Revaloracion-de-la-suplencia-de-las-funciones-del-Secretario-del-Ayuntamiento-en-el-Estado-de-Mexico

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UNIVERSIDAD NACIONAL 
AUTÓNOMA DE MÉXICO 
 
FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES 
ACATLÁN 
 
 
REVALORACIÓN DE LA SUPLENCIA DE LAS FUNCIONES DEL SECRETARIO 
DEL AYUNTAMIENTO EN EL ESTADO DE MÉXICO 
 
 
 
TESIS 
 
 
 
QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DE: 
 
LICENCIADO EN DERECHO 
 
 
 
 
PRESENTA: 
 
MÓNICA CÁRDENAS GUZMÁN 
 
 
 
 
ASESOR: 
DOCTOR EN DERECHO JOSÉ FRANCISCO PEDRO PÉREZ HERNÁNDEZ 
 
 
 
 
 
 
 
 NAUCALPAN, ESTADO DE MÉXICO JUNIO 2007 
 
UNAM – Dirección General de Bibliotecas 
Tesis Digitales 
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ESTADO DE IWEXJCO 
Distrito de TOLUCA. Municipalidad de TOLUCA. 
AyunlamienloConstilucional 
Secretaría ~el H. Ayuntamiento 
ARO DE ... ~ ... ~ ... ~ ... ~ .... ~ ~ .. 
 
AGRADECIMIENTOS: 
 
 
 
A DIOS, POR PERMITIRME CUMPLIR ESTE PROYECTO. 
 
 
 
 A LA UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO, A 
TRAVÉS DE LA FES “ACATLÁN”, POR BRINDARME LAS HERRAMIENTAS 
NECESARIAS PARA MI REALIZACIÓN PROFESIONAL. 
 
 
 
 A MI ASESOR, DOCTOR JOSÉ FRANCISCO PÉREZ 
HERNÁNDEZ, POR SU PACIENCIA Y DEDICACIÓN PARA ORIENTAR MI 
TRABAJO DE INVESTIGACIÓN. 
 
 
 
 A CADA UNO DE MIS SINODALES, POR SUS 
VALIOSAS APORTACIONES PARA ENRIQUECER ESTE TRABAJO. 
 
 
 
 Y CON INFINITO AGRADECIMIENTO A 
TI LICENCIADO GERARDO ARELLANO AGUILAR, POR TU GENEROSIDAD 
AL COMPARTIR TUS CONOCIMIENTOS Y POR BRINDARME TU APOYO 
INCONDICIONAL. 
 
 
 
 QUIERO TAMBIÉN DEDICAR ESTE ESFUERZO, A MIS ABUELOS, 
FELIX GUZMÁN Y MARÍA DE LA LUZ BARAJAS, QUIENES SON MI FUERZA 
ESPIRITUAL. 
 
 
 
 CON PROFUNDA GRATITUD POR SU APOYO Y ALIENTO 
A MIS PADRES: PEDRO CÁRDENAS GONZÁLEZ Y EDUWIGES GUZMÁN 
BARAJAS. A MIS HERMANOS: GUILLERMO, NORMA ANGÉLICA, PEDRO 
EDUARDO, MIGUEL ÁNGEL Y BLANCA ITZEL, ASI COMO A MI SOBRINA 
LUZ ALEJANDRA. 
 
 
 
 A TODOS MIS MAESTROS QUIENES A 
TRAVÉS DE SUS ENSEÑANZAS CONTRIBUYERON A MI SUPERACIÓN. 
 
 
 
 A MIS AMIGOS DE GENERACIÓN, 
MARCELA, YENI, EDGAR, MANUEL, ARTURO, OSCAR Y ALBERTO, POR 
COMPARTIR CONMIGO MOMENTOS EMOTIVOS DE MI VIDA ESTUDIANTIL, 
ASI COMO A HUGO E. LEGORRETA, POR SU APORTACIÓN PARA LA 
CULMINACIÓN DE ESTE PROPÓSITO. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
El Municipio, apenas un grado más allá de la familia en 
la preciosa lista de las comunidades intermedias, es el punto en 
que opera la intersección trascendental entre la vida privada y 
la pública: es todavía el hogar, pero es ya la patria. 
 Manuel Gómez Morín 
 
 
 
 
 
 Es el Municipio comunidad de vida, 
testimonio de la historia y del desarrollo de una sociedad que 
día con día, con esfuerzo propio, genera el bien común. 
 Gerardo Arellano Aguilar. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
INDICE 
 
 
 
INTRODUCCIÓN 
 
CAPITULO I. DESARROLLO DE LA FIGURA DEL SECRETARIO DEL 
AYUNTAMIENTO EN EL CONTEXTO MUNICIPAL 
 
 
1.1 Origen histórico del Municipio en México….……………………………..….. 1 
1.1.1 Época Prehispánica…………………………………………….…… 1 
1.1.2 Establecimiento del Municipio en México…………………………. 6 
1.2 El Municipio en la Época Colonial…………………………………………..... 11 
1.2.1 El Ayuntamiento integrado por Españoles……………….……….. 13 
1.2.2 El Ayuntamiento integrado por Indígenas……………………....… 16 
1.3 El Municipio en el México Independiente…………………………………….. 22 
1.4 El Municipio a partir de la Constitución Política 1917 
(Reformas al Artículo 115 Constitucional)………………………………………... 30 
 
 
CAPÍTULO II. MARCO CONCEPTUAL 
 
 
2.1 Concepto de Municipio…………………………………………………………. 38 
2.2. Elementos del Municipio………………………………………………………. 46 
 2.2.1 Territorio………………………………………………………………... 46 
 2.2.2. Población………………………………………………………….…... 49 
2.2.3 Gobierno……………………………………………………………….. 50 
2.3 Naturaleza Jurídica del Municipio en México………………………………... 51 
2.3.1 Organismo Descentralizado de la Administración Pública…...….. 52 
2.3.2 Primer Nivel de Gobierno…………………………………………..... 54 
2.4 Autonomía del Derecho Municipal…………………………………………..... 57 
2.5 Concepto de Ayuntamiento………………………………………………….... 60 
2.6 Concepto de Secretario del Ayuntamiento………………………………….. 62 
 
 
CAPÍTULO III. EL GOBIERNO MUNICIPAL 
 
 
3.1 Sustento Legal del Ayuntamiento……………………………….………….... 65 
3.2 El Ayuntamiento en la Constitución Política del Estado 
Libre y Soberano de México………………………………………………………. 67 
3.3 El Ayuntamiento en la Ley Orgánica Municipal 
del Estado de México………………………………………………………………. 68 
3.3.1 De la integración de los Ayuntamiento…………………………….. 70 
 3.3.1.1 El Presidente Municipal…………………………………... 71 
 3.3.1.2 Los Síndicos……………………………………………….. 72 
 3.3.1.3 Los Regidores……………………………………………... 73 
3.3.2 Instalación de los Ayuntamientos………………………………….. 73 
3.3.3 Funcionamiento de los Ayuntamientos……………………………. 74 
3.3.4 Atribuciones de los Ayuntamiento………………………………..... 75 
 3.3.4.1 Como órgano colegiado………………………………...… 75 
 3.3.4.2 De cada uno de sus integrantes………………………..... 82 
 3.3.4.3 Comisiones de los miembros del Ayuntamiento……….. 88 
3.3.5. Sesiones del Ayuntamiento………………………………………… 90 
 3.3.5.1 Sesiones de Cabildo Ordinarias………………………….. 91 
 3.3.5.2 Sesiones de Cabildo Extraordinarias…………………….. 91 
3.3.5.3 Sesiones de Cabildo Solemnes……………………...…… 91 
3.4 Suplencia de los miembros del Ayuntamiento………………………………. 92 
 
CAÍTULO IV. LA FUNCIÓN DEL SECRETARIO DEL AYUNTAMIENTO EN EL 
ÁMBITO POLÍTICO-JURÍDICO-ADMINISTRATIVO. 
 
