Politicas-publicas-y-buen-gobierno--elementos-para-la-gobernabilidad-democratica-en-Mexico-20002005

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UNIVERSIDAD NACIONAL 
AUTÓNOMA DE MÉXICO 
 
FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES 
ACATLÁN 
 
 
POLÍTICAS PÚBLICAS Y BUEN GOBIERNO: 
ELEMENTOS PARA LA GOBERNABILIDAD 
DEMOCRÁTICA EN MÉXICO 2000-2005 
 
 
 
SEMINARIO TALLER EXTRACURRICULAR 
 
 
 
QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DE 
 
LICENCIADO EN CIENCIAS POLÍTICAS Y 
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 
 
 
 
PRESENTA 
 
 
ELIZA AVILA MORALES 
 
 
 
 
ASESOR: 
 
 
 
 
JUAN MONTES DE OCA MALVAEZ 
 
 
JUNIO, 2006 
 
UNAM – Dirección General de Bibliotecas 
Tesis Digitales 
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"No hay signo más claro de locura que 
repetir lo mismo una y otra vez y esperar 
resultados distintos" 
 
A. Einstein 
 
 
 
A G R A D E C I M I E N T O S 
 
 
A Dios, por acompañarme en todo momento. 
 
A mis padres Enrique y Miriam, por su infinito amor y por 
enseñarme los valores que guían mi vida: perseverancia e 
integridad. 
 
A mis hermanas, cuñado y sobrina, Sofía, Paulina, 
Samantha, Julio y Sabina, por su ejemplo, cariño, ánimo y 
sonrisas. 
 
A Juan Carlos, por darle un nuevo significado a la palabra 
felicidad con su amor, apoyo y comprensión. 
 
A mis incondicionales amigos, Alejandra, Antonio, Arlene, 
Aarón, Claudia, Edith, Juan, Karla, Lety, Maru, Marisol y 
Olga, por seguir llenando de buenos momentos mi memoria. 
 
A la Universidad Nacional Autónoma de México, por darme el 
orgullo de formarme profesionalmente y ser parte de una 
gran institución. 
 
A los maestros que formaron parte del Seminario de Políticas 
Públicas, Araceli Parra, Enrique Bailleres, Martín Díaz, José 
Albino y, en especial a mi asesor, Juan Montes De Oca, por 
su apoyo y dirección en la composición del presente trabajo. 
 
A mis compañeros y amigos del Seminario, Armando, Liz, 
Ramiro, Norma, Normis, Jorge, Bere, Ivette, Alfredo, Rosy, 
Tania, Yasmín, Jenny, Karina, Martín, Melquíades, Rosario, 
Rodrigo y Jeannette, por compartir una experiencia 
académica clave en nuestras vidas. 
 
A mis compañeros y amigos de la Secretaría de Educación 
Pública, por las facilidades otorgadas en el desarrollo de este 
documento. 
 
 
 
 
ÍNDICE 
 
ÍNDICE DE CUADROS Y FIGURAS 
INTRODUCCIÓN 
CAPÍTULO 1. MARCO CONCEPTUAL 
1.1 Estado, Gobierno y Administración Pública............................................................................ 2 
1.2 Elementos Básicos para la Definición de Políticas Públicas.................................................. 6 
1.3 Aspectos Generales de Gobernabilidad Democrática y Buen Gobierno................................ 11 
 
CAPÍTULO 2. REFORMA DEL ESTADO MODERNO, GOBERNABILIDAD Y NUEVAS 
FORMAS DE GESTIÓN PÚBLICA EN MÉXICO 
 
2.1 Reforma del Estado Moderno en México................................................................................ 22 
2.1.1 Reforma Administrativa.............................................................................................. 28 
 
2.1.2 Modernización Administrativa.................................................................................... 31 
2.2 Gobernabilidad y Nuevas Formas de Gestión Pública en México 2000-2005....................... 33 
2.2.1 Nueva Gestión Pública............................................................................................... 36 
 
2.2.2 Innovación Gubernamental........................................................................................ 40 
2.3 Diseño de la Agenda de Buen Gobierno............................................................................... 43 
 2.3.1 Honesto y Transparente............................................................................................. 46 
 2.3.2 De Calidad.................................................................................................................. 48 
 2.3.3 Profesional................................................................................................................. 52 
 2.3.4 Digital......................................................................................................................... 54 
 2.3.5 Desregulado............................................................................................................... 58 
 2.3.6 Que Cueste Menos.................................................................................................... 60 
 
CAPÍTULO 3. IMPLEMENTACIÓN Y EVALUACIÓN DEL BUEN GOBIERNO 
3.1 Implementación de la Agenda de Buen Gobierno.................................................................. 62 
 3.1.1 Modelo de Aplicación y Dimensiones......................................................................... 63 
 3.1.2 Actores y Arenas de Poder........................................................................................ 66 
3.2 Evaluación del Buen Gobierno............................................................................................... 70 
 3.2.1 Evaluación del Impacto en la Gobernabilidad............................................................ 73 
3.3 Gobernabilidad y Sociedad..................................................................................................... 82 
 3.3.1 Corresponsabilidad Ciudadana.................................................................................. 82 
 
CONCLUSIONES............................................................................................................................ 86 
BIBLIOGRAFÍA................................................................................................................................ 92 
 
 
 
ÍNDICE DE CUADROS Y FIGURAS 
 
 
 
CUADROS 
1 Modelos de Reforma Administrativa.......................................................................... 30 
2 Diferencias entre la Administración Pública y la Gerencia Pública............................ 37 
3 Modelo de las 5Rs de la Nueva Gestión Pública....................................................... 39 
4 Identificación de Actores de la Agenda de Buen Gobierno....................................... 67 
5 Actitudes Frente al Cambio........................................................................................ 69 
6 Matriz de Gobernabilidad........................................................................................... 75 
7 Obstáculos y Distorsiones de la Agenda de Buen Gobierno..................................... 79 
8 Comparativo de Riesgos entre los Sistemas Administrativo y Empresarial............. 80 
9 Matriz de Factores de Evaluación de la Agenda de Buen Gobierno......................... 81 
FIGURAS 
1 El Ciclo de las Políticas Públicas............................................................................... 8 
2 Modelo de Innovación Gubernamental...................................................................... 42 
3 Fases para la Innovación del Gobierno de la República........................................... 43 
4 El “Embudo” de las Políticas Públicas Posibles......................................................... 44 
5 Modelo de la Agenda Presidencial de Buen Gobierno.............................................. 45 
6 Satisfacción del Ciudadano....................................................................................... 49 
7 Subsistemas del ServicioProfesional de Carrera...................................................... 53 
8 Etapas de Madurez en Gobierno Digital.................................................................... 57 
9 Relación Inversa de la Regulación............................................................................ 58 
10 Flujo de Evaluación de la Agenda de Buen Gobierno............................................... 77 
POLÍTICAS PÚBLICAS Y BUEN GOBIERNO: ELEMENTOS PARA 
LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA EN MÉXICO 2000- 20005 
 
 
 
-I- 
INTRODUCCIÓN 
 
 
 
En la actualidad, la mayoría de los gobiernos enfrentan un doble desafío: la creciente 
exigencia de un gobierno más responsable y eficiente y la disminución de la 
confianza de los ciudadanos en su capacidad para lograrlo. 
 
 La democracia es una aspiración universal. En el último cuarto de siglo, 
numerosos países han derrocado a regímenes autoritarios y emprendido el camino 
hacia ésta. Si consideramos, inequívocamente, que el gobierno es una pieza central 
de nuestra sociedad y seguirá siéndolo, entenderemos el porque un gobierno 
democrático eficiente y eficaz es la mejor garantía de justicia social y de una 
sociedad ordenada. 
 
 Si bien los argumentos a favor de la democracia son obvios, la brecha entre 
las aspiraciones y las realidades suele ser grande. El mal gobierno se ha extendido y 
los ciudadanos se sienten frustrados. 
 
 La crisis de gobernabilidad, que afecta tanto a países subdesarrollados como 
a sociedades industrializadas, se origina en diversos factores externos e internos. 
Los más importantes de ellos son bien conocidos: la globalización de la economía e 
integración de los mercados, procesos de producción, consumo y financiamiento a 
nivel mundial; la revolución tecnológica y su impacto en los sistemas de información; 
los diversos intentos por sustituir o eliminar al Estado benefactor como la forma 
legítima de dominación política; entre otros.1 
 
 
 
 
1 Cfr. Ponencia de RIZVI, Gowher. Innovación y Buen Gobierno. Semana Nacional de Innovación y 
Calidad en la Administración Pública” México, 09 de noviembre de 2004. 
INTRODUCCIÓN 
 
 
 
-II- 
 Estas nuevas realidades cuestionan las premisas del modelo de organización 
burocrática que todavía rige la gestión administrativa tradicional del sector público. 
En tanto, el sector empresarial experimenta con nuevas ideas y formas de 
organización para responder con agilidad y eficiencia a los cambios del entorno como 
única alternativa de mantener la competitividad a nivel internacional. 
 
 Dentro de la reforma y modernización del Estado, en el caso de México, una 
de las ideas que ha tomado relevancia es la creación de entornos favorables para el 
buen desempeño socioeconómico: -democracias de calidad- que operen con reglas 
que minimicen costos, estimulen la participación social y eficiencia administrativa, 
promuevan relaciones de cooperación entre todos los actores y garanticen la 
gobernabilidad. 
 
