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Analisis-y-propuestas-de-mejoramiento-al-sistema-de-aportaciones-Patronales-al-INFONAVIT

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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTONÓMA DE MEXICO
FACULTAD DE DERECHO
SEMINARIO DE DERECHO DEL
TRABAJO Y DE LA
SEGURIDAD SOCIAL
ANALISIS y PROPUESTAS DE
MEJORAMIENTO AL SISTEMA DE
APORTACIONES PATRONALES AL
INFONAVIT
TESIS QUE PARA OBTENER El TíTULO DE
LICENCIADO EN DERECHO
P R E S E N T A:
CYNTHIA lOZANO GUTIÉRREZ
ASESOR
DR. JOSE MANUEL VARGAS MENCHACA
México, Ciudad Universitaria. Diciembre 2006.
 
UNAM – Dirección General de Bibliotecas 
Tesis Digitales 
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A mi esposo y mis hijos:
por ser el motor de mi vida.
A mis padres y familia:
por haber creído en mí.
Al INFONA VIT:
por darme tantas satisfacciones.
Al Doctor Vargas Menchaca:
por su paciencia, apoyo y dedicación.
INDICE
Pág.
Introducción... ... ... ... 1
1.El derecho a la vivienda y las aportaciones de seguridad sociaL 5
1. Fundamento constitucional del derecho a la vivienda... ... ... 7
2. Definición de aportación de seguridad sociaL ...13
3. Naturaleza jurídica de las aportaciones de seguridad sociaL ..16
4. Las aportaciones al Fondo Nacional de la Vivienda para los
Trabajadores ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .,. ... ... .,. .., ... .,. ... ... ... ...19
A. ¿Cómo se constituyen?.. 20
a. Cuantificación... .., ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .., ... ... .., 21
b. Periodicidad en el pago 25
c. Formas y procedimientos de pago 26
B. Destino de los recursos 29
11.El Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores .32
1. Antecedentes y origen del Instituto.. . ... ... ... ... ... ... ... ... ..32
2. Naturaleza jurídica deIINFONAVIT... ..39
3. Marco jurídico aplicable al INFONAVIT como Organismo
Fiscal Autónomo... ... .., ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .., ... ... 43
A. Ref orma del 30 de diciembre de 1983 a la Ley del
INFONAVIT... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .., ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 45
B. Ref orma del 24 de febrero de 1992 a la Ley del
INFONAVIT... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 47
C. Reforma del 22 de julio de 1994 a la Ley del
INFONAVIT... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 49
D. Reforma del 6 de enero de 1997 a la Ley del
INFONAVIT... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .., ... ... .,. 50
111.Obligaciones patronales en materia de vivienda y efectos de su omisión 55
1. Pago de las aportaciones a la subcuenta de vivienda... .60
A. Ley Federal del Trabajo ... ... ... ... .61
B. Ley deIINFONAVIT ... ... ... ... ... ... ... ... 62
2. Retención y entero de la cuota de amortización de crédito ..73
A. Ley Federal del Trabajo... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...73
B. Ley dellNFONA VIT... ... ... ... ... ... .., ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .,. ...75
IV. Propuestas de mejora para evitar los efectos de la omisión patronal 80
1. Reforma al Reglamento Interior dellNFONAVIT en Materia de
Facultades como Organismo Fiscal Autónomo 84
2. Modificaciones al Reglamento para la Imposición de Multas
por infracción a las Disposiciones de la Ley del INFONAVIT
y sus Reglamentos .89
3. Modificación de las Reglas para el Otorgamiento de Créditos a los
Trabajadores Derechohabientes deIINFONAVIT 95
Conclusiones... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 98
Bibliografía 103
INTRODUCCION
En México el Derecho a una vivienda ha sido considerado como un
derecho fundamental y como una garantía individual y social desde la creación
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Por ello, en este
trabajo analizaremos este Derecho y la forma de garantizarlo al sector de los
trabajadores.
En el primer capítulo se aborda el surgimiento del Derecho a una
vivienda, su razón de ser y su incorporación en la Carta Magna. Se define la
naturaleza jurídica de las aportaciones de Seguridad Social, como el
mecanismo por el cual el Estado trata de garantizar, entre otros, el derecho a la
salud y a la vivienda digna entre algunos sectores de la población. Para
responder a este último, se reglamentó la obligación patronal de pagar
aportaciones del 5% sobre el salario de los empleados a un Fondo Nacional de
la Vivienda para los Trabajadores, cuya constitución, cuantificación, pago y
destino de los recursos, quedan reflejados en el citado capítulo.
Los recursos con que cuenta el instituto que administra éste Fondo para
otorgar créditos, son precisamente las aportaciones del 5% y los pagos por
concepto de amortización de crédito que hacen los trabajadores que ya han
obtenido un crédito. Dado lo anterior, y con la finalidad de facilitar su cobro
forzoso en caso de omisión, el Código Fiscal de la Federación les da a estas
aportaciones el carácter de contribuciones.
Con la finalidad de hacer positivo el Derecho a una vivienda digna, la
Carta Magna ha sufrido una serie de reformas en su artículo 123, la más
importante de ellas, en el año de 1972, ya que dio lugar a la creación del
Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, encargado de
1
administrar dichas aportaciones y de otorgar créditos a los trabajadores
asalariados.
Por ello, el segundo capítulo trata de los antecedentes sociales y
legislativos que dieron lugar a la creación del INFONAVIT. Además
conoceremos su naturaleza jurídica, fundamentalmente determinada por ser un
instituto creado por ley como organismo descentralizado de la Administración
Pública Federal y caracterizado por tener atribuciones de organismo fiscal
autónomo, cuya misión es el otorgar créditos baratos y suficientes para la
adquisición, remodelación o construcción de viviendas para sus
derechohabientes.
A partir de diversas reformas a la Ley del Instituto del Fondo Nacional de
la Vivienda para los Trabajadores y a su marco jurídico aplicable en esta
materia, se han definido, reforzado y reglamentado las atribuciones con que
éste cuenta en materia fiscal.
Es de mencionarse, que para el cumplimiento de los fines que persigue
eIINFONAVIT, los patrones juegan un papel sumamente importante, por ello la
Ley Federal del Trabajo y la propia Ley del Instituto, teniendo como marco el
artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, les
asigna obligaciones muy precisas.
En el tercer capítulo se señalan las obligaciones más importantes que
tienen los patrones en materia de vivienda, a saber: aportar el 5% del salario de
sus trabajadores y retener y enterar las cuotas de amortización de crédito,
ambas reglamentadas en la Ley Federal del Trabajo y en la Ley del Instituto del
Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores.
2
Cuando un empleador omite el pago de las aportaciones, se refleja en
la subcuenta de vivienda y en la puntuación mínima requerida para ser sujeto
de crédito de los trabajadores a su servicio. Las reglas para el otorgamiento de
crédito dellNFONAVIT señalan la puntuación mínima con la que deberá contar
un trabajador para obtener un crédito y señalan que ésta se integra asignando
puntos por conceptos como: últimos bimestres de cotización continúa, saldo de
la subcuenta de vivienda y antigüedad en el empleo, por lo que con cada pago
omiso, disminuyen los puntos para obtener el crédito. Cuando se omite retener
y/o enterar lacuota de amortización de crédito se afecta directamente el
patrimonio del trabajador, ya que está directamente ligado con su crédito y por
consecuencia con su vivienda.
Como podemos observar, el pago de las contribuciones llamadas de
seguridad social, se encuentran ligadas directamente con un beneficiario
determinado, es decir, con un trabajador, por ello es de suma importancia que
los patrones realicen los pagos en tiempo y cuando no es así, se castigue
conforme a la ley, sobre todo con multas, que ayuden a crear un fondo que
procure evitar los efectos de la omisión.
Dado lo anterior y de que el trabajador no es responsable del pago u
omisión de su empleador, en el cuarto capítulo proponemos diversas reformas a
las Reglas de Otorgamiento de Crédito del INFONAVIT, al Reglamento Interior
dellNFONAVIT en Materia de Facultades como Organismo Fiscal Autónomo y
al Reglamento para la Imposición de Multas por Infracción a las Disposiciones
de la Ley dellNFONAVIT y sus Reglamentos.
Con lo expuesto, se obtendrá un mecanismo que permita recaudar
oportunamente las aportaciones, reduciend.o así la incidencia en las omisiones
patronales y evitar se inicie con el proceso de fiscalización.
3
Por último, es de comentarse que para llevar a cabo esta Tesis se
trabajo con tres métodos de estudio, a saber: el histórico, el sociológico y el
deductivo.
El primero que consiste en el conocimiento de los hechos pretéritos, con
la finalidad de estar al tanto del surgimiento del Derecho a la Vivienda, de su
fundamento constitucional, de los antecedentes y origen del INFONAVIT, así
como las reformas a su ley.
El sociológico, que consiste en delimitar un objeto de estudio a través del
análisis de fenómenos sociales ya que el Instituto que nos ocupa surgió de una
exigencia social y las reformas que proponemos están basadas en hechos
cotidianos.
y el deductivo, conforme el cual se aprovechan conocimientos básicos
con la finalidad de formular afirmaciones que conduzcan a conocimientos
particulares, utilizado para analizar la Ley dellNFONAVIT y sus Reglamentos y
deducir cuales son las obligaciones patronales, como reformarlos para obtener
una mejor recaudación oportuna de aportaciones y beneficiar al sector de los
trabajadores.