4.1 La Administración Pública Municipal en el Estado de México……………... 96 
4.2 Estructura Administrativa Básica del Municipio…………………………….... 98 
4.3 La Secretaría del Ayuntamiento……………………………………………….. 100 
4.3.1 Actualidad de las atribuciones del Secretario 
del Ayuntamiento en el Estado de México……………………………………. 102 
4.3.2 Funciones como Auxiliar del Ayuntamiento…………………………… 105 
4.3.3 Funciones como parte integrante de la 
Administración Municipal……………………………………………………….. 107 
4.3.4 Consecuencias legales ante la ausencia 
temporal o definitiva del Secretario del Ayuntamiento…………………….… 109 
4.4 Propuesta para crear la figura del suplente 
del Secretario del Ayuntamiento en la Ley Orgánica Municipal……………….... 113 
 
 
CONCLUSIONES…………………………………………………………………….. 116 
 
BIBLIOGRAFÍA………………………………………………………………………... 119 
 
 
 
 
 
INTRODUCCIÓN 
 
El presente trabajo de investigación, pretende contribuir a que cada vez sea más 
correcta la organización administrativa al interior de los Ayuntamientos, es decir, 
que la actividad de sus servidores públicos, se traduzca en actuaciones apegadas 
a la normatividad establecida y a que realicen actos jurídicamente válidos en todo 
momento. 
 
Si bien es cierto que el Municipio a través de la historia de nuestro país y hasta la 
época actual, ha tenido una gran evolución, también lo es que hace falta fortalecer 
aún más a esta institución, partiendo de reformas que además de colocarlo como 
la base de la organización territorial, política y administrativa de las entidades 
federativas, traducido en un verdadero nivel de gobierno, también deben orientar 
la estructura orgánica municipal, hacia el fiel cumplimiento de sus fines, los cuales 
se deben delimitar y asignar de la manera más precisa posible, para evitar la 
actuación irregular de cualquiera de sus servidores públicos. 
 
En efecto, la organización de las responsabilidades, entre losintegrantes de la 
administración pública municipal, debe encaminarse no sólo a mejorar las 
condiciones de vida de los habitantes del Municipio, sino también a que cada vez 
se tenga mayor certeza jurídica en la actuación que realizan, la cual debe darse en 
estricto apego al Estado de Derecho que nos rige; por eso, en la medida en que se 
vayan implementando disposiciones congruentes con la situación real, se cumplirá 
con mayor eficiencia la función encomendada. 
 
El Municipio, por disposición constitucional, se encuentra integrado por una 
comunidad establecida en un territorio que tiene capacidad para autogobernarse, 
a través de sus autoridades electas por ella misma, de forma democrática, con un 
gobierno autónomo en su régimen interior, denominado “Ayuntamiento”. 
 
Los Ayuntamientos, como órganos de gobierno, deliberantes, resuelven de 
manera colegiada los asuntos de su competencia, pueden incluso sesionar con la 
asistencia de la mayoría de sus integrantes y sus acuerdos se tomarán por 
mayoría de votos de los miembros que se encuentren presentes. Sin embargo, por 
su carácter de órgano colegiado, es imposible que pueda organizarse a sí mismo, 
por lo que, no podríamos concebir el funcionamiento de un Ayuntamiento sin la 
asistencia de su Secretario, quien además de ser el único servidor público que 
interviene en las sesiones de Cabildo, con voz informativa, sin ser electo 
popularmente, sino designado por el propio Ayuntamiento, a propuesta del 
Presidente Municipal, es además parte integrante de la administración municipal. 
Es él, después de los puestos de elección popular, Presidente, Síndicos y 
Regidores, el de mayor importancia a nivel administrativo. 
 
Partiendo de la idea de que el factor humano es básico en cualquier 
administración, particularmente en la municipal, tenemos que el nombramiento 
que recae en los servidores públicos que la integran es personal; es decir, la 
envestidura recae precisamente en la persona que es designada para ejercer las 
atribuciones que la ley le confiere. Ahora bien, los seres humanos somos falibles, 
naturalmente nadie se encuentra exento de sufrir alguna enfermedad o tener algún 
imprevisto que, momentáneamente, impida al servidor público cumplir con sus 
responsabilidades, por lo que el margen de actuación se ve reducido, pues 
legalmente ninguna otra persona puede ejercer esas atribuciones. Sin embargo, 
aún en nuestros días ante esta situación en algunos Municipios las atribuciones 
las ejerce algún otro servidor público, que no cuenta con el debido nombramiento, 
ya que las ausencias temporales del Secretario del Ayuntamiento, no están 
previstas expresamente por la Ley Orgánica Municipal del Estado de México. Por 
ello, surge la necesidad de agregar un precepto dentro de dicha Ley, que regule la 
manera en que debe ser sustituido temporalmente el Secretario del Ayuntamiento, 
indicando quien puede ejecutar sus funciones, sobre la base de lo que le faculta la 
normatividad preexistente. 
 
La experiencia profesional en los Ayuntamientos de Atizapán de Zaragoza y 
Toluca de Lerdo, ambos del Estado de México, me hicieron reflexionar acerca de 
la importancia de las funciones que realiza el Secretario ya que considero, éstas 
sólo pueden realizarse por quien legalmente pueda ejecutarlas. 
 
Al ser las autoridades municipales el vínculo más cercano a la sociedad, son 
quienes conocen las verdaderas necesidades y demandas de su Municipio al que 
representan y sirven, por lo que en su calidad de primera autoridad en contacto 
con la sociedad, su actuación debe estar siempre sometida siempre al imperio de 
la Ley. 
 
Así, al cumplir el Secretario del Ayuntamiento con una doble función dentro del 
gobierno municipal, ya que cuenta con atribuciones para atender lo relativo a las 
sesiones de Cabildo, así como para atender el área de la administración municipal 
que tiene encomendada e incluso dirigir el despacho de los asuntos oficiales del 
Presidente Municipal, considero necesario que quien lo supla, pueda entrar en 
funciones inmediatamente. 
 
Por lo que mi propuesta, es incluir dentro de la Ley Orgánica Municipal del Estado 
de México, un artículo que contemple la ausencia del Secretario, con la finalidad 
de no afectar o entorpecer las actividades y el buen funcionamiento del gobierno 
municipal, únicamente en las ausencias temporales o por causa de fuerza mayor. 
 
 1
CAPÌTULO I 
DESARROLLO DE LA FIGURA DEL SECRETARIO DEL AYUNTAMIENTO EN 
EL CONTEXTO MUNICIPAL 
 
El tema de investigación que se presenta es acerca de la importancia de las 
funciones que desempeña el Secretario del Ayuntamiento. Éste, desde luego, es 
un tema que nos conduce inevitablemente al del Municipio, por lo que es 
necesario hablar del desarrollo y evolución que éste ha tenido en nuestro país, 
puesto que el Secretario del Ayuntamiento deviene precisamente del 
establecimiento del Municipio en México y cobra vida a través de la integración de 
los primeros Ayuntamientos, aún antes de la conquista. 
 
1.1 Origen histórico del Municipio en México. 
 
En este primer capítulo estudiaré la evolución del Municipio en México, hasta 
llegar a nuestros días, y dentro de este contexto, la importancia que fue tomando 
la intervención del Escribano de Cabildo, ya que los libros redactados por él, son 
para la historia de nuestro país, con mucho, lo más auténtico, seguro, autorizado y 
cierto. 
 
1.1.1 Época Prehispánica. 
 