 Si bien hoy se puede decir que México ha alcanzado un arreglo que garantiza 
que el poder se dispute a través del voto, en elecciones transparentes, organizadas y 
con resultados aceptados por los contendientes, también es cierto que la ciudadanía 
se muestra poco satisfecha con los resultados que la incipiente democracia ha 
logrado. Dando como efecto, la existencia de un aparente dilema entre desarrollo y 
democracia, donde el ciudadano común expresa su preferencia, incluso, por un 
régimen no democrático si éste le garantiza mejores condiciones económicas y 
sociales. 2 
 
 En el presente trabajo se revisa la denominada "Agenda de Buen Gobierno", 
impulsada por la administración de Vicente Fox Quesada en el sexenio actual, la cual 
tiene como objetivo recuperar la confianza del ciudadano frente al desafío de 
gobernabilidad que supone para el aparato público la llegada de un partido 
históricamente de oposición. 
 
 
 
2 Cfr. ALONSO, Jorge. Los miedos a la Democracia en Metapolítica Julio-Agosto 2003. p.18. 
POLÍTICAS PÚBLICAS Y BUEN GOBIERNO: ELEMENTOS PARA 
LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA EN MÉXICO 2000- 20005 
 
 
 
-III- 
 Ante tal inquietud, el análisis de las políticas públicas relacionadas a prácticas 
de buen gobierno durante el presente sexenio, llamado por algunos “del cambio”, se 
presenta como una oportunidad de comprender el fenómeno, analizar la relación y 
participación de los actores que han formado parte en su realización y vislumbrar su 
pertinencia en la consolidación democrática. 
 
 El propósito de este trabajo radica en analizar, a través de un enfoque de 
políticas públicas, algunos aspectos relevantes de la elaboración, implementación y 
evaluación de políticas públicas tendientes a la instauración de prácticas de buen 
gobierno como factor determinante para elevar el nivel de gobernabilidad que, en un 
contexto democrático, le permita a la presente administración generar los cambios 
necesarios para responder efectivamente a las demandas sociales. 
 
 La hipótesis principal es que las prácticas de buen gobierno juegan un papel 
fundamental para la consolidación de políticas públicas tendientes a garantizar la 
satisfacción de la demanda social y consolidar la gobernabilidad democrática en 
México. 
 
 Este documento estará basado principalmente en referencias 
bibliohemerográficas tanto nacionales como extranjeras, su enfoque es básicamente 
teórico. 
 Respecto a la consideración tipológica que realiza Gordon L, Dankhe, la 
presente investigación retoma principalmente el método exploratorio. El autor señala 
que los estudios de ésta naturaleza se efectúan cuando el objetivo es examinar un 
tema o problema de investigación poco estudiado o que no ha sido abordado antes. 
Es decir, cuando la revisión de la literatura reveló que únicamente hay guías no 
investigadas e ideas vagamente relacionadas con el problema de estudio. 
 
INTRODUCCIÓN 
 
 
 
-IV- 
 Además, dice que los estudios exploratorios nos sirven para aumentar el 
grado de familiaridad con fenómenos relativamente desconocidos, obtener 
información sobre la posibilidad de llevar una investigación más amplia o 
investigaciones posteriores o afirmaciones verificables, Dichos estudios no 
constituyen un fin en si mismos, en general, determinan tendencias, identifican 
relaciones potenciales entre variables y establecen el tono de investigaciones 
posteriores más rigurosas. 3 
 En cuanto al enfoque de políticas públicas, es importante distinguir entre el 
incrementalista, que otorga un mayor énfasis a la idea de que las decisiones públicas 
son resultado de incrementos marginales de los actores principales por lo que hace 
apelación a la negociación política y el racionalista que sostiene que existe la 
posibilidad de introducir cambios radicales en el devenir de los asuntos públicos 
como consecuencia de la capacidad de raciocinio de los seres humanos donde se da 
primacía a la economía.4 
 
 Tenemos que dejar claro que el presente trabajo parte de que la agenda de 
buen gobierno posee, inicialmente, un enfoque racional pues se presenta como un 
parteaguas entre lo que había sido la administración pública y la posibilidad de 
rediseñarla estructuralmente. Además, intenta controlar la mayor cantidad de 
variables posibles para evitar la desviación del modelo diseñado, minimiza la 
influencia del ambiente y espera una correlación directa entre causa y efecto. Sin 
embargo, al realizar un análisis más detallado podemos apreciar que, al igual que lo 
describe el enfoque incrementalista, retoma esquemas anteriormente probados, 
actualizando el vocabulario de acuerdo a las tendencias actuales. 
 
 
3
 Citado en: HERNÁNDEZ Sampieri. Metodologíade la Investigación. Segunda Edición, Ed. Mc Graw 
Hill, México, 1998. 
4 Cfr. LINDBLOM, Charles E. La Ciencia de Salir del Paso en Luis F. Aguilar Villanueva (comp.) La 
Hechura de las Políticas. México D. F., Miguel Ángel Porrúa, pp. 201-225. 
 
POLÍTICAS PÚBLICAS Y BUEN GOBIERNO: ELEMENTOS PARA 
LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA EN MÉXICO 2000- 20005 
 
 
 
-V- 
 Otra de las teorías retomadas es la de -Sistema Político- expresada por David 
Easton, es decir, para tratar de comprender mejor a la política en general debemos 
tener una visión sistémica. Todo esto con el objeto de poder dar una mejor 
explicación y matización a la idea de las políticas públicas como productos de dicho 
sistema. 
 
 En el primer capítulo exponemos el marco teórico, repasando las definiciones 
de Estado, gobierno, administración pública, políticas públicas, gobernabilidad 
democrática y buen gobierno con el objetivo de sentar las bases conceptuales que 
nos permitan abordar el objeto de estudio de una forma fácil y clara. 
 
 El segundo capítulo está dedicado a comprender la forma en que el Estado se 
rediseña buscando responder institucionalmente a las nuevas demandas sociales. 
Por lo cual revisaremos su reforma, modernización y reinvención, mismas que 
forman parte del contexto y la formulación de la agenda de buen gobierno creada 
como respuesta a algunos factores que han incidido en la disminución de la 
gobernabilidad en México. 
 
 En el tercer capítulo, analizaremos los avances en la implementación y 
evaluación de las seis estrategias de buen gobierno en materia de gobernabilidad 
democrática, identificando actores, dimensiones y obstáculos para proponer 
mecanismos que fortalezcan la acción gubernamental y amplíen el compromiso de la 
sociedad para enfrentar el desafío de legitimidad. 
 
 Finalmente, presentamos las conclusiones del trabajo con la intención de que 
éstas sirvan de base a futuras investigaciones y contribuyan al debate en torno al 
papel que cumplen las prácticas de buen gobierno en la administración pública para 
responder a las cambiantes demandas ciudadanas, asegurar la gobernabilidad y 
favorecer la consolidación democrática y el desarrollo económico, social y político. 
 
POLÍTICAS PÚBLICAS Y BUEN GOBIERNO: ELEMENTOS PARA 
LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA EN MÉXICO 2000- 20005 
 
 
 
-1- 
CAPÍTULO 1 
MARCO CONCEPTUAL 
 
Abordar la problemática de nuestro objeto de estudio nos obliga a realizar un 
recorrido teórico conceptual del Estado, Gobierno y Administración Pública, dicha 
revisión nos dará pauta para comprender el contexto en el que se crean las políticas 
públicas de buen gobierno. Consideraremos varias definiciones para vislumbrar sus 
características deseables e inferir el porque se dice que, actualmente, el Estado 
enfrenta una crisis de legitimidad y un agotamiento de su funcionalidad, 
principalmente, en una de sus actividades de gobierno, la administración pública. 
 
 Describimos algunos elementos para la hechura de políticas públicas, 
partiendo de su concepción como tecnologías de gobierno que son llevadas a cabo 
con el propósito de mejorar permanentemente la función del Estado. Incluimos una 
breve descripción de sus etapas, enfoques y algunos elementos que le permiten 
servir de método para el diseño, implementación y evaluación de las acciones 
gubernamentales, lo cual servirá de base para el desarrollo de los capítulos 
siguientes. 
 Así mismo, revisamos, algunas acepciones sobre gobernabilidad democrática, 
niveles y elementos, haciendo énfasis en su referencia a problemas básicos de 
gestión y participación y reflexionando sobre las áreas en las que ésta adquiere 
suma relevancia: influencia en la transformación de una economía de mercado 
eficaz; desplazamiento del poder desde el sector público al privado, y del Estado a la 
sociedad civil; motor de las reformas en el sector público; promotor de la 
democratización y los derechos humanos; etcétera. 
 
 
CAPÍTULO 1 
 
 
 
-2- 
 Finalmente, respecto a la noción de -buen gobierno-, ubicamos el origen de 
ésta centrándonos en cómo su incorporación al lenguaje cotidiano pone en 
entredicho muchas de las nociones tradicionales de la administración pública. Es 
decir, el "buen gobierno" refiere formas y métodos nuevos de gobernar y, a fin de 
cuentas, un cambio en el significado de gobierno enfocándolo en el ciudadano. 
Retomamos ideas elaboradas por diversos autores en torno a la conceptualización 
actual que se tiene de éste para abordar, en el siguiente capítulo, su dilema frente a 
la gobernabilidad. 
 
1.1 Estado, Gobierno y Administración Pública 
 
Decimos que el Estado representa un poder superior emanado del pacto de la 
sociedad para sobreponer el bien común al propio, tal como lo describe Jiménez 
Castro: 
 
“El Estado personifica a la comunidad humana y constituye la nación, la cual 
está asentada en un terreno propio y determinado. Es poseedor de un poder 
superior originario o jerarquizado, el cual utiliza para gobernar al pueblo como 
instrumento anti-conflictivo entre los diversos grupos sociales de la comunidad, 
para ejercer la soberanía nacional y para hacer que prevalezca el interés general 
sobre los intereses particulares, con lo cual satisface el propósito de su origen y 
de su finalidad social".5 
 
 
 Desde este punto de vista, el Estado es el promotor principal del desarrollo 
económico, político y social. Es decir, es visto como un árbitro que regula las 
relaciones entre los diversos agentes considerando como criterio inamovible el bien 
común. 
 
