Politicas-de-vivienda-para-la-poblacion-de-menores-ingresos

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FACULTAD DE ECONOMÍA 
 
Centro de Educación Continua y Vinculación 
Seminario de Titulación en Economía Pública 
 
 
 
POLÍTICAS DE VIVIENDA PARA LA 
POBLACIÓN DE MENORES INGRESOS 
Ensayo que para obtener el título de Licenciado en Economía 
 
 
 
 
 
 
 
 
Presenta: 
Pablo Agustín Fregoso Rojas 
 
 
Asesor: 
Francisco Javier Meraz Martínez 
 
 
 
Ciudad Universitaria, octubre de 2008.
Neevia docConverter 5.1
 
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 INDICE 
 Pág. 
I. INTRODUCCIÓN 2 
II. LA PERSPECTIVA TEÓRICA DEL ENSAYO 8 
III. ELEMENTOS CONCEPTUALES Y REFERENTES 
INTERNACIONALES 
16 
 • Elementos conceptuales de los subsidios a la 
vivienda 
17 
 • Experiencias de subsidio a la vivienda en América 
• Latina 
21 
 • Chile 21 
 • Costa Rica 23 
 • Colombia 25 
 • El Salvador 26 
 • Uruguay 28 
 • Paraguay 30 
IV. LA EVOLUCIÓN EN LAS POLÍTICAS DE ATENCIÓN A LA 
VIVIENDA EN MÉXICO 
32 
V. LOS CAMBIOS RECIENTES Y SUS RESULTADOS 43 
VI. CONCLUSIONES 71 
VII. BIBLIOGRAFÍA 79 
 
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INTRODUCCIÓN. 
 
Una condición macroeconómica de relativa estabilidad registrada desde la 
segunda mitad de los años noventa, sentó las condiciones para que se produjera 
el impulso a una nueva política de vivienda en el país, que debería permitir tanto 
una oportunidad para mejorar las condiciones de las viviendas actuales y atender 
la nueva demanda que la dinámica demográfica reclama, como su utilización 
como una herramienta importante para impulsar el desarrollo económico. 
 
Esto debiera ser así dado que se reconoce que la vivienda tiene una particular 
relevancia para el crecimiento económico; constituye una base patrimonial 
fundamental para las familias; sus efectos multiplicadores son ampliamente 
reconocidos; los sistemas financieros reciben una fuerte influencia de la forma 
como se desempeña la inversión en vivienda; tiene efectos de relevancia en las 
condiciones de vida de las familias; y, puede constituir un elemento determinante 
en la relación entre los mercados de trabajo y el desarrollo urbano. 
 
Prácticamente al inicio de una nueva administración federal, la política de atención 
a las necesidades de vivienda de la población de menores ingresos registra una 
nueva modificación, que viene a reforzar los mecanismos que se habían venido 
perfilando desde un par de administraciones anteriores y que reflejan el tránsito 
más general en la concepción de la actividad de la administración pública, 
orientado por la necesidad de superar las recurrentes manifestaciones del 
desorden financiero, así como de avanzar hacia una provisión más eficaz de 
bienes y servicios públicos. 
 
Este trabajo, se sitúa en el análisis de esta situación de transición entre un largo 
período de políticas de vivienda definidas por una fuerte presencia estatal, hacia 
otra en donde los actores privados juegan un papel de mayor relevancia en el 
diseño y la operación de esta política pública. Si bien en el entorno político en el 
que estas decisiones se procesan, siguen presentes las fuerzas que buscan incidir 
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en la vuelta o conservación de prácticas que parecieran constituir en buena 
medida, la explicación de los problemas actuales. 
 
El trabajo que aquí se presenta, pretende constituir una exposición ordenada de la 
manera como han evolucionado las políticas de vivienda en el país y su capacidad 
para atender las necesidades que en ese campo tiene la población más pobre. 
 
La perspectiva desde la cual se analiza y que constituye el primer capítulo, es la 
que se deriva de las reflexiones conceptuales revisadas en el Seminario de 
Titulación en Economía Pública –los trabajos de José Ayala y Joseph Stiglitz 
fundamentalmente-, que podrían inscribirse en una corriente de pensamiento que 
en palabras de Luis F. Aguilar Villanueva “…al fin de siglo tuvo como horizonte la 
crisis…”1, visión que se alimentó en “…la capacidad menguante de gobernar de 
los gobiernos sociales (y) a las preocupaciones sobre el futuro y la viabilidad de 
las democracias de las economías industrializadas y sus Estados sociales de 
bienestar…”2 
 
Que se correspondió asimismo, con un repunte en la visión neoclásica de la 
economía, de donde se desprenden conceptos analíticos como las fallas del 
mercado y del Estado, que al traducirse en políticas públicas, explican algunas de 
sus expresiones como el retiro gubernamental de algunos campos, así como 
acciones de desregulación y focalización de subsidios, que es posible encontrar 
en las formas más recientes de la política de vivienda. 
 
Lo que en términos más amplios de la administración pública, Aguilar Villanueva 
identifica como basada en el enfoque de finanzas públicas, es decir, una visión en 
donde “…el cuidado de las finanzas públicas se ha convertido en la condición y 
 
1 Aguilar Villanueva, Luis F., “Gobernanza y gestión Pública”, Fondo de Cultura Económica, 
México, 2006. 
2 Op. cit. p. 55 
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propósito total, sobredeterminando todos los otros fines, actividades y productos 
públicos.”3 
 
En este capítulo, se destaca la complejidad que representa el diseño y aplicación 
de políticas eficientes y equitativas, toda vez que ello necesariamente será el 
reflejo de complejas combinaciones de políticas que promueven o inhiben 
respuestas y que dependen simultáneamente del mercado y del Estado. Que 
además, su temporalidad está determinada por la inestabilidad de los equilibrios 
económicos, sociales y políticos de los cuales dependen. 
 
El segundo capítulo, muestra los elementos centrales que dan forma a las políticas 
de vivienda, principalmente las que se han derivado de los cambios en las 
condiciones macroeconómicas y políticas más recientes –precisamente como 
respuesta a esa visión de la crisis señalada anteriormente- y que podrían ubicarse 
a partir de los años ochenta. Se exponen por ejemplo aquellos criterios que se 
utilizan para determinar los subsidios a las acciones de vivienda para la población 
de menores ingresos, como la transparencia, la imparcialidad, la focalización y la 
neutralidad, que contrastan con las formas previas de asignación de los mismos –
destacadamente aquellos aplicados en las tasas de interés de los créditos para 
vivienda. 
 
De igual forma, este capítulo pretende, mediante la exposición sucinta de algunas 
experiencias latinoamericanas, mostrar la manera como este tipo de políticas 
públicas ha tenido un desplazamiento muy homogéneo hacia esta forma de 
atención a las necesidades de vivienda de la población más pobre, lo que se 
refleja en la adopción de los elementos básicos antes señalados, con algunas 
variantes derivadas tanto de los éxitos y fallas observadas en los diversos 
esquemas de subsidio, como a conceptos más amplios del papel del subsidio 
dentro del arsenal de los instrumentos de la política de vivienda. Pero sin duda 
 
3 Ibid. p. 51 
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determinado por las condiciones económicas, políticas y sociales a que se 
enfrentan las políticas públicas en cada uno de esos países. 
 
Un tercer apartado del trabajo está dedicado a ofrecer un sintéticopanorama de la 
forma como la política de vivienda se ha expresado en el país, abarcando desde la 
expresión constitucional de principios del siglo pasado, hasta la forma que adopta 
durante el sexenio anterior, período en el que podrían distinguirse algunas etapas. 
Una primera definida por un proceso de creación de instituciones 
gubernamentales orientadas fundamentalmente a la atención de la relación entre 
el gobierno y sus trabajadores. Una segunda en que destaca una intencionalidad 
de constituir una política nacional, en donde la creación del Instituto Nacional de 
Vivienda pareciera ser una respuesta al fenómeno de urbanización de la población 
que se registra a partir de los años cincuenta y sesenta. Las acciones orientadas a 
la creación de instituciones y mecanismos financieros se orientan en la misma 
dirección. Una tercera etapa podría definirse por la aparición de las entidades de 
financiamiento para la vivienda de los trabajadores y que estaría delimitada por los 
años ochenta, período en el que también se crean algunas instituciones para la 
atención de la población sin seguridad social. 
 
Todas las etapas anteriores estuvieron marcadas por una fuerte presencia 
gubernamental en los diferentes procesos para dotar de vivienda a la población. 
Un nuevo modelo apunta a fines de los ochenta y principios de los años noventa y 
marca un cambio fundamental, marcado por el retiro estatal de su papel 
omniabarcante, para adoptar un papel facilitador para la operación del mercado 
como el mecanismo principal de atención a las necesidades de vivienda. Este 
recorrido muestra la manera como las políticas de vivienda reflejan en diferentes 
momentos, el comportamiento y las circunstancias en que se producen las 
diferentes etapas del desarrollo nacional. 
 