A finales del siglo XV y principios del XVI, en las tierras bajas del norte de 
América, en la meseta central, dominaba la cultura conocida como Mexica o 
Azteca, su capital Tenochtitlán, fue la ciudad más importante de toda esa región. 
El Imperio Azteca era realmente una confederación de tribus. Los mexicas 
decidieron formalizar una alianza con Texcoco y con Tlacopan, sucesor del 
derrotado Atzcapotzalco, conformando así la Triple Alianza1. Que no conculcaba 
los derechos particulares de cada una, ya que en cada capital gobernaría 
 
1 Cruz Barney, Oscar, Historia del Derecho en México, Ed. Oxford, México, 2002, colección de 
textos jurídicos, p. 8. 
 2
directamente el respectivo rey o gobernante. En igual situación se encontraban el 
llamado Nuevo Imperio Maya, así como la confederación del Valle de Puebla, 
Cholula, Tlaxcala, Huexotzingo; de esta manera, en los lugares mencionados, a 
través de confederación de Tribus, fue la forma de regir grandes agrupaciones de 
seres humanos, unidos básicamente por la cultura pero también por los lazos de 
parentesco. 
 
Varios autores refieren que la figura asimilable al Municipio, fue conocida entre los 
Aztecas con el nombre de “calpulli” y que éste cumplía con las tareas equivalentes 
a las de los Municipios Europeos. 2 
 
En Tenochtitlán, antes del descubrimiento de América, no existió en realidad la 
figura del escribano, en el sentido que se puede entender en la época actual; sin 
embargo existió una figura semejante. Quintana Roldán, menciona que 
correspondió al pueblo Azteca protagonizar la lucha frontal contra la conquista 
española, encabezada por Hernán Cortés, por lo que resulta importante 
incursionar brevemente en la organización de esta civilización mexicana. 
 
La organización política de los aztecas obedecía fundamentalmente a su actividad 
de cultivo y a la vez militar y de conquista. El Uei´tlatoani era el jefe supremo. El 
tlatoani recibía su poder de Dios y era el responsable de la justicia y buen 
gobierno de su pueblo3. Coinciden los historiadores en señalar que la base de su 
organización económica y social se encontraba precisamente en la institución del 
calpulli. 
 
Numerosos son los autores que hacen referencia al calpulli, aún cuando ninguno 
de ellos cae en el peligro de intentar definirlo. 
“Basta saber que se constituyó una forma de organización mexica basada en la 
permanencia de un grupo en un principioligado por vínculos de parentesco a un 
territorio determinado. Salvador Toscano, en su obra la Organización Social de los 
 
2 Quintana Roldán, Carlos F., Derecho Municipal, 7ª edición, México, 2003, Ed. Porrúa, p. 45. 
3 Cruz Barney, Oscar, op. Cit., nota 1, p. 9. 
 3
Aztecas, señala que el calpulli tiene una doble significación: barrio y linaje. Por un 
lado encierra la idea de lugar de asentamiento, de área (calpulli significa 
congregación de callis, casas, de ahí que Erick Thompson llame al calpulli “clanes 
geográficos”); pero éste, es algo más, la palabra también significa cosa que crece, 
es algo viviente, por lo mismo Zurita lo llama “barrio de gente conocida o linaje 
antiguo”. El calpulli es, pues, un sitio de asentamiento y una corporación unida por 
la sangre, y cuyo valor está en “las tierras que poseen: que fueron repartimientos 
de cuando vinieron a la tierra y tomó cada linaje o cuadrilla sus pedazos o suertes 
y términos señalados para ellos y sus descendientes”.4 
 
El autor Guillermo Floris Margadant define al calpulli como: 
“…grupos de familias emparentadas entre ellas, viviendo bajo un sistema 
patrilineal y con residencia patrilocal. Originalmente, dentro de estos grupos hubo 
una vida relativamente democrática, bajo un gobierno de consejos de ancianos, 
tenían sus propios dioses, formaban unidades militares y tenían en propiedad 
comunal ciertos terrenos”.5 
 
Aunque de carácter eminentemente agrario, también realizaba actividades de tipo 
administrativo, lo cual puede ser un punto más de coincidencia con las funciones 
que realiza el Municipio. Cada calpulli, a su vez, contaba con una serie de 
autoridades internas: el Tlatoani o jefe político, que tenía también la facultad de 
administrar y dictar leyes para su gobierno; el Teachcauh o administrador general 
del calpulli; los Tequitlatos o capataces; los Calpizquez o recaudadores de 
tributos; los Tlacuilos o escribanos encargados de llevar los códices o crónicas de 
las actividades del calpulli; es así, que encuentro en el Tlacuilo, por la actividad 
que desarrollaba, el antecesor del escribano. 
 
4 Muñoz, Virgilio y Ruiz Massieu, Mario, Elementos Jurídicos Históricos del Municipio en México, 
citado por Carlos F. Quintana Roldán, op. cit., nota 2, pp 46 y 47. 
5 Floris Margadant S, Guillermo, Introducción a la Historia del Derecho Mexicano, 9ª edición, 
México, Ed. Esfinge, 1990, p. 21. 
 4
El Tlacuilo, era el artesano azteca que dejaba constancia de los acontecimientos 
por medio de signos ideográficos y pinturas, con lo que se guardaba memoria de 
ellos de una manera creíble. 6 
 
Cecilio Robelo en su diccionario de Aztequismos, al respecto menciona: 
Tla-Cuilo: “escriuano o pintor”. Derivado de Tlacuiloa, escribir o pintar. El que tenía 
por profesión pintar los jeroglíficos en que consistía la escritura de los indios. Este 
aztequismo solo se usa en las Crónicas é Historias, al hablar de las pinturas de los 
indios”. 7 
 
A juicio del autor Quintana Roldán, el calpulli de ninguna manera puede 
catalogarse como Municipio, pues ni obedeció su división a ninguna concepción 
política de autonomía, ni sus atribuciones eran de orden municipal, pues se 
entendían más como conceptos derivados del parentesco y la religión,8 en orden a 
la explotación de la tierra. 
 
Teresita Rendón Huerta coincide con este criterio al señalar que: 
“Las características y funciones del calpulli llevan a la conclusión de que era una 
asociación humana de carácter natural y político, que en algunos rasgos se 
identifica con el Municipio; sin embargo, en el mundo prehispánico sólo se llegó a 
una idea de organización elemental, de lo que ahora es el régimen municipal, ya 
que no puede ser equiparada esa noción, a lo que en estricto sentido jurídico 
conocemos hoy en día, como institución municipal”. Afirma incluso que, “fue una 
forma de organización superior y más consistente, que el propio Municipio traído 
por los españoles”.9 
 
A manera de resumen diré que el calpulli era el sitio ocupado por un linaje o grupo 
de familias emparentadas por lazos de consanguinidad; más que por vínculos de 
 
6 Pérez Fernández Del Castillo, Bernardo, Derecho Notarial, 14ª edición, México, Ed. Porúa, 2005, 
p. 11. 
7 Robelo Cecilio, Diccionario de Aztequismos, citado por Pérez Fernández Del Castillo, Bernardo, 
op. cit. 
8 Quintana Roldán, Carlos F., Op. Cit., nota 2, p. 47. 
9 Rendón Huerta Barrera, Teresita, Derecho Municipal, 2ª edición, México, Editoral Porrúa, 1998, 
p. 92. 
 5
vecindad, éste constituyó el centro de convivencia, la célula de organización 
administrativa y económica, la base de la propiedad, del trabajo y, en general de la 
producción; su forma de gobierno la constituían los Consejos. Éstos estaban 
integrados por los jefes de las familias emparentadas que integraban el propio 
calpulli y quienes eran naturalmente ancianos; además como en toda forma de 
organización existían diversas funciones dentro de éste, realizadas por quienes 
eran designados por elección del Consejo: el Teachcauh o pariente mayor tenía a 
su cargo la administración comunal, el Tecuhtli o jefe militar, los Tequitlatos, 
dirigían el trabajo comunal y los Calpizques, encargados de la recaudación del 
tributo. Aunque los Tlacuilos o escribanos junto con los Topiles, quienes 
realizaban acciones de gendarmería, son considerados como funcionarios de 
“rango menor” en la época prehispánica, para este estudio, son de gran 
importancia las actividades de los Tlacuilos también llamados pintores de 
jeroglíficos, por considerar que son las que más se asemejan a las funciones que 
en la actualidad desempeña el Secretario del Ayuntamiento, ya que dentro de sus 
actividades destacan por su importancia las siguientes: llevaban la cuenta de los 
hechos del calpulli, en los llamados Códices o libros realizados a base de dibujo o 
manuscritos, incluyendo los acontecimientos de carácter mítico e histórico, la 
evolución de la propiedad de la tierra, situación similar a lo que actualmente se 
realiza en cada sesión de cabildo, el Secretario del Ayuntamiento, levanta un acta, 
con los extractos de los acuerdos en ella tomados, relativo a los que son asuntos 
de competencia del Ayuntamiento. 
 