 
5 JIMÉNEZ Castro, Wilburg. Administración Pública para el Desarrollo Integral. Editorial Fondo de 
Cultura Económica. México. 1975, p.152. 
POLÍTICAS PÚBLICAS Y BUEN GOBIERNO: ELEMENTOS PARA 
LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA EN MÉXICO 2000- 20005 
 
 
 
-3- 
 Su concepto, además, posee dos sentidos diversos, uno expresado como 
comunidades humanas de un tipo particular, es decir, naciones soberanas y otro, 
escrito como el conjunto de la organización gubernamental, el cuál retomaremos en 
este trabajo.6 
 
 Por su parte, Omar Guerrero clasifica las funciones del Estado como: 
administración del servicio exterior; de la defensa; de la hacienda; de justicia e 
interna. 7 
 
 Sin embargo, una de las enseñanzas de la crisis contemporánea es que el 
Estado no puede ni debe hacer todo. Se han redescubierto sus límites (recursos 
públicos escasos que debe administrar a favor del bien público; contención de las 
cargas administrativas que la sociedad no necesita y redimensionamiento de sus 
capacidades legales y legítimas, entre otros) y se reconocen sus capacidades, no 
tanto por lo que debiera hacer sino por lo que, objetivamente, puede hacer. 
 
 En ese contexto, el Estado se fortalece con base en la relación funcional que 
consiga articular con la sociedad. Es decir, no puede volver a su perfil anterior, al 
protagonismo que lo distanció de la sociedad, que agotó los recursos públicos y le 
hizo perder credibilidad y consenso. 
 
 El Estado socialmente necesario institucionaliza la democratización del poder 
en los términos siguientes: 
 
 
 
6 Cfr. DUVERGER, Maurice. Instituciones Políticas y Derecho Constitucional. Ed. Porrúa. México. 
1987 p. 36. 
7 Véase, GUERRERO, Omar. Del Estado Gerencial al Estado Cívico, Universidad Autónoma del 
Estado de México- Porrúa. México D. F., 1999. p. 38. 
CAPÍTULO 1 
 
 
 
-4- 
“En primer término, está obligado a sostener y apoyar libertades políticas...En 
segundo, debe garantizar elecciones libres, abiertas e imparciales...En tercero, 
tiene que velar por el funcionamiento y la operación independiente de los 
partidos políticos...En cuarto, debe mantener un aparato judicial y legal 
independiente, profesional y competente, en el que confíe la ciudadanía y 
pueda llegar sintemores ni favoritismos...En quinto, el gobierno y las 
actividades públicas deben conducirse de la manera más abierta posible...Y en 
sexto, debe contar con mecanismos estrictamente responsables, y todos los 
funcionarios estarán obligados a respetarlos”8 
 
 Es un Estado que gobierna más y administra aquello estrictamente 
indispensable, concesionando a particulares los servicios públicos que tenía a su 
cargo. 
 
 El Estado es el que designa la organización política en su conjunto y la 
palabra –gobierno- se utiliza para designar el conjunto de poderes públicos, de los 
órganos a quienes se atribuye el ejercicio supremo de la soberanía.9 Es una acción 
organizada, el gobierno es sólo un elemento del Estado. 
 
 En México, el Estado, de acuerdo al Plan Nacional de Desarrollo 2000-2006, 
“funge el papel de promotor del desarrollo nacional y del mejoramiento del nivel de 
vida”10. En ese sentido, debe garantizar la solución efectiva de las demandas 
sociales, mediante una administración adecuada de recursos que le permita 
aumentar su capacidad de respuesta. 
 
 Giddens, describe al gobierno como aquel que proporciona los medios para la 
representación de los diferentes intereses de la sociedad, por lo que cuenta con un 
espacio (una esfera pública) para conciliar y atender las demandas que tienen estos 
diversos intereses.11 
 
 
8 CAIDEN, Gerald E. Desafíos para los Gerentes del Sector Público, Ed. Porrúa. México. 1997. p.83. 
9 Cfr. JIMÉNEZ Castro, op. cit. p.162. 
10 Diario Oficial de la Federación. Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006. Poder Ejecutivo Federal. 
México 2001. 
11 Ver. GIDDENS, Anthony. La Tercera Vía. Ed. Taurus. Madrid. 2000. p.61-62. 
POLÍTICAS PÚBLICAS Y BUEN GOBIERNO: ELEMENTOS PARA 
LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA EN MÉXICO 2000- 20005 
 
 
 
-5- 
 Es decir, el gobierno debe establecer objetivos sociales bien definidos y 
buscar los mecanismos que le permitan trabajar equitativamente en beneficio de los 
intereses representados por el Estado. 
 
 A diferencia de éste, la administración pública es el gobierno en acción. 
Jiménez Castro, la define como la actividad administrativa que realiza el estado para 
satisfacer sus fines, a través del conjunto de organismos que componen la rama 
ejecutiva del Gobierno y de los procedimientos que ellos aplican.12 
 
 Se caracteriza como una actividad del Estado y tiene por objeto a la sociedad 
para la cual labora, tal y como lo expresa la Ley Orgánica de la Administración 
Pública Federal: 
 
 “...las dependencias y entidades de la administración pública centralizada y 
paraestatal conducirán sus actividades en forma programada, con base en las 
políticas que para el logro de los objetivos y prioridades de la planeación 
nacional del desarrollo, establezca el Poder Ejecutivo Federal”13. 
 
 
 La administración pública es la actividad organizada dirigida por personas que 
trabajan dentro de ella para satisfacer necesidades públicas, sociales o políticas y es 
por ello que desde su ámbito de acción se diseñan e implementan las políticas 
públicas. 
 
 Por último, el perfil del Estado socialmente necesario conlleva a precisar su 
actividad en términos de lo que significa el buen gobierno. Hemos mencionado que 
en el Estado la función de gobierno se cumple con base en un sistema de 
instituciones que tienen por objeto conducir, normar, reglamentar, salvaguardar y 
garantizar las libertades civiles, publicas y políticas. El buen gobierno se acredita por 
 
12 Cfr. JIMÉNEZ Castro. op. cit. p.181-182. 
13 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, Artículo 9. Editorial. SISTA, México. 2003. p.14. 
CAPÍTULO 1 
 
 
 
-6- 
la conjugación de sus capacidades políticas, técnicas, tecnológicas y administrativas 
para que la dirección de la sociedad se realice con apego a los valores de la vida 
pública en la cual no hay diferencias ni privilegios que interfieran en la vida 
ciudadana. 
 
 Por eso, el buen gobierno más que un paradigma ideal o deseable es un 
imperativo en momentos que la sociedad moderna es cada vez más abierta y 
democrática. Así como, la utilización de tecnologías que le impriman una racionalidad 
progresiva a las instituciones que la conforman. Algunas de estas tecnologías son: la 
gerencia pública, la gerencia social y las políticas públicas. 
 
1.2 Elementos Básicos para la Definición de Políticas Públicas 
 
La capacidad de Estado debe orientarse a conseguir, en el marco de la democracia, 
una vida estable y civilizada. Consecuentemente, los procesos de gobierno tienden a 
caracterizarse por un grado mayor de racionalidad dada la creciente complejidad y 
pluralidad de la sociedad que le da razón de ser. 
 
 Desde la perspectiva de Omar Guerrero, la intención de las políticas públicas 
es proveer a los gobernantes de herramientas que les permitan enfrentar situaciones 
imprevistas. Recientemente, han tomado auge como tecnología de gobierno, sin 
embargo, su concepto se desarrolla después de la segunda guerra mundial. 14 
 
 Las políticas públicas son un campo de conocimiento definido, conceptuado y 
desarrollado a partir de las ideas de Daniel Lerner y Harold Lasswell. Se funda en el 
año 1951 en los Estados Unidos de Norteamérica y se ocupa por abordar los 
problemas de la civilización humana desde una dimensión pública, tal como lo ilustra 
Lasswell: 
 
14 Cfr. GUERRERO, Omar. op. cit. p.58. 
POLÍTICAS PÚBLICAS Y BUEN GOBIERNO: ELEMENTOS PARA 
LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA EN MÉXICO 2000- 20005 
 
 
 
-7- 
 
 “El enfoque de políticas en consecuencia pone énfasis en los problemas 
fundamentales de hombre en sociedad, más que en los tópicos del momento. 
Los esfuerzos conjuntos de los investigadores modernos han puesto las raíces 
de tensión de nuestra civilización, de las cuales no éramos previamente 
concientes”15. 
 
 Mediante el enfoque de políticas públicas recuperamos el papel que juegan 
las decisiones que se toman al interior de la administración pública. Además 
permiten ubicar y dimensionar los problemas y las posibilidades de solución, no 
dentro de un esquema de optimización, sino dentro de lo preferible y satisfactorio. Es 
decir, partimos de un enfoque de racionalidad limitada donde resulta imposible 
asegurar que la opción elegida es óptima. 
 
 Desde el punto de vista sistémico, los insumos son recibidos por el sistema 
político en forma de demandas, y es a través de las instituciones como las 
transformamos en decisiones. Luis Aguilar, considera que: 
 
 “...el uso de las políticas públicas contribuye a la elaboración de decisiones 
más eficaces, que sin cuentos y con sustancia, sean capaces de ir abordando 
oportuna y sistemáticamente desoladores problemas y defectos públicos”.16 
 
 El autor anteriormente referido indica que gobernar, de acuerdo a políticas 
públicas, significa incorporar la opinión, participación, corresponsabilidad y recursos 
económicos de los ciudadanos, es decir, los contribuyentes fiscales y actores 
políticos autónomos, y, a causa de ello, ni pasivos ni unánimes. Política pública no es 
cualquier política gubernamental. 
 
