Federación, con excepción de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, estarán a cargo del Consejo de la Judicatura Federal en los términos que, conforme a las bases que señala la constitución, establezcan las leyes…” “Artículo 1.- El Poder Judicial de la Federaciónse ejercer por: I.- La Suprema Corte de Justicia de la Nación. II.- El Tribunal Electoral. III.- Los Tribunales Colegiados de Circuito. IV.- Los Tribunales Unitarios de Circuito. V.- Los Juzgados de Distrito. VI.- El Consejo de la Judicatura Federal. VII.- El jurado federal de ciudadanos. VIII.-…” De acuerdo a la trascripción anterior, debe decirse que los órganos del Poder Judicial, no son los únicos que realizan función jurisdiccional, porque aunque ciertamente sean la esencia de estos, existen tribunales administrativos fuera del Poder Judicial que también llevan a cabo misión jurisdiccional especializada. El Poder Judicial, cuenta con las atribuciones necesarias para impartir justicia y mantener el equilibrio entre los demás poderes, los servidores y funcionarios y públicos y demás empleados que lo integran, son responsables entre otras cuestiones de interpretar las leyes, resolver controversias que surjan entre particulares, cuando se trate de asuntos de carácter federal, intervenir en las controversias que se susciten cuando una ley o acto de autoridad viole garantías individuales, resolver conflictos entre autoridades en el caso de invasión de atribuciones. Además forma parte de este poder el Consejo de la Judicatura Federal, que cumple con importantes funciones de carácter administrativo, disciplina y vigilancia, además de órganos como el Instituto de la Judicatura Federal que se encarga de la formación de Magistrados, Jueces, Secretarios y Actuarios como lo veremos en el siguiente apartado. 19 2.2. CONSEJO DE LA JUDICATURA FEDERAL. La reforma constitucional de 1994, creo al Consejo de la Judicatura Federal, como el órgano encargado de realizar la vigilancia, administración y supervisión de los órganos jurisdiccionales federales, así como las conductas de sus titulares, nombramiento y remoción. El diccionario jurídico del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, nos dice que la palabra consejo significa “cualquier conjunto de individuos que se reúnen para decidir sobre determinadas cuestiones, sean de cualquier materia”. La doctrina define al Consejo de la Judicatura, como un Órgano Colegiado de composición heterogénea en su origen, con las funciones de gobierno del tercer poder integrante del gobierno.21 Alejandro Álvarez Cárdenas, lo define como “el Órgano Colegiado de Administración y Vigilancia del Poder Judicial de la Federación”, que define los lineamientos de la carrera judicial para ejercer con independencia técnica y de gestión según su competencia, la función disciplinaria de sus miembros.22 Es decir que el Consejo de la Judicatura, surge con la primordial necesidad de ser un órgano administrativo que sirva al Poder Judicial como una herramienta para obtener la tan anhelada justicia. El primer antecedente de dicho órgano, lo encontramos el 25 de marzo de 1988, cuando se publica en el Periódico Oficial del Estado de Sinaloa, los decretos 433 y 10, que establecen la creación del Consejo de la Judicatura contemplado en los artículos 94 y 97 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Sinaloa, con respecto al Capitulo IV del Poder Judicial, Sección I Del Supremo Tribunal de Justicia del Estado. La Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Sinaloa, establecía en los artículos 79 y 80 cuya reforma fue publicada por decreto número 564 en el Periódico Oficial del Estado de fecha 10 de abril de 1995, establece su organización, el régimen 21 Carranco Zúñiga Joel, Poder Judicial, Ed. Porrúa, México, 2000, pág. 212. 22 Álvarez Cárdenas Alejandro, El Procedimiento Disciplinario del Consejo de la Judicatura Federal, Ed. Porrúa, México, 2001, pág. 12. 20 de incompatibilidades de sus miembros y sus funciones, en particular en materia de capacitación, nombramientos, ascensos, inspección y régimen disciplinario, con objeto de asegurar la independencia, eficacia, disciplina y decoro de los tribunales y garantizar a los Magistrados y Jueces, los beneficios de la carrera judicial. Igualmente, se establece a nivel constitucional, que corresponde al Consejo de la Judicatura, elaborar una terna para el nombramiento, por el Congreso del Estado o por la Diputación Permanente, de los Magistrados del Supremo Tribunal. Ahora bien, las atribuciones que tiene el aludido Consejo, eran únicamente de recomendación y propuestas y no así decisorias, entre las que se encontraban, realizar una terna de los Magistrados que integrarán el Supremo