 Finalmente, el cuarto apartado del trabajo presenta una revisión de las 
expresiones más recientes de la política de vivienda, destacando los cambios 
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fundamentales en la orientación de la política habitacional a partir de sus 
expresiones en los documentos sectoriales correspondientes, así como los 
resultados que esta política. Es posible apreciar que en los rubros de 
financiamiento y producción, hasta fines de la década de los 80, todavía podía 
apreciarse en el marco programático, una importante intervención del gobierno, 
pero a partir de 1993, se buscó propiciar las condiciones para la participación de la 
banca reprivatizada, pero en la producción, el gobierno abandonó su papel de 
oferente de suelo y, por otra parte, se impulsó la industrialización y la producción a 
gran escala. En ese sexenio, se empezó a plantear la necesidad de la 
coordinación interinstitucional, así como avanzar en la desregulación. En el 
capítulo se plantea también una breve visión de la condición en que se 
encontraban las principales instituciones antes al arranque de la administración 
anterior y la necesidad de su articulación. 
 
Este capítulo destaca también los cambios que ratifican el avance de una nueva 
forma de entender la política de vivienda, así como las principales cifras, que 
acreditan un avance sustantivo en cuanto a las metas que se plantearon, si bien 
queda claro que la política pública sigue quedándose corta en la atención a la 
demanda de vivienda de la población de menores ingresos, tanto la que está 
ocupada y tiene prestaciones laborales, como la población ocupada sin 
prestaciones y los no asalariados. 
 
Cabe señalar que este trabajo lo he desarrollado aprovechando las posibilidades 
que me ha ofrecido el estar inmerso en la operación de la política de vivienda, en 
el Fonhapo primero y en la Comisión Nacional de Vivienda después, en donde he 
tenido oportunidad de participar en espacios de diseño, instrumentación, 
seguimiento y análisis, lo que me ha permitido tener una visión privilegiada y 
cercana de la manera como en la práctica se asume una política pública, que 
espero poder haber reflejado en este trabajo. 
 
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Quiero finalmente agradecer el apoyo de quienes me han estimulado e impulsado 
para realizar este tardío esfuerzo de titulación: a mis queridas hijas Ana María y 
Catalina; a mi compañera Fátima; a un amistosamente insistente Jorge Diez de 
Sollano; y por supuesto a la paciencia y comprensión de mi asesor del Seminario 
de Titulación, Javier Meraz. Tengo que hacerlo también con el CLES, que ha sido 
una referencia duradera de reflexión y amistad. 
 
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I. LA PERSPECTIVA TEÓRICA DEL ENSAYO. 
 
En este apartado se reseña un conjunto de planteamientos que se desprenden de 
las lecturas realizadas en el Seminario de Titulación en Economía Pública y que 
pretenden ofrecer los referentes teóricos sobre los que se desarrolla el ensayo. De 
manera particular, de los trabajos de Joseph E. Stiglitz y de José Ayala Espino. 1 
 
El ejercicio ha consistido en destacar aquellos aspectos sin los cuales, no se 
podrían entender los razonamientos que están detrás de las distintas formas que 
ha adoptado la política pública en materia de vivienda para la población de 
menores recursos. Sin embargo, cabe aclarar que no constituye una exposición 
exhaustiva de los materiales analizados, sino una selección de los temas que 
parecen mostrar más claramente la relación que existe entre los desarrollos 
teóricos y la práctica de la administración pública. 
 
El funcionamiento de las economías occidentales –entre las que se encuentra la 
economía mexicana-, se expresa dentro de un modelo denominado de economía 
mixta, que en términos llanos significa que la actividad económica del país se 
explica tanto por el funcionamiento de las empresas privadas como por la del 
Estado, ya sea que este actúe directamente en la producción de bienes o servicios 
o bien que adopte una serie de medidas mediante las cuales incide en la 
actuación del sector privado. Un modelo en donde ni el mercado ni el Estado son 
capaces por si solos de garantizar una eficiente asignación de los recursos. 
 
Samuelson y Norhaus lo plantean de la siguiente manera: “Una economía ideal de 
mercado es aquella en la que todos los bienes y los servicios se intercambian 
voluntariamente por dinero a los precios de mercado. Un sistema de este tipo 
 
1 Stiglitz, J., La economía del sector público, Antoni Bosch Editor, Barcelona, 1988, Ayala Espino, 
José, Economía del sector público mexicano, Facultad de Economía, UNAM, México, 2001 y Ayala 
Espino, José, Mercado, elección pública e instituciones. Una revisión de las teorías modernas del 
Estado, UNAM, Miguel Ángel Porrúa, México, 1996. 
 
 
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extrae de los recursos existentes en la sociedad los máximos beneficios sin la 
intervención del Estado. Sin embargo, en el mundo real, ninguna economía se 
ajusta totalmente al mundo idealizado de la mano invisible que funciona 
armónicamente (…) Por este motivo, ningún gobierno del mundo, por muy 
conservador que sea, mantiene sus manos alejadas de la economía. …” 2 
 
Por su parte, José Ayala dice al respecto: “…la ineficiencia del sector privado es 
más grande de lo que en el pasado se admitía, pero la ineficiencia del sector 
público es también más grande de lo que pudiera pensarse. El diseño de las 
políticas públicas entraña una disyuntiva entre las ineficiencias de los sectores 
público y privado.” 3 
 
Si bien la economía de los países occidentales ha sufrido de comportamientos 
cíclicos que han requerido de la intervención estatal para corregirlos, parecería 
aceptarse que hacia el segundo tercio del siglo pasado, los estudiosos de la 
economía reconocieron que el mercado –aún en las economías de mayor 
desarrollo-, era incapaz de ofrecer alternativas a la satisfacción de las 
necesidades básicas de toda la población, especialmente a la de menores 
ingresos –fallas de mercado-.4 Se pudo apreciar entonces, que el Estadose 
mostraba cada vez más activo, tanto en los momentos en que la actividad 
económica decaía y era necesario que interviniese para estabilizarla, como en los 
momentos de auge, en donde resultaba evidente que los beneficios del 
crecimiento no alcanzaban a toda la población. 
 
Para Stiglitz “…Hoy se sabe que la eficiencia de la economía de mercado sólo es 
válida si se parte de supuestos bastante restrictivos.5 Los fallos [de 
 
2 Samuelson, Paul A. y William D. Norhaus, Economía, Mc Graw-Hill/Interamericana de España, 
Madrid, 1999. p. 34. 
3 Ayala Espino, José, Mercado, elección pública e instituciones. Una revisión de las teorías 
modernas del Estado, UNAM, Miguel Ángel Porrúa, México, 1996. p. 15 
4 Falla de la competencia; bienes públicos; externalidades; mercados incompletos; fallas de 
información; desempleo, inflación y desequilibrio. 
5 Competencia perfecta, mercados completos, información completa, cero costos de transacción, 
preferencias estables y derechos de propiedad definidos. 
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mercado]…pusieron de manifiesto que existían muchos problemas que el mercado 
no resolvía adecuadamente. Hoy la idea dominante en los economistas de los 
países occidentales es que una intervención estatal limitada podría aliviar (pero no 
resolver) los problemas más graves: el Estado debe participar activamente en el 
mantenimiento del pleno empleo y en la erradicación de los peores aspectos de la 
pobreza, pero la empresa privada debe desempeñar el papel más importante en la 
economía. …” 6 
 
Pero así como la justificación de la intervención estatal en la actividad económica 
se deriva de la necesidad de corregir las fallas de mercado, la explícita presencia 
del Estado en el funcionamiento económico a través de distintos tipos de 
intervenciones públicas, dieron lugar a cuestionamientos sobre los resultados de 
dichas acciones, que se expresaron en la literatura económica como las fallas del 
Estado: limitada información sobre las eventuales consecuencias de medidas 
adoptadas; escaso conocimiento sobre el comportamiento de los agentes 
privados; poco control sobre la burocracia que ejecuta las políticas; y, el 
condicionamiento político de las decisiones. 
 
Ante estas posiciones, Stiglitz apunta: “La forma en que se enfoque esta cuestión 
depende de la importancia que se conceda a los fallos del mercado y de la 
confianza que se tenga en que el Estado pueda remediarlos.” 7 
 
Resulta relevante ahora destacar algunos conceptos que tienen que ver con los 
aspectos centrales a los que da respuesta el estudio de la economía como: a) qué 
producir, b) cómo producir y c) para quién producir, que adquieren una 
connotación distinta desde la perspectiva del ámbito de la economía del sector 
público. 
 
 
6 Stiglitz, op. cit. p. 18 
7 Idem, p. 18 
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Qué producir y cuanto, hace referencia a qué cantidad de bienes y servicios 
producirá la sociedad y cuando habrá de hacerlo, si serán productos baratos o de 
calidad, si serán bienes de consumo o de inversión para aumentar la producción y 
el consumo futuro. Desde la perspectiva de la economía del sector público, la 
pregunta a responder es si los recursos de la economía han de destinarse a 
producir bienes públicos o bienes privados. 
 
Cómo producir, alude a quién producirá los bienes y servicios, así como a qué 
recursos y tecnología utilizará. En la óptica pública, se habrá de responder a: ¿si 
el Estado debe asumir o no la producción de un determinado bien o servicio, o 
cuando habrá de hacerlo la iniciativa privada? Este tipo de decisiones implican 
también la forma como las políticas públicas determinan el comportamiento 
económico de los agentes privados. 
 
Para quién producir, se traduce en la forma como se distribuye el producto 
nacional entre los hogares, la forma como se remunerará a los factores de la 
producción. Desde la economía del sector público, esto tiene que ver con la forma 
de incidir en la distribución del ingreso, que puede ser tanto por la vía impositiva 
como mediante el gasto social. 
 
Adicionalmente, el sector público debe responder también a la forma como se 
toman las decisiones colectivas sobre los gastos en bienes públicos, por ejemplo. 
Procesos particularmente complejos en sociedades democráticas. 
 