 En efecto, supone gobernantes elegidos democráticamente, elaboración de 
políticas que son compatibles con el marco constitucional y se sustancian con 
 
15 AGUILAR, Villanueva, Luis F. El Estudio de Políticas Públicas. Antología 1 de Política Pública. 
Ed.Porrúa, México, 1997. p. 79-103. 
16 Idem. p.27. 
CAPÍTULO 1 
 
 
 
-8- 
participación intelectual y práctica de los ciudadanos, políticas que no mortifican 
arbitrariamente las libertades, oportunidades y utilidades de los ciudadanos ni 
introducen un trato desigual entre ellos. 
 
 Ésta es su norma más que su utopía, la cual permite descubrir, denunciar y 
corregirlos defectos de las políticas gubernamentales en curso.17 Es decir, las 
políticas públicas son cursos de acción tendientes a la solución de problemas 
públicos, los cuales son definidos a partir de la interacción de diversos sujetos 
sociales. 
 
 Como indica la FIGURA 1, hay seis pasos por los que transita el proceso de 
políticas públicas. 1) Identificación de un problema; 2) La puesta en agenda; 3) La 
formulación de la política; 4) La aprobación legislación si es el caso; 5) La 
implementación de la política; y 6) La evaluación. De la evaluación puede reiniciarse 
el ciclo, en la medida en que surjan nuevos problemas relacionados. 
 
FIGURA 1. El ciclo de las políticas públicas 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Fuente: KELLY, Janet. op. cit. p. 33. 
 
17 Cfr. ibidem. p. 33. 
3.- Formulación 
/ diseño 
4.- Legislación 
5.- Implementación 6.- Evaluación 
1. Se identifica 
un problema 
2.- Agenda 
POLÍTICAS PÚBLICAS Y BUEN GOBIERNO: ELEMENTOS PARA 
LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA EN MÉXICO 2000- 20005 
 
 
 
-9- 
 Los gobiernos eligen hacer o no hacer, en medio de una situación de 
complejidad social y de relaciones de poder, es un proceso global que conlleva a la 
decisión, la ejecución, el control y la evaluación, en donde se pretenden tomar 
decisiones para la solución de problemas que atañen a la sociedad. 
 
 En lo referente a la elaboración de las políticas cabe destacar que no se agota 
en el seguimiento y cumplimiento de procedimientos lógicamente estructurados. Se 
trata de la elaboración realizada para dar como resultado cursos de acción donde 
concurren fuerzas no gubernamentales y las mismas instancias gubernamentales. 
 
 La elaboración de políticas alude a su hechura, es decir, el modo en que se da 
forma a un curso de acción tomando en consideración intereses, presiones, 
expectativas, disensos y apoyos. La hechura da cuenta de cómo las políticas se 
encuentran inmersas en arenas de poder: 
 
“En consecuencia, las áreas de política o de actividad gubernamental 
constituyen arenas reales de poder. Cada arena tiende a desarrollar su propia 
estructura política, proceso político, sus élites y sus relaciones de grupo”.18 
 
 Por otra parte, la elaboración de políticas no implica que sus procesos son 
concluyentes y sin variación alguna. 
 
 “La política no se hace de una vez por todas; se hace y rehace sin cesar. La 
elaboración de políticas es un proceso de aproximaciones sucesivas a algunos 
objetivos deseados que van cambiando a la luz de nuevas consideraciones. La 
adopción de decisiones de política es en el mejor de los casos un proceso 
difícil. Ni los científicos sociales, ni los políticos ni los administradores públicos 
saben todavía lo suficiente acerca del mundo social para evitar los errores que 
cometen de una y otra vez en sus pronósticos sobre las consecuencias 
políticas.”19 
 
 
 
18
 Ibíd. p. 27-28. 
19 LINDBLOM, Charles E. op. cit. p.219. 
CAPÍTULO 1 
 
 
 
-10- 
 
 No menos importante es lo que se refiere a la implementación. Este proceso 
pone a prueba la capacidad para llevar a cabo la acción de gobierno tomando en 
consideración las diversas facetas de la vida pública. Es el momento en que las 
decisiones se traducen en el cumplimiento de lo que se ha acordado. 
 
“La implementación será precisamente el conjunto de acciones a encontrar, 
diseñar, llevar a cabo y concatenar que, siguiendo el sentido y empleando la 
capacidad productiva de las condiciones iniciales, se considera tendrán como 
consecuencia o efecto el acontecimiento terminal previsto y preferido”20 
 
 Por su parte, la pérdida de legitimidad y confianza del ciudadano hacia las 
autoridades se traduce en la búsqueda de mecanismos que modifiquen, no sólo la 
imagen, sino los métodos, estructuras y procedimientos al interior del aparato estatal 
en un esfuerzo por adoptar estrategias de innovación gubernamental. 
 
 En suma, la definición más pragmática se limita a suponer la existencia de 
ciertas demandas sociales prioritarias, tales como el acceso a la información, la 
eficiencia de los servicios públicos, etcétera, que es necesario compatibilizar en un 
momento dado y a vincular la gobernabilidad con la capacidad del gobierno para 
hacerlo manteniendo el mayor grado posible de participación ciudadana en la 
construcción de su agenda y en sus decisiones de política. 
 
 
 
 
 
 
20
 AGUILAR Villanueva Luis F. Estudio Introductorio a la antología La Implementación de las Políticas, 
Ed. Porrúa. México. 1997. p. 45. 
POLÍTICAS PÚBLICAS Y BUEN GOBIERNO: ELEMENTOS PARA 
LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA EN MÉXICO 2000- 20005 
 
 
 
-11- 
1.3 Gobernabilidad Democrática y Buen Gobierno 
 
Cuando hablamos de gobernabilidad, es común relacionarla con la estabilidad 
política y el orden, sin embargo, el concepto va más allá, tal como nos dice Pichardo 
Pagaza: 
 
"El concepto de gobernabilidad alude a la necesidad del poder ejecutivo, el 
gobierno propiamente dicho, acepte que las decisiones gubernamentales, las 
políticas públicas, los objetivos sociales y los programas fundamentales del 
país, no sean de su exclusividad; sino que deban ser el resultado de 
decisiones negociadas, consensuadas, participativas y comunicadas, en las 
que participen los actores de la sociedad" 21 
 
 Teóricamente, la gobernabilidad, según Jaime Preciado, permite identificar 
dos enfoques que no son divergentes sino complementarios. 
 
 En primer lugar, aquello que se conoce como Governance theory, la cual es 
aplicada a los asuntos del -buen gobierno-, bajo criterios eminentemente relacionados 
con la eficiencia administrativa de las políticas públicas en la escala nacional, o con el 
desempeño institucional, particularmente en los asuntos relativos a la política 
económica, que guarda relación con la inserción nacional al mercado global. 
 
 En segundo lugar, el término gobernabilidad democrática ha venido 
adquiriendo un peso mayor en la discusión relacionada con las ciencias sociales en 
general. Si bien sus preocupaciones son similares a la teoría de Governance, su 
propuesta metodológica supera los asuntos de dirección de gobierno e incorpora el 
tema de la participación ciudadana, de la llamada sociedad civil, de las redes de 
intereses estratégicos agrupados en instituciones o en flujos organizativos que 
 
21
 PICHARDO Pagaza, Ignacio. Modernización Administrativa: Propuestas para una Reforma 
Inaplazable. El Colegio Mexiquense-UNAM. México. 2004. p. 371. 
 
CAPÍTULO 1 
 
 
 
-12- 
apenas prefiguran instituciones, como es el caso de las Organizaciones Públicas No 
Gubernamentales.22 
 
 En su acepción general, la gobernabilidad se vincula con la aparición de 
situaciones de crisis en el sistema político. Camou, la describe como un equilibrio 
dinámico entre el nivel de demandas sociales y la capacidad del sistema político para 
responder de manera legítima y eficaz. Reconociendo cinco niveles en su 
manifestación: 
 
1. Ideal. Respuesta adecuada a demandas (armonía, pequeños conflictos 
neutralizados) 
2. Normal. Diferencias mínimas, márgenes tolerados, problemas 
diagnosticados y confianza de la sociedad. 
3. Déficit. Desequilibrio entre oferta y demanda de necesidades percibido 
como inaceptable por actores políticos quienes hacen uso de su capacidad 
para amenazar la situación del gobierno. 
4. Crisis. Pérdida de credibilidad, proliferación de anomalías consideradas 
como intolerables. 
5. Ingobernabilidad. Sobrecarga de demandas, crisis en todos los sectores23. 
 
 Por lo tanto, se consideran algunos de sus síntomas: la incapacidad de lograr 
los objetivos gubernamentales, la sobrecarga de demandas que impiden realizar el 
trabajo de manera eficiente, la erosión de la legitimidad, una bajadisposición de los 
ciudadanos para obedecer espontáneamente las leyes, la existencia de expectativas 
incumplidas, la baja participación ciudadana en asuntos públicos, etcétera. 
 