Tribunal de Justicia, presentar al Pleno, programas para la capacitación del Poder Judicial y realizar la vigilancia, inspección y disciplina del mismo.23 El siguiente antecedente lo tenemos en la Constitución del Estado de Coahuila, en la que mediante decreto número 457 publicado en el Periódico Oficial del Estado el 17 de junio de 1988, en cuya exposición de motivos los principios fundamentales fueron considerados como elementos de trascendencia y sometieron a la consideración de esa Soberanía la instauración del Consejo de la Judicatura en el Estado de Coahuila, cuya conformación garantizaría la imparcialidad y efectividad en los nombramientos, ascensos, inspección y régimen disciplinario del personal al servicio del Poder Judicial. Se crea al Consejo de la Judicatura de Coahuila en el Capitulo XVII denominado Del Consejo de la Judicatura y Cabe destacar que las atribuciones del Consejo son limitadas, ya que por ejemplo la organización de la carrera judicial, de gobierno y administración se encuentra a cargo del Tribunal Supremo de Justicia. Este Consejo se integraba, al igual que el del Estado de Sinaloa, por siete miembros y en cuanto a la función de vigilancia y disciplina, esta se reduce a solicitar a la autoridad competente el estricto cumplimiento de sus atribuciones relacionadas con la carrera judicial, por actos arbitrarios que afecten la permanencia de los 23 Fix Zamudio Héctor, Cuadernos para la Reforma de la Justicia, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, México, 1996. pág. 63. 21 miembros del Poder Judicial en sus funciones, así como con la disciplina de éstos (artículo 60 de la Ley Orgánica). Sin embargo, no se prevén modos o mecanismos que refuercen el peso y la autoridad de la opinión del Consejo.24 A nivel Federal, es a partir de la reforma Constitucional del 31 de diciembre de 1994, que por iniciativa del Ejecutivo Federal (Ejecutivo Ernesto Zedillo Ponce de León), tuvo entre algunos de sus propósitos, el dar autonomía y un mejor funcionamiento a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, lo cual sólo se lograría con la separación de las actividades administrativas de las jurisdiccionales. La iniciativa propuso entre otras cosas: 1º Que las funciones administrativas que desempeñaba la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se ejercieran por el Consejo de la Judicatura Federal. 2º Las atribuciones que ejercerá el aludido Consejo son limitadas, destacándose las relativas al nombramiento, promoción y remoción de Jueces y Magistrados del Poder Judicial de la Federación así como del personal a cargo de dichos titulares. 3º Se encargaría de la vigilancia y supervisión de los órganos jurisdiccionales, así como de las conductas de sus titulares, en concordancia con la competencia que le corresponde para el nombramiento y remoción de dichos funcionarios y servidores públicos. Mario Melgar Adalid opina que, la creación del Consejo de la Judicatura Federal, así como los Consejos de las Judicaturas Locales o Estatales, que dentro del esquema de su organización judicial, son parte del principio de independencia judicial que eleva al Poder Judicial al sitial de auténtico poder que le corresponde, equiparado al Ejecutivoy al Legislativo. La figura del Consejo de la Judicatura, constituye una verdadera revolución judicial, académica y política. El Consejo de la Judicatura Federal, órgano constitucional administrativo con las facultades que le fueron restadas a la Suprema Corte, referidas a la administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la Federación, busca resolver el problema de órganos jurisdiccionales que tienen a su cargo funciones administrativas.25 24 Ibidem, pág. 66. 25 Melgar Adalid Mario, Consejo de la Judicatura Federal, Ed. Porrúa, Tercera Edición, México, 2000, págs. 72 y 90. 22 Este órgano esta regulado fundamentalmente por los artículos 94, 97 y 100, constitucionales, en los que se establece que la administración vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la Federación, se encuentra a cargo del mismo y por la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, cuya naturaleza jurídica reglamenta la organización, funcionamiento y facultades de cada miembro del Poder Judicial de la Federación. Uno de los principios fundamentales del Consejo de la Judicatura Federal, radica en que en todo momento velará por la autonomía de los órganos que lo conforman y por la independencia e imparcialidad de sus miembros. Se entiende entonces, como una institución de carácter administrativo, que regula el nombramiento, remoción y sanciones de los empleados, servidores, funcionarios públicos y demás personal integrante de los órganos judiciales que conforman el Poder Judicial a excepción de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; así como la administración de sus bienes y el presupuesto destinado a cubrir sus necesidades, además de la vigilancia y correcciones disciplinarias impuestas a los servidores públicos del Poder Judicial. 