Otros dos elementos importantes para encuadrar desde la teoría el tema del 
presente ensayo son los relativos a las denominadas economía positiva y 
economía normativa, enfoques que permiten analizar tanto las consecuencias de 
una decisión de política pública, como la determinación de su relevancia. Desde el 
primero, es posible entender cómo se comporta, cómo es y qué hace el Estado en 
la economía, es decir, las consecuencias de las acciones gubernamentales. 
Desde la segunda, se responde a cómo debería ser el Estado para mejorar la 
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eficiencia y la equidad, lo que significa sopesar las diferentes medidas que podrían 
adoptarse. Ambas perspectivas deben ser adoptadas de forma complementaria a 
la hora de diseñar una política pública. 
 
El tema de la vivienda para las familias más pobres, se inscribe dentro de la 
política social y consecuentemente está relacionada con la economía del 
bienestar, por lo que resulta indispensable tomar en consideración los aspectos 
teóricos relacionados con la desigualdad y la eficiencia. Una rápida apreciación 
diría que los cambios recientes en la política de vivienda para la población más 
pobre, parecieran estarse moviendo desde una condición marcada por una gran 
ineficiencia en la instrumentación, lo que parecía contribuir muy poco a una mayor 
igualdad, hacia otra en la que nuevos instrumentos de focalización, que se 
traducen en una mayor eficiencia, estarían contribuyendo de mejor manera a 
corregir la desigualdad. 
 
La producción pública es otro tema que sin duda ha estado presente en las 
decisiones de política. De algunos años para acá, es posible apreciar un firme 
proceso de retiro del sector público de la producción de vivienda y una mayor 
presencia privada. Hoy incluso podría decirse que la presencia estatal no es 
significativa –prácticamente nula en el nivel federal- como productor directo de un 
bien privado como la vivienda. En términos de la literatura económica, el modelo 
actual funciona en buena medida mediante un mecanismo en el que el comprador 
privado es apoyado con un subsidio pero en donde la elección la ejerce el 
comprador y no el Estado –si bien con limitaciones-. No sería difícil argumentar 
que en esta materia, la ineficiencia del Estado ha sido manifiesta. O por lo menos 
como dice Stiglitz “…Los casos de incompetencia pública saltan más a la vista, 
mientras que los de incompetencia privada no atraen la misma atención.” 8 
 
 
8 Idem, p. 219 
 
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Finalmente, habría que destacar lo relacionado con la política de gasto, toda vez 
que de acuerdo con Stiglitz, el gasto público se decide a partir de dar respuesta a 
una serie de preguntas como ¿porqué existen los programas públicos?, ¿porqué 
adoptan la forma que adoptan?, ¿cómo afectan al sector privado?, ¿quien gana y 
quien pierde como consecuencia de los programas públicos?, ¿existen otros 
programas superiores a los actuales? 9 Preguntas sin duda pertinentes cuando de 
decidir sobre programas como el de la vivienda se trata. 
 
Al tratar de responder al origen de los programas o de sus cambios, resulta 
evidente que los mismos obedecen a la forma de percibir las necesidades a las 
que se pretende responder. Así, la forma como se concibe hoy la manera de 
atender las necesidades de vivienda, así como los papeles tanto del sector público 
como del privado, son muy diferentes a las concepciones de no hace muchos 
años. Asimismo, en el caso de lavivienda para los grupos de menores ingresos, 
resulta evidente que por la naturaleza del bien de que se trata, no es posible tener 
soluciones de mercado puras y la intervención pública se vuelve indispensable 
como una manera de responder a una falla de mercado. Hoy nadie se cuestiona 
que sin ello, el acceso a la vivienda de la población de menores recursos es 
impensable. 
 
En esta situación el mecanismo específico de intervención lo constituye el subsidio 
y se justifica la intervención del Estado en razón de la desigualdad, pues si bien un 
mercado privado de vivienda podría ser eficiente en el sentido de Pareto, no 
ofrece alternativas a la población de menores ingresos, toda vez que su nivel de 
pobreza le impide pagar por este bien. La característica del subsidio es que tiene 
una naturaleza redistributiva y generalmente son programas de transferencias. De 
manera específica la tendencia que se observa es la de otorgar un bono en forma 
de subsidio para adquirir una vivienda privada. 
 
 
9 Ídem. p. 265 
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Esta forma de enfrentar esa falla de mercado es asimismo un aspecto que difiere 
hoy respecto a no hace mucho, pues en pocos años se ha pasado de una etapa 
en la que la producción pública era relevante, a otra en donde hay un mayor peso 
del sector privado. Hoy el Estado apuesta por medidas en las que se alienta la 
participación privada, con mecanismos en donde lo que rige son precios de 
mercado con un “subsidios al frente”. 
 
Dicho subsidio también adopta formas diferentes en cuanto a los criterios de 
asignación de los mismos, es decir, hay determinados rasgos en el diseño de los 
programas, en donde la precisión en cuanto a las condiciones que debe tener el 
posible beneficiario son mucho más restrictivas, con lo cual se busca tener las 
menores distorsiones posibles en la asignación. 
 
Hoy también es posible apreciar en esta política publica otro aspecto que la hace 
diferente, pues hay un mayor rigor en su evaluación, lo que sin duda tiene que ver 
con la eficiencia. Incluso una mayor profundidad en las evaluaciones hoy permite 
apreciar una serie de impactos de la vivienda que hasta no hace mucho ni siquiera 
se consideraban. 
 
Por lo que hace a la respuesta privada a estos programas públicos como un 
aspecto relacionado con la eficiencia, puede afirmarse que actualmente la 
reacción del sector privado ha sido incentivada de manera muy clara y en ese 
sentido, la política pública parece estar cumpliendo adecuadamente con este 
aspecto teórico. 
 
En cuanto a las consecuencias distributivas, los elementos antes señalados, al 
estar orientados por criterios más rigurosos de selección, podrían clasificarse 
como de efecto progresivo, si bien aún se presentan fallas del mercado que limitan 
su alcance. 
 
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Finalmente, un concepto que es conveniente incorporar al análisis, sobre todo 
para la explicación de las fallas de gobierno, es la distinción entre la 
institucionalidad estatal y privada, pues mientras que en la administración privada 
la responsabilidad del funcionario es hacia los accionistas, el administrador público 
la tendrá hacia sus electores. Esta distinción resultará muy útil para entender 
buena parte de los resultados de las políticas públicas. 
 
José Ayala lo plantea de la siguiente manera, “…los problemas que enfrentan los 
gobiernos, para diseñar y aplicar políticas eficientes y equitativas, no tiene 
soluciones sencillas o singulares, y la mayoría de las veces, esas soluciones 
reflejan complejas combinaciones de políticas que promueven o inhiben 
respuestas, que dependen simultáneamente del mercado y del Estado. La 
experiencia nos muestra que las soluciones a problemas económicos y políticos, 
contenidas en las políticas públicas o en los mecanismos del mercado, son casi 
siempre provisionales, y que los equilibrios económicos, sociales y políticos que 
resultan de ellas son casi siempre inestables. …” 10 
 
 
10 Ayala Espino, José, Mercado, elección pública … p. 15 
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II. ELEMENTOS CONCEPTUALES Y REFERENTES 
INTERNACIONALES 
 
Entender las razones de los actuales diseños y formas de instrumentación de las 
políticas de subsidios de vivienda para las familias de menores ingresos, hace 
necesario exponer los criterios que se encuentran detrás de su utilización, así 
como de la forma como han sido aplicados en el entorno regional más parecido al 
de México, el de América Latina. 
 
La forma como las políticas de subsidio a la vivienda de la actualidad se conciben, 
parte de la consideración de que las diversas intervenciones estatales del pasado 
en la política de vivienda, si bien respondieron a condiciones macroeconómicas y 
políticas del momento, generaron una presencia estatal que restringió el 
funcionamiento de los mercados de vivienda, con un fuerte condicionamiento de 
intereses gremiales, que se reflejaron en que generalmente los programas de 
vivienda estaban dirigidos a trabajadores asalariados del sector formal o a 
empleados públicos, descuidando a un número muy importante de la población de 
bajos ingresos y a la vinculadas con el empleo informal. 
 
Esto dio como resultado que dos de los actores clave en estos programas, los 
desarrolladores y los intermediarios financieros privados, se dedicaron a atender la 
demanda de los sectores de ingresos más elevados, dando lugar por un lado, a la 
reducción de los mercados formales y un creciente retiro de la inversión privada en 
el sector vivienda; y por otro, la presencia cada vez mayor de modalidades 
informales de construcción, con los correspondientes efectos en un desordenado 
crecimiento fundamentalmente urbano. 
 
El modelo actual reconoce que el Estado por sí solo es incapaz de dar solución al 
déficit habitacional y que, por lo tanto, su papel debe ser el de incentivar la 
inversión privada para lograrlo. Planteamiento que refleja fielmente las 
argumentaciones del capítulo anterior. 
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Esta visión plantea que la atención a las necesidades de vivienda es 
primordialmente un hecho económico, que repercute en la política de bienestar 
social y se apoya en el hecho de que tiene importantes efectos multiplicadores en 
una amplia gama de actividades económicas y en el empleo. Generalmente se 
acepta que un indicador de la buena marcha de la economía es un buen 
comportamiento del sector de la vivienda. 
 