Quizá en lo referente a la institución en América, esta inercia provocó que el 
Municipio y propiamente dicho, el Secretario del Ayuntamiento, no existieran como 
elemento del gobierno y como autoridad integrante de su organización desde la 
época prehispánica, pues si bien es cierto que antes de la llegada de los 
españoles existían comunidades de grupos, étnicos también lo es que su 
organización social era muy primitiva. 
 
 6
Sabemos que durante la Conquista, la labor de los escribanos como fedatarios era 
muy importante, pues dejaron constancia escrita de la fundación de ciudades, 
creación de instituciones, de los asuntos tratados en los cabildos y de otros 
hechos relevantes para la historia de esa época.10 Lo redactado por ellos les da 
valor probatorio y es aquí donde probablemente nace la fe pública. 
 
 1.1.2 Establecimiento del Municipio en México. 
 
Anterior a la conquista de México, en 1519 Diego de Velázquez fungía 
como el gobernador de Cuba y era quien organizaba desde años atrás, varias 
exploraciones a las tierras de occidente, es así como le confía a Hernán Cortés la 
dirección de la tercera expedición para explorar aquellas tierras. 
 
Para el estudio de este tema es de gran relevancia hablar de Hernán Cortés, por 
haber sido un jurista formado y adentrado en el conocimiento de las leyes, a través 
del trabajo que desempeñaba precisamente como ayudante de escribano, primero 
en Extremadura y después en Sevilla.11 
 
Quienes se aventuraban a explorar tierras nuevas, tenían que actuar muchas de 
las veces porcuenta propia, siempre en representación del Rey, ya que La Corona 
solo se limitaba a autorizar directa o indirectamente la expedición, las condiciones 
se establecían en un documento llamado capitulación.12 
 
Cortés no contaba con el documento de capitulación, solo con un pliego de 
instrucciones que le había entregado Diego de Velázquez, quien arrepentido de 
encargarle la expedición, le revoca el nombramiento y le manda aprehender, por lo 
que el capitán apresura su salida y así parte el 10 de febrero de 1519.13 
 
 
10 Pérez Fernández Del Castillo, Op. cit., nota 6, p.13. 
11 Idem 
12 Robles Martínez, Reynaldo, El Municipio, 5ª edición, México, Ed. Porrúa, 2002, p.79. 
13 Ibidem, p. 80. 
 7
Por lo tanto, Cortés no había sido facultado por Diego de Velázquez para 
establecer una población permanente ni para realizar conquistas y como le había 
desobedecido, sabía que regresar a Cuba, era la muerte o la prisión. 14 
 
El Municipio estaba en su apogeo, en la mente de los expedicionarios por ser un 
medio eficaz para conquistar y ocupar las nuevas tierras; claro está fundando 
nuevos centros de población.15 
 
Muchos municipios españoles y más tarde una gran cantidad de municipios 
coloniales, surgieron de la manera anteriormente descrita, es decir, a la inversa de 
cómo normalmente se forma y conforma la vida local.16 
 
Así, para lograr sus aspiraciones, los expedicionarios utilizaron la institución más 
respetable de su época, “El Municipio”, sabedores de que era la fuente del poder 
que podía facultarlos para llevar a cabo su empresa y además el medio idóneo 
para independizarse de Diego de Velázquez. 17 
 
Efectivamente, la institución del Ayuntamiento sirvió de instrumento jurídico para 
organizar a los nuevos pueblos y villas que habían descubierto los españoles en el 
nuevo mundo. Consecuentemente la función del escribano juega un papel muy 
importante en esa época, como se expondrá a continuación: 
 
Hernán Cortés después de tocar varios puntos de tierras mexicanas, finalmente 
decide desembarcar en el área de lo que ahora es San Juan de Ulúa y Veracruz. 
Consiente del problema legal que representaba su conducta de rebelión y 
desobediencia contra Diego de Velázquez, para subsanar la legitimidad de su 
viaje y aprovechando la formación jurídica que tenía, ya que estudió Leyes en la 
Universidad de Salamanca, fundó el 22 de abril de 1519 a nombre del Rey Don 
 
14 Idem. 
15 Idem. 
16 Ochoa Campos, Moisés, La Reforma Municipal, 4ª edición, México, Ed. Porrúa, 1985, p. 96. 
17 Robles Martínez, Reynaldo, op. cit., nota 12, p. 79. 
 8
Carlos, el primer Municipio de América, que tuvo la misma forma de organización 
municipal que la española, al que nombró La Villa Rica de la Veracruz, siendo ese 
un viernes santo se le dio el nombre de la Vera Cruz de Cristo. 
 
Cortés encontró un medio apropiado para legalizar sus aspiraciones ya que al 
fundar una ciudad, el Ayuntamiento tenía facultades para otorgarle nueva 
investidura, anulando toda ingerencia del gobernador de Cuba.18 
 
Junto con sus compañeros más cercanos fundan además del primer cabildo, a la 
usanza del derecho municipal español y para que no hubiera protestas, nombra a 
Alonso Hernández Portocarrero, Pedro de Alvarado, Cristóbal de Olid, Alonso de 
Ávila, Juan de Escalante, Francisco de Lugo, Francisco de Montejo, entre otros, 
que lo acompañaban en la expedición, formando así el primer Ayuntamiento. Una 
vez creada la autoridad de la Villa, Cortés viendo en el Ayuntamiento al 
representante de la Corona en las nuevas tierras, le entrega sus deficientes 
poderes y es nombrado a su vez, justicia mayor y capitán general. 
 
Para comprender mejor la fundación del Primer Municipio en México, el autor 
Carlos Quintana Roldán cita la obra “Historia General de las Indias y la Conquista 
de Méjico” de Francisco López de Gómora, quien narra lo siguiente: 
 
“Cortés entonces nombró alcaldes, regidores, procurador, alguacil, escribano y 
todos los demás oficios a cumplimiento del cabildo entero, en nombre del 
Emperador, su señor natural; y les entregó después las varas, y puso nombre al 
concejo la Villarrica de la Vera cruz, por que el viernes de la Cruz había entrado en 
aquella tierra. Tras estos autos, hizo luego Cortés otro ante el mismo escribano y 
ante los nuevos alcaldes, que eran Alfonso Hernández Portocarrero y Francisco de 
Montejo, en que dejó, desistió y cedió en manos y poder de ellos, y como justicia 
real y ordinaria, el mando y cargo de capitán y descubridor que le dieron los frailes 
jerónimos, que residían y gobernaban en la Isla española por su majestad y que no 
quería usar del poder que tenía de Diego Velázquez, lugarteniente del gobernador 
 
18 Ochoa Campos, Moisés, op. cit., nota 16, p. 95. 
 9
en Cuba por el almirante de las Indias, para rescatar y descubrir, buscando a Juan 
de Grijalva, por cuanto ninguno de ellos tenía mando ni jurisdicción en aquella 
tierra, que él y ellos acababan de descubrir, y comenzaban a poblar en nombre del 
rey de Castilla, como sus naturales y leales vasallos; y así lo pidió por testimonio, 
y se lo dieron…” 
 