 Si consideramos que un Estado debe orientarse a producir gobernabilidad a 
través de programas flexibles y adaptables en un contexto caracterizado por la 
complejidad y la incertidumbre notaremos la relevancia de instrumentar políticas que 
 
22 Cfr. PRECIADO, Coronado Jaime. La Gobernabilidad Democrática en el México Post-priista en 
[http://www.gobernabilidad.cl/preciado] visitado el 16 de mayo de 2005. 
23 Cfr.CAMOU, Antonio. Gobernabilidad y Democracia. Cuadernos de divulgación. IFE. México 1990. 
p.15. 
POLÍTICAS PÚBLICAS Y BUEN GOBIERNO: ELEMENTOS PARA 
LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA EN MÉXICO 2000- 20005 
 
 
 
-13- 
tiendan a elevar el nivel de gobernabilidad en favor de ampliar el margen de acción 
pública. 24 
 
 Es decir, frente a los impactos negativos de la obsolescencia de gobierno, los 
Estado tienen que replantear sus acciones, ya que dicha obsolescencia se traduce 
en una creciente oposición y en pérdida de consenso y legitimidad, reduciendo los 
márgenes de gobernabilidad, el cuál funge como capital político para la convivencia 
civilizada de la sociedad y el gobierno. 
 
“La ingobernabilidad, pues, viene a ser parte de un problema político bien 
conocido: ¿quién puede más, el que pide o el que da? Se trata de una nueva 
versión de la vieja teoría de la correlación de fuerzas. Las oposiciones 
procurarán aumentar su capacidad de demanda para -saturar- al Estado e 
inmovilizarlo, o bien inducirlo a ceder”25 
 
 La gobernabilidad puede encontrarse en diferentes regímenes políticos: 
dictatorial, autoritario o democrático. El primero se basa en lo que el rey o jefe de 
estado determina llevar a cabo y, por lo general, se reprimen los derechos civiles o 
humanos del pueblo; El segundo gobernante, aún con las reglas escritas y la 
participación de los ciudadanos en los procesos electorales, a través de sus 
facultades busca delimitar dicha iniciativa del pueblo y legitimarse con sus acciones, 
tomando decisiones unilaterales o haciendo decretos; y la tercera atañe a la que se 
basa en un sistema de gobierno democrático, abierto y plural, el cuál responde a la 
libertad, la voluntad y los requerimientos del ciudadano.26 
 
 La gobernabilidad democrática se entiende como la unión de gobernabilidad y 
democracia, tomando en cuenta que la gobernabilidad es el equilibrio entre 
 
24 SANABRIA, López Juan José. La Ciencia de la Administración Pública. Un Enfoque Político de la 
Actividad Administrativa del Estado, en el Marco de la Globalización. ENEP. 2002. p.19. 
25 GONZÁLEZ, Pedrero Enrique. Gobernabilidad y Democracia en Reflexiones al Futuro. Colegio 
Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, A.C., México, 1994 p.124. 
26 Cfr. GONZÁLEZ, Parás Natividad. La Gobernabilidad Democrática en México, INAP. México. 2000. 
p.2-3. 
CAPÍTULO 1 
 
 
 
-14- 
gobernado y gobernante, entre las demandas ciudadanas y la capacidad de 
respuesta del Estado y la democracia atiende a una forma de gobierno, con un 
sistema político abierto, plural, con libertades como la de asociación, expresión, entre 
otras y que mantiene las garantías individuales y los derechos políticos y sociales, 
siendo esto lo que legitima la política y que incluyen un conjunto de reglas 
fundamentales que establecen quien está autorizado a tomar decisiones, bajo que 
procedimientos y en que condiciones.27 Es decir, implica la interrelación entre 
legitimidad política y la eficiencia del gobierno. 
 
 Ciertamente, en nuestro país, la presencia de regímenes como el porfiriato y la 
permanencia de un solo partido en el poder, hace suponer la existencia de una 
gobernabilidad autoritaria. Sin embargo, a partir de los años 80, con la llamada 
Reforma política del Estado, se han venido gestando grandes avances en materia 
democrática, tal es el caso de la creación del Instituto Federal Electoral (IFE), la 
pluralidad en el Congreso de la Unión y los cambios de partido gobernante a nivel 
federal, local y municipal, entre otros. 
 
 Durante la presente administración, el Ejecutivo Federal ha emprendido 
acciones y medidas tendientes a garantizar la estabilidad social y política del país 
mediante la consolidación de una gobernabilidad sustentada en los preceptos y 
valores democráticos, tal y como lo expresa en Plan Nacional de Desarrollo: 
 
”El ejercicio del poder público que lleva adelante el gobierno federal en pro de la 
gobernabilidad democrática se ha distinguido por privilegiar el diálogo para 
acercar a las partes en conflicto, respetar plenamente los derechos cívicos, 
humanos y las libertades ciudadanas; la tolerancia, colaboración y 
fortalecimiento de la participación de la pluralidad de actores sociales y 
políticos. De igual forma, promueve una cultura cívica y política democrática 
cuyos ejes han sido garantizar la libertad de expresión, el derecho a la 
información y la participación ciudadana responsable, comprometida, informada, 
crítica y vigilante del desempeño gubernamental”.28 
 
27 Cfr. CAMOU, Antonio. op. cit. P.37. 
28 Diario Oficial de la Federación. Primer Informe de Gobierno del C. Presidente Vicente Fox Quesada. 
1 de julio de 2001. México. 
POLÍTICAS PÚBLICAS Y BUEN GOBIERNO: ELEMENTOS PARA 
LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA EN MÉXICO 2000- 20005 
 
 
 
-15- 
 Pero, ¿Qué es la gobernabilidad y cuál es su relación con el desarrollo? a 
través del Informe de Desarrollo Humano de gobernabilidad para el Programa de 
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), se nos dice que significa el marco de 
reglas, instituciones y prácticas establecidas que sientan los límites y los incentivos 
para el comportamiento de los individuos, las organizaciones y las empresas.29 
 
 Por ello, según el PNUD, es importante añadir a los programas de desarrollo 
de todas las naciones, capacidades para el buen gobierno. En particular, en las 
siguientes áreas: instituciones de gobierno; gestión del sector público y privado; 
descentralización y soporte del local governance y sociedad civil. 
 
 Es decir, la promoción de la gobernabilidad democrática es esencial para 
ampliar las oportunidades de las personas. En eso consiste el desarrollo humano, y 
por ello el reto de la gobernabilidad democrática radica en fortalecer las capacidades 
de los gobiernos y demás actores de los países pobres para profundizar la 
democracia, hacer más eficientes y competitivos los mercados y mejorar la equidad, 
como componentes indisociables del concepto de desarrollo humano. 
 
 En suma, la gobernabilidad puede definirse como la capacidad de tomar 
decisiones que vinculen a la sociedad civil con un ejercicio permanente de escuchar 
a los gobernados incluyendo a la oposición. 
 Dicha gobernabilidad, es comprendida como un proceso en continua 
construcción que va asumiendo e incorporando a su explicación aquellos aspectos 
de la realidad que tienen el poder de influir en la capacidad de formular e 
implementar políticas y decisiones públicas. 
 
29 Cfr. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Informe de Desarrollo Humano. 1999. 
CAPÍTULO 1 
 
 
 
-16- 
 De esta forma, a partir de una perspectiva que fijaba su sola atención en el 
sujeto de la acción de gobierno (Estado que planifica y formula decisiones), desde 
los años sesenta hasta hoy se constata que la gobernabilidad ha ido sumando a su 
contenido: el objeto del control político (implementación de políticas); la capacidad de 
las instituciones públicas de hacer frente a los retos y oportunidades (desafíos); los 
procesos de transición y consolidación democrática; y, los nuevos actores 
estratégicos,como son el sector privado y la sociedad civil. 
 Con relación a este último aspecto, actualmente se observa que la 
gobernabilidad es una cualidad que comprende a gobiernos, sociedades y sistemas 
sociales, pues requiere de mecanismos ampliamente aceptados para tramitar y 
resolver los conflictos. 
 Finalmente, con base en esta definición, el Banco de Mundial ha construido 
indicadores para medir la gobernabilidad a partir de los resultados de diferentes 
encuestas realizadas por instituciones privadas y públicas a nivel mundial. 
 
 La información proveniente de estas fuentes, que por lo general son encuestas 
que miden alguna dimensión de la gobernabilidad, se estandariza utilizando 
sofisticadas metodologías estadísticas y se clasifica dentro de alguno de los 
siguientes criterios: Participación Ciudadana, Estabilidad Política, Efectividad del 
Gobierno, Calidad de la Regulación, Imperio de la Ley y Control de la Corrupción30 
 
 Es factible apreciar que dichos factores requieren de medidas urgentes que, 
en el contexto nacional, deben venir del gobierno a manera de acciones prioritarias 
que incluyan mecanismos de medición, evaluación y mejora, tal como lo plantearía 
una política de buen gobierno. 
 
30 Dichos criterios son retomados de: Fundación de Buen Gobierno. ¿Cómo se mide y para qué sirve 
medir la gobernabilidad?: la experiencia del Instituto del Banco Mundial en 
[http://www.buengobierno.com/noticia-601] visitado el 24 de junio de 2005. 
POLÍTICAS PÚBLICAS Y BUEN GOBIERNO: ELEMENTOS PARA 
LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA EN MÉXICO 2000- 20005 
 
 
 
-17- 
 Por otra parte, podemos mencionar que, desde los orígenes del pensamiento 
político occidental, el concepto de buen gobierno ha estado asociado a la orientación 
de las políticas adoptadas por los gobiernos, específicamente al hecho de que las 
mismas busquen el beneficio de toda la comunidad o sólo el de quienes gobiernan, 
con independencia del tipo o forma de gobierno de que se trate. Este criterio 
cualitativo utilizó Aristóteles en su obra "La Política" para distinguir las formas de 
gobierno buenas de las corruptas. 
 
