Programas-de-prevencion-de-la-drogadiccion-en-la-Delegacion-Iztapalapa-del-Distrito-Federal--analisis-y-propuestas

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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA 
DE MÉXICO 
 
 
 
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES 
 
 
 
PROGRAMAS DE PREVENCIÓN DE LA 
DROGADICCIÓN EN LA DELEGACIÓN 
IZTAPALAPA DEL DISTRITO FEDERAL. 
ANÁLISIS Y PROPUESTAS 
 
 
 
T E S I S 
QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DE: 
LICENCIADO EN CIENCIAS POLÍTICAS 
Y A D M I N I S T R A C I Ó N P Ú B L I C A 
(ESPECIALIDAD ADMINISTRACIÓN PÚBLICA) 
P R E S E N T A : 
JOSÉ MANUEL TORRES MEJÍA 
 
 
 
 
 
MÉXICO, D.F., JULIO 2005 
 
UNAM – Dirección General de Bibliotecas 
Tesis Digitales 
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Que ¿por qué amo la vida? -me preguntas- creo desde hace unos meses tengo la 
respuesta: 
es que cada papila gustativa se enciende con la comida 
los dos ojos que tengo abren sus párpados al amanecer, dan la bienvenida a un grandioso 
día, -aunque me palien la espalda a veces-, es un día más para vivir, porque me di cuenta 
que hoy estoy vivo. 
Porque puedo escribir, tengo mis manos, mis piernas, aún así la izquierda un poco 
vencida, son mías, me acompañan. 
Me asemejo a un roble, mañana seré una semilla, y pasado mañana seré un pez. Para 
la siguiente semana, seré un sueño. 
La oportunidad que tengo es única, saber nadar en la tormenta no es sencillo, salir 
de la tormenta es encontrarse así mismo, ver dentro de la tormenta ventajas positivas es 
verdaderamente cambiar algo dentro de mí y, mantenerse en la agitada tormenta y convivir 
con los truenos, la marea, el diluvio, la furia, sin saber cuando acabará, está haciendo 
crecer mi espíritu. 
Hablar con los que me rodean, me llena de alegría, que me abracen y me aprecien 
me hace llorar. 
Tomar agua después de andar cargando mi peso una hora, suaviza aliviando mi 
interior, saber que al final de 24 horas conmigo estoy loco, y que necesito la asistencia de 
otros que están doblemente desequilibrados, es de orates la situación. 
 Y sin embargo sé, que sigo siendo yo, el mismo que hace 26 años nació gordo –3.75 
kilográmos dice mi mamá-, sin pelo –hasta los 12 meses siguientes nació cabello en mi 
cabeza, dice mi papá-, y vuelvo un poco a la bolita de arrugas que cuando recién nacido 
parecía –o parecemos todos- como un puercoespín. La diferencia es que he crecido, y que 
hay que crecer (y voy creciendo). La diferencia es que ya estoy aquí y que tengo mucho 
por hacer... 
tengo un (os) porqué amar, tengo a quien amar, descubro cómo amarme y, lo mejor de 
todo: sé que el amor me ama. 
 
 Gracias a un interminable abanico de personas: mis creadores, Martha Elba (Má) y 
Enrique (Elvis-60), mis lindas hermanas Romina (La Doc) y Ximena (Javiercito), las 
familias paterna y materna. Los que se adelantaron miles de besos por su ejemplo que me 
han dejado. A mi entrañable maestro José Luis por su cariño y atenciones, Yolanda y 
Héctor por su apoyo y amistad, a mi director de tesis Miguel Ángel Márquez por su 
experiencia y orientación y un buen número de profesores con quienes tuve el honor de 
recibir su cátedra en la más bella facultad de la UNAM, Polacas. 
 No puedo olvidar también a la banda del CEPO que somos aún como hermanitos, la 
banda Caprice –amamos mucho y despilfarramos también–, la banda de la fac –guapísimas 
amigas, y cuates sin fondo, con cariño los guardo-, y la banda laberinto entrañable su 
amistad. 
 Las fuerzas del mal y del bien, a muchas y muchos que sería más fácil hacer otra 
tesis (y eso ya esta agudo) que redactar la lista completa, a todas y todos GRACIAS. 
 
 
 
Agosto de 2005 en la Ciudad de México. 
 
ÍNDICE DE CONTENIDO. 
 
 
 
 
 Introducción. 1 
 
 
I. Estado, gobierno, Administración Pública y la organización 
 internacional en torno a la drogadicción. 
 
1.1. Concepto de Estado. 5 
1.2. Concepto de Gobierno. 12 
1.3. Concepto de Administración Pública. 17 
1.4. Consumo de drogas como un problema público. 24 
1.4.1. El consumo de drogas pasa por varias etapas. 31 
1.5. Organizaciones internacionales contra el consumo y 
abuso de sustancias tóxicas en el cuerpo humano: 
Organización de la Naciones Unidas, Fondo de las 
Naciones Unidas para la Infancia y Organización 
 Mundial de la Salud. 32 
1.5.1. La Organización de las Naciones Unidas. 33 
1.5.2. La Organización Mundial de la Salud. 36 
1.5.3. El Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia. 38 
1.5.4. Otras organizaciones internacionales. 41 
 
II. Problemática de la drogadicción en la delegación Iztapalapa. 
 
2.1. Breve pasaje por el narcotráfico mexicano. 43 
2.2. Consumo de drogas ilegales a nivel nacional. 45 
2.3. Las organizaciones gubernamentales mexicanas involucradas 
para combatir a las drogas. 50 
2.3.1. La Procuraduría General de la República. 50 
2.3.2. La Secretaría de Desarrollo Social. 52 
2.3.3. La Comisión Nacional del Deporte. 54 
2.3.4. Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia. 55 
2.3.5. Instituto Nacional de Psiquiatría “Ramón de la Fuente”. 56 
2.3.6. La Secretaría de Salud. 57 
2.3.7. Los Centros de Integración Juvenil. 58 
2.3.8. La Secretaría de Educación Pública y la Dirección de 
Servicios Educativos Iztapalapa. 59 
2.4. El consumo de drogas ilegales en el Distrito Federal. 60 
2.5. El consumo de drogas ilegales en la delegación Iztapalapa. 66 
2.5.1. Perfil delegacional. 66 
2.5.1.1. Características socioeconómicas. 66 
2.5.1.2. La industria. 67 
2.5.1.3. El comercio. 68 
2.5.1.4. Instituciones y centros públicos y privados quebrindan servicios 
 orientados al sector social. 69 
2.5.2. Factores protectores y de riesgo. 70 
2.5.2.1. Factores protectores. 70 
2.5.2.2. Factores de riesgo. 70 
2.6. Estudio estadístico de la incidencia delictiva. 76 
 
III. Acciones de gobierno de la delegación Iztapalapa para combatir 
 la venta de estupefacientes y el delito. Análisis y propuesta. 
 
3.1. Programa: Escuela segura, sendero seguro. 80 
3.2. Programa: Mochila segura. 89 
3.3. Programa: Combate a la venta, distribución y consumo de drogas. 91 
3.4. Programa: Programa estratégico integral de seguridad pública. 93 
3.5. Grupo Interinstitucional de Seguridad Pública. 93 
3.6. Grupo Especial en Prevención al Delito y Adicciones. 94 
3.7. Subconsejo Delegacional de Seguridad Escolar. 95 
3.8. Programa: Hacia una nueva cultura de la legalidad. 96 
3.9. Programa: Comunidad segura. 97 
3.10. Programa: Unidad habitacional segura. 98 
3.11. Programa: Recuperación de espacios públicos. 98 
3.12. Programa: Formación básica para la policía delegacional. 98 
3.13. Programa: Policía delegacional. 99 
3.14. Programa: Pasajero seguro. 100 
3.15. Programa: Repartidor seguro. 101 
3.16. Programa: Lechería segura. 102 
3.17. Operativo cruzada. 103 
3.18. Análisis de las debilidades de los programas: Escuela Segura, 
 Sendero Seguro y Mochila Segura. 104 
3.19. Propuesta de orientación en programas de prevención 
de adicciones en niñas, niños y jóvenes en edad escolar. 108 
 
 
Conclusiones. 116 
 
Bibliografía y Hemerografía. 122 
 
 
 
 
 1
Introducción. 
 
El narcotráfico es uno de los elementos perturbadores de la gobernabilidad 
mexicana, a través de sus distintas fases de cultivos ilícitos, procesamiento 
industrial de alcaloides, distribución de drogas, consumo de las mismas y lavado 
de dinero, crea una siniestra cadena que genera múltiples situaciones de 
drogadicción, criminalidad y corrupción que afectan seriamente la estabilidad 
institucional y política de la nación, y por supuesto, a los usuarios de 
estupefacientes. 
 
El incremento en el uso de las drogas contribuye a reforzar, en la sociedad 
mexicana, tendencias de mayor descomposición familiar y social e inseguridad 
ciudadana. Difícilmente se puede disociar la producción y consumo de enervantes 
del aumento de cierto tipo de hechos delictivos. Al mismo tiempo, representa un 
problema de salud pública para cuya atención, invariablemente, hay rezago e 
insuficiencia federal presupuestaria. 
 