Los alcaldes y oficiales nuevos tomaron las varas y posesión de sus oficios, y se 
juntaron luego en cabildo, conforme en las villas y lugares de Castilla se suele y 
acostumbra juntar el concejo, y hablaron y trataron en él muchas cosas tocantes al 
provecho común y bien de la república, y al regimiento de la nueva villa y población 
que hacían; y entre ellas acordaron hacer su capitán y justicia mayor al mismo 
Hernán Cortés, y darle poder y autoridad para lo que tocase a la guerra y 
conquista, entre tanto que el Emperador otra cosa acordase y mandase; y así, con 
este acuerdo, voluntad y determinación, fueron al día siguiente a Cortés, todo el 
regimiento y concejo junto, y le dijeron que ellos tenían necesidad, entre tanto que 
el Emperador otra cosa proveía o mandaba, de tener un caudillo para la guerra, y 
que siguiese la conquista y entrada por aquella tierra, y que fuese su capitán, su 
cabeza, su justicia mayor, a quien acudiesen en las cosas arduas y dificultosas, y 
en las diferencias que ocurriesen y que esto era necesario y conveniente, así al 
pueblo como al ejército, que le rogaban mucho y encargaban que lo fuese él, pues 
en el concurrían más partes y calidades que en otro ninguno para regirlos, 
mandarlos y gobernarlos, por la noticia y experiencia que tenían de las cosas, 
después y antes que le conociesen en aquella jornada y flota; y que así se lo 
requerían, y si era menester, se lo mandaban, por que tenían por muy cierto que 
Dios y el Rey serían muy servidos de que él aceptase y tuviese aquel cargo y 
mando; y ellos recibirían buena obra, y quedarían contentos y satisfechos de que 
serían regidos con justicia, tratados con humanidad, acaudillados con diligencia y 
esfuerzo, y que para ello todos ellos elegían nombraban y tomaban por su capitán 
general y justicia mayor, dándole la autoridad posible y necesaria, y sometiéndose 
bajo su mando, jurisdicción y amparo. Cortés aceptó el cargo de capitán general y 
justicia mayor a pocos ruegos, porque no deseaba otra cosa por entonces”. 19 
 
 
19 López Gómora, Francisco, Historia General de las Indias y la Conquista de México, citado por 
Carlos F., Quintana Roldán, op. Cit., nota 2, pp 49 y 50. 
 10
 
Y al respecto Bernal Díaz de Castillo dice: 
“Y luego le dimos poderes muy vastísimos, delante de un escribano del rey que 
decía Diego de Godoy, para todo lo por mí aquí dicho. Y luego ordenamos de 
hacer y fundar y poblar una villa que se nombró la Villa Rica de la Vera Cruz, 
porque llegamos Jueves de la Cena y desembarcamos en Viernes Santo de la 
Cruz y rica por aquel caballero... que se llegóa Cortés y le dijo que mirase las 
tierras ricas y que se supiese bien gobernar, y quiso decir que se quedase por 
capitán general, el cual era Alonso Hernández de Puertocarrero...”20 
 
Por lo anterior puedo señalar que en el establecimiento del Primer Ayuntamiento 
en México no pasa inadvertido el nombramiento del escribano, puesto que Cortés 
después de nombrar alcaldes y regidores, nombra a éste, para que juntos 
cumplieran con las funciones del cabildo, por lo que a mi consideración si existe la 
persona que cumple con funciones semejantes a las que en la actualidad tiene el 
Secretario del Ayuntamiento. 
 
El segundo municipio que se estableció fue en el estado de Puebla, en Tepeaca, y 
el tercero que es de hecho el primer Ayuntamiento Metropolitano, fue el de 
Coyoacán”.21 En efecto, al caer la Ciudad de México Tenochtitlan en poder del 
conquistador Hernán Cortés, en agosto de 1521, éste instaló un Ayuntamiento en 
Coyoacán.22 Los primeros libros de cabildo se perdieron, y los que se conservan 
comienzan con el acta del 8 de marzo de 1524, fecha en que ya funcionaba el 
Ayuntamiento en la nueva ciudad de México. Los primeros Ayuntamientos 
metropolitanos sesionaban en ese tiempo en las casas de Cortés y se integraban 
por un alcalde mayor, dos alcaldes comunes y ocho ediles, además del 
mayordomo y el escribano, del cual nuevamente resalto la importancia, pues sin 
su intervención no conoceríamos los hechos que ocurrieron a través de los 
documentos históricos conocidos como actas de cabildo. 
 
20Diaz del Castillo, Bernal, Historia Verdadera de la Conquista de la Nueva España, 11ª edición, 
México, Editorial Porrúa, 1976, p. 
21 López Sosa, Eduardo, Derecho Municipal Mexicano, México, UAEM, 1999, p. 58. 
22 Quintana Roldán, op. cit., nota 2, p. 53. 
 11
1.2. El Municipio en la Época Colonial. 
 
Una vez que hemos estudiado como se instaló y fundó el Ayuntamiento en la 
Nueva España, así como la participación en ello del escribano, ahora es 
importante estudiar la organización municipal en la época colonial, pues en ella, a 
través de las ordenanzas, se regulaba además de otras cuestiones, la formación 
de cabildos, y por consecuencia se reglamentaba la forma de nombramiento del 
escribano. 
 
Es por ello que el primer órgano de gobierno que existió en la Nueva España fue 
el Ayuntamiento o Cabildo.23 Y junto con él, siempre existió la persona que se 
encargaba de asentar y conservar los registros de aquella época. 
 
De tal modo que la primera acta de Cabildo de la Ciudad de México, corresponde 
a la sesión celebrada el 8 de marzo de 1524, de la que dio fe Francisco de 
Orduña, Escribano del Ayuntamiento, oriundo de Tordesillas.24 
 
La colonización de la Nueva España se realizó a través del Ayuntamiento. Las 
primeras leyes que regularon nuestro territorio fueron emanadas de éstos, entre 
las que destacan las ordenanzas de Cortés de 1524 y 1525, mismas que fueron la 
base de la organización de las ciudades y Municipios; éstas se conocen también 
como “Plan Municipal” y regulaban entre otras cosas: el servicio militar; la 
implantación de la encomienda; planes agrícolas; reglas sobre el arraigo de 
pobladores; cristianización de los indios; implantación de penas; nombramiento 
de autoridades; formación de Cabildos y recaudación de diversos tributos y 
contribuciones.25 
 
Aunque la facultad para designar al escribano era del Rey, en la práctica, eran los 
Virreyes, gobernadores o alcaldes quienes los designaban de manera provisional. 
 
23 Robles Martínez, Reynaldo, op. cit., nota 12, p. 87. 
24 Pérez Fernández del Castillo, Bernardo, op. cit., nota 6, p. 17. 
25 Quintana Roldán, Carlos F., op. cit., nota 2, p. 54. 
 12
Así, cada ciudad principal de la Nueva España era regida por lo general por un 
Ayuntamiento, representado legalmente por su Cabildo y asistido siempre por su 
escribano. Ellos a su vez dependían del Gobernador, del Corregidor o Alcalde 
Mayor, según fuera el caso. 
 