Concebida de esta manera, se supone que se deben generar las condiciones de 
rentabilidad y competitividad en los mercados inmobiliario y de financiamiento de 
viviendas, que permite que el sector privado encuentre en la industria de la 
construcción habitacional una opción de inversión que compite en igualdad de 
posibilidades con otros sectores de la economía, haciendo que los ahorros que se 
movilizan hacia el sector vivienda obtengan una rentabilidad positiva en términos 
reales, que los créditos hipotecarios se recuperen en términos reales, haciendo 
sostenible el financiamiento habitacional de largo plazo, y por lo tanto, los 
intermediarios financieros encuentren también en el financiamiento de la vivienda 
una opción de negocios rentable. 
 
Es hasta hace relativamente pocos años –generalmente principios de los 
noventas- que esta concepción impulsa los procesos de replanteamiento del papel 
gubernamental en este sector, cuando los organismos públicos nacionales de 
vivienda abandonan el papel de promotores y financieros, para reorientarse hacia 
un papel de facilitador, buscando no dejar de lado el sentido social que la acción 
gubernamental en este ámbito requiere. 
 
- Elementos conceptuales de los subsidios a la vivienda 
Resulta importante destacar que es reconocido que en el mercado de vivienda se 
expresan ineficiencias en la asignación de recursos y enla producción, que 
provocan el que importantes grupos de familias no pueden pagar el costo de una 
vivienda mínimamente adecuada. Las principales ineficiencias en el mercado de 
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vivienda surgen como consecuencia de los elevados costos de transacción, la 
información deficiente y asimétrica, la concentración de la inversión y las 
distorsiones en los mercados de tierra urbana. 
 
En este nuevo modelo, la falta de una demanda efectiva como consecuencia de 
los bajos ingresos de los hogares constituye el impedimento principal para que el 
sector privado provea vivienda por los canales formales a la mayoría de la 
población y es un importante desafío para los gobiernos que tratan de reducir la 
magnitud de los problemas de vivienda mediante el gasto público. 
 
En general, pero destacadamente en el caso de la vivienda, las políticas de 
subsidios han constituido una cuestión polémica, principalmente porque su 
asignación en diversas experiencias latinoamericanas –incluido México-, han 
mostrado su escaso impacto en los objetivos de reducción de la pobreza y su 
contribución a una mayor igualdad de oportunidad y a la eficiencia en la 
asignación de recursos. 
 
Un elemento de la discusión reciente sobre los subsidios destaca que deben ser 
un instrumento de política de último recurso cuyo uso debe considerarse sólo 
cuando los otros medios –principalmente los del mercado- utilizados para lograr 
los objetivos han sido explorados y asimismo, que deben demostrar que son el 
uso más efectivo como instrumento de política para facilitar la transición entre la 
situación actual a una en que los mercados de vivienda funcionen bien, 
alcanzando los objetivos sociales. 1 
 
En el contexto de las reformas en el sector de la vivienda, los subsidios deben 
definirse como el mínimo requerido por estrato de ingreso para entrar al segmento 
 
1 Banco Interamericano de Desarrollo, Guía operativa para vivienda. Política de desarrollo 
urbano y vivienda, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, D.C., Departamento de 
Desarrollo Sostenible División de Programas Sociales, Septiembre 1999. 
Neevia docConverter 5.1
de mercado que satisface sus necesidades de vivienda y que moviliza toda su 
capacidad de ahorro y pago de préstamos.2 
 
De esta manera, los principales agentes interesados en el sector asumen que la 
inversión privada en el sector habitacional sólo será viable si rigen condiciones de 
mercado en la construcción y el financiamiento de viviendas, pero también se 
admite que los mecanismos de mercado no permiten el acceso a sectores de la 
población que carecen de suficiente capacidad de compra y de pago, y que en 
consecuencia, el Estado debe asumir un rol subsidiario, brindando igualdad de 
oportunidades en el acceso para resolver su problema de vivienda de las familias 
a través del mercado, con soluciones habitacionales que sea compatibles con el 
esfuerzo propio y sus posibilidades económicas. 
 
Esta concepción puede apreciarse prácticamente en todas las políticas de 
vivienda social de los países latinoamericanos y se expresa en la utilización de los 
subsidios a la demanda3 con el objeto de dotar a las familias de capacidad de 
compra, lo que les debe permitir concurrir al mercado y elegir sus viviendas, con 
determinados estándares, precios y disponibilidades, que si bien como se apuntó 
en el capítulo anterior se cumple parcialmente. 
 
A partir del papel que ahora juegan los subsidios en la demanda por vivienda, el 
proceso de solicitud y asignación de subsidios está sujeto a algunos criterios como 
la transparencia, imparcialidad, focalización y neutralidad.4 
 
Así, un subsidio habitacional es transparente si las personas que califican para 
obtenerlo están informados de los criterios de selección, si puedan verificarlo en 
listas públicas, y si se les informa de a quienes han sido otorgados. 
 
2 Hoy el “Programa Esquemas de Financiamiento y Subsidio Federal para la Vivienda” a cargo de 
la Comisión Nacional de Vivienda en México, es la mejor expresión de ello. 
3 Contra el modelo anterior que subsidiaba la oferta de vivienda, generalmente producida y 
financiada por entidades gubernamentales. 
4 Sociedad Hipotecaria Federal, Análisis de subsidios a la vivienda para la definición de una 
política general de subsidios para la vivienda en México, estudio elaborado por GEA, México, 15 de 
Marzo de 2005. 
Neevia docConverter 5.1
La asignación de subsidios habitacionales es imparcial si se otorgan a los 
beneficiarios en un orden que respeta la disposición de quienes han acreditado 
primero todos los requisitos. 
 
La focalización es un criterio asociado a la equidad en la distribución de los 
subsidios y debe reflejar una asignación preferencial a las familias y personas de 
menores ingresos –generalmente no propietarias-, sin embargo, la equidad 
también requiere que las familias y personas de otros estratos de ingreso puedan 
adquirir viviendas de acuerdo con aspiraciones y capacidades de pago. 
 
La neutralidad en la aplicación de subsidios requiere que los beneficiarios puedan 
elegir entre distintas opciones para lograr viviendas con determinadas 
características, ya sean viviendas nuevas, usadas, o el mejoramiento y ampliación 
de viviendas ya existentes. 
 
Otro elemento importante y que está presente en la política de subsidios es el que 
los jefes de familia realicen una aportación propia al financiamiento de sus 
viviendas en función del precio de las mismas y de su nivel de ingreso, ya sea 
ahorro previo, un lote de terreno, materiales de construcción, o su propia mano de 
obra. El sentido de estas aportaciones es el de legitimar la propiedad de las 
viviendas y disminuir el crédito que puede requerir su financiamiento y/o el monto 
del subsidio. 
 
En algunos países, el establecimiento de requisitos de ahorro previo obliga al 
mismo tiempo al sector público a proteger los ahorros para vivienda de la inflación 
y del riesgo de insolvencia de los bancos e instituciones en los cuales e mantienen 
las cuentas de ahorro. 
 
Los bancos y otras entidades de crédito califican invariablemente a las personas 
de menores ingresos como sujetos riesgosos, sobre todo, si se desempeñan en 
sectores informales de la economía y por lo tanto, solo pueden acceder a créditos 
Neevia docConverter 5.1
limitados, lo que se traduce para las entidades financieras en un elevado costo de 
transacción. Estos factores desincentivan a los bancos y a otras entidades 
privadas a incursionar en el mercado de crédito para viviendas sociales, por lo que 
para enfrentar esta situación, se recurre también a subsidios a los costos de 
transacción de los bancos y entidades que extienden esos créditos, y a un fondo o 
institución de garantía que comparta su riesgo de no pago –la GPI en el caso de 
México-.5 
 
- Experiencias de subsidio a la vivienda en América Latina6 
Las experiencias latinoamericanas que se resumen a continuación muestran la 
forma como operativamente se expresa esta política de subsidio a la vivienda para 
la población de menores recursos y como podrá apreciarse, reflejan claramente 
los elementos básicos señalados en párrafos anteriores. 
 
- Chile 
Los subsidios forman parte de un sistema tripartito de financiamiento para la 
adquisición de vivienda: el ahorro previo de las familias, el subsidio directo, y el 
crédito hipotecario de largo plazo. Los principios que ordenan estos programas 
son la subsidiariedad del Estado, la focalización del gasto social, la progresividad y 
el fomento del ahorro. 
 
La entrega de subsidios directos puede adoptar una modalidad privada o estatal. 
La modalidad privada consiste en un certificado endosable que se entrega al 
 
5 La función de la Sociedad Hipotecaria Federalen México para el desarrollo del mercado 
hipotecario constituye un buen ejemplo. 
6 Las experiencias citadas se basan fundamentalmente en los trabajos de Held, Günther, Políticas 
de vivienda de interés social orientadas al mercado: experiencias recientes con subsidios a la 
demanda en Chile, Costa Rica y Colombia, Proyecto Interdivisional CEPAL “Instituciones y 
mercados”. Unidad de Financiamiento para el Desarrollo. División de Comercio Internacional y 
Financiamiento para el Desarrollo. Serie Financiamiento del Desarrollo No. 96. Santiago de Chile, 
junio de 2000; Gonzales Arrieta, Gerardo M. Acceso a la vivienda y subsidios habitacionales 
directos: experiencias latinoamericanas. Revista de la CEPAL 69. Diciembre 1999; Szalachman, 
Raquel, Perfil de déficit y políticas de vivienda de interés social: situación de algunos países de la 
región en los noventa, Serie Financiamiento del Desarrollo No. 103. Unidad de Financiamiento para 
el desarrollo División de Comercio Internacional y Financiamiento para el Desarrollo Santiago de 
Chile, septiembre de 2000. 
Neevia docConverter 5.1
beneficiario, que le sirve para pagar parte de la vivienda elegida por él y que es 
cobrado posteriormente en el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) por el 
vendedor. En la modalidad estatal, que se utiliza solamente para las viviendas de 
menor valor, el MINVU licita la construcción de estas viviendas y aplica 
directamente el subsidio, el cual es informado solamente a sus beneficiarios. 
 