La población en edad escolar es una de las más afectadas por la 
mordacidad del de las drogas. Últimamente los vendedores de estupefacientes 
han fijado un nuevo mercado de consumidores, en las escuelas primarias, 
secundarias y preparatorias en el Distrito Federal, una de las plazas más 
importantes a nivel federal para esta ilícita actividad. 
 
En concordancia, este trabajo ha contemplado la problemática específica en 
dos estudios de caso en la delegación Iztapalapa del Distrito Federal (Programas: 
“Mochila Segura” y “Escuela Segura, Sendero Seguro”). Para efectos de 
presentación, la exposición se compone de tres capítulos. El primero se aborda lo 
que se considera como la columna central de la cual se disgregan todos los 
demás tópicos entrelazados: nos referimos al Estado que es una de las grandes 
bases de estudio para los estudiosos de la Administración Pública, de éste 
discurrimos sobre sus orígenes, definición y las características propias que le dan 
 2
para erigirse como una unidad colectiva o de asociación, en la cual un grupo de 
individuos por voluntad propia se unen en comunidad para alcanzar un fin, de tal 
forma que las voluntades particulares llegan a adquirir un poder único en voluntad 
de un órgano director donde se deposita. Para lo cual debe asegurar a los 
ciudadanos la libertad necesaria para su desarrollo armónico dentro de límites 
justos y moderados, respaldados por un sistema ampliamente ramificado de 
controles políticos, administrativos y judiciales. Lo que nos llevará a la concepción 
del gobierno, sus peculiaridades y su relación igualmente con la sociedad 
resaltado el bienestar social y regulación y mantenimiento del orden jurídico que lo 
representa. Así, surgirá la conceptualización de la Administración Pública, que es 
la es la parte activa del Estado para administrar y vigilar los bienes y servicios 
encaminados a atender las necesidades y requerimiento para bienestar de la 
sociedad. 
 
Ya con la introducción de la tarea y compromiso social al que se enfrenta la 
Administración Pública, nos colocaremos en el consumo de drogas (como 
problemática individual), los efectos que sufre un adicto y cómo deja de ser un 
problema aislado para convertirse en una cuestión de salud pública de interés 
general y de incumbencia del aparato administrativo. Desmenuzaremos el tema 
viendo que no es privativo de un país y ha tomado dimensión internacional al 
grado de organizar a la sociedad internacional uniendo esfuerzos para hacer un 
frente común para un problema que no es fácil pero tampoco imposible de atacar 
si se coordinan voluntades políticas, económicas y sociales públicas y privadas. 
 
En el segundo capítulo baja la investigación al caso mexicano y, muy 
particularmente lo que sucede actualmente con los niños, niñas y adolescentes 
que acuden a la educación pública y están sobrexpuestos a las drogas. Se exhibe 
la gama de instituciones públicas, privadas y organizaciones civiles que componen 
lo que se considera un frente al combate del consumo de estupefacientes (pues 
es multiinstitucional el enfoque) y se dilucidan los datos extraídos de encuestas a 
nivel nacional, denotando el aumento y gravedad de la calamidad. 
 3
 
Sucederá el mismo tratamiento con respecto al nivel Distrito Federal, cuyos 
datos como se verá no están muy distanciados de lo que ocurre en la suma de las 
restantes entidades, dilemas que enfrentan las grandes urbes. Revisaremos como 
en los últimos cuatro años, el comportamiento de las estadísticas muestran 
aumento en los niveles de consumo de estupefacientes y, su expresión en las 
delegaciones con mayor conflicto: Iztapalapa, Benito Juárez, Cuahutémoc, 
Gustavo A. Madero, Álvaro Obregón, Coyoacán, Miguel Hidalgo, y Cuajimalpa. 
 
En la última parte del capitulo, llegaremos a las características 
socioeconómicas en la delegación Iztapalapa, consideradas para también tratar de 
explicar los sucesos que, a decir de las estadísticas esla demarcación con 
mayores índices de tráfico y consumo de drogas y delitos conexos. Los efectos 
que yerguen sobre la población infantil y juvenil, el comportamiento actual de ellos 
ante dicha problemática dejan un marco descriptivo para abrir paso al capítulo 
final. 
 
Comenzaremos el tercer capítulo como una consecuencia directa del anterior, 
el segundo terminó con una problemática ventilada a sus entrañas, razón por la 
cual éste tercero contiene la respuesta a las situaciones expuestas: los programas 
que se han implementado por parte del gobierno delegacional a partir del año 
2000 y hasta el 2003 para hacer un escudo y enfrentar el consumo y abuso de 
drogas ilegales en su territorio, atacando varios frentes comenzando por el foco 
escolar pero sin desdeñar los delitos relacionados a esta actividad ilícita. 
 
Tocaremos dos programas que son los principales para esta situación: 
Sendero Seguro, Escuela Segura y Mochila Segura. Programas que actualmente 
han mostrado sus capacidades paliativas muy efectivas tanto que otras 
demarcaciones copian el modelo y lo implementan en su territorio. No obstante, se 
observará las contrariedades y desatinos que no le han permitido ni estacionar ni 
reducir la problemática. 
 4
 
Notaremos porqué (dichos programas) no llevan un enfoque que permita abatir 
las consecuencias de la drogadicción en población en edad escolar: serios 
problemas de salud pública, deserción y ausencia escolar, lastimando la integridad 
física y mental de los niños y jóvenes, quebranto de lazos familiares, delincuencia 
con violencia para conseguir más estupefacientes, rechazo social hacia los 
consumidores cautivos y otra amplia gama de factores alternos a dicho fenómeno, 
para los cuales, los programas existentes no están concebidos. Debiendo buscar 
incentivos como mayores y mejores ofertas de empleo, espacios para el desarrollo 
humano, impulso al deporte, favorecer espacios e promoción a la producción de 
eventos culturales, imperativos que debe defender y atender un gobierno. 
 
En la propuesta resaltaremos que los programas que trabajan en el nivel de la 
comunidad estudiantil son a través de organizaciones cívicas, religiosas y 
gubernamentales, para incrementar las normas anti-drogas y conductas en pro de 
la sociedad. Mediante cambios en la política o reglas, esfuerzos a nivel de 
información masiva y programas de información en las comunidades. 
 
Acabaremos el estudio con las conclusiones que nos llevaran a dilucidar 
porque en la lucha contra las drogas los proveedores al parecer adelantan con la 
ventaja de la organización criminal y otros factores derivados de la poca 
estructuración de las instituciones públicas con el sector social para hacer un 
frente común para prevenir el uso y abuso de estimulantes ilegales no sólo desde 
la producción, cultivo, elaboración y distribución de estos, sino también y muy 
primordialmente, trabajar en una población infantil y adolescente adecuadamente 
informada que pueda decir no y rechazar de una forma natural el uso de 
sustancias ilegales y buscar formas de convivencia sanas mediante programas de 
prevención. 
 
 
 5
I. Estado, gobierno, Administración Pública y la organización 
internacional en torno a la drogadicción. 
 
Antes de iniciar propiamente con el tema de la drogadicción, es necesario 
entender que tal fenómeno se circunscribe en un contexto en donde existen 
instituciones que regulan, premian o castigan determinadas conductas en 
sociedad. Estas instituciones, en tanto reglas del juego, son esenciales para 
comprender por qué un fenómeno como la drogadicción y el subyacente problema 
del tráfico de drogas han llegado a cobrar tal magnitud al grado de ocupar 
importantes espacios de poder tanto públicos como privados. 
 
1.1. Concepto de Estado. 
 
El Estado es la institución política por antonomasia. En él concurren 
instituciones formales e informales que dan sentido y regulan la vida en sociedad, 
lo cual nos lleva a subrayar su capacidad normativa con carácter coercitivo entre 
quienes están en su esfera de influencia. El Estado, es un conjunto organizado de 
hombres, establecidos en un territorio determinado, regidos por una autoridad y 
persiguiendo un fin común, representa los lineamientos básicos bajo los cuales 
tendrá que regirse una sociedad, a partir de los cuales se desprenderán las 
prioridades respectivas y se construirán las instituciones necesarias. 
 
La configuración y las características de un Estado en particular favorecerán 
ciertas instituciones, cuyas prioridades dan originen a lo que se quiere tener en 
una sociedad en tanto comunidad política. Por ejemplo, en el caso de la 
drogadicción, bien puede observarse si las instituciones estatales privilegian un 
bienestar mínimo de la población, favorecen aspectos redistributivos, o bien optan 
por una visión utilitarista, en donde los problemas, ya sea públicos o privados, 
deben ser vistos como deficiencias en la elección racional de los individuos. 
 
 6
Para algunos autores una definición integral del Estado incluye tres 
elementos: primero, el Estado es “un conjunto de instituciones manejadas por el 
propio personal estatal (burocracia), entre las que destacan muy particularmente 
las que se ocupan de los medios de violencia y coerción. Segundo: esas 
instituciones se localizan en el centro de un territorio geográficamente delimitado, 
atribuido generalmente a una sociedad; hacia su interior, el Estado vigila 
severamente a su sociedad nacional, y hacia el exterior a las numerosas 
sociedades entre las que debe abrirse camino, de tal manera que su 
comportamiento en una de estas áreas frecuentemente sólo puede explicarse por 
sus actividades en la otra. Tercero: el Estado; monopoliza el establecimiento de 
reglas al interior de su territorio lo cual tiende a la creación de una cultura política 
común compartida por todos los ciudadanos”.1 
 
Asimismo, el Estado ha sido estudiado históricamente desde de diversas 
perspectivas. Los enfoques instituciones política/historia de las doctrinas políticas, 
filosofía política/ciencia política, abordamiento sociológico/abordamiento jurídico y 
funcionalismo/marxismo son, a consideración de Norberto Bobbio2, los que han 
construido las imágenes que se tienen hasta nuestros días sobre el Estado. 
 