Reynaldo Robles en relación al nombramiento del escribano nos refiere en 
relación con las ordenanzas de 1525: 
 
“Estas organizaron el gobierno, estableciendo que cada villa debía de tener dos 
alcaldes con jurisdicción civil y criminal, cuatro regidores, un procurador y un 
escribano, con nombramiento que debían hacerse cada primero de enero de cada 
año; los alcaldes y regidores no podían celebrar cabildo sin estar presente Cortés 
o su lugarteniente y el alguacil mayor tenía derecho de concurrir al cabildo con voz 
y voto”.26 
 
A la par del proceso de reconquista en España, se estableció el gobierno 
municipal; por ello la principal institución política en los pueblos españoles era el 
cabildo o consejo municipal; consecuentemente siempre fue necesario contar con 
un escribano de cabildo; Cortés se valió de ello, para legitimar y legalizar su poder 
en la Nueva España; así que las poblaciones de españoles que se fundaron 
después del gobierno de Cortés debieron sujetarse a las ordenanzas dadas por él. 
27 
 
Posteriormente los Municipios debieron regirse por leyes dictadas en España. Es 
así como el 13 de junio de 1573, el rey Felipe II emitió las Ordenanzas sobre 
descubrimientos, poblaciones y pacificación de las indias y gran número de sus 
disposiciones pasaron a formar parte, posteriormente, de la Recopilación de las 
leyes de los reinos de las Indias. 28 
 
 
26 Robles Martínez, Reynaldo, Op. Cit., nota 12, pp. 86 y 87. 
27López Sosa, Eduardo. op. cit., nota 21, p. 61. 
28 Idem 
 13
1.2.1 El Ayuntamiento integrado por Españoles. 
 
En la etapa Colonial los Ayuntamientos, constituyeron organismos 
colegiados o corporativos que funcionaban como autoridad de gobierno. Existían 
dos tipos de ayuntamientos: los de españoles en el Nuevo Mundo y los de los de 
indios o naturales. Analizaré cómo estaban organizados y las funciones que tenían 
sus autoridades, destacando, por supuesto, las del escribano. 
 
En esta época, el Ayuntamiento siempre conservó la facultad de organizar y 
administrar a los vecinos y era así, un cuerpo colegiado que se reunía en cabildo 
para administrar justicia y ordenar lo conducente para satisfacer las necesidades 
colectivas.29 
 
Los Ayuntamientos de españoles, cuando no eran regidos por corregidores o 
alcaldes mayores se gobernaban por los siguientes funcionarios: dos alcaldes 
ordinarios, el alférez real; un número variable de regidores, según la importancia 
política o económica de la población, dos jurados por cada una de las parroquias, 
collaciones o barrios; fieles ejecutores, alguacil mayor de cabildo secular, 
procurador general, escribano o secretario, mayordomo, depositario, 
funcionarios burocráticos y personal subalterno. 
 
Los dos alcaldes ordinarios eran elegidos el primer día no festivo de cada año por 
los regidores; esta elección debía ser aprobada por la autoridad superior con 
jurisdicción; uno de los alcaldes representaba a los encomenderos y el otro a los 
domiciliados. los requisitos para ser alcalde eran: ser habitantes con casa abierta y 
con permanencia de muchos años en la población; que sepan leer y escribir; no 
ser deudores de la Real Hacienda ni oficiales de ella; además, no pueden ser 
reelegidos, sino pasados tres años y están sujetos a juicio de residencia. De esa 
manera, ellos dirigían al ayuntamiento y tenían voto en los asuntos judiciales 
(también se les llamaban justicias menores u ordinarias); asistían a la visita anual 
 
29 Robles Martínez, Reynaldo, op. cit., nota 12, p. 90. 
 14
de las cárceles; a su ausencia eran sustituidos por el alférez real o por el regidor 
más antiguo; vigilaban el cumplimiento del presupuesto y supervisaban la 
administración de las rentas concejales. 
 
Mencionaré a continuación, algunasde las funciones que desempeñaban las 
autoridades, entre ellas la que es motivo de este estudio, y aunque todas 
desempeñaban funciones importantes, solo el escribano tenía fe pública, por tal 
virtud concernía al rey designar a los escribanos: 
 
Al alférez real le corresponde llevar el pendón real; hacer solemne la proclamación 
del nuevo rey; tienen el mando de la milicia ciudadana; goza del privilegio de 
entrar a cabildo con armas. Primeramente era nombrado por el monarca, aunque 
posteriormente se convirtió en oficio vendible y renunciable. 
 
Los regidores, su número era de 24 a semejanza del municipio de Sevilla; 12 en 
las ciudades metropolitanas, ocho o seis en las ciudades sufragáneas y cuatro en 
las villas. En un principio eran electos por los vecinos, luego nombrados por 
autoridad superior, jurisdiccional y finalmente fueron vendibles; (llamados así 
porque se subastaban al mejor postor), sus atribuciones principales eran las de 
gobernar al municipio y atender la gestión pública. Era requisito ser vecino y 
podían ejercer trabajos calificados de viles y les estaba prohibido ejercer el 
comercio. 
 
Los jurados eran representantes de barrio; eran elegidos anualmente por los 
vecinos; en la sala capitular ocupaban los escaños bajos, y su función principal, 
era atender las necesidades de sus electores. 
 
Los fieles ejecutores eran dos o más regidores o jurados; nombrados por el 
cabildo; estaban encargados de los abastos así como de la regulación de las 
pesas y medidas para evitar los fraudes. 
 
 15
El alguacil mayor, al principio era nombrado por el consejo, aunque luego pasó a 
ser oficio vendible, tenía la prerrogativa de entrar armado al salón de sesiones, 
corría a su cargo el cumplimiento de los acuerdos o las decisiones del 
ayuntamiento, el castigo de los infractores y junto con los alguacilillos hacía la 
ronda diurna y nocturna. 
 
El procurador general representaba jurídicamente a la corporación municipal; se 
trataba de cargo anual designado en cabildo. También era el apoderado legal del 
ayuntamiento y representante de éste en los asuntos pendientes con la Corona. 
 
El escribano tenía la fe pública, siendo al mismo tiempo escribano público o 
de número; levantaba el acta de sesiones; custodiaba el archivo consejil y 
realizaba toda clase de información, obligándose a guardar silencio de los 
asuntos de cabildo. Sin embargo, no debe dejar de observarse que existían dos 
clases de escribanos en esa época, los llamados de la Corte del Rey y los 
escribanos públicos, a este último grupo pertenecía el escribano de cabildo. 
 
El depositario era el tesorero y custodio de todos los bienes que le depositaran; 
era el encargado de la caja del consejo llevando los libros de cargo y data. 
 
En resumen podemos decir que las ordenanzas de 1525 organizan la forma de 
gobierno del Municipio en la Nueva España, representado legalmente por su 
Cabildo, éste se integraba por el conjunto de cargos que describimos en líneas 
anteriores, destacando, por ser motivo de nuestro estudio, el escribano, a quien 
también en esta época ya se le denomina Secretario y un dato importante es que 
no se consideraba como un simple auxiliar, pues su cargo era considerado parte 
del gobierno municipal. 
 
 
 
 
 16
1.2.2 El Ayuntamiento integrado por Indígenas. 
 
Junto a los ya descritos, en la Nueva España existían también los 
ayuntamientos de indígenas llamados de agregaciones, cuyos vecinos eran 
exclusivamente indígenas, es decir, estaba prohibida la estancia de españoles, 
criollos, mestizos o negros en estos lugares, con la finalidad de evitar abusos. 
 
La historia de los cargos municipales desempeñados por indígenas empieza, sin 
embargo, no con los cabildos sino con la creación de lo que los indios llamaban 
gobernadoryotl. La figura indígena que presidía cada cabecera debía ser llamada 
gobernador o juez gobernador.30 
 
No es posible para los estudiosos de la historia de México determinar cuando 
empezó el gobernadoryotl, pero el factor significativo para el gobierno indígena 
fue que el cargo de gobernador empezó a diferenciarse del de tlatoani, siendo 
desempeñados los dos cargos por distintas personas.31 
 
Según conocimientos actuales no se registran alcaldes indios en el valle hasta 
fines de la década de 1530, e inclusive en 1550 el sistema de cabildos no 
funcionaba completamente todavía en todas las cabeceras. Solo después de 1550 
puede hablarse de sistemas de cabildos uniformemente distribuidos, generalmente 
con dos alcaldes indios y tres o cuatro regidores indios en cada cabildo.32 
 
Su integración se conformaba exclusivamente por naturales, sin intervención de 
caciques (señores de los indios). Su creación estuvo motivada por el afán de 
cristianización, reuniéndolos en pueblos fundados con la misma meticulosidad 
urbanística de los españoles, adiestrando a los indios en el buen manejo del 
gobierno, donde además adquirían experiencia e idoneidad necesarias; se 
 
30 Gibson, Charles, Los Aztecas bajo el dominio español, trad. Julieta Campos, México, Siglo XXI 
Editores, 1967, p. 169. 
31 Idem. 
32 Ibidem, p. 175. 
 17
fundaban por orden del monarca y no podían ser suprimidos sin expresa licencia 
real. Estos ayuntamientos se integraban por los siguientes funcionarios: un alcalde 
ordinario, cuatro de los regidores, un escribano, un alguacil, alférez real, 
pregonero, portero y sayón; sus funciones eran idénticas a las de los 
ayuntamientos de españoles. 
 