El Programa de Viviendas Progresivas está destinado a familias que viven en 
condiciones de indigencia, y contempla dos etapas. Los beneficiarios son 
seleccionados de acuerdo a un puntaje, el que será mayor cuanto más baja sea la 
condición socioeconómica y habitacional del postulante, mayor el tamaño del 
grupo familiar, y mayor la antigüedad de la inscripción. 
 
El Programa de Subsidio Rural está orientado a las familias de modestos recursos 
que habitan en localidades con menos de 2 500 habitantes. Requiere un ahorro 
previo en la forma de derechos de propiedad sobre un terreno en el que pueda 
construirse la vivienda. En este programa se procede a una calificación 
socioeconómica y habitacional del postulante, aplicándose los otros criterios ya 
señalados. 
 
En la mayor parte de los casos, la intervención directa del Estado se limita a 
proveer capacidad de compra a través de un subsidio directo a la demanda. 
 
El éxito en la aplicación de los subsidios se debe también a la sostenibilidad en el 
tiempo de los recursos presupuestarios dedicados al otorgamiento de los mismos. 
Se estimaba para la fecha del estudio, que del total de recursos aplicados, más del 
92% correspondía a subsidios y menos del 8% al gasto administrativo. 7 
 
Uno de los principales ajustes que ha tenido que hacer el programa es en la 
focalización de los subsidios, ya que los programas dirigidos originalmente a los 
 
7 Como puede apreciarse en la fecha de publicación de los documentos utilizados, las cifras están 
desactualizadas, pero para fines de ilustrar la adopción de esta nueva política de subsidio a la 
vivienda para la población de menores recursos en América Latina son totalmente pertinentes. 
Neevia docConverter 5.1
estratos de más bajos ingresos beneficiaban sobre todo a los sectores de ingresos 
medios, porque los requisitos de ahorro previo eran excesivos, la comprobación 
de los medios económicos de los postulantes era deficiente, y las viviendas que se 
ofrecían eran relativamente costosas. Ante esta situación, se introdujeron 
programas para atender a la población de ingresos medios y medios altos, 
mientras que en los programas diseñados para los más pobres, se han procurado 
un mayor equilibrio entre los criterios de ahorro mínimo requerido, la capacidad de 
pago del postulante y el valor de la vivienda que se ofrece. 
 
El modelo utilizado supone transparencia y es compatible con el principio de 
subsidiariedad y con el funcionamiento de una economía de mercado; se 
considera que el establecimiento de criterios objetivos para la selección de los 
postulantes, sujetos a revisión permanente en función del criterio de focalización, 
le ha dado credibilidad al sistema; la estratificación de los subsidios según tramos 
de valor de las viviendas permite alcanzar la progresividad; la exigencia de un 
ahorro metódico como requisito para obtener el subsidio mejora las perspectivas 
de que los beneficiarios sean posteriormente capaces de servir un crédito 
hipotecario, además de significar un importante estímulo para el ahorro familiar del 
país. 
 
- Costa Rica 
El programa del Bono Familiar de Vivienda comprende varios subprogramas y los 
subsidios pueden ser destinados a la compra de vivienda nueva o usada, la 
compra de lote y construcción, mejoras y reparación de viviendas, la construcción 
de vivienda en lote propio y la compra de lote. 
 
A diferencia del esquema chileno, el subsidio en Costa Rica no exige como 
requisito la conformación metódica de un ahorro previo en una institución del 
Sistema Financiero Nacional Vivienda (SFNV). El aporte del beneficiario del bono 
puede concretarse por medio de un ahorro voluntario, a través de un mínimo 
requerido para el crédito base, o por trabajo no especializado en un proceso de 
Neevia docConverter 5.1
autoconstrucción dirigida. Las familias cuyos ingresos son de hasta un salario 
mínimo (150 dólares) no están obligadas a efectuar una cuota inicial o un aporte 
propio mínimo. En apoyo al otorgamiento de créditos hipotecarios, el SFNV 
contempla un mecanismo de redescuento de hipotecas a cargo del Banco 
Hipotecario de la Vivienda (BANHVI), para lo cual dispone del Fondo Nacional 
para la Vivienda (FONAVI). Se estima que del total de operaciones de crédito 
formalizadas por el SFNV, casi la mitad ha contado con la participación del bono. 
 
El programa de subsidio en Costa Rica ha favorecido proporcionalmente a los 
grupos de más bajos ingresos: casi el 79% del total de subsidios concedidos ha 
beneficiado a familias con ingresos de hasta dos salarios mínimos (350 dólares). 
Esta focalización a través del subsidio directo se ha fortalecido con el transcurso 
del tiempo, ya que un mayor porcentaje de los bonos formalizados se canalizan a 
los sectores de más bajos ingresos. 
 
Dado que el crédito hipotecario va aparejado al subsidio, este hecho significa que 
el crédito hipotecario de las entidades autorizadas ha llegado a esos sectores. 
Este es uno de los rasgos positivos más destacados del sistema costarricense, 
puesto que en otros países los grupos de bajos ingresos beneficiarios de 
programas de subsidio han tenido enormes dificultades para acceder al crédito 
hipotecario. 
 
Se considera que el bono ha constituido un instrumento que efectivamente ha 
permitido ampliar las posibilidades de acceso a la vivienda de las familias de bajos 
ingresos, pues una familia con ingresos equivalentes a tres salarios mínimos que 
recibe un subsidio, dispone de una capacidad de compra que le permite acceder a 
una vivienda que sin subsidio sólo estaría a su alcance si dispusiera de ingresos 
cercanos a los cuatro salarios mínimos. Asimismo, se señala que el bono ha 
tenido un impacto redistributivo progresivo: pues cuanto menor es el nivel de 
ingresos de las familias, mayor es el monto del bono que reciben y mayor es el 
incremento porcentual de la capacidad de compra que trae consigo el subsidio. 
Neevia docConverter 5.1
- Colombia 
El Subsidio Familiar de Vivienda es un aporte estatal en dinero o especie (tierra, 
materiales de construcción, títulos de propiedad, etc.), que se otorga por una sola 
vez. Está dirigido a hogares con ingresos iguales o inferiores a cuatro salarios 
mínimos legales (SML), que en la fecha del estudio equivalían a unos 568 dólares. 
Los beneficiarios pueden escoger la solución habitacional a la que pretendenaplicar dicho subsidio. El subsidio se entrega en dinero a la entidad o persona que 
suministró o financió la solución de vivienda del beneficiario contra la presentación 
de la escritura de compraventa o de mejoras. También se otorgan subsidios en 
especie, sea en terrenos de propiedad del Instituto Nacional de Vivienda Social y 
Reforma Urbana (INURBE) o en gastos de escrituración de lotes. La fuente 
tradicional de financiación del programa de subsidios, son los ingresos ordinarios 
del gobierno central. 
 
Al igual que en otras experiencias, los beneficiarios deben acreditar un aporte 
previo, en dinero o en especie. Para la selección de los beneficiarios se emplea un 
proceso de calificación de los hogares y asignación de puntajes, de acuerdo con 
criterios como los ingresos familiares, el valor de la solución habitacional, el monto 
de los aportes, los integrantes de la familia, y otros. El plazo para aplicar el 
subsidio es de 18 meses a partir de la fecha de asignación. 
 
El sistema de subsidios contempla dos componentes: el primero, integrado a la 
Red de Solidaridad Social, está dirigido a hogares con ingresos mensuales no 
superiores a los dos salarios mínimos (284 dólares), y el segundo es el dirigido a 
atender con proyectos de vivienda nueva a hogares con ingresos entre dos y 
cuatro salarios mínimos (568 dólares). 
 
El crédito hipotecario desempeña un papel complementario al subsidio y es 
utilizado generalmente por los hogares con ingresos entre dos y cuatro salarios 
mínimos legales. El esquema general para este segmento de familias es que el 
Neevia docConverter 5.1
subsidio más los aportes en dinero cubran el 30% del valor de la vivienda y el 
saldo restante se financie con un crédito hipotecario a 15 años. 
 
A la fecha del estudio consultado, los principales destinos del subsidio han sido la 
adquisición de lotes con servicios (32%) y el mejoramiento de viviendas existentes 
(26%). A partir de 1994 no se permite el financiamiento para lotes, ya que éstos no 
siempre garantizaban la ejecución de una solución de vivienda. 
 
Una de las mayores debilidades del programa de subsidios en Colombia ha sido la 
baja proporción del precio total de la vivienda que cubre el subsidio: considerando 
el máximo subsidio establecido y el monto máximo del precio de la vivienda que 
puede adquirir, el subsidio sólo cubriría el 27% del precio de la solución en los 
estratos de más bajos ingresos. Esta situación, junto con la limitada capacidad de 
ahorro y de acceso al crédito hipotecario de estos grupos, ayuda a explicar la 
proporción relativamente alta (poco más de la cuarta parte) de subsidios 
asignados que nunca llegan a utilizarse. Además, transcurre demasiado tiempo 
entre la asignación del subsidio y su entrega: el tiempo medio que una persona se 
demora en cobrar efectivamente el subsidio adjudicado es de 14 meses. 
 