A decir de Bobbio, el estudio unidisciplinario del Estado no ha contribuido a 
tener una compresión precisa de lo que representa en realidad. La visión juridicista 
del Estado, que lo entiende tan sólo como un ordenamiento jurídico (Kelsen, 
1922), ignoró la importancia de la sociedad en la composición del mismo. Esta 
visión identifica al Estado como generador de normas y en ellas está su poder. 
Con las constituciones escritas, la autoridad política y administrativa del Estado se 
legaliza y legitima atendiendo al interés general. En las constituciones se consagra 
la libertad, la propiedad, la igualdad y la seguridad como eje de la vida moderna. 
 
 
1 A. Hall, Jhon e Ikenberry, G. Jhon, El Estado, México, Nueva Imagen, 1991, p. 12 y 13. 
2 Bobbio, Norberto, Estado, gobierno y sociedad, México, FCE, 1999. 
 7
A partir del desarrollo de las teorías sociológicas del Estado (Weber, 1908-
20), la sociedad es objeto de interés de los investigadores y se cuestionan la 
capacidad del análisis jurídico para explicar el “ser” y no el “deber ser” del Estado. 
El fundamento del Estado es, entonces, no sus leyes sino su poder coercitivo y 
legítimo que ejerce sobre toda el sistema social. 
 
Como resultado de la evolución de los enfoques sociológicos, se 
desarrollaron principalmente dos enfoques: el funcionalista (Parsons, Easton, 
Almond) y el marxista (Marx)3. Ambos pretenden explicar al Estado asumiendo el 
sólo estudio de las leyes es insuficiente para explicar las relaciones interestatales. 
La importancia del poder, elcual se difunde (funcionalismo) o concentra 
(marxismo) entre los actores, se dirige a la continuidad o ruptura del orden que 
puede generar en el sistema social. Para los marxistas, el subsistema económico 
será el sistema que condiciona a todos los demás debido al poder que resulta de 
concentrar los medios de producción. Para los funcionalistas, el subsistema 
cultural es el más importante porque es el que tiene la capacidad de cohesionar al 
sistema social al difundir valores y normalizar comportamientos. 
 
El énfasis en el aspecto sociológico ha llevado, de igual manera, a una 
contraposición entre Estado y sociedad, entre gobernantes y gobernados. Con la 
diferenciación entre instituciones políticas y sociedad se reconoce la importancia 
de esta última en los asuntos de cualquier Estado. Ahora se reconoce el derecho y 
libertad de los ciudadanos a cuestionar las decisiones de los gobernantes y 
reclamar lo que ellos consideren justo. La obediencia no es absoluta, antes bien, 
un gobierno debe buscar garantizar una serie de derechos a los ciudadanos, y 
éstos, a su vez, tienen el derecho de resistencia. 
 
Bajo este punto de vista, el ejercicio del poder político no podrá entenderse 
en las sociedades modernas si no va acompañado por la legitimidad (Weber, 
 
3 Ibid, pp. 75-78. 
 8
Luhmann)4. El respaldo de los ciudadanos a sus autoridades es de vital 
importancia si se quiere un gobierno eficaz. La política y el ejercicio del poder 
quedan así vinculados estrechamente a la legitimación de la sociedad. El Estado y 
la sociedad, como subsistemas del sistema social, establecen relaciones que se 
explican tomando en cuenta ambas partes y no sólo a una de ellas. El Estado 
moderno hace posible que el poder del Estado se sujete a pesos y contrapesos. 
 
Las características enunciadas, lejos de ser excluyentes, son 
complementarias, y su uso en realidad depende del enfoque que le queramos dar 
a un problema. En nuestro caso, independientemente de las características 
asignadas al Estado, para los fines de esta investigación consideraremos de 
mayor importancia subrayar las características que hacen del Estado un agente 
dinámico: el fin hacia el que se orienta la comunidad estatal y el papel que puede 
desempeñar la autoridad constituida a través de un gobierno para solucionar 
problemas públicos. 
 
Con relación al primer punto, el fin hacia el que se orienta la comunidad 
estatal, el Estado es la construcción política de la que un grupo de individuos 
formará parte sin importar religión, clase o condición social. Esta inclusión debe 
contener un acuerdo mínimo entre los individuos referentes a las reglas que los 
regirán pero, asimismo, definirán el perfil conjunto que desean como sociedad. 
 
Por su parte, el segundo punto, el desempeño de la autoridad constituida, 
resalta la importancia del desempeño gubernamental, es decir, de la 
administración pública. Ésta tiene la responsabilidad de conducir y ejecutar las 
acciones de gobierno a través de los organismos creados para ello, con un 
presupuesto limitado y con fuertes inercias al interior. Aquí es importante anotar 
que al interior de la burocracia se dan constantes tensiones debido a la 
distribución de recursos y responsabilidades, lo que lleva a retrasos o desvíos en 
la instrumentación de programas. De igual manera, la burocracia establece una 
 
4 Ibid, 124-127. 
 9
determinada manera de relacionarse con organizaciones ajenas al gobierno, en 
donde intervienen intereses económicos y políticos de diversa índole. Es en estas 
relaciones donde encontramos la manera en cómo se estructura la agenda 
gubernamental, es decir, la manera en que se determinan los asuntos prioritarios 
del gobierno. 
 
La agenda de gobierno, lejos de lo que pudiera pensarse, en numerosas 
ocasiones no está constituida por los problemas más apremiantes sino por 
cuestiones que representan una situación de alta de inestabilidad o por aquellos 
asuntos que cuentan con un respaldo político considerable. El desempeño 
gubernamental, de esta manera, debe analizarse teniendo en cuenta que las 
iniciativas del gobierno se enfrentan a obstáculos, retrasos y dificultades, los 
cuales deberán ser valorados de acuerdo a la situación política, social y 
económica del momento. Además, la oportunidad de que un asunto figure en la 
agenda gubernamental es reducida porque existe una gama de políticas 
establecidas con sus respectivas instituciones y redes de interés alrededor de 
ellas, pero que, dada una coyuntura propicia, puede insertarse en el interés del 
gobierno o de grupos que presionarán para que tal o cual preocupación sea 
tomada en cuenta y, de esta manera, merezca la atención gubernamental y con 
ella la canalización de recursos. Lejos de alarmar este punto de vista y considerar 
que con ello el gobierno está atrapado en una red de interese creados, subraya la 
necesidad de ver el accionar gubernamental como una actividad compleja en 
donde el sentido de la oportunidad es sumamente importante. En el caso de la 
drogadicción, en donde convergen problemas de diversa naturaleza, no es a priori 
un asunto de interés gubernamental salvo que alguno de sus componentes, como 
puede ser la inseguridad pública, se convierta en un foco de ingobernabilidad. Sin 
embargo, también hay que considerar el impacto que puede tener un hecho 
aislado para colocar un tema en la agenda de gobierno. Por ejemplo, ante la 
muerte de un adolescente a causa de una sobredosis de heroína, aunado a la 
amplia difusión del caso por los medios masivos de comunicación, surgirán voces 
que reclamen mayor atención policíaca a la salida de las escuelas para prevenir el 
 10
narcomenudeo, gente que reclame mayores recursos para la agencias policíacas 
y militares, mayores campañas de difusión gubernamental, etc. Ante una situación 
coyuntural como la descrita, es posible introducir un asunto en la agenda 
gubernamental, aunque cabe señalar que la generación de apoyos de manera 
constante es un asunto vital. 
 
Regresando a nuestra caracterización del Estado, debemos señalar que 
dentro del Estado moderno el papel del derecho es un aspecto sustancial, por lo 
que se plantean una serie de exigencias básicas: 
 
a) Imperio de la Ley; 
b) División de los poderes públicos; 
c) Legalidad de la Administración; 
d) Garantía de los derechos fundamentales. 
 
La idea inherente al Estado de Derecho de justicia sustancial exige que el 
poder estatal se debe poder corregir no sólo al margen de la ley por parte de los 
tribunales, sino que en caso de que hubiese violentado el derecho del ciudadano 
al margen de la ley, se indemnice éste daño según las reglas del Derecho; de 
responsabilidad del Estado. 
 
Cuando un régimen constitucional fundamenta el ejercicio del Poder Público 
no tan sólo en principios democráticos, sino también en estos principios de Estado 
de Derecho, justifica con ello su legitimidad. Entonces el poder público así 
constituido y ejercido jurídico-constitucionalmente no se le podrá negar obediencia 
bajo el pretexto de cualquier otra legitimidad. 
 