 Sin embargo, en los últimos años, dicho concepto ha cobrado gran 
importancia en la reflexión de las organizaciones internacionales, incluidos los 
organismos de financiación, como el Banco Mundial y el Programa de las Naciones 
Unidas para el Desarrollo, éste último describe ocho de los elementos que lo definen: 
participación ciudadana, búsqueda de consenso, rendición de cuentas, 
transparencia, sensibilidad a las demandas sociales, eficacia y eficiencia en la 
prestación de servicios, promoción de la igualdad y respeto al estado de derecho.31 
 
 La teoría política estadounidense emplea la palabra gobierno para referirse a 
las instituciones oficiales del Estado y su monopolio del poder coercitivo legítimo. El 
gobierno se caracteriza por su capacidad de adoptar decisiones y de hacer que se 
cumplan. En concreto, se entiende que gobierno se refiere a los procesos oficiales e 
institucionales que intervienen en el plano del estado nacional para mantener el 
orden público y facilitar la acción colectiva. 
 
 
31 Para mayor información sobre tendencias internacionales de “buen gobierno” revisar documentos 
como la Declaración del Milenio (Consejo Económico y Social de Naciones Unidas) que describe los 
propósitos y principios de la Carta de Naciones Unidas y reafirma el compromiso de los Estados 
miembros en “lograr la paz, la seguridad, el desarme, promover el desarrollo y erradicación de la 
pobreza, proteger nuestro entorno común, defender los derechos humanos, la democracia y el buen 
gobierno...” 
CAPÍTULO 1 
 
 
 
-18- 
 Por su parte, el buen gobierno se relaciona más a estilos de gobierno. Es 
decir, significa un cambio de sentido en el gobierno, que remite a un nuevo proceso 
de gobernación, o bien al cambio de método por el cuál se gobierna a la sociedad. 
 
 Los procesos del "buen gobierno" dan lugar a resultados que son análogos a 
los de las instituciones tradicionales de gobierno. Como observa Gerry Stoker: 
 
"Suponer la presencia del -buen gobierno- sin el gobierno es concebir funciones 
que tienen que ser desempeñadas en cualquier sistema humano viable... Entre 
las múltiples funciones necesarias están, por ejemplo, las necesidades en que 
todo sistema tiene que hacer frente a problemas externos, para evitar conflictos 
entre sus miembros... obtener recursos... y concebir metas y políticas que sirvan 
para alcanzarlos".32 
 
 En última instancia, el buen gobierno se ocupa de suscitar las condiciones 
necesarias para un gobierno ordenado y una acción colectiva. Sus resultados no son, 
por consiguiente, distintos de los del gobierno. Se trata más bien de una diferencia 
de procesos. 
 Lo interesante es cómo se utiliza el concepto en múltiples escenarios para 
tratar de expresar la variación que se ha producido en el pensamiento y la manera de 
actuar de los gobernantes. Para el Banco Mundial, en ocasiones se limita al empeño 
en instaurar un gobierno eficiente y que debe rendir cuentas. Otros lo usan para 
reconocer la interdependencia de los sectores público, privado y voluntario en los 
países en desarrollo. Naturalmente, a veces se emplea por motivos retóricos, no de 
fondo. 
 Tal es el caso, de Osborne y Gaebler que, en ocasiones, parece que lo usan 
en lugar de gobierno, como si -gobierno- fuese una palabra difícil de colocar en una 
sociedad orientada al mercado. Su obra, trata de cómo un gobierno podría utilizar 
 
32 STOKER Gerry. El buen gobierno como teoría cinco propuestas. en International Social Science 
Journal en [http://www.unesco.org/issj/rics155] visitado el 24 de junio de 2005. 
POLÍTICAS PÚBLICAS Y BUEN GOBIERNO: ELEMENTOS PARA 
LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA EN MÉXICO 2000- 20005 
 
 
 
-19- 
razonable y eficientemente un abanico mayor de instrumentos que vayan más de la 
prestación directa de servicios. 
 Para estos autores, el buen gobierno consiste en la posibilidad de contratar, 
delegar e implantar nuevas modalidades de regulación. En pocas palabras, en 
aquello que otros estudiosos denominan la nueva administración pública33. 
 En éste contexto, se comienzan a impulsar tendencias de innovación y calidad 
en la administración pública, promovidas como parte de un Modelo Estratégico de 
Innovación Gubernamental que incluye toda una estructura de métodos y 
procedimientos que buscan rediseñar al gobierno y que están basados en el Modelo 
de Dirección por Calidad Total utilizado en la iniciativa privada, tanto nacional como 
internacional. Más aún, se organizan foros con la participación de diversos jefes de 
estado y líderes de opinión para discutir en torno a la gestión e innovación en el 
sector público. 
 
 Como antecedente inmediato, la nueva gestión pública, surgida a principios de 
los años ochenta, se derivó de los conceptos empresariales tales como la gestión de 
calidad total que buscaba promover la reingeniería de procesos centrada en las 
necesidades de los clientes. Esto llevó al gobierno a adelgazar la burocracia y hacer 
que se enfocara más en el ciudadano. 
 
 En México, el gobierno ha promovido la eficiencia en los procesos y el enfoque 
al ciudadano a través diversos instrumentos, uno de ellos es la denominada “Agenda 
Presidencial de Buen Gobierno”, que contiene estrategias utilizadas como un 
principio organizativo de la reforma de gobierno: hacer más con menos, calidad total 
en el gobierno, profesionalización de los servidores públicos, gobierno digital, mejora 
regulatoria y garantizar un ejercicio honesto y transparente del gobierno. 
 
33Cfr. OSBORNE, David & GAEBLER, Ted. Reinventando el gobierno: La Influencia del Espíritu 
Empresarialen el Sector Público, Ed. Paidós, Barcelona, 1994. 
CAPÍTULO 1 
 
 
 
-20- 
 Entonces, definiremos el buen gobierno, aunque volveremos a él más 
adelante, como aquel que se caracteriza por aprovechar el aprendizaje social y 
estimular la eficiencia adaptativa de la sociedad, al vincularse con ella a través de 
dispositivos y herramientas que perfeccionan la democracia, incrementando su 
calidad. 
 El buen gobierno entraña: asociaciones entre múltiples actores, que los límites 
entre las responsabilidades de los sectores público, privado y social pierdan nitidez, 
una organización horizontal que aumenta la dependencia de poder de las 
instituciones que participan en la acción colectiva, la aparición de redes autónomas y 
la de nuevos instrumentos y tareas de gobierno. 
 Es, además, un intento positivo de abordar los problemas sociales y 
económicos de forma innovadora, pero no es una panacea. Simplemente es la suma 
de capacidades que le permiten flexibilizar sus estructuras para responder 
efectivamente al cambio del entorno. 
 
 En el próximo capítulo revisaremos la reforma, modernización y rediseño de la 
administración pública que el Estado ha realizado para subsanar los factores que 
inciden negativamente en su capacidad gubernamental. En ese contexto, 
analizaremos el surgimiento de la agenda de buen gobierno. 
 
 
POLÍTICAS PÚBLICAS Y BUEN GOBIERNO: ELEMENTOS PARA 
LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA EN MÉXICO 2000- 20005 
 
 
 
-21- 
CAPÍTULO 2 
REFORMA DEL ESTADO MODERNO, GOBERNABILIDAD Y 
NUEVAS FORMAS DE GESTIÓN PÚBLICA EN MÉXICO 
 
Hemos expresado el reto de legitimidad que presenta en la actualidad el aparato 
público. Sin embargo, éste no permanece estático, se encuentra en constante 
cambio, rediseñando sus procesos, métodos y estructuras con el fin de responder 
institucionalmente a las demandas sociales existentes. No sólo porque así asegura 
dividendos electorales y justifica sus altos costos de operación, sino porque ahí es 
donde encuentra su razón de ser. 
 
 En el presente capítulo revisaremos la reforma, modernización y reinvención 
del Estado mexicano, mismas que forman parte del contexto y la formulación de la 
agenda de buen gobierno creada como respuesta a algunos factores que han 
incidido en la disminución de la gobernabilidad en el México. 
 
 El significado de Reforma del Estado, según diversos autores, termina por 
disiparse debido a la gran cantidad de temas diferentes (política económica, social, 
electoral, administración pública, y la misma naturaleza del Estado) que se 
incorporan a su discusión. Por lo anterior, es necesario acotarlo a campos definidos 
desde las distintas disciplinas. 
 
 Aún así, la mayoría coincide en que el propósito fundamental de dichas 
reformas es que el Estado asegure su supervivencia y su funcionalidad ante los 
incesantes cambios económicos, políticos y sociales de cada país. 
 
CAPÍTULO 2 
 
 
 
-22- 
 Lo anterior nos lleva a insistir en la idea, expuesta en el capítulo anterior, no 
es viable un Estado que conserva una administración pública "tradicional"34, en la 
cual la ciudadanía no confía, que considera ineficiente, corrupta y desvinculada de 
los problemas sociales. Es esencial incluir en la propuesta de Reforma del Estado el 
tipo de gobierno necesario para responder y atender de manera eficaz las demandas 
de la sociedad. 
 