- El Salvador 
La contribución para la vivienda es un aporte estatal en efectivo o en especie que 
se otorga a las familias beneficiarias por una sola vez. En este caso, la 
contribución está concebida fundamentalmente para mejoramiento de viviendas, y 
no para compra de viviendas terminadas. Dicho subsidio para la vivienda es 
otorgada mediante un certificado emitido por el Fondo Nacional de Vivienda 
Popular (FONAVIPO), a favor del beneficiario y negociable únicamente mediante 
las instituciones autorizadas a participar en el programa. 
 
Los beneficiarios deben tener ingresos mensuales familiares no mayores de dos 
salarios mínimos (264 dólares a la fecha del estudio), vivir en una vivienda en 
condiciones inferiores a las mínimas de habitabilidad, y ser propietarios del 
Neevia docConverter 5.1
inmueble o lote. La selección se realiza mediante la asignación de puntajes, cuyos 
componentes básicos son el esfuerzo realizado, el valor de la solución 
habitacional, el tiempo de permanencia en el sistema y la condición de pobreza. 
 
La modalidad de Mejoramiento Individual está dirigida a las familias propietarias 
de una vivienda que se encuentra en condiciones mínimas de habitabilidad, o a las 
familias que son propietarias del terreno y tienen una vivienda improvisada. 
 
La modalidad de Nuevos Asentamientos Organizados está dirigida a familias que 
se encuentran viviendo en zonas de riesgo, o afectan a derechos de vía, en sitios 
turísticos o de reserva, o que viven ilegalmente en terrenos invadidos, y que 
accedan voluntariamente a trasladarse a un terreno del cual serán propietarios. 
 
La modalidad de Crédito con Contribución para Vivienda Nueva está igualmente 
dirigida a familias con ingresos no mayores a dos salarios mínimos pero que, en 
este caso, no tienen vivienda ni terreno propio. 
 
Las modalidades descritas permiten que los subsidios otorgados tengan como 
destino el mejoramiento y construcción de la vivienda, el apoyo para la compra del 
lote (pudiéndose sólo utilizar el 25% del monto máximo de subsidio para pagar el 
lote), y el mejoramiento de los servicios habitacionales y comunales. El Programa 
contempla tanto la postulación individual como la colectiva, y deja a la libre 
decisión de la familia qué aspecto del déficit que enfrenta desea cubrir. 
 
El monto de la contribución oscila entre cuatro y 12 salarios mínimos, según la 
precariedad de condiciones de la vivienda. Si se compara el valor máximo del 
subsidio (unos 1,584 dólares) con el valor estimado de una vivienda bajo la 
modalidad de Nuevos Asentamientos Organizados (entre 1,730 y 1,950 dólares) 
se tiene que el subsidio cubre el 81% o más del valor de la vivienda. 
 
Neevia docConverter 5.1
Durante sus primeros cinco años -1991 a 1996-, el 60% de los recursos 
desembolsados se destinó al Mejoramiento de Vivienda, mientras que el 40% 
restante se dirigió a los Nuevos Asentamientos Organizados en los cuales se 
construye vivienda nueva. Se estima que el 75% de los subsidios otorgados 
benefició a familias con ingresos menores a medio salario mínimo (66 dólares), 
mientras que el restante 25% alcanzó a familias con alrededor de un salario 
mínimo (132 dólares). 
 
- Uruguay 
Para postular y resultar beneficiaria de un Sistema Integrado de Acceso a la 
Vivienda (SIAV), una familia interesada debe reunir dos condiciones: estar inscrita 
en el Registro Nacional de Postulantes, que mantiene información actualizada 
sobre la situación de los hogares; y haber integrado un ahorro previo mínimo en su 
cuenta bancaria antes de la fecha límite fijada en la convocatoria. Actualmente 
sólo se permite la postulación individual. 
 
Los beneficiarios se determinan en función de un puntaje que toma en cuenta dos 
criterios: primero, el esfuerzo y la antigüedad del ahorro, para lo cual se multiplica 
la cantidad de unidades de cuenta denominada Unidad Reajustable (UR) 
ahorradas, por un factor de ponderación que está en función inversa de la 
situación socioeconómica, esto último con el fin de conceder mayor probabilidad 
de que resulten beneficiarias las familias más pobres; y segundo, el tamaño del 
núcleo familiar. 
 
El nivel de ingresos mensuales determina el tipo de solución habitacional y el 
monto del subsidio al cual la familia puede acceder. A las familias de ingresos más 
bajos se les ofrece una solución habitacional casi totalmente subsidiada. A medida 
que el ingreso de los hogares aumenta, mayor es el precio de la solución 
habitacional a la que se puede acceder y el ahorro requerido, y menor el subsidio 
que se ha de recibir. El monto del crédito hipotecario complementario también está 
en relación directa con el nivel de ingreso familiar. 
Neevia docConverter 5.1
 
Dentro de las familias con ingresos entre 30 y 60 UR (entre 480 y 960 dólares), se 
distinguen tres niveles. El subsidio máximo representa una proporción decreciente 
del precio máximo de la vivienda a medida que aumenta el nivel de ingresos. En 
estos casos, el acceso a la solución habitacional a quese aspira se concreta 
aportando, además del Certificado de Subsidio Habitacional Directo, un ahorro 
previo y un crédito hipotecario otorgado por una de las instituciones financieras 
intermedias, privadas o públicas, autorizadas a operar en el Sistema Integrado de 
Acceso a la Vivienda, bajo condiciones libremente pactadas entre éstas y los 
prestatarios. La oferta de viviendas correspondiente a cada nivel con los valores 
límites establecidos queda a cargo de constructores privados. Las instituciones 
financieras pueden redescontar tanto los créditos hipotecarios para adquisición 
complementarios al SHD, como los créditos destinados a financiar la construcción 
de conjuntos habitacionales que cuenten con la calificación del Ministerio por 
medio del Fondo de Redescuentos, también financiado con recursos del Fondo 
Nacional de Vivienda y Urbanismo y administrado como banco de segundo piso 
por el Banco Central del Uruguay. 
 
El Sistema Integrado de Acceso a la Vivienda identifica a las familias con ingresos 
superiores a las 60 UR (más de 960 dólares) como sujetos de crédito por su 
capacidad de ahorro y de pago; por lo tanto, éstas deberán recurrir a los 
esquemas inmobiliarios y financieros de mercado, incluyendo entre estos últimos 
al Banco Hipotecario del Uruguay. El acceso a la vivienda en este estrato está 
determinado únicamente por un ahorro previo y un crédito hipotecario en 
condiciones de mercado. 
 
Las familias con condición relativamente más favorable debieron hacer un 
esfuerzo de ahorro cuatro veces mayor que los hogares más pobres para poder 
ser beneficiarias. Asimismo, los hogares con mayores carencias ahorraron durante 
nueve meses y los que presentaban mejor situación socioeconómica debieron 
ahorrar por más de 50 meses para resultar beneficiarios. 
Neevia docConverter 5.1
 
Entre las debilidades de este esquema puede destacarse que en la práctica la 
única institución financiera que participa activamente en el SIAV es el Banco 
Hipotecario del Uruguay, y que el subsidio no ha sido capaz de estimular una 
significativa oferta privada de nuevas viviendas, por lo que muchos beneficiarios 
han aplicado el subsidio a la compra de vivienda usada. 
 
- Paraguay 
El subsidio es una ayuda estatal directa, que se otorga por una sola vez a las 
familias beneficiarias para permitirles la adquisición, construcción o mejora de una 
vivienda de interés social. El subsidio se entrega en la forma de un certificado, 
cuya vigencia es de 18 meses contados a partir de la fecha de entrega, y que es 
transferido por los beneficiarios del subsidio al constructor como parte de pago. El 
Consejo Nacional de Vivienda (CONAVI) hace efectivos dichos certificados a los 
vendedores o a los propietarios que construyen en lote propio. 
 
Es requisito que el beneficiario concurra con un aporte previo que podrá consistir 
en ahorros, lote propio, mano de obra u otra forma que establezca el CONAVI. En 
el caso de aporte en ahorros, el postulante debe mantener una cuenta en una de 
las instituciones intermediarias de financiamiento (IIF) adheridas al programa. Los 
solicitantes deben tener un ingreso familiar que no supere los valores máximos 
para cada nivel de subsidio, según la estratificación establecida, y no deben ser 
propietarios de una vivienda. Solamente existe solicitud individual. 
 
La selección de los beneficiarios toma en cuenta el nivel de subsidio solicitado y la 
zona geográfica donde se encuentra la vivienda elegida; son seleccionados los 
que suman mayor puntaje, considerando criterios como monto y antigüedad del 
ahorro, y tamaño del grupo familiar. 
 
Los subsidios otorgados pueden destinarse a dos subprogramas: a la Adquisición 
de Soluciones Habitacionales, que comprende la compra de vivienda nueva o 
Neevia docConverter 5.1
usada; y a las Soluciones Habitacionales en Lote Propio, que abarca la 
construcción, ampliación o refacción de viviendas. El subsidio en Paraguay cuenta 
con cinco niveles de subsidio en función del ingreso de las familias, y cada nivel 
de subsidio está dividido en los subprogramas antes mencionados. A cada uno de 
los cinco niveles considerados corresponden valores máximos de las viviendas y 
del subsidio, montos mínimos de ahorro y montos máximos de crédito hipotecario, 
en caso de que éstos se requieran. 
 