A manera de recapitulación, podemos señalar que el establecimiento de fines 
compartidos, el éxito del gobierno para conseguirlos, así como el apego a la ley, 
serán los elementos presentes a lo largo de nuestro trabajo. Estos elementos nos 
 11
permitirán acercarnos de alguna manera a lo que Ricardo Uvalle se refiere como 
superavit o déficit estatal: 
 
“Hay superávit cuando la felicidad material, el bienestar social e individual, la 
gobernabilidad, el respeto por las libertades públicas y políticas y el mantenimiento 
de un orden justo y equitativo son extensivos sin privilegios o cancelación alguna a 
los individuos en su doble condición de particulares y ciudadanos. 
 
Hay déficit, cuando los rendimientos a labaja de la acción estatal no 
aseguran condiciones mínimas de gobernabilidad, cuando los imperativos de la 
justicia social son truncados, cuando el mercado político se desenvuelve no 
mediante las reglas de la competencia, sino auspiciando relaciones clientelares y 
prebendarias”.5 
 
En síntesis, el Estado se presenta, como un conjunto organizado de 
hombres, establecidos en un territorio determinado, regidos por una autoridad y 
persiguiendo un fin común. El Estado, tiene elementos de diversa naturaleza: dos 
de ellos materiales, positivos, tangibles, la población, o conjunto de hombres, y el 
territorio;- y otros dos inmateriales e intangibles, la autoridad, o poder que dirige la 
vida del grupo, y el fin hacia el que se orienta la comunidad estatal. 
 
Pero no siempre, en el transcurso de la historia, las sociedades se han 
sometido al poder estatal. Civilizaciones como la china, lo ha sido, pero por 
ejemplo la cristiandad latina no lo fue. La sociedad capitalista moderna, ambiente 
donde conviven cerca de 200 Estados, posee sus propias leyes. 
 
Al respecto, el Estado Moderno (sobre todo el occidental), basado en el 
liberalismo, se caracteriza por ser un movimiento universal que impulsa el 
advenimiento y el desarrollo de la sociedad civil. Hace posible que el poder el 
Estado se sujete a frenos y contrafrenos. 
 
5 Uvalle, Ricardo, Los nuevos derroteros de la vida estatal, México, IAPEM. p.61 
 12
Con las constituciones escritas, la autoridad política y administrativa del 
Estado se legaliza y legitima atendiendo al interés general. En las constituciones 
se consagra la libertad, la propiedad, la igualdad y la seguridad como eje de la 
vida moderna. 
 
Son los valores, los hábitos, expectativas y objetivos de la sociedad los que 
influyen en la concepción que de ella se tiene. Son pues, el liberalismo político y 
económico los que dan lugar a la formación del Estado moderno. 
 
El Estado de Derecho tiene vigencia cuando: no pueden intentarse 
injerencias en la esfera de la libertad individual, sino con base en una ley. La 
organización del poder en la sociedad y el Estado de Derecho tienen por objeto 
garantizar que la vida individual y la ciudadana se conjuguen atendiendo al 
principio de igualdad. 
 
Cuando un régimen constitucional fundamenta el ejercicio del Poder Público 
no tan sólo en principios democráticos, sino también en estos principios de Estado 
de Derecho, justifica con ello su legitimidad. Entonces el poder público así 
constituido y ejercido jurídico-constitucionalmente no se le podrá negar obediencia 
bajo el pretexto de cualquier otra legitimidad. Señala Elías Díaz que: ‘’El Estado de 
Derecho es el Estado sometido al Derecho, o mejor, el Estado cuyo poder y 
autoridad vienen regulados y controlados por la ley. El Estado de Derecho 
consiste fundamentalmente en el imperio de la ley’’. 
 
1.2. Concepto de Gobierno. 
 
Cuando hablamos de gobierno resulta indispensable referirnos a “...la 
estructura de poder y las relaciones entre los diversos órganos a los que la 
constitución asigna el ejercicio del poder...”6 De esta manera, tradicionalmente se 
ha convenido en hablar de tres poderes -Legislativo, Ejecutivo y Judicial-, quienes 
 
6Bobbio, Norberto, Op.Cit. p.144 
 13
detentan la autoridad pública legal y legítima, cuyas relaciones determinan en gran 
medida la fluidez en la toma de decisiones, la formulación de prioridades y el 
apego a las leyes. 
 
De manera particular se ha puesto atención a las relaciones entre el Poder 
Legislativo y el Poder Ejecutivo como determinantes de las formas de gobierno. Al 
respecto, Norberto Bobbio afirma que “una vez que se han difundido 
progresivamente los gobiernos caracterizados por la distinción (si no precisamente 
separación) entre el poder del gobierno propiamente dicho y el poder legislativo, el 
único criterio adecuado de distinción se ha vuelto aquel que pone en evidencia la 
diferente relación entre los poderes, independientemente del hecho de que el 
titular de uno de los dos poderes sea un rey o un presidente de la república.”.7 
 
La afirmación anterior pone de manifiesto que la relación entre los poderes es 
parte esencial para comprender el funcionamiento del gobierno a través de sus 
posibles conflictos y sus mecanismos para salvar la ineficacia gubernamental. A 
partir de éstos se identifican responsabilidades, atribuciones, capacidades de veto, 
capacidad para remover a ministros, etc. Por eso cobra especial importancia 
comprender la naturaleza de las relaciones tanto en las formas de gobierno 
presidencial como parlamentaria. De acuerdo con Bobbio la forma de gobierno 
presidencial es aquella “ ... en la que rige una neta separación entre poder del 
gobierno y poder de hacer leyes, separación basada en la elección directa del 
presidente de la república, que también es jefe de gobierno, y en la 
responsabilidad de los miembros del gobierno frente al presidente de la república y 
no frente al parlamento...”. Los problemas en este sistema afloran cuando debido 
a la composición del Congreso no se pueden conformar mayorías, situación que 
se agrava cuando el Ejecutivo carece de la capacidad para llegar a acuerdos. 
 
Por su parte, la forma de gobierno parlamentaria es aquella “... en la que más 
que separación hay un juego completo de poderes recíprocos entre el gobierno y 
 
7 Ibid. 149 
 14
el parlamento basado en la distinción entre el jefe de Estado de parte del 
parlamento y en la responsabilidad del gobierno frente al parlamento que se 
expresa mediante el voto de confianza o de desconfianza8. La necesidad de llegar 
a acuerdos y respaldo políticos en este sistema, a reserva de la destitución del 
gabinete, permite cierta colaboración entre las distintas fuerzas políticas, lo cual 
permite un apoyo considerable en la instrumentación de políticas. 
 
La difusión o división de poderes implica la necesidad de llegar a acuerdos 
mínimos entre las partes para no caer en una parálisis gubernamental. Es 
precisamente bajo esta vertiente en la cual las relaciones entre el Ejecutivo y el 
Legislativo cobran mayor importancia, pues es a través de estas instituciones 
donde se establecen los lazos de cooperación política más sobresalientes, 
conjuntamente con la cooperación entre órdenes de gobierno. 
 
La situación anterior pone de relieve el papel clave de las relaciones entre 
ambos poderes para poder configurar la agenda de gobierno y sus respectivas 
soluciones. Asimismo, las relaciones entre los diferentes órdenes de gobierno son 
factores clave en el proceso de instrumentar exitosamente un programa 
gubernamental. De hecho, podemos adelantar que un programa invariablemente 
fracasará en sus objetivos si no considera vital la coordinación política y 
administrativa entre los actores involucrados. 
 
La descripción realizada cobra sentido en nuestro trabajo si consideramos a 
la drogadicción como un problema en donde convergen otros problemas de 
diferente índole, los cuales, de acuerdo a su naturaleza, son tratados por 
diferentes autoridades. Por ejemplo, al hablar del tráfico de drogas aludimos a un 
delito federal, mientras que el combate a la delincuencia –robo a casa habitación, 
de autopartes, asaltos, riñas callejeras, asesinatos (según sus características)- es 
propio de las autoridades locales, por otra parte, el establecimiento de la 
legislación, dada la peculiaridad administrativa de la Ciudad de México, que 
 
8 Ibid, 150 
 15
también es Distrito Federal, debe ser debatida y aprobada en algunos casos por la 
Asamblea Legislativa (Congreso Local) y por el Congreso de la Unión (Congreso 
Federal). 
 
El anterior panorama ofrece una idea delo complicado que puede resultar la 
atención de un problema público, en donde las barreras administrativas y políticas 
suelen ser factores detonantes de problemas mayores. Desde luego, la solución a 
las problemáticas sociales supone el buen ejercicio del poder político, teniendo en 
cuenta los actores que se concentran. 
 
Una vez considerado lo arriba citado, resulta conveniente preguntarnos 
quiénes son los actores que verdaderamente detentan el poder en las 
democracias modernas para saber quién realmente dispone de los recursos 
políticos, económicos y administrativos, así como de la suficiente intencionalidad 
política para instrumentar una acción o llegar a un acuerdo. En este sentido, 
Bobbio señala que “la mayor cantidad de poder político real aunque no siempre 
reconocido formalmente es el que se ha acumulado en las democracias modernas 
y también en los estados no democráticos dentro de los partidos políticos, sea por 
el proceso de democratización que ha hecho necesaria la agregación de las 
demandas provenientes de la sociedad, sea por la formación de las sociedades de 
masas en las que sólo los partidos, o también el partido único, logran expresar una 
voluntad y una orientación política.”9 Aunque de acuerdo en principio, también 
debemos atender, como se ha visto, la relación entre poderes, quienes no 
necesariamente siguen una lógica partidista, además de las muy importantes, 
aunque no siempre reconocidas, relaciones intergubernamentales. 
 