4
1. El Derecho a la Vivienda y las Aportaciones de Seguridad Social.
El presente capítulo tiene como finalidad comentar los antecedentes del
surgimiento en México del derecho a la vivienda y cómo, con el fin de tutelar
este derecho han nacido organismos especializados para atender a la población
en este rubro, en el caso concreto el INFONAVIT, así como el sistema de
aportaciones mediante el cual funciona.
Para comenzar con el análisis de lo que implica el Derecho a una
Vivienda digna, es menester señalar que se entiende por "vivienda". La vivienda
digna es definida por el Diccionario de la Lengua Española como un refugio
natural o construido por el hombre, en el que éste habita de modo temporal o
permanente.
Sin embargo, toda vivienda para considerarse digna debe cumplir con
ciertas características. Para Arturo Cantú Sánchez "toda vivienda debe proveer
suficiente protección, higiene, privacidad y comodidad a sus ocupantes. Debe
estar adecuadamente localizada y encontrarse en una situación de tenencia
saneada" .1
En resumen podemos decir que la vivienda es un refugio higiénico
natural o construido, que proporciona al hombre protección, privacidad y
comodidad de manera temporal o permanente.
Por ello y dada la naturaleza de la vivienda, el derecho a una vivienda
es considerado por el artículo 25 inciso 1) de la Declaración Universal de los
Derechos del Hombre, adoptada y proclamada el 10 de diciembre de 1948,
como un derecho fundamental, señalando que: "Toda persona tiene derecho a
1 CANTú SANCHEZ, Arturo, Necesidades esenciales en México. "Situación actual v
perspectivas al ano 2000", Tomo 3. Vivienda, cuarta edición, Sigui, México, 1990, p. 17.
5
un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el
bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia
médica y los servicios sociales necesarios ...". Es decir, un derecho que se
obtiene por el simple hecho de ser hombre, entiéndase, el género humano.
En la Estrategia Mundial de la Vivienda preparada por la ONU, la
"vivienda adecuada" se define como "un lugar donde poderse aislar si se desea,
espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación adecuadas,
una infraestructura básica adecuada y una situación adecuada en relación con
el trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo razonable".2
En este sentido y con el fin de asegurar la integridad del hombre y de su
familia, surge el derecho a la vivienda y con él, una serie de instituciones
destinadas a tutelar este derecho a través de mecanismos especializados que
cada Estado va adoptando, como su tutela por el Derecho de la Seguridad
Social y sobre todo el referente al otorgamiento de créditos para su adquisición.
Este último mecanismo en muchos países, es facilitado a través de un
sistema de aportaciones de seguridad social destinadas para la adquisición de
vivienda; en México destacan en éste sentido las que los patrones hacen al
FOVISSSTE y al INFONAVIT. A este último, dedicaremos el estudio de los
siguientes capítulos.
Si bien es cierto que hasta el día de hoy ningún país ha satisfecho
totalmente la demanda de vivienda de su población, también lo es que desde
hace algunas décadas, todos los países se han preocupado y ocupado de
plasmar en su marco jurídico algún tipo de obligación en materia de vivienda,
dirigida tanto a la clase obrera como a la población en general.
2 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Comentada, Tomo 1, décima séptima
edición, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, Porrúa, México, 2003, p. 101.
6
Para el maestro José Dávalos, "la naturaleza jurídica del derecho a la
vivienda corresponde a la de un régimen de seguridad social; es una obligación
social. Al ser un régimen de seguridad social no sólo tendrán ese derecho los
trabajadores, también debe ser titular de esa garantía toda persona que
requiera de una habitación".3
En lo referente a este derecho en México han surgido distintos
organismos encargados de tutelarlo de alguna manera, encargándose de
regular y crear esquemas de planeación, programación, financiamiento,
administración y ejecución de programas de vivienda, a fin de lograr que los tres
niveles de gobierno apoyen a los sectores de la población que lo necesitan para
la adquisición de viviendas. Como ya lo mencionamos, uno de los mecanismos
en el sistema de aportaciones de seguridad social.
1. Fundamento constitucional del derecho a la vivienda.
"La vivienda representa una condición social que incide directamente en
el nivel y calidad de vida de la sociedad. La vivienda es una necesidad familiar
básica, de cuya satisfacción depende la alimentación, la salud y la educación.
Es por ello, un parámetro del desarrollo social de una comunidad".4
El derecho a una vivienda digna y sana es reconocido universalmente y
constituye un derecho humano básico que impone a los gobiernos la obligación
de asegurar su obtención por todos los habitantes a través de esquemas
específicos.
3 DAvALOS, José, Derecho del Trabajo 1,sexta edición, Porrúa, México, 1996, p. 267.
4 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Comentada, Tomo 1,séptima edición,
Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, Porrúa, México, 1995, p. 47.
7
El constituyente de 1917 siendo pionero en el tema de la seguridad
social, se preocupó por consagrar en la Constitución que redactaba el derecho
a la vivienda, plasmándolo en el artículo 123 fracción XII de la misma, en el que
estableció la obligación patronal de proporcionar a los trabajadores una
habitación cómoda e higiénica bajo el siguiente precepto: "En toda negociación
agrícola, industrial, minera o cualquiera otra clase de trabajo,los patronos
estarán obligados a proporcionar a los trabajadores habitaciones cómodas e
higiénicas, por las que podrán cobrar rentas .. .',s. Esto es, que el patrón se
encontraba directamente obligado a proporcionar las viviendas a sus
trabajadores como una prestación de carácter laboral.
Sin embargo, interpretando estrictamente dicho precepto, tenemos que
el constituyente redujo el derecho a la vivienda sólo para los trabajadores de la
iniciativa privada, dejando de lado a un gran sector de la población, que por no
tener el carácter de asalariado, carecía del reconocimiento constitucional que
precisara la responsabilidad del Estado para crear y facilitar instrumentos
destinados a cubrir las necesidades de vivienda de la población.
El 5 de diciembre de 1960 el Congreso de la Unión reformó el artículo
123 de nuestra Carta Marga con la finalidad de adicionarle al citado artículo un
apartado denominado B, relativo a las relaciones de trabajo que se dan entre
los Poderes de la Unión, los Gobiernos del Distrito y los Territorios Federales y
sus trabajadores, mismo que en la fracción XI inciso f) señalaba:
11Se
proporcionarán a los trabajadores habitaciones baratas, en arrendamiento o
venta, conforme a los programas previamente aprobados." Es decir, hizo
extensivo este derecho a la vivienda para los trabajadores del Estado y obligó al
Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial, así como al Jefe de Gobierno del Distrito
5 TENA RAMIREZ, Felipe, Leves Fundamentales de México, décima edición, Porrúa, México,
1981, p. 871.
8
Federal y los Gobernadores de los Estados a proporcionar viviendas a sus
trabajadores.
Más adelante, el 14 de febrero de 1972 se publicó la reforma número
ocho al artículo 123 constitucional, en esta ocasión, recayó sobre el Apartado A,
fracción XII, bajo la siguiente exposición de motivos: "El Gobierno de la
República ... considera indispensable afrontar globalmente el problema de la
vivienda e incorporar en los beneficios de una política habitacional a la totalidad
de la clase trabajadora, independientemente de la dimensión de las empresas
en que sus miembros laboran o de su ubicación geográfica.
Ello es factible si se establece un sistema más amplio de solidaridad
social en el que la obligación que actualmente tienen los patrones respecto de
sus propios trabajadores sirva de base a un mecanismo institucional de
financiamiento e inversión, de carácter nacional. Así será posible satisfacer, en
el volumen y con la intensidad que se requiere, las demandas de habitación y
facilitar, al mismo tiempo, el cumplimiento de las obligaciones a cargo de las
empresas ... la participación generalizada de todos los patrones del país hará
posible la extensión de este servicio a la clase trabajadora en su conjunto,
mediante la integración de un fondo nacional de la vivienda que otorgará
préstamos al sector obrero para la adquisición, construcción, reparación y
mejoramiento de sus habitaciones. Con eso se elimina, además, la limitación
por la que solamente están obligadas, en el interior de las poblaciones, las
empresas de más de 100 trabajadores a proporcionar a éstos habitaciones".6
Tras esta reforma, dicho artículo establece hoy en día que: "Toda
empresa agrícola, industrial, minera o de cualquier otra clase de trabajo, estará
obligada, según lo determinen las leyes reglamentarias, a proporcionar a los
6 Marco Jurídico Básico del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabaiadores,
edición especiallNFONAVIT, México, 2005, p. 5.
9
trabajadores habitaciones cómodas e higiénicas. Esta obligación se cumplirá
mediante las aportaciones que las empresas hagan a un fondo nacional de la
vivienda a fin de constituir depósitos a favor de sus trabajadores y establecer un
sistema de financiamiento que permita otorgar a éstos crédito barato y
suficiente para que adquieran en propiedad tales habitaciones.
Se considera de utilidad social la expedición de una ley para la creación
de un organismo integrado por representantes del Gobierno Federal, de los
trabajadores y de los patrones que administre los recursos del Fondo Nacional
de la Vivienda. Dicha ley regulara las formas y procedimientos conforme a los
cuales los trabajadores podrán adquirir en propiedad las habitaciones antes
mencionadas". 7
Reforma de la que surge el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda
para los trabajadores, mejor conocido como INFONAVIT y mismo que será el
motivo de estudio de la presente tesis.