En el funcionamiento del Ayuntamiento existían dos tipos de cabildos: el abierto, 
en donde se reunía el vecindario para adoptar resoluciones a los graves 
problemas locales, y podían ser juntas de gentes o minoritarios; éstas 
seguramente encuentran su antecedente en los cabildos abiertos de la España 
medieval: el Conventus publicus vicinorum, institución visigótica arraigada en el 
decadente Municipio hispano-romano33; así como los cabildos cerrados que eran 
las sesiones celebradas por los titulares del consejo municipal, éstas podían ser 
ordinarias, especiales, extraordinarias, públicas o secretas. 
 
Unos 25 años pasaron antes de la creación de un sistema completo de cabildos 
con alcaldes y regidores en Tenochtitlán. 34 El cabildo aparece así como una 
institución colonial deliberadamente introducida por los españoles.35 
 
El ayuntamiento generalmente se reunía en sesiones de cabildo una o dos veces 
por semana y las funciones de cabildo de la época colonial comprendían: 
 
El cuidado y planificación de las obras públicas, puentes y caminos; la vigilancia 
de los mercados, ventas y mesones; el cuidado del disfrute común de pastos y 
montes; el corte y plantación de árboles; el remate de los derechos de vender 
carne y pan; la formación de sus ordenanzas que debían ser aprobadas por el 
virrey; el repartimiento de vecindades, caballerías y peonías; la administración del 
municipio e inspección de cárceles, hospitales y cementerios, así como la atención 
de los servicios públicos, policía, agua potable, alumbrado y pavimento. 
 
33 Quintana Roldán, Carlos F., op. cit., nota 2, p. 37. 
34 Gibson, Charles, op. cit., nota 30, p. 175. 
35 Ibidem, p. 176. 
 18
 
El experimento de un cabildo interracial fue intentado efectivamente en Puebla. 
Pero en la Ciudad de México, aunque el cabildo español pensó seriamente en ese 
sistema, nunca admitió a los indígenas en su seno. En la práctica, los regidores 
como los alcaldes indígenas, fueron miembros de cuerpos exclusivamente 
indígenas. 36 
 
Curiosamente, en 1564 un mestizo entró a formar parte del gobierno de la Ciudad. 
Se trata de Martín Cortés, el bastardo, el hijo de Hernán Cortés y doña Marina, la 
Malinche, quien fue nombrado alguacil mayor interino por el visitador Jerónimo de 
Valderrama por el tiempo que durara el juicio de residenciadel titular.37 
 
Al respecto Ochoa Campos menciona: 
“Otro hecho importante que dio un carácter castizo al municipio urbano, fue el de 
que los criollos influyeran poderosamente en los ayuntamientos, lo que vino a 
arraigar en nuestra tierra el sistema municipal transplantado de España.”38 
 
Por su parte Rolland citado por el mencionado autor, indica: 
“fue el ayuntamiento en donde por primera vez comenzaron a tomar parte en la 
vida pública los criollos y fue precisamente en estos centros en donde se comenzó 
a hacer política”39 
 
En lo relativo a la función tan importante que desempeñaba el escribano indígena, 
el autor Charles Gibson, nos define lo siguiente: 
“En niveles por debajo del gobernador y los miembros del cabildo, los gobiernos 
hispanizados de las comunidades exigían que los funcionarios llevaran registros, 
guardaran las propiedades y mantuvieran un orden administrativo. Los escribanos, 
indígenas alfabetizados en su mayoría, empleados por los tribunales y los 
 
36 Ibidem, p.177. 
37 Porras Muñoz, Guillermo, “El Cabildo en la República de los Españoles”, en Boehm de Lameiras, 
Bigitte, (coord.), El Municipio en México, VI Coloquio de Antropología e Historias Regionales, 
México, El Colegio de Michoacán, A.C., 1987, p.29. 
38 Ochoa Campos Moisés, op. cit., nota 16, p. 189. 
39 Modesto C., Rolland, El Desastre Municipal en la República Mexicana, citado por Moisés Ochoa 
Campos, op. cit., nota 16, p. 189. 
 19
cabildos, debían copiar los documentos para los archivos y actuar como copistas 
en los tribunales o llevar las minutas de cabildo. Había escribanos indígenas 
regulares en la mayoría de los gobiernos de las comunidades a fines del siglo XVI. 
Las pequeñas comunidades tenían uno o dos, las más grandes tres, cuatro o más. 
El cargo requería entrenamiento y destreza especiales algunos ejemplos notables 
de la caligrafía de los escribas indígenas existen aún. La función del escribano 
colonial era en parte una hispanización del papel del tlacuilo o dibujante anterior a 
la conquista, y en el periodo posterior los registros poseían un mayor contenido 
pictórico que los registros españoles semejantes…”40 
 
Tanto en el Cabildo integrado por indígenas, como en el integrado por españoles 
era imprescindible la actividad que desempeñaba el escribano. Cabe resaltar que 
en ambos Cabildos cumplían con las mismas funciones, las cuales reproduciré 
textualmente de la obra La Reforma Municipal del Maestro Moisés Ochoa 
Campos: 
“El escribano desempeñó importante papel en los cabildos coloniales. Entre sus 
funciones figuraban: 
1. La de llevar un libro, por él autorizado, donde había de asentar todas las actas, 
los acuerdos y las discusiones del concejo municipal, suscribiendo él también y 
legalizando cada uno de esos documentos. En las actas había de asentar 
íntegro el tenor de las cédulas y provisiones reales, así como las cartas de los 
virreyes, ministros y oficiales dirigidas a los mismos cabildos. 
2. La de llevar otro libro, por él autorizado en que había de transcribir todas las 
cédulas, provisiones, ordenanzas e instrucciones particulares o generales 
recibidas por el Cabildo. Además de guardar los originales, el libro se 
conservaba en el arca de dicha corporación estando prohibido que uno u otros 
se sacasen, por ningún concepto, de la propia casa de cabildo. 
3. La de extender copia de los documentos, por él autorizada, a pedimento de un 
juez o delegado (R. de I., 4-9-16 a 20). 
4. En los lugares en que hubiere depositario general, la de recibir los depósitos 
que por autoridad judicial o alguna otra se mandaren hacer, llevando un libro 
en donde se asentaban dichos depósitos. Para ello, el depositario general 
 
40 Gibson, Charles, op. cit., nota 30, p. 183. 
 20
estaba obligado a dar aviso al escribano del recibo de cada uno de los 
depósitos. Las depositarías eran oficios vendibles y renunciables, percibiendo 
su retribución directamente de quien recibía el servicio como hoy lo hacen los 
notarios (R. de I., 4-10-21). 
El oficio de escribano de cabildo era vendible y renunciable, siendo necesario para 
ejercerlo, que el monarca extendiese nombramiento por conducto del Consejo de 
Indias, previo remate. Sin embargo por la escasez de tales oficiales, los virreyes, 
audiencias, gobernadores y justicias, en los primeros tiempos de la Colonia, se 
atribuyeron la facultad de nombrarlos, a fin de poder actuar en las visitas y 
residencias, así como para hacer escrituras, testamentos y otros documentos que 
requerían fe pública. Por ello, en 5 de agosto de 1546 Felipe II prohibió el ejercicio 
de escribanos no titulados, bajo pena de nulidad de lo que hicieren (R. de I., 5-8-1 
a 4)”. 41 
 