2.1 Reforma del Estado Moderno en México 
 
En su origen, la reforma del Estado intenta revisar a las instituciones que le dan 
sustento debido a la velocidad con la que la sociedad se transforma, cambios 
tecnológicos, desarrollo económico, cultural, madurez política del ciudadano, entre 
otros, tal como lo expresa Rebolledo: 
 
"La reforma del Estado es el cambio de los criterios con los que el Estado opera 
en el gobierno de los asuntos públicos. De un criterio paternalista, 
patrimonialista y cerrado a otro de autonomías corresponsales, regulado, abierto 
y no discrecional."35 
 
 Principalmente, se intenta modernizar las formas y métodos de la 
administración pública, siguiendo ciertas pautas que aseguren la gobernabilidad del 
Estado que se encuentra en rediseño, en palabras de Ignacio Pichardo: 
 
“Uno de los contenidos que debe necesariamente aparecer a la cabeza de 
cualquier proceso de reforma son las medidas que permitan lograr un buen 
gobierno, es decir un gobierno que garantice la gobernabilidad en un sentido 
 
34 En el sentido relacionado a la burocracia disfuncional (interiorización de las normas y exagerado 
apego a los reglamentos; exceso de formalismo y papeleo; resistencia al cambio; despersonalización 
de las relaciones; jerarquización como base del proceso de decisión; súper conformidad con rutinas y 
procedimientos; exhibición de señales de autoridad; dificultad en la atención a clientes y conflictos con 
el público). Para una explicación más amplia véase: MERTON, R. K. Estructura Burocrática y 
Personalidad, en Ramio, C. y Ballart (comp.), Lecturas de teoría de la organización (Vol. II), Madrid: 
M.A.P (Ministerio para las Administraciones Públicas),1993. 
35 REBOLLEDO, Juan. La Reforma del Estado en México. Fondo de Cultura Económica. México. 
1991. p.39 
POLÍTICAS PÚBLICAS Y BUEN GOBIERNO: ELEMENTOS PARA 
LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA EN MÉXICO 2000- 20005 
 
 
 
-23- 
amplio. La manera más usual de conseguir un buen gobierno es mediante la 
reforma administrativa, en otras palabras la modernización del aparato público"36 
 
 En México, definido como el primer proceso de "auto-corrección 
gubernamental" y considerando el crecimiento explosivo del Estado en las décadas 
anteriores, la reforma política y administrativa realizada durante el periodo de José 
López Portillo (1976-1982), incluía procedimientos racionalizadores de organización y 
métodos de gestión que buscaban ordenar, supervisar, controlar, eficientar y 
responsabilizar al sector público. 
 
 Dichas reformas, diseñaron competencias, sectorizaciones, globalizaciones, 
desconcentraciones administrativas, delegaciones de autoridad, agilizaciones de 
trámites. Sin embargo, los resultados fueron un gobierno disperso y misceláneo, sin 
un ordenamiento de prioridades y sin vínculos funcionales estables entre las muchas 
y variadas agencias ordenadas de acuerdo a la recién emitida Ley Orgánica de la 
Administración Pública Federal. 
 
 La reforma política, simultáneamente, sería una liberalización controlada de la 
competencia política, particularmente por el lado de la izquierda, debido a las 
liberaciones magisteriales y estudiantiles, al sindicalismo independiente, a los focos 
de guerrillas urbana y campesina en los años sesenta y setentas. 37 
 Posteriormente, con la llegada de Miguel de La Madrid (1982-1988) y la crisis 
fiscal existente vinieron necesarias políticas de ajuste. Con la reforma del modelo 
económico, se plantea una nueva estrategia, orientada a lograr, en lo inmediato, el 
reordenamiento de una economía devastada y en un mediano y largo plazo, la 
necesidad de lograr un cambio estructural. 
 
36 PICHARDO Pagaza, Ignacio. op. cit. p. 62 
37 Cfr. AGUILAR Villanueva, Luis. Gestión Gubernamental y Reforma del Estado en "Cambio Político y 
Gobernabilidad". Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública. México. 1992. 
p.136. 
CAPÍTULO 2 
 
 
 
-24- 
 Para lograr el primer objetivo se puso en marcha el Programa Inmediato de 
Reordenación Económica, orientado entre otras cosas, a disminuir el crecimiento del 
gasto público; reforzar las normas de disciplina, programación, eficiencia y honradez 
en su ejercicio; proteger y estimular los programas de producción, importación y 
distribución de alimentos básicos; reordenar el mercado cambiario bajo la autoridad 
monetaria del estado; reestructurar la AdministraciónPública Federal impulsando la 
simplificación administrativa e iniciando un proceso de desconcentración buscando 
agilizar trámites y dar servicios más eficaces a la ciudadanía.38 
 Más adelante, como respuesta a la crisis político electoral y falta de legitimidad 
que rodeó su toma de posesión, Carlos Salinas (1988-1994) anunció la necesidad de 
llevar a cabo la Reforma del Estado, haciendo uso de un estilo inusual en un 
Presidente, publicó en una revista un artículo en el que fundamentaba ampliamente 
las razones y los alcances de dicha reforma. El ejercicio democrático de la autoridad, 
el aliento a la participación y organización popular en los programas sociales, la 
privatización de las empresas públicas no estratégicas, dando a los obreros 
participación en su propiedad y canalizando el producto de su venta a programas 
sociales, entre otras. 
 Por su parte, Ernesto Zedillo (1994-2000), al llegar a la Presidencia se había 
comprometido a continuar las reformas electorales, y por tanto centró sus esfuerzos 
en asegurar la transparencia de los comicios y la completa imparcialidad del IFE. 
Esta modernización decisiva de las reglas de participación política fue consagrada, 
en una manifestación de consenso sin precedentes, el 31 de julio y el 1 de agosto de 
1996 con la aprobación unánime por las dos cámaras del Congreso de la reforma de 
19 artículos de la Constitución. En general, se continúo con la línea económica 
neoliberal y los ajustes al tamaño de la administración pública. 
 
38 Ibid. p. 137 
POLÍTICAS PÚBLICAS Y BUEN GOBIERNO: ELEMENTOS PARA 
LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA EN MÉXICO 2000- 20005 
 
 
 
-25- 
 La administración de Zedillo propuso importantes proyectos de reforma 
administrativa, quizá los más ambiciosos y comprensivos de la historia reciente de 
México, por lo menos formalmente. Los proyectos fueron los siguientes: El Programa 
de Modernización de la Administración Pública (PROMAP) publicado en 1996, el 
Sistema Integral de Administración Financiera Federal (SIAFF), la Nueva Estructura 
Programática (NEP) y el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED). 
 El PROMAP, intentó recuperar los conceptos: rendición de cuentas, 
responsabilidad, derechos de los ciudadanos, derecho a la información y evaluación. 
No obstante, avanzó muy poco ante la crisis económica y la falta de consenso 
político. 
 En suma, históricamente en México, la Reforma del Estado se ha venido 
desarrollando por una serie de circunstancias, las cuales han obligado a cada uno de 
los presidentes en turno a retomarla de distintas maneras, el énfasis es la idea de 
que el estilo de gobernar ha sido factor principal del crecimiento del aparato 
gubernamental, hasta llevarlo a una situación inmanejable económico-
administrativa.39 Por lo cual se ha caído en el gran error de concebir a la Reforma del 
Estado como el redimensionamiento del aparato burocrático del mismo y en la 
constante reforma de la Constitución. 
 
 Lo cierto es que no es necesariamente con un Estado reducido en funciones y 
recursos que se atiende a la sociedad con eficiencia, por ello es importante buscar 
los mecanismos de enfocar los esfuerzos y dirigir los recursos a necesidades 
prioritarias. 
 
 Más aún, autores como Ricardo Sepúlveda, visualizan la reforma no sólo 
como algo permanente sino como algo necesario e inherente a la sociedad que se 
transforma. 
 
39 Cfr. ibidem. p.131 
CAPÍTULO 2 
 
 
 
-26- 
"La reforma del Estado no se concentra solamente en una reforma 
constitucional, aunque esta si la reconoce como su vía más idónea. Más bien, 
es un proceso de adecuación permanente entre los órganos del Estado y las 
transformaciones propias al paso del tiempo en una sociedad, a su 
desarrollo".40 
 
 En ese sentido, dicha reforma no es una excepción ya que responde a una 
serie de cambos profundos que se han producido en la sociedad, en su gobierno y, 
sobre todo, en la relación entre ambos. 
 
“El proceso de la reforma del Estado, con la redefinición de sus relaciones con 
la sociedad, es un procesos eminentemente político, a través del cual se están 
reconfigurando las relaciones de poder en las sociedades latinoamericanas".41 
 
 Es decir, la reforma no puede ser vista como una mera alteración del 
organigrama, pero si como un cambio en las relaciones entre diferentes actores y 
agentes económicos, políticos, y administrativos. 
 
 En cuanto a las características del estilo de gestión pública mexicana, Aguilar 
Villanueva expone las principales hasta ese momento: 
� El predominio del gobierno federal sobre los otros niveles de gobierno. La 
gestión pública es definida y vertebrada por un agenda federal, una agenda 
nacional, más que por los asuntos y prioridades de las comunidades políticas 
locales. 
� Un estilo de decisión con amplia autonomía y discrecionalidad, donde el 
gobierno goza de un amplio margen de maniobra en sus actividades de 
representación de intereses, conciliación de conflictos y formación de políticas. 
Un estilo de bajo componente público, es decir, de escasa participación, 
discusión y concertación ciudadana. 
� La gestión pública como fuente primera de legitimidad de gobierno. La eficacia 
(no eficiencia) decisional en la provisión de bienes y en la prestación de 
servicios para así responder a las diversas demandas de los diferentes grupos 
sociales, y este fue el elemento clave para mantener el poder y para dotarlo de 
legitimidad, asegurar la gobernabilidad mediante la satisfacción puntual de las 
demandas sociales. 
 