Esta reforma constitucional "determinó un tránsito automático del
problema habitacional, del derecho del trabajo a la seguridad social".8
Posteriormente, el 10 de noviembre de 1972 se publicó una reforma
más, en la que se adicionó al artículo 123, apartado S, fracción XI, inciso f), el
siguiente párrafo: "Además, el Estado mediante las aportaciones que haga,
establecerá un fondo nacional de la vivienda a fin de constituir depósitos en
favor de dichos trabajadores y establecer un sistema de financiamiento que
permita otorgar a éstos crédito barato y suficiente para que adquieran en
propiedad habitaciones cómodas e higiénicas, o bien para construirlas,
7 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. vigésima séptima edición, Esfinge,
México, 2006, p. 139.
8 DE LA CUEVA, Mario, El nuevo derecho mexicano del trabajo. Tomo 11,séptima edición,
Porrúa, Méxic01993, p. 97.
10
repararlas, mejorarlas o pagar pasivos adquiridos por estos conceptos". Con el
propósito de que quedara explícitamente establecido el derecho a la vivienda de
los trabajadores sujetos al apartado S del citado artículo y la obligación del
patrón, en este caso del Estado, de asegurar que se les proporcionara.
En la misma reforma se adicionó a la fracción XIII del mismo apartado S,
el siguiente texto que hoy en día se encuentra vigente y que tutela el derecho a
una vivienda para los trabajadores al servicio de las fuerzas armadas. Tema
que no abordaremos más, por no ser parte del estudio en la presente tesis.
Como se observa, con estas reformas lo que se hizo fue trasladar la
obligación patronal de proporcionar la vivienda a Institutos especializados en
materia de vivienda, es decir, al INFONAVIT, al FOVISSSTE y al ISSFAM y
queda establecido que nuestra Constitución consagraba el derecho a una
vivienda como una garantía social, que es extensiva a los trabajadores de la
iniciativa privada, a los trabajadores de los Poderes de la Unión y a los
trabajadores de las Fuerzas Armadas Mexicanas. Siendo este Derecho tutelado
de igual manera para todos los sujetos protegidos por el artículo 123 de la
Carta Magna en comento, a través de aportaciones de seguridad social a un
fondo de vivienda, cualesquiera que sea la denominación del Instituto que lo
administre y con la finalidad de que estos trabajadores puedan adquirir o
construir una vivienda, mejorar o ampliar la que ya tienen o pagar alguna deuda
contraída por estos conceptos.
Una vez otorgado el derecho a una vivienda a los trabajadores, el 7 de
febrero de 1983, se reformó el artículo Cuarto de nuestra Carta Magna para
adicionarle el párrafo quinto que hoy en día establece: "Toda familia tiene
derecho a disfrutar de vivienda digna y decorosa. La ley establecerá los
instrumentos y apoyos necesarios a fin de alcanzar tal objetivo".
11
A raíz de dicha reforma, el 7 de febrero de 1984 surgió la Ley Federal de
Vivienda, cuyo objetivo, señalado en su artículo Primero, es "... establecer y
regular los instrumentos y apoyos para que toda familia pueda disfrutar de
vivienda digna y decorosa.
El conjunto de instrumentos y apoyos que señala este ordenamiento,
conducirán el desarrollo y promoción de las actividades de las dependencias y
entidades de la Administración Pública Federal en materia de vivienda, su
coordinación con los gobiernos de los estados y municipios y la concertación
con las organizaciones de los sectores social y privado, conforme a los
lineamientos de la política general de vivienda".
Dando cumplimientoa este ordenamiento han surgido instituciones como
FONHAPO (Fideicomiso Nacional de Habitaciones Populares), CONAFOVI
(Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda), los Institutos de Vivienda
Estatales y Municipales, y se han creado los planes de labores y financiamiento
de instituciones como el FOVISSSTE y eIINFONAVIT.
Sin embargo, hay diversas discusiones en relación con el derecho a una
vivienda, ya que nuestra Constitución señala que es un derecho de las familias,
no un derecho individual, como lo establece la Declaración Universal de los
Derechos del Hombre. Aunque como ya mencionamos se ha interpretado que el
legislador quiso manifestarlo como una garantía individual.
Por otro lado, es de mencionarse que en el marco del derecho de los
pueblos indígenas, nuestra Constitución también les confiere el derecho a la
vivienda como una garantía, y para ello señala en el artículo Segundo, apartado
S, fracción IV de la misma, que para abatir las carencias y rezagos que afectan
a los pueblos y comunidades indígenas, las autoridades federales, estatales y
municipales tienen la obligación de: "Mejorar las condiciones de las
12
comunidades indígenas y de sus espacios para /a convivencia y recreación,
mediante acciones que faciliten e/ acceso a/ financiamiento público y privado
para /a construcción y mejoramiento de vivienda, así como ampliar /a cobertura
de los servicios socia/es básicos. "
En resumen, se puede decir que el fundamento constitucional del
derecho a la vivienda lo encontramos en los siguientes preceptos:
1) Artículo Cuarto párrafo quinto.
2) Artículo Segundo, apartado S, fracción IV.
3) Artículo 123 apartado A fracción XII.
4) Artículo 123 apartado S fracción XI inciso f).
5) Artículo 123 apartado S fracción XIII.
Ahora, en los siguientes temas y capítulos dedicaremos el estudio al
derecho a la vivienda que se encuentra consagrado en el artículo 123 Apartado
A fracción XII de la Constitución Política Mexicana y al Instituto encargado de
garantizar este derecho.
2. Definición de aportación de seguridad social.
Partiendo de la concepción de que las aportaciones de seguridad social
son contribuciones, es necesario definir que significan éstas. En el sentido
estricto, las contribuciones son: "prestaciones en dinero o en especie
establecidas en la ley unilateralmente por el Estado, a cargo de las personas
físicas y las morales, para sufragar los gastos públicos, cuando se encuentren
en la situación jurídica o de hecho prevista por la misma".9
9 FERNANDEZ MARTINEZ, Refugio de Jesús, Derecho fiscal. Mac Graw Hill, México, 1998, p.
154.
13
Hay que mencionar que estas prestaciones surgen de la obligación
establecida en el artículo 31 fracción IV de nuestra Constitución Política, que
señala: "Es obligación de los mexicanos:
IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito
Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y
equitativa que dispongan las leyes".
Sin embargo, para que nazca la obligación contributiva es necesario que
la situación abstracta se encuentre expresamente en una ley y que el particular
o ciudadano realice el hecho generador que coincida con la situación plasmada
en la norma exactamente aplicable al caso concreto. Es decir, que el hecho
previsto en la norma jurídica de forma hipotética debe ser realizado por el
ciudadano para que surja la obligación tributaría.
Para ello, el Código Fiscal de la Federación distingue cuatro tipos de
contribuciones, a saber: impuestos, derechos, aportaciones de seguridad social
y aportaciones de mejoras y en su artículo Segundo fracción 111define a las
aportaciones de seguridad social como: "contribuciones establecidas en la ley, a
cargo de personas que son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de
obligaciones fijadas por la ley en materia de seguridad social o de las personas
que se beneficien en forma especial por servicios de seguridad social
proporcionados por el mismo Estado". 10
El mismo artículo en el último párrafo dice: "Cuando sean organismos
descentralizados los que proporcionen la seguridad social a que hace mención
la fracción 11,las contribuciones correspondientes tendrán la naturaleza de
aportaciones de seguridad social".
10 Códiao Fiscal de la Federación. décima séptima edición, ISEF, México, 2006, p. 2.
14
Con la introducción de las aportaciones de seguridad social como un tipo
de contribución a la legislación fiscal, se le dio el carácter de fiscales a las
aportaciones que en materia laboral hacen los patrones al Instituto Mexicano
del Seguro Social y al Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los
Trabajadores.
Analizando la definición que les ha dado la doctrina, tenemos que las
aportaciones de seguridad social "son exacciones (acción y efecto de exigir
impuestos) establecidas en la ley a favor de ciertos entes públicos, para
asegurar su financiamiento económico en forma automática".11
"Hay autores que las han definido como paracontribuciones o
contribuciones parafiscales, que a nuestro parecer pudiese resultar más
sostenible como teoría en el derecho tributario, y sobre todo en el derecho de la
seguridad social".12
De lo anterior se desprende que son aportaciones especiales que los
patrones hacen a las dependencias públicas o a los organismos
descentralizados que tienen a su cargo la realización de la seguridad social, a
las que se les da el carácter de fiscales con la finalidad de que el contribuyente
se vea obligado al pago oportuno ante la potestad tributaria del Estado, así
como de facilitar su cobro en caso de incumplimiento. Más no dejan de ser una
prestación de tipo social.
11 FERNANDEZ MARTINEZ, Refugio de Jesús, Derecho fiscal. Mac Graw Hill, México, 1998,
~. 218.2 RUIZ MORENO, Ángel Guillermo, Nuevo Derecho de la Sequridad Social, Porrúa, México,
2003, p. 259.
15
3. NatÜraleza jurídica de las aportaciones de seguridad social.
Al publicarse en 1943 la Ley del Seguro Social, establecía que el título
donde constaba la obligación de pagar las aportaciones tenía el carácter de
ejecutivo; pero dicho ordenamiento resultaba ineficaz para el régimen
obligatorio de la institución, así que en 1944 los legisladores reformaron el
artículo 135 de la citada ley, para quedar de la siguiente manera: "la obligación
de pagar las aportaciones tendrá el carácter de fiscal...". Una vez que entró en
vigor dicha reforma comenzaron las discusiones que sobreviven hasta el día de
hoy, en cuanto a la naturaleza jurídica de las aportaciones de seguridad social.