Finalmente, en la actualidad también podemos entender al gobierno en 
función de la situación que guarde con la sociedad. La participación creciente de 
esta última y el aumento de las demandas puede resultar riesgoso si no existen 
las instituciones adecuadas para administrar tales circunstancias. Al respecto se 
 
9 Ibid. p.151 
 16
menciona que “...una sociedad se vuelve más ingobernable en cuanto más 
aumentan las demandas de la sociedad civil y no aumenta paralelamente la 
capacidad de las instituciones para responder a ellas...[lo cual, a su vez]...produce 
crisis de legitimidad.”.10 
 
La relación gobierno-sociedad es esencial para comprender los procesos en 
los cuales las instituciones públicas carecen de confianza y credibilidad, como es 
el caso de la drogadicción. En ocasiones, las acciones del gobierno fallan no por 
una deficiencia intrínseca en sus programas, sino porque al no creer las personas 
en sus acciones, no hay cooperación, no hay interés, incluso algunas veces 
podemos hablar de obstrucción. 
 
Así, el gobierno se enfrenta en nuestros días a una situación en donde el 
papel de la sociedad civil organizada exige sus derechos, reclama servicios y 
transparencia, presiona políticamente, participa en la ejecución de programas. En 
la medida en que logre procesar el gobierno las demandas ciudadanas de una 
manera efectiva, entonces podremos hablar de gobernabilidad. 
 
La complejidad del accionar gubernamental también ha sido abordada desde 
un enfoque administrativo. Así, por ejemplo, Ricardo Uvalle menciona tres medios 
que ayudan mejorar su desempeño, pues “son tecnologías a través de las cuales 
se mejoran e incrementan la aptitud del gobierno para conseguir sus fines 
públicos.”11 Estas tecnologías son: 
 
1) Las políticas públicas. 
2) La gerencia pública. 
3) La gerencia social. 
En el caso de las políticas públicas, éstas se refieren al estudio de programas 
gubernamentales poniendo especial atención en por qué fracasan en su 
 
10 Ibid. p. 44. 
11 Uvalle, Ricardo, Op.Cit. p.106. 
 17
instrumentación cuando se tienen los recursos económicos y políticos suficientes 
como para obtener resultados exitosos. Las políticas públicas son cursos de 
acción o conjunto-secuencia de decisiones de una autoridad legítima relativas a la 
elección de fines y/o medios, de largo o corto alcance, en una situación específica 
y en respuesta a problemas y necesidades públicas12. De esta manera, los 
programas gubernamentales caen dentro del objeto de estudio de la política 
pública, pues son decisiones gubernamentales con la finalidad de resolver un 
problema en un tiempo determinado. El análisis de estos programas se desarrollo 
como un curso de acciones sucesivas o simultáneas, en donde se transita desde 
el momento en que un asunto llega a formar parte de la agenda pública hasta su 
exclusión dentro de las prioridades del accionar gubernamental, pasando por los 
procesos de instrumentación y evaluación. 
 
En el caso de la utilización de la gerencia, la cual defiende la utilización de 
métodos y técnicas de la gerencia privada –evaluación por resultados, eficacia, 
reducción de costos, calidad, etc.- son temas que a la fecha todavía producen 
muchos desacuerdos entre los administradores públicos y que no es nuestra 
intención discutir en esta investigación. Sin embargo, no está por demás apuntar 
que la gerencia privada, en todo caso, es una fuente de aportaciones a la 
administración pública, conjuntamente con la ciencia política y el derecho. 
 
1.3. Concepto de Administración Pública. 
 
La administración considerada en abstracto, es el conjunto de principios y 
reglas que determinan las relaciones entre el estado y sus miembros. La ciencia 
administrativa estudia y señala las relaciones que convienen establecer entre los 
gobernantes y los gobernados, orden de derechos y deberes intermedio entre la 
justicia y la política internacional. 
 
 
12 Deficinión elaborada de acuerdo a los siginificados de política descritos por Luis F. Aguilar en su 
introducción a La Hechura de las políticas. México, Miguel Ángel Porrúa, 1996. p. 15-84. 
 18
Bonnin, explica "La administración es una consecuencia natural del estado 
social, como este lo es de la sociabilidad natural del hombre, su naturaleza es un 
resultado de la comunidad, pues de momento que existe pacto social, hay 
administración…".13 
 
Este autor muestra que la administración es una ciencia, porque buscó sus 
elementos, demostró sus principios, estableció relaciones con las demás partes de 
la legislación, así como sus divisiones y límites. A contraparte, será en vano que el 
gobierno se halle establecido conforme a los verdaderos principios, si la 
administración peca en su organismo y su legislación y nos muestra a la doctrina 
administrativa como independientes de tiempos y de países, y por consecuencia 
universal. 
 
Así, la administración pública es el conjunto de instituciones encargadas de 
instrumentar las decisiones del Poder Ejecutivo. La Ley Orgánica de la 
Administración Pública Federal señala que, para el ejercicio de sus atribuciones, el 
Ejecutivo contará con Secretarías de Estado, Departamentos Administrativos y 
una Consejería Jurídica; además de organismos descentralizados, empresas 
paraestatales y fideicomisos.14 Estas instituciones instrumentan planes programas, 
proyectos para atender asuntos públicos. El esquema anterior, en términos 
generales, se repite en los gobiernos locales. 
 
En virtud de que las decisiones de la administración pública implican en 
muchas ocasiones la modificación de intereses políticos, alteración en las cargas 
de trabajo administrativas, delegación o creación de responsabilidades, 
competencia intragubernamental, eliminación o creación de privilegios, etc., la 
teoría de la disciplina ha estado marcada por visiones políticas de lo que puede y 
 
13 Bonnin, C.J, Compendio de los Principios de Administración, España, p. 14. 
14 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Artículos 1-3. 
 19
debe hacer el Estado en la solución de problemas públicos y de la consecuente 
manera de organizarse para conseguir dichos fines. 
 
Lo anterior podemos verlo en el balance realizado por Hugues Harry 
Lhérisson15sobre la teoría de la administración pública, quien apunta sobre las 
relaciones de nuestra disciplina con la ciencia política, el derecho y la gerencia 
privada, cuyas virtudes han sido resaltadas más con intenciones políticas que por 
razones científicas. 
 
De la separación entre ciencia política y administración pública, por ejemplo, 
heredamos la dicotomía entre administración y política, Tal dicotomía, a decir del 
autor, no tiene otro sustento más que lo escrito por Woodrow Wilson, fue retomado 
y fortalecido por las disputas entre el Partido Demócrata y Republicano en los 
Estados Unidos con fines netamente políticos. Esta separación entre política y 
administración, por demás irrealista, ha servido como sustento ideológico para la 
instrumentación de reformas administrativas -como la conocida reinvención del 
gobierno- con el objeto de desvincularla de la política, es decir, de la fuente de su 
ineficacia. La separación teórica entre política y administración implica el 
tratamiento por separado de temas cuya naturaleza requieren de un tratamiento 
político-administrativo. 
 
Omar Guerrero, mencionando a Juan Enrique von Justi anota que: la política 
tiene por fin la seguridad de la República tanto por fuera como por dentro, y es su 
principal ocupación instruirse de la conducta, de las acciones y de los objetos, o 
intentos de las potencias extranjeras, ponerse a cubierto de sus empresas; como 
también establecer un buen orden entre los súbditos, conocer los sentimientos que 
los unos tienen hacia los otros; igualmente que para el gobierno, ahogar los 
partidos y las sediciones que se forman, y tomar las medidas necesarias para 
 
15 Lhérisson Harry, Hugues, Estudio Introductorio, en Naomi Lynn y Aaron Wildavsky. 
Administración Pública. El estado actual de la disciplina, México, FCE, 2001. p.7-26. 
 20
prevenirlas. Al contrario, el fin de la policía (refiriéndose a la Administración 
Pública) es asegurar la felicidad del Estado por la sabiduría de sus reglamentos, y 
aumentar sus fuerzas y su poder tanto como sea posible. Para este efecto ella 
vela en la cultura de las tierras, a procurar a los habitantes las cosas de que tienen 
necesidad para subsistir y establecer un buen orden entre ellos, y aunque 
respecto de esta última se emplea y se ocupa aún a procurar la seguridad interior 
del Estado, sin embargo, en esto no es más que un instrumento de la política16. 
 