El subsidio no podrá ser superior al 75% del valor de la vivienda. El sistema 
contempla la posibilidad de que el beneficiario tome un crédito hipotecario para 
completar el precio de la vivienda, cuya tasa de interés es variable. 
 
Con toda seguridad a la fecha estas experiencias han sufrido modificaciones y 
ajustes como puede apreciarse en algunas de las experiencias mencionadas, pero 
de lo que no cabe ninguna duda es que este modelo es el que se encuentra 
vigente en prácticamente todas las experiencias, lo cual no es extraño, puesto que 
un buen número de las mismas han sido desarrolladas con apoyo de 
financiamientos del BID. 
 
El sentido de las experiencias descritas y los cambios que muestran las resume 
claramente Stephen K. Mayo cuando señala: “Los acercamientos a las políticas 
del subsidio de vivienda y su puesta en práctica han cambiado mucho en estos 
años, en respuesta a éxitos y a fallas observadas en diversos esquemas de 
subsidio y a conceptos más amplios del papel del subsidio dentro del arsenal de 
los instrumentos de la política de vivienda. El cambio más significativo de la 
política y del diseño del subsidio se asocia a un cambio general del foco hacia –
políticas viables- que ayuden a crear un sector fiable de la vivienda mientras que 
aseguren que las necesidades de los pobres estén resueltas.”8 
 
 
8 Mayo, Stephen K, Subsidies in Housing, Inter-American Development Bank. Sustainable 
Development Department. Technical Papers Series. July 1999. Washington, D. C. p. i 
 
Neevia docConverter 5.1
III. LA EVOLUCIÓN EN LAS POLÍTICAS DE ATENCIÓN A LA 
VIVIENDA EN MÉXICO 
 
Desde la Constitución de 19171, la vivienda ha sido reconocida como un elemento 
fundamental para el desarrollo social y para fines de este ensayo, es relevante 
señalar que prácticamente desde entonces, la evolución de las políticas 
habitacionales, han estado marcadas por dos hechos: la presencia gubernamental 
y que “La mayor parte de los programas de financiamiento a la vivienda se han 
llevado a cabo a través de los patrones y se han dirigido a grupos específicos de 
trabajadores”2 
 
Es importante también destacar que en términos de política pública, estudios 
recientes sobre el tema reconocen que “…las intervenciones del pasado en la 
política se han hecho para fines específicos, en respuesta a ambientes 
macroeconómicos y políticos del momento. Sin embargo, al cambiar estas 
condiciones, muchas políticas resultan en consecuencias no intencionales y 
restringen la operación y el crecimiento del mercado después del hecho. En 
especial, el dominio de los programas de financiamiento público, con sus 
correspondientes regulaciones, han impuesto restricciones en la operación de los 
mercados de vivienda que pudieran ser un obstáculo a la entrada de capital 
privado…La participación del sector público en los mercados siempre es un difícil 
acto entre la necesidad de estímulo y la regulación y la potencial salida forzosa del 
capital y el empresariado. …Las fluctuaciones macroeconómicas han hecho que 
salga capital privado y que entre el gobierno en forma de programas 
 
1 Artículo 123, Fracción XII. “En toda negociación agrícola, industrial, minera o cualquiera otra clase 
de trabajo, los patronos estarán obligados a proporcionar a los trabajadores, habitaciones cómodas 
o higiénicas, por las que podrán cobrar rentas que no excederán del medio por ciento mensual del 
valor catastral de las fincas…” 
2 CIDOC, El Estado de la Vivienda en México, 2004.Fondo de Desarrollo Científico y Tecnológico 
para el Fomento de la Producción y Financiamiento de Vivienda y el Crecimiento del Sector 
Habitacional. Agosto 2004. p. 1 
Neevia docConverter 5.1
explícitamente diseñados para llenar los huecos que tienen el financiamiento y la 
construcción, creados por la salida del sector privado”3 
 
Llevado a los términos conceptuales adoptados para este trabajo, diríamos que “El 
Estado ha intervenido en la promoción de la vivienda porque el mercado “falla” en 
proporcionarla a todos los mexicanos, especialmente a los de bajos ingresos. …”4 
 
Es importante mencionar los argumentos anteriores para tener una perspectiva 
que permita entender que la evolución de esta política pública –como de muchas 
otras-, es una respuesta a condiciones y momentos de la evolución del desarrollo 
del país y que sus diversas expresiones son manifestaciones de ello. 
 
La evolución de la política de vivienda ha estado estrechamente asociada a la 
forma como se ha conducido el proceso de desarrollo económico y 
particularmente por los patrones de industrialización/urbanización, que se han 
traducido en movimientos migratorios rurales a las zonas urbanas en busca de 
trabajo y, por supuesto, de vivienda alrededor de los lugares de economía más 
dinámica. 
 
Con enfoques y énfasis distintos en diferentes momentos, la política general de 
vivienda que se ha impulsado desde el Gobierno Federal se ha orientado a crear 
las condiciones para que más hogares hagan efectivo el derecho a disfrutar de 
una vivienda digna y decorosa. Más recientemente, ha quedado claro que también 
se ha planteado sentar las bases para que el conjunto de los organismos 
financieros de vivienda y otros intermediarios financieros otorguen la mayor 
cantidad de créditos posible. 
 
Hoy estaríamos de acuerdo en que el objetivo es que cualquier persona tenga 
posibilidades de comprar, construir o remodelar una vivienda para su familia, de 
 
3 Op. Cit. p. 3 
4 Ayala Espino, José, Economía del sector público mexicano, Facultad de Economía, UNAM, 
México, 2001. p. 596 
Neevia docConverter 5.1
acuerdo con sus posibilidades económicas y preferencias en cuanto a tipo y 
ubicación, con seguridad jurídica en su tenencia; una vivienda que, además de 
constituir la base del patrimonio familiar, tenga un valor de cambio, propicie el 
arraigo de la población y sea un factor para el ordenamiento territorial así como 
para el crecimiento de nuestras ciudades. 
 
Hay coincidencia en señalar que es a partir de 1925, cuando de manera más clara 
el Estado Mexicano decidió intervenir para atender al problema habitacional, 
creando diversos organismos públicos como la Dirección de Pensiones Civiles –
que constituye el antecedente del ISSSTE- que se crea en 1925 y que en 1926 
establece el primer programa de apoyo para la vivienda, dirigido a empleados 
gubernamentales; al amparo de la Ley General de Instituciones de Crédito, en 
1933 se crea el Banco Nacional Hipotecario Urbano y de Obras Públicas -hoy 
BANOBRAS-; en 1934, se otorgan facultades al DDF –hoy gobierno del Distrito 
Federal-, para construir vivienda económica para sus trabajadores. 
 
En 1942 y 1948 se registra otro tipo de intervención pública relacionada con la 
vivienda con el decreto de congelación de rentas, lo cual estaba asociado al hecho 
de que “…El arrendamiento era la forma de tenencia más común durante la 
primera mitad del siglo XX, especialmente en las grandes ciudades. …”5; en 1943 
se funda el Banco de Fomento a la Vivienda, mientras que el IMSS realizaba 
programas de vivienda para sus derechohabientes. 
 
Hacia 1946 El Banco Nacional Hipotecario Urbano y de Obras Públicas absorbe 
al Banco de Fomento de la Habitación y desarrolla diversos programas 
habitacionales orientados hacia sectores medios y bajos de la población, y dentro 
de él se creó el Fondo de Casas Baratas, el cual fue sustituido en 1949 por el 
Fondo de Habitaciones Populares.6 
 
5 CIDOC, Op. cit. p.1 
6 García Peralta Nieto, Beatriz y Víctor J. Ímaz Ruiz, De la promoción estatal a la mitificación del 
mercado: la política de vivienda en el sexenio salinista, en Casas, Rosalba, et al., Las políticas 
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Como se señalaba al principio, desde estos primeros esfuerzos para atender el 
problema social de la vivienda, se va definiendo una forma de asistencia directa 
gobierno-trabajador, fundamentalmente urbana y formalmente asalariada, pues su 
cobertura estaba circunscrita a empleados federales y trabajadores afiliados al 
IMSS y del DDF. 
 
Esta concepción evoluciona, y en 1954 se crea el Instituto Nacional de Vivienda, -
posteriormente INDECO-, cuyas funciones incluyeron la planificación y 
coordinación de los diferentes órdenes de gobierno, con el objetivo de establecer 
una política de vivienda orientada más ampliamente hacia los sectores de 
población de menores ingresos urbanos y rurales. En 1955 se crea la Dirección de 
Pensiones Militares, y en 1958 Pemex inicia la construcción de vivienda para sus 
trabajadores –como se aprecia, continúa con diversas expresiones, la atención 
hacia quienes tenían empleo formal-. 
 