Dichas discusiones se agudizaron cuando el Código Fiscal d~ la
Federación, publicado el 31 de diciembre de 1981, en su artículo segundo
introdujo una clasificación de las contribuciones, mencionando en la fracción 11
que las aportaciones de seguridad social son una clase de aquellas.
Por ello, esta clase de contribuciones, denominadas aportaciones de
seguridad social, son consideradas sui generis, ya que su pago no deriva de la
relación jurídica tributaria ni de la obligación fiscal; nace de una obligación
constitucional en materia laboral.
Estas aportaciones también son conocidas como cuotas obrero-
patronales, que deben hacerse al Estado para que éste cumpla con las
obligaciones constitucionales que en materia de bienestar social y vivienda
tiene con la clase trabajadora y que están a cargo de los patrones.
El Estado, para facilitar el cobro de estas aportaciones mediante el
procedimiento económico coactivo o de ejecución fiscal, le dio a estas
aportaciones de seguridad social el calificativo de contribuciones.
16
En la doctrina, Hugo Carrasco ha señalado que las aportaciones de
seguridad social tienen la naturaleza de exacciones parafiscales señalando que
"son pagos que se hacen a organismos públicos y descentralizados, en cuyo
favor se establecen con el carácter de obligatorios y los cuales pueden hacer
efectivos de forma coactiva y con procedimientos iguales o parecidos a los que
se usanpara el cobro de los tributos. Por no ser el Estado el acreedor de dichas
prestaciones no pueden quedar configuradas entre las categorías
tradicionales".13
Al respecto tenemos que el cobro por concepto de aportaciones de
seguridad social puede hacerse de la misma manera que los tributos cuyo
acreedor es el Estado.
Para Sergio Francisco de la Garza, "estos gravámenes deben
considerarse con la categoría de exacciones parafiscales" por que se
comparten en los tributos, su descripción se refiere estrictamente para que se
utilice el procedimiento administrativo de ejecución, su fundamento
constitucional radica en el articulo 123 constitucional, no se destinan a
satisfacer gastos públicos y se mantienen fuera del presupuesto de la
Federación".14
Sin embargo, con respecto al último comentario del autor citado,
tenemos que la Ley de Ingresos de la Federación cada año establece que las
aportaciones de seguridad social son parte de los ingresos del Estado, en 2006
esto quedó establecido en el artículo Primero, apartado B "Ingresos de
Organismos y Empresas", fracción VIII "Aportaciones de Seguridad Social" de la
siguiente manera:
13 CARRASCa IRIARTE, Hugo, Derecho fiscal, IURE, México, 2001, p.187.
14 DE LA GARZA, Sergio Francisco, Derecho financiero mexicano, decimaquinta edición,
Porrúa, México, 1983, p. 381.
17
1. Aportaciones y abonos retenidos a trabajadores por patrones
para el Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores.
2. Cuotas para el Seguro Social a cargo de patrones y
trabajadores.
3. Cuotas del Sistema de Ahorro para el Retiro a cargo de los
Patrones.
4. Cuotas para el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de
los Trabajadores del Estado a cargo de los citados
trabajadores.
5. Cuotas para el Instituto de Seguridad Social para las
Fuerzas Armadas Mexicanas a cargo de los militares.
Dadas todas las consideraciones mencionadas anteriormente y la
compleja definición y situación de las aportaciones denominadas de seguridad
social, se ha puesto en evidencia la dificultad de definir su naturaleza jurídica.
Sin embargo, en resumen podemos decir que las aportaciones de
seguridad social son contribuciones de carácter especial que surgen de una
obligación constitucional en las relaciones obrero-patronales, mismas a las que
el propio Código Fiscal de la Federación les da el carácter de fiscales con la
finalidad de garantizar que los organismos encargados de proporcionar la
seguridad social puedan agilizar su cobro en caso de omisión por parte del
obligado, llámese patrón o empleador.
18
4. Las aportaciones al Fondo Nacional de la Vivienda para los
Trabajadores.
Una vez definidas las aportación de seguridad social y su naturaleza
jurídica, hay que señalar que en cumplimiento al artículo 123 constitucional,
cuya reforma de 1972 obligó a los patrones a proporcionar a sus trabajadores
viviendas dignas a través de aportaciones de seguridad social, éstas se
comenzaron a efectuar a un Fondo Nacional de Vivienda, administrado por un
organismo de constitución tripartita, denominado Instituto del Fondo Nacional de
la Vivienda para los Trabajadores, mejor conocido por sus siglas como
INFONAVIT.
La obligación que enmarca nuestra Carta Marga en su artículo 123,
Apartado A, fracción XII, ya mencionada con anterioridad cita: "Toda empresa
agrícola, industrial, minera o de cualquier otra clase de trabajo, estará obligada,
según lo determinen las leyes reglamentarias a proporcionar a los trabajadores
habitaciones cómodas e higiénicas. Esta obligación se cumplirá mediante las
aportaciones que las empresas hagan a un fondo nacional de la vivienda a fin
de constituir depósitos a favor de sus trabajadores y establecer un sistema de
financiamiento que permita otorgar a éstos crédito barato y suficiente para que
adquieran en propiedad tales habitaciones...". Es decir, ya nuestra Carta
Magna señala que deberá crearse un organismo encargado de administrar esas
aportaciones.
Posteriormente, como ley reglamentaria del artículo 123 constitucional, la
Ley Federal del Trabajo en su artículo 141 señala que: "Las aportaciones al
Fondo Nacional de la Vivienda son gastos de previsión social de las empresas y
se aplicarán en su totalidad a constituir depósitos en favor de los trabajadores",
y dedica todo el capítulo 111,denominado habitaciones para los trabajadores, al
19
funcionamiento y constitución tanto de las cuotas, como del Instituto tripartita
que las administra.
Más adelante analizaremos a detalle cómo se constituyen y la forma de
pago de estas aportaciones. Por el momento, quiero agregar que las
aportaciones que los patrones hacen al Fondo Nacional de la Vivienda
administrado por eIINFONAVIT, se destinan a una subcuenta de vivienda, que
forma parte de la Cuenta Individual de los Sistemas de Ahorro para el Retiro
con que cuenta cada trabajador.
Por último, siendo congruente con el Código Fiscal de la Federación, la
propia Ley dellNFONAVIT señala que la obligación de efectuar el pago de las
aportaciones tiene el carácter de fiscal. Consecuentemente, el incumplimiento
de esta obligación cae en el ámbito de las infracciones y delitos fiscales.
A. ¿Cómo se constituyen?
Como ya quedó señalado anteriormente, las aportaciones de seguridad
social que hacen los patrones al Fondo Nacional de la Vivienda para los
Trabajadores son una forma de contribución establecida en la ley y como toda
contribución debe llenar los requisitos esenciales, a saber: sujeto, objeto, base,
tasa y época de pago.
El sujeto de la contribución, es la persona física o moral obligada al
pago, en este caso se trata de los patrones, hoy en día también llamados
empleadores.
20
El objeto, es la situación o hecho previsto por la ley como generadora de
la obligación, en el caso concreto, se trata de constituir depósitos a favor de los
trabajadores para que puedan adquirir un crédito para vivienda.
La base, está representada por el criterio considerado para la aplicación
de la contribución. Para las contribuciones de seguridad social, la base está
representada por el salario base de cotización en ellMSS de cada trabajador.
La tasa, es el porcentaje que se aplica a la base para el pago de la
contribución, para eIINFONAVIT, el 5% del salario base de cotización.15
Por último, la época de pago, que se refiere a la periodicidad y
temporalidad en el pago de la contribución.
A continuación abundaremos sobre la base y tasa, la época de pago y
sus procedimientos para realizarlo.
a. Cuantificación.
Cuando nos referimos a la cuantificación, hablamos del monto que se
debe pagar por concepto de aportaciones de seguridad social a la subcuenta de
vivienda de los trabajadores, a la cuál nos referiremos más adelante.
Lo primero que debemos tener presente, es que el artículo 136 de la Ley
Federal del Trabajo señala como una obligación de las empresas el "... aportar
al Fondo Nacional de la Vivienda el 5% sobre los salarios de los trabajadores a
su servicio".
15 Vid. FERNANDEZ MARTINEZ, Refugio de Jesús, Derecho fiscal. Mac Graw Hil!, México,
1998, p.p. 157 -158.
21
La misma Ley en su artículo 82 menciona que: "Salario es la retribución
que debe pagar el patrón al trabajador por su trabajo". Y menciona en el
subsiguiente artículo 84, que éste se integra por los pagos hechos en efectivo
por cuota diaria, gratificaciones, percepciones, habitación, primas, comisiones,
prestaciones en especie y cualquier otra cantidad o prestación que se entregue
al trabajador por su trabajo. Esto es lo que conocemos como salario diario
integrado.
Sin embargo, hay que señalar que es distinto el concepto de salario para
el Derecho de la Seguridad Social y para el Derecho Fiscal, dado que es
distinta la función que se les atribuye.
En este orden de ideas, debemos señalar que el salario sobre el cual se
determinan las aportaciones del 5%, es el denominado salario base de
cotización, que de acuerdo al artículo 143 de la Ley Federal del Trabajo se
integra con los pagos hechosen efectivo por cuota diaria y las gratificaciones,
percepciones, alimentación, primas, comisiones, prestaciones en especie y
cualquier otra cantidad o prestación que se entregue al trabajador por sus
servicios. Lo anterior sin tomar en cuenta las aportaciones al IMSS y al
INFONAVIT, los instrumentos de trabajo (ropa, herramientas u otros), la
alimentación y habitación cuando se proporcionan directamente por el patrón,
los premios de asistencia, los pagos de horas extraordinarias y el ahorro para
fines sociales o sindicales.