40 SEPÚLVEDA Ricardo. La Forma del Gobierno en la Reforma del Estado. Instituto de 
Investigaciones Jurídicas, UNAM. p.27 
41 Idem, p.45 
POLÍTICAS PÚBLICAS Y BUEN GOBIERNO: ELEMENTOS PARA 
LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA EN MÉXICO 2000- 20005 
 
 
 
-27- 
� Gestión directa de las políticas por razones de control y mayor visibilidad de la 
acción gubernamental en la búsqueda constante del apoyo y consenso. La 
principal consecuencia que trajo este tipo de gestión, fue que se burocratizaron 
los programas y se dejó de lado formas de administración basadas en la 
cooperación entre comunidad y gobierno. 
� Fuerte regulación de las conductas económicas. Una economía en desarrollo, 
en transición de una sociedad tradicional a una industrial, obligo a regular 
ampliamente las conductas y elecciones económicas, tanto para fines de 
protección y promoción del capital nacional como para fines equitativos de 
defensa y compensación de los trabajadores. 
� El énfasis en la gestión pública a través de jerarquías personalizadas, de 
empleados de confianza, de directivos discrecionalmente asignados. Es sin 
duda alguna una gestión pública jerárquica. El estilo personal de gobernar no 
fue sólo una característica de la presidencia, sino fue un hecho reproducido y 
dilatado en diversos niveles de gobierno. Lo que trajo principal consecuencia 
que los problemas se solucionaran por medio de arreglos personales, en lugar 
de realizar lo establecido en las leyes. 
� Por ultimo, se descuidó la dimensión de costos de las decisiones de gestión 
pública. Que trajo como resultado el enorme endeudamiento por parte del 
Estado.42 
 
 Finalmente, la reforma del Estado debe involucrar una reforma política y 
administrativa que garantice la gobernabilidad. Gobernabilidad y governance son 
conceptos mal definidos y frecuentemente confundidos. La capacidad política de 
gobernar o gobernabilidad deriva de la relación de legitimidad del Estado y de su 
gobierno con la sociedad, mientras que governance es la capacidad financiera y 
administrativa en el sentido amplio de un gobierno para implementar sus políticas.43 
 
La gobernabilidad en los regímenes democráticos depende de: 
• La adecuación de las instituciones políticas capaces de intermediarintereses 
dentro del Estado y la sociedad civil. 
• La existencia de mecanismos de responsabilidad de los políticos y burócratas 
ante la sociedad. 
 
42 Cfr. AGUILAR Villanueva, op. cit. pp. 132-134. 
43 Cfr. PICHARDO, Pagaza. op. cit. p. 80. 
CAPÍTULO 2 
 
 
 
-28- 
• La capacidad de la sociedad de limitar sus demandas y del gobierno de 
satisfacerlas. 
2.1.1 Reforma Administrativa 
 
Se entiende como -reforma administrativa- el proceso político-técnico de 
transformación de actitudes, procesos, procedimientos, sistemas, relaciones y 
estructuras administrativas con el fin de hacerlos compatibles con planes y 
programas de desarrollo y dar al Estado su capacidad protagónica.44 
 
 De acuerdo con la definición anterior podemos decir que la reforma 
administrativa se enfoca principalmente a la mejora de los procesos administrativos 
al interior del Estado, lo que conlleva que se deben hacer cambios significativos en 
las estructuras administrativas, sistemas, procedimientos, etcétera, para así poder 
prestar servicios de calidad los cuales cubran las necesidades de la sociedad. 
 
 En esa circunstancia se inscribe la reforma administrativa en México de las 
últimas dos décadas. A partir de 1982, el cambio estructural llevaría a transitar por el 
periodo más severo de ajuste económico. La meta era un Estado más fuerte, no 
necesariamente más grande. El tamaño de la Administración centralizada se redujo y 
el sector paraestatal decreció de manera considerable. 
 
 La reforma adoptó el nombre de Simplificación Administrativa, para reducir, 
agilizar y dar transparencia a estructuras, trámites y procedimientos administrativos, 
así como descentralizar y desconcentrar atribuciones hacia los gobiernos locales. 
Mediante un servicio civil de carrera se pretendía mejorar la capacidad técnica y 
administrativa del personal, y fomentar su vocación de servicio. Era necesario 
“promover la capacitación permanente del personal federal”, y coadyuvar con la de 
los estados y municipios. 
 
44 Cfr. AGUILAR Villanueva, op. cit. p. 127. 
POLÍTICAS PÚBLICAS Y BUEN GOBIERNO: ELEMENTOS PARA 
LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA EN MÉXICO 2000- 20005 
 
 
 
-29- 
 Teóricamente, según Ross Schneider, tres factores dominan el diagnóstico 
sobre la administración pública; a cada uno de los cuales corresponde un modelo de 
reforma que atiende los problemas respectivos. 45 
 
 Como consecuencia, existen tres modelos básicos de reforma administrativa: 
el de servicio civil, el gerencial y el de rendición de cuentas. 
 
 Es decir, varias estrategias de reforma se caracterizan por el predominio de un 
diagnóstico y un modelo para solucionar los problemas, en la práctica cada modelo 
combina diversas medidas administrativas. 
 
1) Weberiano 
 
También denominadas reformas del servicio civil, procuran reducir el clientelismo, la 
corrupción y la politización, imponiendo normas generalizadas para regir el 
comportamiento burocrático, aprobando procedimientos basados en el mérito para el 
reclutamiento, la promoción, la estabilidad del empleo, y por lo general aislando a la 
burocracia de la política. 
 
2) Gerencial 
 
Procura terminar con las ineficiencias y las rigideces de la burocracia mediante la 
desestimación de una cantidad de reglas, especialmente las concernientes al 
personal, y garantizando a los administradores o gerentes públicos la 
discrecionalidad para gerenciar sus departamentos, con la obligación de asumir la 
responsabilidad por su desempeño. 
 
 
 
 
45
 Cfr. ROSS SCHNEIDER, Ben. La Política de Reforma Administrativa: Dilemas Insolubles y 
Soluciones Improbables en la Revista del CLAD "Reforma y Democracia", Nº 20, Octubre 2000. 
Caracas. 
CAPÍTULO 2 
 
 
 
-30- 
3) Responsabilización 
 
Este tipo de modelo de reformas reintroducen el control político de la burocracia, 
pero a través de canales institucionalizados del control legislativo sobre el 
comportamiento del ejecutivo, entendido no solo como poder del Estado sino como 
órgano o ente reformador. Esto puede ser a través de agencias de control horizontal: 
accountability. 
 
CUADRO 1. Modelos de Reforma Administrativa 
 
Fuente: Elaborado con datos de ROSS SCHNEIDER, Ben. op. cit. p.4. 
 
 
 Dentro de esa orientación, los países miembros de la Organización para la 
Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) -a la cual México se integró en 1994- 
han implementado una serie de reformas a la administración pública, las cuales en 
términos generales pueden agruparse en dos grupos, a saber: la primera para 
controlar el gasto gubernamental; y la segunda, con objeto de mejorar los servicios y 
las relaciones con los ciudadanos. 
 
 
 
 
 
TIPOLOGÍA 
REFORMA 
WEBERIANA 
REFORMA 
GERENCIAL 
REFORMA 
RESPONSABILIZACIÓN 
DIAGNÓSTICO 
Personalismo, 
clientelismo, 
patrimonialismo 
Ineficiencia, papeleo, 
rigidez, particularismo 
Abuso de poder, 
arbitrariedad, falta de 
responsabilidad, ausencia 
de respuesta 
METAS 
Universalismo, 
profesionalismo, 
meritocrácia 
Eficiencia, capacidad 
de respuesta (ante 
los clientes), 
flexibilidad 
Control democrático 
(directamente por los 
ciudadanos o indirecto por 
las legislaturas) 
OBSTÁCULOS 
Rigidez, pérdida de 
responsabilidad, 
ineficiencia 
Clientelismo, pérdida 
de responsabilidad 
Politización, tardanzas 
excesivas, procedimientos 
engorrosos. 
POLÍTICAS PÚBLICAS Y BUEN GOBIERNO: ELEMENTOS PARA 
LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA EN MÉXICO 2000- 20005 
 
 
 
-31- 
"La idea de que el gobierno debería -hacer más con menos- en un contexto 
presupuestario estrecho, guió el primer movimiento de este tipo de reformas, 
que incluyeron la reducción del tamaño del sector público y la privatización de 
empresas públicas, seguidas de restricciones fiscales...La segunda ola de 
reformas, ha tenido por objeto un -mejor gobierno-. Esto es, principalmente, 
mejorar la prestación de servicios, una regulación de mejor calidad, devolver 
responsabilidades a los niveles cercanos a los ciudadanos, mejor acceso a la 
información gubernamental, y mayor transparencia".46 
 
 De igual manera, a partir de 1990, organismos internacionales como: Banco 
Mundial, Organización para las Naciones Unidas (ONU) y Organización para la 
Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) enfatizan el tema de gobernanza y a 
México se le recomienda complementar su reforma estructural con acciones que 
eleven los estándares de rendición de cuentas y participación ciudadana. Un 
gobierno con eficiencia, y procesos transparentes y justos (para atraer capital 
adicional), que responda con rapidez a las fuerzas y demandas de democratización, 
descentralización, globalización y justicia. 
 
2.1.2 Modernización Administrativa 
 
La modernización, en un sentido amplio, no sólo incorpora elementos tecnológicos 
sino también aquellos que están internamente arraigados, tal como lo expresa 
Carrillo Barroso: 
 
"...aquellos aspectos del contexto político de la administración que tienen que 
ver con el tamaño y el alcance funcional del Estado y con las fórmulas 
organizativas de la actuación pública. La modernización es, ante todo, una 
cuestión de cultura, de nuevos valores, actitudes y creencias en la 
administración"47. 
 
 
46 CARRILLO Castro, Alejandro. La Reforma Administrativa en México desde la Perspectiva de 
Formación de Funcionarios Públicos. VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del 
Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003. 
47 CARRILLO Barroso, Ernesto. La Modernización de las Administraciones Públicas ante la 
Integración Europea en Cambio Político y Gobernabilidad. op. cit. p.4. 
CAPÍTULO 2 
 
 
 
-32-