Una vez dadas estas condiciones, el siguiente paso, muy lógico desde esta 
perspectiva, fue la de fortalecer a la administración pública con técnicas de la 
gerencia privada con la intención de mejorar su eficacia. El problema de la 
administración pública, así entonces, radicaba en la obsolescencia de las técnicas 
administrativas antes que en la manera del funcionamiento gubernamental. 
Hugues Harry Lhérisson afirma que “el problema planteado sólo desde el punto de 
vista administrativo explica que la panacea para mejorar la administración pública 
haya sido la privatización de las empresas públicas consideradas ineficientes o la 
introducción de prácticas administrativas que han probado su éxito en casos 
seleccionados cuidadosamente en el sector privado.”17 
 
La gerencia privada indudablemente ha dotado a la administración pública 
de metodologías y técnicas que la consolidaron como disciplina, pero sería un 
error imperdonable omitir el papel de la política, en donde aspectos como la 
equidad, la inclusión y la participación deben ser respetados. “Sin restarle valor a 
la introducción de prácticas administrativas de gerencia privada para enriquecer el 
campo de la administración pública ni menospreciar los aciertos en materia de 
privatización, es necesario insistir en el carácter político de las decisiones tomadas 
en el campo de la administración pública.”18 
 
 
16 Guerrero, Omar, Principios de Administración Pública, p. 18. 
17 Lhérisson Harry, Hugues, Estudio Introductorio, en Naomi Lynn y Aaron Wildavsky. Op. cit.. p.12. 
18 Idem. 
 21
En todo caso, la crítica no radica tanto en los aportes de la gerencia privada 
a la administración pública, antes bien, se refiere a la aplicación de estos aportes 
bajo cualquier situación. “Los valores impulsados por la gerencia, como la 
eficiencia y la eficacia, pueden ser pertinentes para guiar la selección de métodos, 
herramientas y tecnologías administrativas en una oficina de correos o de 
recaudación de impuestos, por ejemplo, mientras que las entidades responsables 
de actividades esencialmente políticas como los consejos electorales, deben dar 
prioridad a otros criterios, como la participación, la equidad y el respeto a la 
normatividad. Aún así, el problema sigue siendo complejo … como [en] los 
hospitales y las escuelas, donde es mucho más difícil encontrar el punto óptimo 
entre la eficacia y la eficiencia por un lado, y la equidad por el otro.”19 
 
En el caso de la administración pública y el derecho, aunque nadie pone en 
duda el apego a la norma por parte de los servidores públicos, nuevamente surge 
un problema cuando el derecho es visto como una serie de principios que el 
administrador debe aplicar sin mayor criterio. 
 
En términos generales se han presentado movimientos a favor y en contra de 
la desregulación. Por una parte, se esgrimen los problemas causados por el 
control exagerado y el anacronismo de algunas normas. Por la otra, quienes se 
oponen a la desregulación de la administración pública arguyen que el desempeño 
de los funcionarios públicos debe estar regulado pues son estos quienes deben 
velar por el interés general. 
 
La administración pública, de esta manera, es un conjunto de organizaciones 
regidas no sólo por principios administrativos, sino por aspectos políticos y legales. 
Asimismo, es un factor de gobernabilidad al ser el medio por el que se canalizan 
las demandas ciudadanas. En dicho proceso, ésta debe actuar con eficacia e 
imparcialidad. 
 
19 Ibid. p.18. 
 22
Dentro de los rasgos propiamente administrativos, Manuel Colmeiro señala 
que la administración satisface varios aspectos20: 
 
1. Morales e intelectuales. 
2. Prever necesidades futuras. 
3. No sólo a la conservación de la sociedad, sino también las conducentes a 
su perfección y adelanto. 
4. Sólo atiende las públicas y de estas las que no puedan abandonarse sin 
peligro de la actividad individual. El gobierno jamás debe hacer lo que la 
sociedad sabe y puede hacer por si misma. 
 
Manuel Colmeiro apunta varios principios de Administración Pública que a 
continuación se mencionan21: 
 
Analogía: La administración debe ser análoga a las instituciones políticas de cada 
nación. 
 
Generalidad: la administración aplica las leyes del fuero común, es esencialmente 
civil. 
 
Perpetuidad: la gestión de los intereses públicos no consiente las alternativas de 
actividad y descanso que observamos en el poder legislativo. 
 
Prontitud: una administración lenta descubre o falta de saber para calcular el 
grado bondad de tal medida o falta de resolución para llevarla a cabo. Priva a sus 
resoluciones de la previsión y la oportunidad. 
 
 
20 Colmeiro, Manuel, De la ciencia administrativa, en Revista de Administración Pública, México, 
INAP, N. 1982, Noviembre 1982, p. 182. 
21 Ibid. pp. 183-191. 
 23
Energía: Jamás debe cejar delante de los obstáculos que se opusieren a su 
marcha los particulares ni en so pretexto de intereses lastimados o de derechos 
ofendidos. 
 
Centralización. Someter a todas las personas y los intereses a la ley de la igualdad 
y distribuir equitativamente los beneficios y las cargas ajenas a la cualidad del 
ciudadano. 
 
Independencia: los obstáculos invencibles al movimiento libre de la administración 
comprometerán los interesespúblicos cuya defensa requiere una vigilancia y una 
previsión constante. El ejecutivo debe actuar con independencia absoluta del 
poder legislativo. 
 
Responsabilidad: todos los actos administrativos deben estar sujetos a la 
responsabilidad, porque toda administración es un poder subordinado al poder 
legislativo cuya voluntad ejecuta. 
 
La administración pública es un medio para la realización de la vida 
ciudadana, no un centro que se opone a la misma, la ciudadanía debe de acuerdo 
al liberalismo, encontrar en la administración pública un poder protector (no 
paternalista), un poder que se ocupa del ciudadano desde que nace hasta que 
muere. 
 
Se trata de una ciudadanía que se caracteriza por demandar no sólo 
servicios del Estado, sino prestaciones específicas. Es una ciudadanía que se 
comporta como cliente, usuario y beneficiario. El ciudadano no solo reclama 
derechos políticos, si no que demanda a la administración pública prestaciones en 
materia de salud, alimentación, educación y vivienda, además de que le 
proporcione servicios públicos. 
 
 24
Con lo anterior creemos que hemos dado una visión general de los 
elementos que identifican a la administración pública. Podemos resaltar que ésta 
debe atender a la sociedad en un contexto de demandas diversas, muchas veces 
contrapuestas, en donde la vida ciudadana reclama la competencia política, la 
alternancia en el poder, la publicitación de las decisiones estatales y 
gubernamentales y el derecho a disentir, coincidir y organizarse de acuerdo con 
preferencias políticas e ideológicas. En tales condiciones, la administración 
pública tiene que acercarse aún mas a la sociedad, debe preocuparse por ganar 
consenso y legitimidad. Una administración pública abierta, eficiente y respetuosa 
del interés común es una necesidad para que la sociedad y el Estado no se 
divorcien. 
 
 1.4. Consumo de drogas como problema público. 
 
La Organización Mundial de la Salud (OMS) define el término "droga" como 
toda sustancia que introducida en el organismo puede modificar una o más 
funciones de éste. Atendiendo a esta definición las drogas pueden clasificarse en 
legales (Tabaco, Alcohol y Medicamentos) e ilegales (Cocaína, Marihuana, etc.). 
Las drogas consideradas de abuso son clasificadas con arreglo al efecto 
ocasionado sobre el Sistema Nervioso Central (S.N.C.) y al tipo de dependencia 
que generan. Por sus efectos sobre el S.N.C. se clasifican en: 
 
• Psicoestimulantes: Producen una sensación intensa de alegría (euforia), 
alivio de la fatiga e insomnio, entre ellas se cuentan con: cocaína y 
anfetaminas. 
• Psicodepresivas: Presentan efectos sedantes, tranquilizantes, hipnóticos, 
ansiolíticos y analgésicos. Entre ellas están: alcohol, derivados del opio, 
marihuana, Barbitúricos, derivados del cannabis e hipnóticos. 
• Psicodislépticas: Poseen efectos alucinógenos, aunque puede alterar la 
función psíquica, originando efectos depresivos o estimuladores, ejemplo: 
ácido lisérgico (L.S.D.), mezcalina, etc. 
 25
Atendiendo al tipo de dependencia que generan pueden ser clasificadas en: 
 
• No provocadoras de dependencia. 
• Provocadoras de dependencia física y psíquica. 
• Provocadoras de dependencia sólo física. 
• Provocadoras de dependencia sólo psíquica. 
 
La voz “adicción” proviene de la palabra latina addictio que en el léxico 
jurídico romano equivalía a haber sido condenado a ser esclavo. La adicción es un 
fenómeno psicológico y bioquímico, donde el cerebro es anestesiado o estimulado 
buscando aplacar el dolor, la angustia y depresión. La adicción no sólo es una 
enfermedad de emociones sino de la voluntad. Su inicio se puede vislumbrar 
desde la actitud de negación del adicto, siendo ésta, paradójicamente, la primer 
confirmación de consumo. Aquí comienza la alteración de los procesos 
cognoscitivos y conductuales químicamente inducidos. 
 
 La adicción es una enfermedad primaria caracterizada por signos y síntomas 
bien definidos, su origen como toda enfermedad, tiene una línea multicausal, 
factores biológicos, genéticos, psicológicos y sociales se encuentran involucrados. 
La adicción es una enfermedad tratable y su recuperación es posible. 
 
 La salud y la enfermedad son el resultado de un proceso de interacción 
permanente del ser humano con el medio en que vive, tratando de adaptarse a 
éste. La salud es adaptación y el equilibrio ente ambos; enfermedad es 
desadaptación. 
 