Es decir, el salario base de cotización descarta determinados ingresos
del trabajador de lo que conocemos como salario integrado.
La base de cotización mensual se calculará multiplicando el salario diario
base de cotización por el número de días del mes de que se trate.
22
Este salario base de cotización tiene dos limitantes: no podrá ser inferior
al salario mínimo del área geográfica correspondiente, ni mayor a veinticinco
veces el salario mínimo que rija en el Distrito Federal.
Así también la Ley del INFONAVIT señala en su artículo 29 fracción 11
que es una obligación de los patrones: "Determinar el monto de las
aportaciones del cinco por ciento sobre el salario de los trabajadores a su
servicio ...", es decir, reproduce lo mencionado en la Ley Federal del Trabajo, y
señala que los patrones son los obligados a determinar el monto de la
aportación conforme al salario de sus trabajadores.
Para estudiar la cuantía de estas aportaciones de seguridad social es
indispensable señalar que son los sistemas de ahorro para el retiro, siendo
aquellos regulados por las leyes de seguridad social que prevén que las
aportaciones de los trabajadores, patrones y del Estado sean manejadas a
través de cuentas individuales propiedad de los trabajadores, con el fin de
acumular saldos, mismos que se aplicarán para fines de previsión social o para
la obtención de pensiones o como complemento de éstas. (Artículo 2 de la Ley
de los Sistemas de Ahorro .para Retiro). Lo anterior de conformidad con lo
dispuesto en la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, cuyo objetivo
principal es regular el funcionamiento de estos sistemas, previstos en la Ley del
IMSS, dellNFONAVIT y deIISSSTE.
La ley en comento señala que las aportaciones de seguridad social se
administran, según el ramo de que se trate, en subcuentas denominadas:
Retiro, cesantía en edad avanzada y vejez.
Vivienda.
Aportaciones voluntarias.
Aportaciones complementarias de retiro.
23
De esto se entiende que de manera específica las aportaciones que
cubren la obligación patronal en materia de vivienda, se reciben en la subcuenta
individual de vivienda por las ahora denominadas AFORES o Administradoras
de Fondos para el Retiro cuya función en relación a esta subcuenta es la de
recibir el pago de la aportación e integrar el dinero al INFONAVIT o al
FOVISSSTE que es el organismo encargado de administrarlas.
La misma Ley señala que serán los institutos de seguridad social los
encargados de llevar a cabo la recaudación de las cuotas y aportaciones
destinadas a estas cuentas individuales.
Estas subcuentas individuales de vivienda causan intereses, cuya tasa
es determinada anualmente por el Consejo de Administración deIINFONAVIT,
misma que debe ser mayor al incremento del salario mínimo del Distrito
Federal, más una cantidad de ajuste al cierre del ejercicio. Este interés se
acredita a las subcuentas de vivienda en doce exhibiciones anuales. Situación
que está regulada por el artículo 39 de la Ley deIINFONAVIT. Con las últimas
reformas a la Ley del INFONAVIT se determina que los intereses que causan
las aportaciones del Fondo Nacional de la Vivienda deberán ser superiores a la
tasa bancaria que se aplique a un instrumento financiero similar o superior al
incremento del salario mínimo del Distrito Federal, cualquiera que sea más
beneficiosa para el trabajador.
En resumen, las aportaciones al Fondo Nacional de la Vivienda se
conforman por el 5% del salario base de cotización del trabajador, aportación
que se refleja en una subcuenta de vivienda de la cuenta individual de los
sistemas de ahorro para el retiro de cada trabajador y misma que genera
intereses anuales de conformidad con el aumento del salario mínimo.
24
Hay que aclarar, que en ningún momento se señala que deberán
efectuarse descuentos a los salarios de los trabajadores por este concepto. La
aportación al Fondo Nacional de la Vivienda es única y exclusivamente hecha
por los patrones. Dejando a salvo el derecho de los trabajadores a hacer
aportaciones voluntarias a su subcuenta de vivienda.
Por último es de señalarse, que en todos los casos de aportaciones al
Fondo de Vivienda llámense INFONAVIT, FOVISSSTE o ISSFAM la cuota de
la aportación patronal es equivalente al 5% del salario base del trabajador.
b. Periodicidad en el pago.
Como toda obligación y contribución existe un tiempo determinado o
época de pago para cumplirla. El pago de las aportaciones que hacen los
patrones al Fondo Nacional de la Vivienda no es la excepción.
La ley dellNFONAVIT determina que el pago de las aportaciones del 5%
que hacen los patrones a las subcuentas de vivienda se deberá hacer por
mensualidades vencidas (artículo 35), es decir, una vez que se ha laborado y
deberá ser a más tardar los días 17 del mes inmediato siguiente de aquel en el
que corresponda el pago. Cuando el día 17 sea viernes o día inhábil, el pago lo
podrá realizar el lunes o al día hábil inmediato siguiente.
Sin embargo, en la práctica estos pagos se efectúan de manera
bimestral, conforme a lo que dispone el artículo Sexto transitorio del Decreto de
Reformas y Adiciones a la ley del INFONAVIT, Publicado en el DOF el 6 de
enero de 1997 que señala: "La periodicidad del pago de las aportaciones y los
descuentos a que se refiere el artículo 35, continuará siendo de forma bimestral
hasta que en la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
25
Trabajadores del Estado se establezca que la periodicidad de pagos se
realizará mensualmente".
Dicha Ley señala hasta la fecha, en su artículo 22 que el entero de las
aportaciones al Sistema de Ahorro para el Retiro se hará por bimestres
vencidos, por lo que el INFONAVIT continúa recibiendo y cobrando estas
aportaciones de manera bimestral, los días 17 del mes siguientes al que se
causan.
c. Formas y procedimientos de pago.
Las aportaciones del 5% que deben enterar los patrones de acuerdo con
el artículo 29 de la Ley del INFONAVIT se pagan en las entidades receptoras
que actúen por cuenta y orden del instituto, para abono en la Subcuenta de
Vivienda del Trabajador.
Para ayudar a los patrones en el cálculo de estas aportaciones, ellMSS
y el INFONAVIT entregaron a los patrones de México el Sistema Único de
Autodeterminación, conocido como SUA, que es un programa informático
mediante el cual se inició una nueva etapa en la comunicación entre los
patrones y ambos Institutos para el pago de las cuotas Obrero - Patronales al
IMSS y a las AFORES, así como de las aportaciones y amortizaciones de
créditos allNFONA VIT. Entre las ventajas que ofrece este sistema están:
. Agilización y simplificación de trámites en sistema de seguridad social.
. Incorporación de sistemas informáticos adaptables para cada empresa.
. Reducción de costos administrativos.
. Eliminación de formularios.
. Información con mayor calidad y oportunidad.
. Cuenta con un módulo para el cálculo y pago de diferencias.
. Mayor exactitud en los cálculos de las cuotas y aportaciones.
26
Los patrones que cuentan con cinco o más trabajadores, deben
presentar la información del pago de sus aportaciones mediante el Sistema
Único de Autodeterminación (SUA) y los recursos ante las entidades receptoras
autorizadas por el INFONAVIT para tal efecto. Es decir, los patrones están
obligados a autodeterminar el monto de sus aportaciones.
En el caso de los patrones con cuatro o menos trabajadores que no
cuenten con el SUA,podrán presentar la Cédula de Determinación de Cuotas,
Aportaciones y Amortizaciones de Crédito que no es más que la determinación,
en medio magnético, digital, electrónico o el documento en el cual el patrón
determina el importe de las aportaciones a pagar y descuentos a enterar al
Instituto; así como el emitido y entregado por el propio Instituto al patrón y
utilizado por éste para determinar el importe de las aportaciones a pagar y
descuentos a enterar.
Los pagos se deberán hacer de igual manera ante las entidades
receptoras autorizadas por eIINFONAVIT, salvo en el caso de que se apliquen
ajustes a dichas cédulas, entonces se deberá acudir ante las oficinas del IMSS
que le correspondan, igualmente la fecha de pago será a más tardar el día 17
del mes inmediato siguiente al bimestre respectivo.
Las entidades receptoras son aquellas autorizadas por el IMSS para
recibir los pagos de los seguros de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez,
y/o por el INFONAVIT para recibir los pagos de aportaciones, descuentos y
aportaciones voluntarias. Hoy en día estas entidades son Instituciones
Bancarias, a saber:
. Banco Nacional de México, S.A.
. Banco Santander Serfín, S.A.
. HSBC México, S.A.
. Grupo financiero BBVA Bancomer, S.A.
27
. Scotiabank Inverlat, Grupo Financiero S.A.
. Grupo Financiero Banorte S.A.
Con fundamento en el artículo quinto del Reglamento de Inscripción,
Pago de Aportaciones y Entero de Descuentos dellNFONAVIT que
señala: "El Instituto podrá convenir con el Instituto Mexicano del Seguro Social
los términos para la simplificación y unificación de los procesos de inscripción,
para el uso y presentación de avisos y formatos a que se hace mención en el
presente Capítulo, así como para la determinación y pago de aportaciones y
entero de descuentos. En todo caso, los formatos antes referidos deberán ser
publicados en el Diario Oficial de la Federación", el Instituto Mexicano del
Seguro Social y el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los
Trabajadores suscribieron un convenio de colaboración e intercambio de
información por virtud del cual, los movimientos que los patrones hagan ante el
IMSS se tendrá hechos para eIINFONAVIT, sin perjuicio de las facultades con
que cuenta cada Institución para requerir a los patrones por omisión de sus
obligaciones para con ellas.