2.2.1. INTEGRACIÓN, ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO. El artículo 100 Constitucional, contempla que el Consejo de la Judicatura Federal, es un órgano del Poder Judicial de la Federación con independencia técnica, de gestión y para emitir sus resoluciones. En relación al artículo 68 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, encargada de la aplicación de imparcialidad y la autonomía e independencia, de los órganos que conforman al Poder Judicial de la Federación. Es el órgano judicial de administración y disciplina, que depende del Poder Judicial Federal, cuyos objetivos primordiales son vigilar y mantener la disciplina de sus funcionarios, servidores y empleados, además de administrar los recursos materiales y patrimonio con el que cuenta. De acuerdo a los fines de esta investigación, analizaremos la importancia y regulación de los servidores que contempla el artículo 110 fracciones VIII a la X, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, la importancia en el procedimiento 23 de impartición de justicia, el procedimiento para otorgarles nombramiento y los supuestos en que pueden incurrir en responsabilidad administrativa. Ahora bien, según lo que establece el artículo 100 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su párrafo segundo la integración del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, se forma por siete miembros, que serán designados por parte de los tres poderes integrantes de la Federación, de la siguiente forma: 1º Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 2º Tres consejeros designados por el Pleno de la Corte, por mayoría de cuando menos ocho votos, elegidos entre los Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito. 3º Dos consejeros designados por el Senado. 4º Un consejero designado por el Presidente de la República. Para poder ser nombrado miembro integrante del Consejo de la Judicatura deberá acatar lo establecido en el artículo 95 Constitucional, además de ser persona distinguida dentro de lo profesional y destacarse dentro de este medio por llevar como estandarte la honorabilidad, honradez, honestidad e imparcialidad. De acuerdo a los artículos 69 y 70 de la Ley Orgánica del Poder Judicial Federal, el Consejo de la Judicatura Federal, funcionará en Pleno o a través de sus comisiones, cada año se celebran dos periodos de sesiones, el primero comienza el primer día hábil del mes de enero y termina el último día hábil de la primera quincena del mes de julio y el segundo comienza el primer día hábil del mes agosto y termina el último día hábil de la primera quincena del mes de diciembre. Tiene la facultad de expedir reglamentos interiores en materia administrativa, de carrera judicial, de escalafón y régimen disciplinario, nombrar, ratificar, adscribir y remover a los titulares de los Tribunales de Circuito y Juzgados de Distrito, acordar renuncias y retiros forzosos; resolver sobre quejas administrativas y responsabilidad y sanciones a servidores y empleados del propio Consejo, Tribunales de Circuito y Juzgados de Distrito a través de procedimientos establecidos en la ley. El Consejo tiene la facultad para expedir Acuerdos, por medio de los cuales podrá determinar la organización y funcionamiento. Según el Acuerdo General 48/1998 emitido por el Pleno, se delegó a las distintas comisiones consultivas y propositivas contempladas en el artículo 81 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la 24 Federación, distintas actividades para el ejercicio de las funciones del Consejo de la siguiente forma: “En el artículo tercero del Titulo Primero Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, establece que se ejercerán las funciones a través de la siguiente organización: “Artículo 3.