En 1963 el gobierno federal puso en marcha el Sistema Financiero de Vivienda, 
modificando la Ley General de Instituciones de Crédito y Organismos Auxiliares, 
con el fin de promover y regular la participación de la banca privada en el sector, 
empleando una parte del ahorro público captado por el sistema bancario (encaje 
legal) para financiar la construcción y adjudicación de vivienda de interés social 
para la población asalariada. Para ello, el Banco de México constituyó el Fondo de 
Operación y Descuento Bancario a la Vivienda (FOVI) y el Fondo de Garantía y 
Apoyo a los Créditos para la Vivienda de Interés Social (FOGA), los cuales se 
fusionaron en un solo fideicomiso (FOVI) en el año de 1985, el cual, 
posteriormente será incorporado a la Sociedad Hipotecaria Federal (SHF) en 
2002. 
 
 
sociales de México en los años noventa, Instituto José María Luis Mora, UNAM, FLACSO, Plaza y 
Valdés, México 1996. p.494 
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Es en la década de los años setenta cuando el gobierno federal da los pasos 
definitivos para consolidar su participación promotora y regulatoria en el sector a 
través de la creación, en 1972, de dos organismos nacionales: el Instituto del 
Fondo Nacional para la Vivienda de los Trabajadores –INFONAVIT-, y el Fondo de 
la Vivienda del Instituto de Seguridad Social y Servicios Sociales para los 
Trabajadores al Servicio del Estado –FOVISSSTE-. En 1973 se crea el Fondo de 
la Vivienda Militar –FOVIMI- y posteriormente el ISSFAM. 
 
Los intentos de descentralización en materia de vivienda se traducen en la 
creación de diversos organismos estatales –denominados Organismos Regionales 
de Vivienda (OREVIS)- que se desarrollan sobre la base de las anteriores 
delegaciones del INDECO, como el FIVIDESU (en el Estado de México) y el 
FOMERREY (en el Estado de Nuevo León). 
 
En 1981 se crea el Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares 
(FONHAPO), originalmente destinado a atender a la población no asalariada con 
ingresos no mayores a 2.5 veces el salario mínimo -que hasta entonces había 
quedado al margen de las políticas crediticias establecidas-; en 1983 se modifica 
el Art. 4º Constitucional para conferir a toda familia el derecho a disfrutar de una 
vivienda digna y decorosa, y en 1984 se promulga la correspondiente Ley Federal 
de Vivienda. 
 
Hasta esta fecha y particularmente en los últimos veinte años “Las condiciones 
crediticias de los principales programas que se establecieron (…) en un momento 
en que la economía crecía en formaconstante, con tasas de inflación de un dígito, 
contaban con intereses bancarios muy favorables: el FOVI/FOGA otorgaba 
créditos al 6% para programas públicos de vivienda y el INFONAVIT y el 
FOVISSSTE, al 4% de interés fijo amortizables a 15 años, lo cual abrió una oferta 
de vivienda a los estratos de menores ingresos en condiciones sumamente 
accesibles.”7 
 
7 García Peralta Nieto, op. cit., p. 495 
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Las políticas públicas se expresaban de diversas formas como la provisión de 
suelo proveniente de reservas territoriales públicas –lo que hoy por ejemplo es 
cada vez más difícil- o se subsidiaba hasta el 40% del crédito –Fonhapo-, lo cual 
se hacía efectivo al inicio y al término del mismo cuando los acreditados 
registraban condiciones de buen pago. 
 
Otra expresión era que los bancos estaban obligados a invertir en vivienda de 
interés social mediante el encaje legal que varió de un tres por ciento hasta un 
seis por ciento. Recursos que se canalizaron a través del FOVI. 
 
Estas políticas explícitas se combinaron con expresiones de otra naturaleza como 
el que los proceso de selección de los beneficiaros, originalmente planteado a 
partir de las condiciones socioeconómicas de los mismos, fue dando paso a la 
introducción de criterios de naturaleza política.8 
 
Así, el desarrollo institucional señalado y la política de vivienda asociada a él, 
expresan sin duda una etapa del desarrollo nacional caracterizada como de 
prosperidad económica que hizo posible una intensa participación del Estado en la 
atención a las necesidades de vivienda. 
 
Pero sus resultados no dieron como resultado un abatimiento importante de los 
rezagos habitacionales, entre otras razones por el déficit acumulado y originado -
un fenómeno que hoy no es diferente-, el precio de las soluciones habitacionales y 
el bajo nivel de ingreso de un amplio sector de la población; la insuficiencia de 
recursos públicos; la descapitalización de los organismos públicos9; y, las 
prácticas poco transparentes de la administración pública asociadas a las 
prácticas clientelares. 
 
8 Villavicencio Blanco Judith, La política habitacional en México, en Cordera, Rolando y Alicia 
Ziccardi, Las políticas sociales de México al fin del milenio. Descentralización, diseño y gestión, 
UNAM, Miguel Ángel Porrúa, México 2000. 
9 “…en 1987 la inflación fue de 157 por ciento y los créditos de Infonavit se concedían con 4 por 
ciento de interés anual. …” Op. cit., p. 270 
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El agotamiento del modelo económico, la disminución drástica de los precios del 
petróleo, la necesidad de destinar mayores recursos al pago de la deuda y la 
consiguiente inestabilidad monetaria –inflaciones que registraron hasta un 159% 
en 1987-, fueron de la mano con una forma de administrar la atención a la vivienda 
de los grupos de menores ingresos que no tenía posibilidades de seguir adelante y 
así, ante el agotamiento de las capacidades públicas para continuar en esa 
dirección, se produce un cambio en la orientación. 
 
Las expresiones de la política en materia de vivienda empiezan a tener 
modificaciones, como asociar los financiamientos a los salarios mínimos, 
buscando con ello disminuir las insostenibles condiciones de altos subsidios en las 
tasas de interés y prácticas de no pago entre los beneficiarios vinculados a 
expresiones fundamentalmente corporativas. 
 
La fuente de financiamiento a través del encaje legal para vivienda de interés 
social se terminó y consecuentemente disminuyó el ritmo de atención a las 
necesidades de vivienda de la población más pobre. 
 
Los cambios que se empiezan a perfilar en la forma de atención del sector público 
a la vivienda del grupo de población de menores ingresos, se expresan en el 
Programa Sectorial de Vivienda 1990-1994 que se expresaba en los siguientes 
términos: “crear nuevas y mejores condiciones para ampliar la participación de la 
sociedad en la producción de vivienda mediante una intensa concertación entre el 
sector público y los sectores privado y social”, asimismo “con la finalidad de 
ampliar la cobertura de atención de los programas habitacionales del sector 
público, se continuará la adecuación de los sistemas financieros de los 
organismos públicos de vivienda; se impulsarán nuevas fórmulas para atraer 
recursos del mercado de dinero a esa actividad social y productiva; se promoverá 
el financiamiento compartido; se diseñarán sistemas de ahorro previo”10 
 
10 Citado por Villavicencio Blanco, Judith, Op. cit. p. 272 
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Una expresión nítida de los cambios que se produjeron se encuentra en un 
documento del Banco Mundial: “(…) Los tres instrumentos que conciernen a la 
demanda son: 1) el desarrollo del derecho de propiedad: lo que requiere velar 
porque los derechos de propiedad de libre disposición de la vivienda estén 
establecidos por la ley y se hagan respetar, y administrar programas de registro 
de terrenos y viviendas y de regularización de la tenencia; 2) la promoción del 
financiamiento hipotecario: para lo que se requiere establecer instituciones de 
préstamos hipotecarios solventes y competitivas, y fomentar sistemas innovadores 
que permitan a los pobres mayor acceso al financiamiento de vivienda y, 3) la 
racionalización de los subsidios: para ello es necesario establecer programas de 
subsidios de magnitud adecuada y accesibles, que beneficien precisamente a los 
destinatarios previstos, que sean mensurables y transparentes, y que impidan la 
distorsión e los mercados inmobiliarios.”11 
 
Esta forma de entender la manera como se deberían atender las necesidades de 
vivienda, particularmente para la población más pobre, se corresponden 
claramente con los esquemas revisados en el capítulo anterior en diversos países 
de América Latina y que como se puede ver, definieron los criterios para las 
nuevas políticas en condiciones económicas diferentes a un mismo problema: las 
fallas del mercado de vivienda. 
 
Con estas nuevas orientaciones a mediados de los años noventa se produjeron 
cambios importantes en la forma de actuación de los organismos del sector, 
aunados a condiciones particulares por las que atravesó la economía mexicana de 
estos años. Destaca, en primer lugar, el retiro de la banca privada del mercado 
hipotecario nacional como resultado de la grave crisis económica y financiera por 
la que atravesó el país al finalizar la administración del Presidente Salinas; y, en 
segundo lugar, los procesos de reestructuración que iniciaron desde 1993 tanto el 
 
11 Citado por García Peralta Nieto e Ímaz Ruiz, Op. cit., p. 502-503. 
 
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INFONAVIT como el FOVISSSTE para convertirse en organismos eminentemente 
financieros, mientras que en 1995 el FOVI impulsó la creación de nuevas 
entidades financieras que distribuyeran su crédito hipotecario, las Sociedades 
Financieras de Objeto Limitado (SOFOLES). 
La forma más clara de apreciar estos cambios se encuentra en las modificaciones 
que se dieron en las reglas de operación con que contaban los programas de cada 
organismo e institución, que constituyen la normatividad operativa donde se 
establecen las condiciones generales de financiamiento y apoyo, y en donde se 
expresa la relación última entre las instituciones y los beneficiarios finales. 
 
Los cambios en la forma de asignación de los apoyos, las características de los 
acreditados, los tipos de vivienda financiables, las condiciones financieras, las 
garantías solicitadas y la forma de recuperación, entre otros aspectos. 
 
En la perspectiva institucional, expresada en el Programa Sectorial de Vivienda 
2001-2006 se señalaba que estos cambios obedecieron a una condición