De lo anterior se desprende que la forma de pago de las aportaciones al
Fondo Nacional de la Vivienda es a través de la autodeterminación que hacen
los patrones en el SUA y en los casos en que los empleadores cuenten con
menos de cinco trabajadores, en la cédula de determinación, efectuando el
pago del monto de la aportación en las entidades receptoras, llámense bancos,
a fin de que éstos las reporten en las Administradoras de Fondos para el Retiro
y estas en la Subcuenta de Vivienda Individual de cada trabajador.
Cuando en la cédula de determinación o autodeterminación el
INFONAVIT advierte diferencias entre la información contenida y la información
que obra en su poder o cuando existe omisión de pago de las aportaciones, el
28
INFONAVIT cuenta con las facultades de Organismo Fiscal Autónomo, a fin de
actuar conforme a legislación fiscal y requerir a los patrones el pago de las
aportaciones omisas o bien aclarar las que se han realizado indebidamente.
En este convenio se establece que los movimientos de inscripción y
salariales, así como las altas y bajas de los trabajadores se harán ante eIIMSS,
quien los notificará allNFONAVIT y éste los dará por hechos, conservando sus
facultades para ejercer las acciones correspondientes en los casos de indicio de
evasión.
B. Destino de los recursos.
Una vez analizado que las aportaciones hechas por los patrones a las
Subcuentas de Vivienda de sus trabajadores son una prestación que
corresponde al equivalente del 5% del salario de los trabajadores, que se
autodeterminan a través de un sistema electrónico denominado SUA y se
pagan en los bancos autorizados; hay que analizar el destino de los recursos.
En el entendido de que ellNFONAVIT se creó para sustituir la obligación
de los patrones de proporcionar vivienda a sus trabajadores, las aportaciones
que los patrones hacen al Fondo Nacional de la Vivienda se destinan al
otorgamiento de créditos para la adquisición de viviendas en propiedad, para la
construcción de una vivienda en terreno propio, para la reparación, ampliación o
mejora de la vivienda que ya tienen o para el pago de pasivos contraídos por
alguno de estos conceptos.
Hay que señalar que el artículo 42 de la Ley dellNFONAVIT describe de
manera específica cual será el destino de los recursos, a saber:
29
1.En la línea uno de crédito, al financiamiento de la construcción de conjuntos
de habitaciones para ser adquiridas por los trabajadores, mediante créditos que
les otorgue el Instituto.
11.Al otorgamiento de créditos a los trabajadores derechohabientes, mediante
otras cuatro líneas de crédito, conocidas como:
a) Línea dos, para la adquisición en propiedad de habitaciones.
b) Línea tres, para la construcción de vivienda.
c) Línea cuatro, para la reparación, ampliación o mejoras de habitaciones.
d) Línea cinco, para el pago de pasivos adquiridos por cualquiera de los
conceptos anteriores.
111.Al pago de capital e intereses de la subcuenta de vivienda de los
trabajadores.
IV. A cubrir los gastos de administración, operación y vigilancia del Instituto;
Reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 6 de enero de
1997.
V. A la inversión de inmuebles destinados a sus oficinas, y de muebles
estrictamente necesarios para el cumplimiento de sus fines.
VI. A las demás erogaciones relacionadas con su objeto.
Sin embargo, la misma Ley en su artículo 43 señala que las aportaciones,
así como los descuentos para cubrir los créditos que otorgue el Instituto que
reciban las entidades receptoras, deberán ser transferidas a una cuenta que el
Banco de México le lleve al Instituto, dichos recursos deberán invertirse, en
tanto se aplican a los fines señalados en el artículo 42, en valores a cargo del
Gobierno Federal e instrumentos de la Banca de Desarrollo y sin perjuicio de
ello, el Instituto con cargo a dicha cuenta, podrá mantener en efectivo o en
30
depósitos bancarios a la vista las cantidades estrictamente necesarias para la
realización de sus operaciones diarias. Es decir, las aportaciones que ingresan
al Fondo Nacional de la Vivienda se invierten para generar más recursos y los
intereses que se pagan a las subcuentas de vivienda.
Como podemos observar en el desarrollo de este capítulo, a partir de la
tutela constitucional del derecho a la vivienda, surgieron en México distintos
organismos encargados de facilitar y hacer cumplir dicho mandato entre todos
los sectores de la población.
Uno de los mecanismos utilizados es el que se da a través de
aportaciones de Seguridad Social y crédito. Los empleadores están obligados a
hacer estas aportaciones aIINFONAVIT, cuya'función principal es recaudarlas y
administrarlas para otorgar créditos a sus derechohabientes y generar los
intereses de la subcuenta de vivienda.
31
11. El Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores.
Como ya quedó establecido con anterioridad, el origen del Instituto del
Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, mejor conocido por sus
siglas como INFONAVIT, se remonta a los inicios de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos vigente, pasa por la necesidad de vivienda que
ha existido en el país hasta llegar a la preocupación, tanto del sector
empresarial que estaba obligado a proporcionarla, como del sector
gubernamental de satisfacer la demanda de vivienda de la clase trabajadora,
que aun cuando contaba con el derecho constitucional y logró que este se
incorporara en la Ley Federal del Trabajo no había encontrado los mecanismos
idóneos para hacer positivo ese derecho.
En éste capítulo abordaremos el tema relativo al origen del Institutoy sus
primeros antecedentes, su naturaleza jurídica, las reformas que ha sufrido su
Ley a través de los años y el marco jurídico que le aplica en relación con las
facultades fiscales con que cuenta para hacer efectivo el cobro de las
aportaciones patronales del 5% al Fondo Nacional de la Vivienda.
1. Antecedentes y origen del Instituto.
De inicio debemos mencionar que la creación dellNFONAVIT responde
a la evolución histórica del derecho de los trabajadores a una vivienda digna,
que se remonta años atrás, a los postulados que hiciera el constituyente de
1917 y a la voluntad política del Estado mexicano de atender la problemática
habitacional orientada hacia el logro de un desarrollo económico sustentado
que eleve el bienestar de la población y en particular de los trabajadores y sus
familias.
32
"El antecedente más remoto de regulación legal de la vivienda en
nuestro país, se encuentra en la Ley sobre Trabajadores, expedida el primero
de noviembre de 1865 por el Emperador Maximiliano".16 Ley que trató en
particular de los trabajadores del campo al servicio de las haciendas.
Entre 1865 Y 1917 se expidieron otras leyes que de igual manera
tutelaban este derecho, aunque de manera somera, como la Ley Villada de
1904, la de Bernardo Reyes de 1906 y la de Diéguez de 1914, entre otras de
menor importancia.
Fue con el triunfo de la revolución constitucionalista y con la necesidad
de organizar el gobierno sobre bases políticas y sociales, que se convocó al
Congreso Constituyente que debería reunirse en la Ciudad de Querétaro el
primero de diciembre de 1916. El 28 de diciembre del mismo año, el Congreso
Constituyente habló por primera vez del derecho a la vivienda y la obligación de
los patrones a proporcionarla a sus trabajadores.
Así el 23 de enero de 1917 el Constituyente aprobó por unanimidad el
artículo 123 de la Carta Magna, que junto a los artículos 3 y 27 dieran lugar a
una Constitución que señalaría al mundo el camino al constitucionalismo social,
cuyos principios asentados en el citado artículo 123 hoy en día constituyen las
normas más esenciales del Derecho del Trabajo y de la Previsión Social.17
Dicho artículo disponía en la fracción XII el derecho a la vivienda de los
trabajadores, para quedar de la siguiente manera: "En toda negociación
agrícola, industrial, minera o cualquiera otra clase de trabajo, los patronos
estarán obligados a proporcionar a los trabajadores habitaciones cómodas e
higiénicas, por las que podrán cobrar rentas que no. excedan del medio por
16 Dávalos, José, Derecho del trabaio 1,sexta edición, Porrúa, México, 1996, p. 267.
17 Vid. VARIOS, INFONAVIT. XV años de servir a los trabaiadores, 1988, p.p. 3 - 5.
33
ciento del valor catastral de las fincas. Igualmente deberán establecer escuelas,
enfermerías y demás servicios necesarios para la comunidad. Si las
negociaciones estuvieran situadas dentro de las poblaciones y ocuparán un
número de trabajadores mayor de cien, tendrán la primera de las obligaciones
mencionadas".
De 1917 a 1929, la facultad de reglamentar sobre este artículo recaía
sobre los Congresos Locales, no obstante, sólo fueron unos cuantos los que en
sus leyes introdujeron algunas disposiciones relacionadas con la vivienda. Por
ello, no se logró hacer efectivo el derecho a la vivienda. Y aún menos, con la
limitación de que solo quedaban obligados los patrones que tuvieran más de
100 trabajadores en sus centros de trabajo.
Catorce años después de la promulgación de la Carta Magna apareció
la primera Ley Federal del Trabajo, promulgada el18 de agosto de 1931, misma
que transcribió el precepto constitucional de la fracción XII del 123, en su
artículo 111 fracción 111,y agregó que se le confería tanto al Ejecutivo Federal
como a las entidades federativas la facultad reglamentaria en materia de
vivienda.