 Perkins define la salud como “un estado de relativo equilibrio entre la forma y 
las funciones del organismo, que resulta de su adaptación dinámica a las fuerzas 
que tratan de perturbarla. No es una interacción pasiva del organismo y las 
 26
fuerzas que actúan sobre él, sino una respuesta activa de aquél, procurando su 
adaptación.”22 
 
 De acuerdo con la OMS y la Organización Mundial del Trabajo (OMT), la 
adicción es una enfermedad que afecta particularmente al entorno familiar y 
laboral. Como cualquier otro enfermo, el adicto al alcohol y a otras drogas, ha 
perdido el control total de consumo, nulificado por el vuelo químico de la 
dependencia psicológica. El tratado de al Asociación Psiquiátrica Americana (APA) 
mundialmente conocido como DSM-IV-R, específica claramente que el consumo 
de drogas da lugar al incumplimiento de obligaciones en el trabajo, reduce 
significativamente la productividad, provoca ausencias repetidas, pobre 
rendimiento, suspensiones y baja definitiva de la empresa (APA 2000). 
 
La epidemiología para nuestro caso es de base social y se consideran tres 
factores en relación con la salud y la enfermedad: el o los agentes de la 
enfermedad, el huésped y el medio. Además la epidemiología analiza a mayor 
detalle las diversas etapas de la interacción agente-huésped, descubriendo la 
evolución del proceso. 
 
En la historia natural de la enfermedad, se descubren dos grandes periodos: 
el prepatogénico y el patogénico. En el primero se realiza la interacción inicial 
entre el agente, el huésped y el medio; se rompe el equilibrio existente y se 
produce un estímulo que actúa sobre el huésped. Se presentan entonces dos 
posibilidades: el agente es eliminado por defensas específicas o inespecíficas del 
huésped y no hay enfermedad; o se implanta en el organismo. En el segundo 
periodo, el patogénico, los cambios tisulares y las reacciones del organismo 
continúan, hasta hacerse aparentes con los signos y síntomas propios de la 
enfermedad. 
 
22 Salvador, Álvarez Alba, Salud pública y medicina preventiva, México, Manual Moderno, 2000, pp. 
11-15. 
 27
Son muy numerosos los factores sociales a considerar en la salud y la 
enfermedad. Están relacionados con la cultura, la ocupación, la vivienda, las 
características de la familia y la organización social. Los factores culturales son los 
más importantes y numerosos: costumbres y hábitos, criterios religiosos, niveles 
de educación, barreras del idioma; características de la familia: tamaño, 
organización y relaciones internas, sitio e influencia sobre el grupo social. Los 
relacionados con la ocupación y la actividad en general, son: la profesión o el tipo 
de trabajo; el salario o ingreso económico; el empleo y el desempleo; los hábitos 
de actividad física, reposo, recreación, esparcimiento, etcétera. 
 
Los orígenes de cómo un individuo se acerca a las drogas y se hace adicto 
son importantes de atender para desarrollar una política y programas respectivos. 
Los factores de riesgo para el desarrollo de la químico dependencia incluyen 
factores de características psicológicas, conductuales, familiares y sociales.23 
Cada uno de estos factores tienen diferente impacto dependiendo de la fase de 
desarrollo, por lo que aquellos factores que afecten en una temprana edad de 
desarrollo son probablemente los más cruciales, algunos de los factores de riesgo 
son: 
 
 Usualmente en un ambientefamiliar caótico, particularmente donde los 
progenitores o tutores abusan de sustancias o sufren de enfermedades mentales, 
de madres dominantes y/o padres autoritarios. Incluso cuando no se presentan 
estas situaciones pero los lazos de cercanía y afecto son escasos o hay ausencia 
de ellos y la comunicación no fluye en ambas direcciones, especialmente con 
niños de temperamento difícil y desordenes de conducta, las actitudes parentales 
inefectivas coadyuvan a orillarlos al abuso de sustancias; 
 
 También están los que podríamos llamar externos, con relación a cambio de 
compañeros (nuevos) con conductas inadecuadas, amigos sin alguna ocupación 
 
23 Los factores de protección son aquellos que reducen la posibilidad de que se usen drogas. Los 
factores de riesgo son los que aumentan la posibilidad de que se usen drogas. 
 28
escolar o laboral y presentan un comportamiento sexual promiscuo. Círculos 
donde la percepción de que el uso de sustancias es adecuada, tanto en la 
escuela, los amigos y la comunidad. Se modifica su rendimiento en la escuela: 
empieza a tener problemas por faltas de asistencia, castigos, expulsiones y 
llamadas de los maestros a los padres de familia; 
 
 Encontramos además los que corresponderían directamente en el individuo 
como presentar un cambio paulatino en su conducta que después se vuelve 
demasiado notable (por ejemplo: excesivamente tímido, agresivo, enojado o 
resentido ya sea verbal o físicamente en la escuela o casa). Sí observa pocas 
habilidades sociales de adaptación en distintos círculos o ambientes y puede 
pasar bruscamente de un estado de ánimo a otro, o reacciona excesivamente ante 
cualquier contrariedad. O por otro lado pierde de manera importante su capacidad 
de atención, de concentrarse y de hablar, se vuelve olvidadizo y lento; 
 
La ignorancia frecuentemente acompañada de la pobreza, tiene un severo 
impacto en la salud y la enfermedad; tabúes y prejuicios, desempleo o subempleo, 
baja o nula productividad. Las condiciones sociales apuntadas, en especial la 
pobreza, la ignorancia, la urbanización y la industrialización generan problemas 
psicológicos en los individuos, las familias y en la sociedad: estrés, neurosis, 
depresión, agresividad, violencia, etcétera. La organización social, política y 
económica también constituyen una influencia importante. La distribución 
equitativa de la riqueza nacional, el costo de la vida, la existencia de grupos 
desadaptados o marginados, la urbanización y la industrialización agravan con 
frecuencia muchas de las condiciones anteriormente señaladas. 
 
La depresión suele ser muy grave en la adolescencia y hay que atenderla 
inmediatamente. Se manifiesta frecuentemente de mal humor, triste, nervioso o 
deprimido. Quiere dormir a toda hora y puede hablar de suicidio directa o 
indirectamente. Su autoestima es más baja de lo que solía ser y pasa más tiempo 
solo de lo acostumbrado, deja de convivir con la familia y se niega a hablar de sus 
 29
actividades perdiendo interés por dinámicas que antes le gustaban (deportivas o 
recreacionales), y se muestra cansado, aburrido, indiferente ante cualquier cosa. 
Aunque por otro lado puede perder el sueño y el apetito, y a veces, sin embargo, 
come gran cantidad de carbohidratos para recuperar energía; 
 
 Empieza a estar fuera de casa durante periodos más largos sin motivo 
aparente. Rompe frecuentemente las reglas de la casa; llega tarde, miente, roba, 
se rebela ante cualquier autoridad y rechaza los valores de la familia. Dispone de 
mayor cantidad de dinero que la acostumbrada o de objetos valiosos sin que 
pueda justificar la forma que los consiguió. Y veces se aficiona a cierto tipo de 
música. 
 
En contraparte, los factores protectores son un antídoto efectivo para alejar a 
los adolescentes del consumo de estupefacientes: 
 
La comunicación activa y sana entre padres e hijos resulta ser en muchos 
casos el pilar de esta estructura disuasiva, manteniendo lazos fuertes de unión 
familiar. El seguimiento cercano de los padres, con claridad en las reglas de 
conducta dentro de la familia. Involucrarse en las actividades de los hijos 
favoreciendo su éxito en el desarrollo escolar y procurar actividades deportivas, 
artísticas y/o recreacionales; 
 
Desarrollar activismo con instituciones pro-sociales como la familia, escuela, 
organizaciones religiosas y, adoptar normas convencionales respecto al uso de 
drogas (percibir lo nocivo de ellas, tanto a nivel social, físico y psicológico y sus 
consecuencias). 
 
Los períodos más vulnerables para el uso de drogas, son los períodos de 
transición, esto se refiere cuando en su proceso de desarrollo pasan de una etapa 
a otra, o cuando experimentan dificultades en sus cambios de vida, como el 
cambio de radicación o divorcio de los padres. El primer período de alto riesgo es 
 30
cuando de Primaria pasan a Secundaria en donde se enfrentan a retos sociales, 
como aprender a llevarse con un grupo de amigos más amplio. Es en este período 
donde pueden tener su primer encuentro con las drogas. 
 
 Posteriormente en Preparatoria se enfrentan a retos sociales, psicológicos y 
educacionales que les provoquen estrés y estos retos pueden contribuir, si no los 
manejan adecuadamente, a uso o abuso de alcohol, tabaco y otras drogas. Otros 
momentos de alto riesgo, es cuando van a la Universidad, o se casan o entran a 
trabajar. 
 
 Muchos adolescentes comienzan el uso de sustancias a partir de los 10 años 
de edad. En la mayoría de las ocasiones comienzan con las sustancias legales 
como tabaco o alcohol y posteriormente pueden ir al uso de las ilegales como 
marihuana y cocaína. Pero lo que no se pude decir es que el fumar tabaco y beber 
alcohol a edades tempranas sea la causa de uso de drogas en forma ulterior. Lo 
que si se puede decir es que, el riesgo de usar marihuana para alguien que fuma o 
bebe, se incrementan 65 veces más comparado con personas que no fuman o 
beben. El riesgo de utilizar cocaína es 104 veces mayor, para personas que han 
probado por lo menos una vez la marihuana, en comparación de alguien que 
nunca ha utilizado marihuana. La explicación a dichas observaciones se basa en 
una causa biológica, además del inicio temprano en relaciones con personas 
antisociales y que usan drogas. Estas posibilidades todas, juegan un papel muy 
importante.24 
 
La adolescencia es una etapa de gran vulnerabilidad. Los adolescentes están 
expuestos a circunstancias que pueden poner en riesgo su bienestar, su salud e 
incluso su vida. 
 