- … I. El Pleno; II. El Presidente; III. Las Comisiones, que pueden ser de receso, unidas, de administración, de disciplina, de la carrera judicial, sobre la creación de nuevos órganos, de adscripción y las demás que determine la ley; IV. Las Secretarias Ejecutivas que puede ser de pleno y carrera judicial, de administración, de disciplina, de creación de nuevos órganos, de adscripciones y las demás que determine el Pleno; V. Los Órganos, que son el Instituto de la Judicatura Federal, la Visitaduría Judicial, El Instituto Federal de Defensoría Pública y la contraloría del Poder Judicial de la Federación; VI. Las Direcciones Generales, de administración regional, de auditoria, de comunicación social, de contabilidad, de informática, de inmuebles y mantenimiento, de organización y sistemas, de programación y presupuesto, de recursos humanos, de recursos materiales y servicios generales, de responsabilidades, de tesorería general de unidad y apoyo técnico y gestoría, la Visitaduría, de relaciones nacionales e internacionales, y las demás que determine el Pleno”.26 El Pleno puede determinarse como el órgano del Consejo, que tiene a su cargo las facultades más relevantes, pues expresa la reunión de los consejeros para la deliberación y resolución de los asuntos que las Comisiones o los Consejeros en particular plantean en su seno.27 Es el órgano más importante que conforma al Consejo, el que va a designar, ratificar, remover y dar adscripción a Magistrados y Jueces de Distrito establecidas, a través de la creación de Acuerdos. Este va a funcionar con la totalidad de sus integrantes, pero existe la posibilidad que solo con la presencia de cinco de sus miembros pueda llevarse a cabo la sesión. Las sesiones podrán ser ordinarias, estas serán netamente privadas en atención a las cuestiones que se discuten en ellas y extraordinarias, las que pueden ser 26 Consejo de la Judicatura Federal, Acuerdo General número 48/1998, que regula la organización y funcionamiento del Consejo de la Judicatura Federal, actualizado al 21 de enero de 2005, pág. 2. 27 Melgar Adalid Mario, Op. Cit. pág.103. 25 públicas o privadas y estas podrán ser solicitadas por cualquier miembro del Consejo y presentar dicha solicitud alPresidente. Todas las sesiones que funcionen en Pleno deberán estar presididas de todas las formalidades establecidas en la Ley. Aunque resulta de gran importancia conocer el funcionamiento de cada Comisión y Secretaría, para efectos de este trabajo, sólo mencionaremos aquellas que determinan el proceso de nombramiento, ratificación y procedimiento de responsabilidad administrativa de los servidores públicos a estudio, es decir la Comisión y la Secretaría Ejecutiva de Carrera Judicial y Adscripción de nuevos Órganos y la Comisión y Secretaría Ejecutiva de Disciplina. La Comisión de Carrera Judicial, coadyuva con el Instituto de la Judicatura Federal, para verificar el sistema de ingreso y promoción de Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito, Secretario General de Acuerdos de la Suprema Corte de Justicia, Secretarios de Estudio y Cuenta de Ministro, Secretarios de Acuerdos de Salas, Subsecretarios de Acuerdos de Salas, Secretarios de Tribunal de Circuito y Juzgados de Distrito, y Actuarios del Poder Judicial de la Federación. Resolver sobre los Secretarios de Tribunal de Circuito y Juzgados de Distrito, desempeñen funciones de Jueces y Magistrados y en entre otras cosas de aprobar la lista de personas que pueden fungir como Peritos ante el Poder Judicial de la Federación. La Secretaría Ejecutiva de Carrera Judicial, Adscripción y Creación de Nuevos Órganos, auxilia a la Comisión de Carrera Judicial, en materia de ingreso y promoción de servidores públicos judiciales, según el Acuerdo General del Peno del Consejo de la Judicatura Federal, 5/2002, entre sus funciones en la parte que interesa para efectos de la presente investigación se encuentran: 1º Revisar y comprobar que las solicitudes de ingreso y promoción de las categorías de los servidores públicos previstas en las fracciones I, II y VIII a la X del artículo 110 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, se apeguen a las disposiciones legales aplicables. 2º Participa en la elaboración de proyectos de acuerdos y convocatorias para los cursos internos de oposición y de oposición libre de aptitud a las categorías de los servidores públicos referidos. 26 En la parte que interesa, ésta Comisión y las Secretaría Ejecutiva de Carrera Judicial, en primer lugar coordina y supervisa el funcionamiento del Instituto de la Judicatura Federal, se encargan de autorizar las solicitudes de Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito, para otorgar nombramientos a Secretarios y Actuarios del Poder Judicial de la Federación. Ahora bien en el tercer párrafo del artículo 97 Constitucional, establece que serán los titulares es decir, Magistrados y Jueces quienes tienen la facultad de nombrar y remover a los respectivos servidores y empleados de los Tribunales de Circuito y Juzgados de Distrito; por otro lado el artículo 115 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, establece el procedimiento para la expedición de nombramientos de dichos servidores públicos, que será supervisado por los órganos internos antes mencionados. En general, los requisitos que establece la ley es que postulantes aprueben un examen de oposición para el