Dada la presión del sector obrero, el 31 de diciembre de 1941 y el 24 de
febrero de 1942, se publicaron dos reglamentos del citado artículo 111, fracción
111,en los que en términos generales se planteaba que la solución del problema
tendría dos vertientes: 1) los patrones cumplirían con su obligación haciendo
construir por su cuenta las casas de sus trabajadores o, 2) los patrones
tomaban en renta inmuebles para sus trabajadores. Situación que sólo duraba
mientras conservaban la relación laboral con el mismo empleador.
34
Por lo impreciso de estos reglamentos, los patrones promovieron un
amparo, señalando el estado de incertidumbre en que los dejaba. Después de
analizarlo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación los declaró
inconstitucionales.18
Tras lo anterior, hubo disposiciones aisladas y algunas empresas
realizaron programas de vivienda; pero el mandato del Constituyente seguía
siendo un mero enunciado y continuaba pendiente su reglamentación. La
escasez de viviendas, la inexistencia de negociaciones con abundante
disposición de capital y poca mano de obra y otras con pocos recursos
financieros y demasiados trabajadores, junto con la falta de un sistema de
financiamiento adecuado, constituían grandes obstáculos para hacer vigente el
derecho a una vivienda digna.
Por ello, con el paso de los años, con la transición de una sociedad rural
a una sociedad urbana y el crecimiento demográfico, la necesidad de vivienda
se tornó cada vez más imperante. Las organizaciones obreras luchaban
arduamente porque se reglamentara adecuadamente la disposición del artículo
123 constitucional, en lo relativo al derecho a la vivienda.
Situación que lograron cincuenta y tres años después de que se
promulgara la Constitución Política, con el surgimiento de una nueva Ley
Federal del Trabajo que entró en vigor el 1 de enero de 1970 y que incorporó el
capítulo denominado "Habitaciones para los trabajadores", en el que se
reprodujo la obligación constitucional de proporcionar vivienda a los
trabajadores y se mantuvo el principio de que sólo las empresas con más de
100 trabajadores deberían tener la obligación de proporcionarles la vivienda,
además introdujo el concepto de que este derecho aplicaba únicamente para
los trabajadores de planta, con antigüedad mínima de un año, fuesen
18 Vid. VARIOS, INFONAVIT. XV años de servir a los trabajadores, 1988, p.p. 6 - 7.
35
sindicalizados o de confianza y establecía que sería en los contratos colectivos
de trabajo en donde los patrones establecerían las modalidades de
cumplimiento de dicha obligación.
Para tal efecto se concedió un plazo de tres años para introducir en los
contratos colectivos esta modalidad o celebrar convenios en dichos términos.
Además se estableció que, mientras no se les entregaran las habitaciones a los
trabajadores, éstos deberían recibir una compensación mensual que se fijaría
en dichos convenios. Sin embargo, como era de esperarse, los patrones
optaron por cubrir a sus trabajadores dicha cuota, dejando nuevamente a un
lado el tema de la vivienda.
El 17 de mayo de 1971, el Presidente de aquel entonces, el Licenciado
Luís Echeverría Álvarez convocó a una reunión a los Secretarios de Estado,
representantes de los trabajadores y representantes de los patrones
organizados en el Palacio Nacional para analizar la problemática social que
afrontaba el país. En dicha reunión se integró una Comisión Nacional Tripartita
(sector gobierno, sector obrero y sector empresarial) que formó seis subcomités
de trabajo. El quinto de ellos, encargado de analizar el problema nacional de la
vivienda popular, tras varias sesiones de trabajo, propuso al Ejecutivo Federal
una reforma constitucional con la finalidad de establecer los mecanismos
adecuados para hacer positivo el derecho a la vivienda de los trabajadores a
través de la integración de un fondo revolvente para vivienda creado con las
aportaciones patronales que al mismo tiempo se constituirían en depósitos
individuales a favor de los trabajadores y que sería administrado por un
organismo tripartita.
36
Tras este dictamen, que fue aceptado muy bien por el EjecutivoFederal,
se envío a las Cámaras del Poder Legislativo una propuesta de reformas a la
fracción XII del apartado A del artículo 123 de la Carta Magna y la del Capítulo
111del Título Cuarto de la Ley Federal del Trabajo, junto con la aprobación de la
Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores.
La exposición de motivos de dicha reforma señala que a pesar de que la
Constitución contemplaba este derecho, no había tenido una realización
satisfactoria durante su vigencia; que esto se atribuía principalmente a los
obstáculos que la mayoría de las empresas encuentran para afrontar, en forma
individual, las cargas económicas que supondría dotar de viviendas a todos sus
trabajadores.
"En ese orden de ideas señalaban que eso sólo era posible con el
establecimiento de un sistema más amplio de solidaridad social en el que la
obligación que ya tenían los patrones sirviera de base para la creación de un
mecanismo institucional de financiamiento e inversión; ya que así sería posible
satisfacer el volumen de la demanda habitacional y al mismo tiempo facilitar el
cumplimiento de la obligación a cargo de las empresas".19
Una vez concluido el proceso legislativo, el 14 de febrero de 1972 se
publicó en el DOF la octava reforma al artículo 123 constitucional, que
contemplaba la expedición de una Ley para la creación de un organismo
tripartita cuya función sería administrar los fondos de vivienda de los
trabajadores.
19 Cfr. CAMARA DE DIPUTADOS, México a través de sus constituciones. Porrúa, México, 1994,
p.599.
37
"La fundación del INFONAVIT vino, pues, a resolver los problemas
derivados de un sistema tan fragmentario y desigual, sin que por ello se deje de
reconocer que para su época la disposición constitucional consolidó uno de los
derechos laborales más avanzados del mundo".20
Como consecuencia de la reforma constitucional y de su mandato, el 24
de abril del mismo año se publicaron en el DOF las reformas al capítulo 111de la
Ley Federal del Trabajo y la Ley que le dio vida al Instituto del Fondo Nacional
de la Vivienda para los Trabajadores, hoy en día mejor conocido por sus siglas
como INFONAVIT.
De esta forma, la obligación hasta entonces directa de los patrones
frente a sus trabajadores de proporcionarles viviendas dignas y decorosas,
pasaría a ser una obligación indirecta, mediante la aportación de una cantidad
equivalente a un porcentaje del salario de todo trabajador a un Fondo de
Vivienda administrado por un organismo con representación tripartita.
A continuación mostraremos una gráfica en la que se representa el
número de créditos que ha otorgado ellNFONAVIT desde su fundación hasta el
31 de diciembre del 2006. Cifra que nos muestra el avance que ha obtenido
dicha institución en lo que refiere al cumplimiento de su mandato constitucional:
otorgar créditos baratos y suficientes para vivienda a sus trabajadores
derechohabientes.21
20 CATALÁN VALDEZ, Rafael, Las nuevas políticas de vivienda. Fondo de Cultura Económica,
México, 1993, p. 40.
21 http://www.infonavit.org.mx/inCgeneral/cred ito/ejercicio_cred iticio.shtml.
38
}
Año 2006
11.6%
Años
1972 -2005
89.5%
Como podemos observar, tan sólo durante el 2006 el Instituto ha
otorgado el 11.6% del total de los créditos que ha financiado desde su creación.
2. Naturaleza jurídica deIINFONAVIT.
Como ya mencioné en los antecedentes, el cumplimiento a las reformas
del artículo 123 constitucional y a la Ley Federal del Trabajo, originaron la
publicación de la Ley dellNFONAVIT, de la que desprenderemos su naturaleza
jurídica.
Para comenzar, debemos señalar que es un organismo creado por ley
(publicada en el DOF el 24 de abril de 1972), que se declara por sí sola de
utilidad social y de observancia general en toda la República en su artículo
primero. "Lo que equivale a decir dentro de la más pura hermenéutica jurídica,
que dicha Ley ya no corresponde como un simple regulador legal al derecho
público, sino que, por lo contrario, es un ordenamiento de derecho social".22
La misma Ley dellNFONAVIT señala en el artículo segundo: "Se crea un
organismo de servicio social con personalidad jurídica y patrimonio propio, que
se denomina Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores,
22 DELGADO MOYA, Rubén, Derecho a la SeQuridad Social. Sista, México, 2001, p. 76.
39
con domicilio en la Ciudad de México".23 Su sede hoy en día se encuentra
ubicada en la calle de Barranca del Muerto, al sur de la ciudad.
Remontándonos a la Teoría de la Administración Pública,
comenzaremos señalando que la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos en su artículo 90 establece que la Administración Pública Federal
será Centralizada y Paraestatal, conforme a la Ley Orgánica que se expida.
Para efecto de reglamentar el citado artículo constitucional, el 29 de
diciembre de 1976 se publicó en el DOF la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal, cuyo artículo Tercero señala que "el Poder Ejecutivo de la
Unión se auxiliará en los términos de las disposiciones legales
correspondientes, de las siguientes entidades de la administración pública
paraestatal:
l. Organismos descentralizados,
11. Empresas de participación estatal, instituciones nacionales de crédito,
organizaciones auxiliares nacionales de crédito e instituciones
nacionales de seguros y de fianzas, y
11I. Fideicomisos.,,24
y prosigue señalando en el artículo 45 que: "Son organismos
descentralizados las entidades creadas por ley o decreto del Congreso de la
Unión o por decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y
patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten".
23 Lev Federal del Trabajo. "comentarios, prontuario, jurisprudencia y bibliografía", TRUEBA
URBINA, Alberto y otros, Octogésima séptima edición, Porrúa, México, 2006, p.539.