 
24 T. González-Paullada, Ana, Prevención en el alcoholismo y la drogadicción, Revista de las 
Adicciones, Boletín 008. 
 31
La búsqueda de identidad, la revisión de las normas familiares para encontrar 
sus propios valores y la necesidad de aceptación por parte de sus amigos o 
amigas los hacen sumamente sensibles a las influencias de su entorno. 
 
En la adolescencia es un periodo de probar nuevas vivencias y de probarse a 
sí mismo. Muchos adolescentes experimentan con las drogas por curiosidad, para 
pertenecer a un grupo de pares o para sentirse adultos. No suelen prever las 
consecuencias a futuro de sus actos ni admiten el riesgo de una adicción. 
 
1.4.1. El consumo de drogas pasa por varias etapas: 
 
1. Experimentación: los adolescentes prueban las sustancias psicotropicas 
para saber qué se siente o por presión de amigos, y se sabe que, por lo 
general comienzan a hacerlo entre los diez y los dieciséis. 
 
2. Uso: el adolescente las consume en las reuniones para sentir euforia y 
ser aceptado por sus iguales. Lo puede hacer con el grupo social, pero 
el resto del tiempo no consume alguna droga, lo hace esporádicamente. 
 
3. Abuso: el adolescente busca la droga, ya no asiste a fiestas o reuniones 
si no va a consumirlos. Suele drogarsepara aliviar tensiones, 
depresiones, relajarse o experimentar sensaciones agradables. Hacerlo 
en privado es un signo claro que existen problemas serios. 
 
4. Adicción: si el adolescente sigue drogándose, es muy probable que 
aumente la frecuencia y en mayor cantidad y comience a desarrollar 
dependencia la sustancia. En la adicción, el sujeto pierde el control, se 
obsesiona por la sustancia, descuida los estudios, las relaciones 
sociales, su aspecto e higienes, la comida y la salud. Necesita consumir 
la droga antes de actividades . 
 
 32
 No sólo parece que los adictos se comportan de una manera objetivamente 
dañina, arruinando sus cuerpos, sus finanzas y su vida social. También, de 
manera más relevante, parece que actúan en contra de su mejor juicio. Desean 
renunciar a la adicción pero no pueden.25 
 
 En este sentido, se sostiene la idea que en la adicción tiene una carga de 
irracionalidad en la elección, la formación de creencias o la adquisición de 
información por parte del sujeto. En último caso, existe una relación inseparable 
entre la naturaleza de la adicción y el comportamiento adictivo. 
 
 1.5. Organizaciones internacionales contra el consumo y abuso de 
sustancias tóxicas en el cuerpo humano: Organización de la Naciones 
Unidas, Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia y Organización 
Mundial de la Salud. 
 
El abuso de drogas es un fenómeno global, sus efectos se manifiestan en 
cada país, sin embargo, las características varían de región en región. En las 
últimas dos décadas se incrementó el consumo de drogas muy especialmente en 
la juventud sin distinto de razas, posición económica o religión. 
 
 “Dentro de la basta variedad de psicotrópicos, la marihuana es la más 
consumida, tres cuartas partes de la totalidad de los países reportan abuso de 
heroína y dos tercios sobre la cocaína.”26 Paralelamente, la drogadicción está 
relacionada con el incremento en los índices de violencia y delitos, susceptibilidad 
para adquirir VIH-SIDA y hepatitis, en la demanda de tratamiento clínico y 
psicológico, mayores usuarios en los servicios de emergencias clínicas y mayores 
rompimientos de núcleos familiares. 
 
25 Elster, Jon ‘Racionalidad y Adicción’, en Moralidad, legalidad y drogas, México, FCE, 2000, p. 
57. 
26 Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas en 1998. 
En este sentido, uno de los acuerdos entre los países miembros fue la exhortación a reducir 
significativamente la oferta y la demanda de drogas para el año 2008, expresado en la Declaración 
Política en los Principios para la Reducción de Demanda de Drogas. 
 33
 1.5.1. La Organización de las Naciones Unidas. 
 
 Desde principios del siglo XX, la comunidad internacional buscó controlar la 
producción, comercialización y uso de ciertas drogas. Estos primeros intentos 
quedaron manifestados en tres documentos principales: la Convención Única 
sobre Estupefacientes de 1961 (enmendada por el Protocolo de 1972), el 
Convenio sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971 y la Convención Contra el 
Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas de 1988. Los tres 
textos vinieron a luz con la finalidad de limitar el uso de algunas drogas con fines 
exclusivamente médicos o científicos. 
 
 De las labores más recientes y de mayor éxito en respuesta a la problemática 
internacional en torno a las drogas, la Organización de las Naciones Unidas creó 
la Comisión de Drogas y Narcóticos (CND por sus siglas en inglés). La CND es el 
nervio central donde se desarrollan las políticas dentro del sistema de las 
Naciones Unidas en materia de drogas. Analiza, la situación mundial en torno a los 
psicotrópicos y desarrolla propuestas para reforzar el sistema internacional de 
control de drogas para combatir el problema mundial en torno a éstas. 
 
Organización de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (ONUDD). 
El ONUDD es el programa rector de todas las actividades de las Naciones 
Unidas en este ámbito. Anteriormente conocido como PNUFID, el ONUDD 
contribuye a evitar situaciones que podrían favorecer la producción, el tráfico y el 
uso indebido de drogas y apoya a los gobiernos a establecer estructuras y 
estrategias de fiscalización, además de prestar asistencia técnica en materia de 
fiscalización, promover la aplicación de los tratados sobre fiscalización y servir de 
centro de conocimientos especializados y fuente de información a nivel mundial. 
 
 34
El ONUDD aborda el problema mundial de las drogas a través de una amplia 
gama de actividades tales como: 
• Programas de base comunitaria de prevención, tratamiento y rehabilitación 
con la participación de organizaciones no gubernamentales y la sociedad 
civil; 
• Prestación de asistencia para el desarrollo alternativo en cuyo marco se 
ofrecen nuevas oportunidades económicas a poblaciones que dependen de 
la producción de cultivos ilícitos que es preciso suprimir ; 
• Mejoramiento de la capacitación y la tecnología para combatir el tráfico de 
drogas y aumentar la eficiencia de los organismos encargados de hacer 
cumplir la ley ; 
• Prestación de asistencia a los medios empresariales y a las organizaciones 
no gubernamentales para ayudarles a crear programas encaminados a 
reducir la demanda de drogas tales como: 
• Programa mundial de Vigilancia de los Cultivos Ilícitos. 
• Programa Mundial de Evaluación. 
• Programa de Asistencia Jurídica. 
Conferencias y tratados sobre fiscalización de drogas. 
Diversos tratados han sido aprobados bajo los auspicios de las Naciones 
Unidas con el fin de que los gobiernos fiscalicen la producción y distribución de 
estupefacientes y sustancias psicotrópicas, luchen contra el uso indebido y el 
tráfico ilícito de drogas y presenten informes a organismos internacionales sobre 
las medidas adoptadas: 
• Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes: busca limitar 
exclusivamente con fines médicos y científicos la producción, la 
distribución, la posesión, el uso y el comercio de drogas, y a obligar a los 
Estados partes a adoptar medidas especiales en relación con drogas 
concretas, como la heroína. En el Protocolo de esta Convención, de 1972, 
 35
se hace énfasis en la necesidad de que los toxicómanos reciban 
tratamiento y rehabilitación. 
• Convenio sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971: establece un sistema de 
fiscalización internacional de las sustancias psicotrópicas e introduce 
controles sobre ciertas drogas sintéticas. 
• Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de 
Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas (1988): establece medidas de 
amplio alcance contra el tráfico de drogas, incluye disposiciones contra el 
blanqueo de dinero y la desviación de precursores químicos. Se trata del 
marco principal de cooperación internacional en la lucha contra el tráfico de 
drogas que prevé la localización, el embargo preventivo y la confiscación de 
ingresos y propiedades precedentes del tráfico de drogas, la extradición de 
traficantes de drogas y la ejecución en el extranjero de trámites procesales 
en materia penal. Los Estados partes también se comprometen a eliminar o 
reducir la demanda de drogas. 
Veinteava Sesión Extraordinaria de las Naciones Unidas sobre el problema 
de las drogas. 
Durante el período extraordinario de sesiones dedicado a la acción común 
para contrarrestar el problema mundial de las drogas, celebrado por la Asamblea 
General en 1998, los gobiernos del mundo elaboraron una estrategia mundial de 
fiscalización. Se comprometieron a trabajar conjuntamente para elaborar 
estrategias más coherentes y reforzar las actividades prácticas encaminadas a 
limitar tanto la producción como el consumo de drogas ilícitas, con inclusión de 
campañas para reducir la demanda de drogas, programas para limitar la 
disponibilidad de sustancias que pueden utilizarse en la producción de drogas