que previamente debe aprobarse un curso impartido por el Instituto de la Judicatura Federal y cada etapa será organizada, administrada y vigilada por la Comisión y la Secretaría de Carrera Judicial. Es evidente entonces una contradicción que consideramos afecta en particular a quienes cuentan con la preparación y requisitos para fungir como Secretarios y Actuarios del Poder Judicial de la Federación, debido a que el Acuerdo General 26/2004 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, reglamenta el procedimiento para el nombramiento de dichos servidores públicos, que implica una serie de requisitos y una amplia preparación que corresponde impartir al Instituto de la Judicatura y sin embargo, finalmente son los titulares Magistrados y Jueces, los que designan o se abstienen de otorgar los nombramientos. Aunque, el Consejo de la Judicatura a través de la Comisión de Carrera Judicial, tienen el derecho de proponer a los aspirantes que de acuerdo a la lista de espera aprobaron el examen y cumplen con los requisitos para integrase a la vacante o como servidores públicos con nombramiento de Secretarios o Actuarios que tienen base y que se encuentran a disposición del Consejo; la mayoría de las veces los nombramientos son otorgados por decisión unánime de los titulares y esta situación es criticable en la imparcialidad de la impartición de la justicia federal. 27 Por otra parte, la Comisión de Disciplina, conoce de las conductas de servidores públicos y del funcionamiento de los órganos jurisdiccionales y oficinas de correspondencia común del Poder Judicial de la Federación. Conoce en particular de los procedimientos administrativos de responsabilidad en contra de servidores públicos de los órganos jurisdiccionales, resolviendo aquellos que resultan infundados e improcedentes; en los que se acredite existe responsabilidad; y los que queden sin materia y se sobresean. Auxilia para amonestar a Jueces y Magistrados, somete a consideración del Pleno, imposición de multas a personas que falten al respeto a un órgano o miembro del Poder Judicial, emite dictámenes de visitas de inspección en las que se determine una posible falta administrativa. Es necesario precisar que solo estudiaremos de manera general, la competencia y funcionamiento de la Comisión de Disciplina, en el procedimiento para fincar responsabilidad a Secretarios y Actuarios, en el supuesto de incurrir en alguna falta administrativa durante la vigencia de su cargo, lo que se abordará en el Tercer Capítulo. La Secretaria Ejecutiva de Disciplina, es un órgano, que permite el tratamiento especializado y eficaz de asuntos de su competencia, tiene como objetivo auxiliar a la Comisión de Disciplina, en un ejercicio responsable, profesional y honorable de la función jurisdiccional. Sus funciones están determinadas en el Acuerdo General 5/2000, y la parte que interesa para efectos de la investigación son: 1º Tramitar los procedimientos administrativos disciplinarios. 2º Ordenar que se practiquen las investigaciones que le encomiende el Pleno o la Comisión de Disciplina para determinar la responsabilidad de los servidores públicos y empleados de los Tribunales de Circuito y Juzgados de Distrito y de la Oficinas de Correspondencia Común, mediante los procedimientos establecidos en la Ley, Reglamentos y Acuerdos que emita el Pleno en materia disciplinaria. 3º Solicitar a los promoventes aclaraciones o mayores datos de los escritos en que se promueva el procedimiento de responsabilidad en contra de algún servidor público del Poder Judicial de la Federación que sean confusos e imprecisos. 28 4º Participar junto con otros órganos competentes, en la elaboración registro, sistematización y seguimiento de aquellas conductas calificadas como irregulares y atribuidas a los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación. 5º Vigilar el cumplimiento de las medidas que dicte el Pleno y la Comisión de Disciplina, para el buen funcionamiento de los Tribunales de Circuito y Juzgados de Distrito. Para la integración de las Comisiones del Consejo de la Judicatura, deberán estar presentes tres de los miembros totales del Consejo; es decir, uno de los miembros que fue designado por el Poder Judicial, otro de los que fue designado por el Poder Legislativo y el que fue nombrado por el Poder Ejecutivo. Todas las resoluciones que se determinen dentro de las Comisiones deberán acatarse por mayoría de votos de los miembros que la integran, y ninguno de estos podrá reservarse su derecho a ejercer el voto respectivo. Es pertinente señalar que podrán surgir determinados asuntos en los que estas Comisiones no podrán tomar o no podrán llegar a una
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