24 Lev OrQánicade la AdministraciónPúblicaFederal,Pac, México, 2006, p. 2.
40
De la citada Ley Orgánica se desprende la Ley Federal de las Entidades
Paraestatales, la cual menciona que son entidades paraestatales, entre otras,
las señaladas por su artículo Quinto, a saber: el Instituto Mexicano del Seguro
Social, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del
Estado, el Instituto del Fondo Nacional de Vivienda para los Trabajadores, el
Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas, el Instituto Nacional de
las Mujeres, y demás organismos de estructura análoga.
Además, la Relación de Entidades Paraestatales de la Administración
Pública Federal Sujetas a la Ley Federal de Entidades Paraestatales y su
Reglamento, publicada en el DOF el 13 de agosto de 2004 señala al
INFONAVIT como un organismo descentralizado no sectorizado. Es decir, que
no depende de ninguna secretaría de Estado para su funcionamiento y
organización.
Haciendo una breve asimilación de la definición que proporciona la Ley
del INFONAVIT en cuanto a su creación en los artículos Primero y Segundo y
las características señaladas en las dos leyes y el reglamento anteriormente
citados, podemos deducir que la naturaleza jurídica dellNFONAVIT es la de ser
un organismo descentralizado de la Administración Pública Federal.
Aunado a lo anterior, ellNFONAVIT cuenta con dos características más,
de suma importancia en su funcionamiento y organización, y mismas que se
añaden a su naturaleza jurídica.
Una de ellas, es la que se desprende del artículo 30 de la Ley que le da
origen y que lo faculta en términos del Código Fiscal de la Federación para
actuar de acuerdo al Reglamento del INFONAVIT en Materia de Facultades
como Organismo Fiscal Autónomo. Para Javier Moreno Padilla, la calidad de
organismo fiscal autónomo modifica la estructura de los simples organismos
41
descentralizados por servicio, porque los reviste con facultades de autoridad.
La otra característica, es su composición tripartita, ya que tal y como lo
visual izaron en la Comisión Nacional Tripartita de 1971, los órganos de
gobierno del institutoestán integrados por miembros de tres sectores, a saber:
el sector obrero, el sector empresarial y el sector gubernamental.
Hoy en día el INFONAVIT cuenta con la siguiente estructura
organizacional, descrita en el orden de su jerarquía:
Asamblea General
Consejo de Administración
Comisión de Vigilancia
Comité de Auditoría
Comisión de Inconformidades
Comité de Transparencia y Acceso a la Información
Comisiones Consultivas Regionales
Acorde a lo mencionado anteriormente, debemos resumir que la
naturaleza jurídica del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los
Trabajadores es de un organismo público descentralizado de la Administración
Pública Federal, no sectorizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio,
tripartita, de naturaleza eminentemente financiera, caracterizado por poder
actuar como organismo fiscal autónomo, cuyo objetivo es establecer sistemas
de financiamiento que permitan a los trabajadores obtener créditos baratos y
suficientes para la adquisición de una vivienda en propiedad, para la
remodelación o construcción de su vivienda o bien para el pago de pasivos
contraídos con cualquiera de los fines anteriores.
A continuación nos concentraremos en la legislación aplicable al Instituto
dentro de sus facultades como organismo fiscal autónomo.
42
3. Marco jurídico aplicable al INFONAVIT como organismo fiscal
autónomo.
Como ya quedó establecido en los incisos anteriores, una parte
fundamental de la naturaleza jurídica del INFONAVIT es aquella que le da el
carácter de organismo fiscal autónomo.
Este carácter se lo atribuye expresamente el artículo 30 de su propia
Ley, facultándolo expresamente en los términos del Código Fiscal de la
Federación, con la finalidad de determinar, en caso de incumplimiento, el
monto de las aportaciones y de los descuentos omitidos por los patrones,
señalar las bases para su liquidación, fijarlos en cantidad líquida, requerir su
pago y determinar los cargos que correspondan. Así como fijar las sanciones
administrativas y determinar las penales que correspondan.
Para comenzar a hablar del marco jurídico del INFONAVIT en materia
de facultades como organismo fiscal autónomo, es necesario determinar a qué
nos referimos cuando mencionamos este término.
"Podemos concretar las características de los organismos fiscales
autónomos en la siguiente forma:
a) Son organismos distintos a las dependencias fiscales que tienen la
calidad de receptores de créditos fiscales.
b) Actúan de acuerdo con la Ley a la realización de los fines legales, esto
es, al cumplimiento de la norma.
c) Por disposición oficial son administradores de tributos.
43
d) Al mismo tiempo necesitan satisfacer las necesidades públicas de
carácter específico por medio de los recursos que los particulares les
provean.
e) Por las razones apuntadas, se convierten en órganos de autoridad y
sólo pueden realizar actuaciones dentro del marco legal"?5
Dado que el INFONAVIT cuenta con las características citadas, se
dice que se encuentra facultado como organismo fiscal autónomo para actuar
como tal, en el ámbito de las facultades que se le confieren en los diversos
ordenamientos jurídicos.
Dentro de este marco jurídico, la Ley que le da origen al Instituto es la
más importante, ya que en ella se encuentra la facultad con que cuenta para
actuar como autoridad en términos del Código Fiscal de la Federación.
El siguiente ordenamiento, es el Código Fiscal del Federación, ya que
como lo señala su propia Ley, el INFONAVIT se encuentra facultado en los
términos de éste para llevar a cabo sus actuaciones en materia fiscal, la más
importante de ellas, recaudar las aportaciones al Fondo Nacional de la
Vivienda. Además de que éste es usado de manera supletoria y
complementaria a la Ley y Reglamentos del propio instituto.
El subsiguiente, pero no menos importante, es el Reglamento Interior del
INFONAVIT en Materia de Facultades como Organismo Fiscal Autónomo,
publicado en el DOF el 24 de marzo de 1998, cuyo objeto es regular las
facultades y competencia de los órganos y unidades administrativas del Instituto
en esta materia.
25 MORENO PADILLA, Javier, Réqimen fiscal de la seauridad social v SAR, segunda edición,
Themis, México, 1994, p. 72.
44
Dicho reglamento señala cuales son las facultades previstas en el
Código Fiscal con que cuenta el Instituto y quienes son los funcionarios
facultados para actuar por cuenta del instituto en lo relacionado al Reglamento,
a saber: el Director General, el Subdirector General de Recaudación y
Fiscalización, los Delegados Regionales, el Gerente de Fiscalización.
El segundo reglamento aplicable allNFONA VIT en materia de facultades
como organismo fiscal autónomo, es el relativo a la Imposición de Multas por
Infracción a las Disposiciones de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la
Vivienda para los Trabajadores y sus Reglamentos, publicado en el DOF el 24
de marzo de 1998, cuyo objeto es establecer el procedimiento conforme al cual
el Instituto podrá imponer las multas a los patrones por las infracciones que
cometan a las disposiciones de la Ley dellNFONAVIT y sus reglamentos.
Dichas facultades y reglamentos han ido apareciendo paulatinamente a
lo largo de la vida deIINFONAVIT.
Es preciso reconocer que el crecimiento de la población y los cambios en
la economía mexicana hacen indispensable actualizar la mecánica operativa del
instituto y que su propia Ley ha tenido que sufrir diversas reformas para poder
estar en condiciones de actuar como un auténtico organismo fiscal autónomo.
A. Reforma del 30 de diciembre de 1983 a la Ley deIINFONAVIT.
El artículo 30 de la Ley en comento, surgió señalando que las
obligaciones de efectuar las aportaciones y enterar los descuentos, así como su
cobro tienen el carácter de fiscales, sin embargo mencionaba que el cobro y
ejecución de los créditos no cubiertos estaban a cargo de la Oficina Federal de
Hacienda con sujeción a las normas del Código Fiscal de la Federación; es
45
decir, al darle el carácter de fiscales a estas aportaciones, facultaba a la
Secretaría para realizar el cobro de las omisas.
Aun y cuando el INFONAVIT surgió con todo el apoyo de los sectores
para su funcionamiento y con la característica de ser un organismo fiscal
autónomo, a cinco años de su creación le hacía falta una reglamentación
precisa sobre algunos temas y facultades expresas en otros.
Los temas en los que estaba falto de ambas cosas era en el relativo al
cobro forzoso de las aportaciones patronales al Fondo Nacional de la Vivienda y
en las acciones de fiscalización, ya que como los patrones no estaban
acostumbrados a hacer este pago, muchos de ellos lo seguían omitiendo.
Con la finalidad de dotarlo de todas las facultades indispensables para
lograr aquellos cometidos, el 30 de diciembre de 1983, el Congreso de la Unión
reformó la Ley Federal de Trabajo en su capítulo relativo a las habitaciones de
los trabajadores y la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los
Trabajadores en sus artículos 30, 36, 40, 41, 49 Y 55. Aplicables en materia de
facultades como organismo fiscal autónomo sólo el 30 y 55.
En dicha reforma se estableció que los pagos relativos a las
aportaciones y descuentos deberían efectuarse en las oficinas del propio
instituto o en las sociedades nacionales o instituciones de crédito que autorice
la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Sin embargo, ellNFONAVIT siguió teniendo durante años el problema del
cobro de las aportaciones, ya que aun cuando su propia Ley lo dotaba de las
facultades en materia de organismo fiscal autónomo, su misma Ley mencionaba
que el cobro y ejecución estaría a cargo de la Secretaría de Hacienda, misma
46
que tenía otras funciones asignadas y le daba menos interés a la acción
fiscalizadora de estas aportaciones.
Por otro lado, el artículo 55 que también fue modificado en dicha
reforma, relativo a las multas y sanciones por las infracciones a la Ley del
INFONAVIT señalaba

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