De esta manera, se pueden apreciar dos aspectos relevantes en las funciones del 
escribano: por una parte se aprecia que las funciones que entonces se 
desempeñaban son muy similares a las actuales, pues llevaba los registros de los 
libros por él autorizados, donde se asentaban las actas, los acuerdos y 
discusiones del Consejo Municipal. Los registros debían conservarse en el arca de 
la corporación municipal, estando prohibido sacarlos por ningún motivo y asimismo 
extendía copia de los documentos, por él autorizados, por lo que se considera 
como el funcionario público que puede dar fe de los acontecimientos. Por otra 
parte, es necesario resaltar que su actuación siempre era derivada de un 
nombramiento, por lo que solamente quien era nombrado era podía ejercer las 
funciones propias del cargo, aunque también existían escribanos de cámara, de 
gobernación, de minas, de número, públicos y reales y notarios eclesiásticos, con 
funciones específicas en cada caso, indistintamente, todos ellos debían cumplir 
con las siguientes obligaciones: 
1. La de sujetarse a previo examen, con objeto de probar su suficiencia ante la 
audiencia respectiva o ante personas que ella delegara al efecto, en los 
lugares alejados. 
 
41 Ochoa Campos, Moisés, op. cit., nota 16, p. 157. 
 21
2. La de presentar su título recibido del monarca por conducto del Consejo de 
Indias, ante la justicia y regimiento del lugar donde debieran ejercer su oficio. 
3. La de sentar las actas y escrituras y de llevar registro de todas ellas 
precisamente en los libros encuadernados, estando prohibido que lo hiciesen 
en hojas sueltas, aunque las partes consintieran en que no se registrase. 
4. la de recibir todos los papeles de su oficio por inventario y por él hacer entrega 
de los mismos. 
5. La de pasar todos los libros y papeles a su sucesor en el oficio y no a sus 
herederos. 
6. La de entregar los registros al escribano de cabildo que lo sucediese, en caso 
de ausentarse. (R. de I., 5-2-3, 4-16, 17, 18, 19 y 20).42 
 
Para finalizar este apartado y en relación al desarrollo de la institución municipal, 
mencionaré que en el siglo XVIII el régimen de intendencias formalizaría la nueva 
etapa en la organización municipal, dentro de la época “ciclo de la influencia 
francesa”, que acentuó la política de centralización, al dejar a los intendentes el 
control de los principales ramos y restar a su vez facultades a los ayuntamientos 
sobre todo en materia hacendaria en 1767 por disposición de Carlos III quien 
envío a la colonia al visitador general José de Galves, con instrucciones de 
reorganizar los municipios. 
 
Los intendentes reemplazaron a los gobernadores, corregidores y alcaldes 
mayores; presidían los cabildos; aprobaban las ordenanzas redactadas por el 
ayuntamiento, y éstos a su vez fueron reducidos a juntas municipales. 
 
Debido a la invasión napoleónica que sufría España al finalizar la primera década 
del siglo XIX, misma que originó la abdicación de Carlos IV y su hijo Fernando VII 
y a la asunción al poder de José Bonaparte en 1808, los cabildosamericanos 
tuvieron repercusiones inmediatas. En ese sentido, el de la Ciudad de México, 
representado principalmente por el destacado jurista Don Francisco Primo de 
Verdad y Ramos, síndico del Ayuntamiento, secundado por algunos otros 
 
42 Ibidem, p. 158. 
 22
integrantes, declaró ante el cuerpo colegiado el desconocimiento de la autoridad 
metropolitana española. Así, el Cabildo de la principal Ciudad de la Nueva España 
tomó las riendas del poder, enarbolando la soberanía popular y marcando uno de 
los precedentes de la lucha de independencia. 
 
Lo anterior trajo consigo la radicalización de la actitud de los criollos. En 
Querétaro, Miguel Hidalgo, Ignacio Allende y Juan Aldama se reunían 
regularmente, con proyectos similares a los del ayuntamiento en 1808. Hidalgo y 
Allende habían adoptado un plan concebido en México de integrar una junta 
compuesta por representantes de los diversos cuerpos bajo la dirección de la 
clase media por medio de los cabildos. Al ser descubiertos, Hidalgo, decide en la 
noche del 15 de septiembre llamar en su auxilio al pueblo de Dolores, de donde 
era párroco.43 
 
1.3 El Municipio en el México Independiente. 
 
La historia de nuestro país nos señala que el movimiento de independencia da 
inicio el 15 de septiembre de 1810, encabezados por el cura de Dolores, don 
Miguel Hidalgo y Costilla, anhelo que se vio cristalizado hasta el 28 de septiembre 
de 1821, fecha en que formalmente se instaló la junta gubernativa, la cual nombró 
a Iturbide como su presidente, quien levantó el acta de independencia del imperio 
mexicano. 
 
Antes de continuar con la etapa del Municipio en el México independiente, es 
importante resaltar el papel que jugaron los Ayuntamientos durante la guerra de 
Independencia, ya que, como lo señala Quintana Roldán, muchos de ellos 
siguieron la causa libertaria de Hidalgo, sin embargo la mayor parte adoptaron una 
causa servil a las autoridades virreinales. El 17 de septiembre de 1810, el cura 
Hidalgo convoca a vecinos notables de San Miguel el Grande (Ahora San Miguel 
de Allende), con el fin de nombrar autoridades y acordar las medidas necesarias 
 
43 Cruz Barney, Oscar, op. cit., nota numero 1, pp. 504-505. 
 23
para asegurar el orden y la tranquilidad pública. De esa forma, se integró una junta 
directiva, que podemos catalogar como un verdadero y nuevo Ayuntamiento.44 
 
Resulta necesario para nuestro estudio agrupar en dos etapas históricas la 
normatividad aplicable al Municipio en el México Independiente: la anterior a la 
Constitución de 1917 y la que le sucedió, la cual estudiaremos en el siguiente 
inciso; en la etapa previa mencionaremos los principales ordenamientos que tratan 
con mayor abundamiento lo relativo al Municipio: 
 
A) La Constitución de 1812 
 
Su nombre original es “Constitución de la Monarquía Española”, conocida también 
como “Constitución de 1812”, “Constitución Gaditana” o “Constitución de Cádiz”. 
Esta constitución, fue promulgada el 19 de marzo de 1812, en España, y el 30 de 
septiembre de ese año en México, por el entonces Virrey Francisco Javier 
Venegas. Fue así, la primera Constitución formal que rigió a México, ya que los 
municipios pasaron a ser verdaderas instituciones que constituían una instancia de 
gobierno, fundamentándose en una base territorial y de población. Asimismo, 
establece una serie de normas relativas al Municipio, entre las más relevantes 
destacan: la instauración del régimen de gobierno interior de los pueblos, la 
instalación de Ayuntamientos en los pueblos donde no existían, instituye el 
número de individuos que han de componer los Ayuntamientos y determina la 
elección popular, la no reelección. Además de establecer ciertos requisitos para 
ser Alcalde, Regidor o Procurador Síndico, introdujo también innovaciones como la 
integración del Ayuntamiento por un número de regidores en proporción al número 
de habitantes, así como el declarar una obligación ciudadana, el desempeño de 
los cargos concejiles; teniendo como las normas mas sustanciales para el tema 
motivo de este estudio, las que a continuación se transcriben: 
 
 
44 Quintana Roldán, Carlos F., Op. Cit., nota 2, pp. 60 y 61. 
 
 24
“Artículo 309. Para el gobierno interior de los pueblos habrá Ayuntamientos 
compuestos por Alcalde o Alcaldes, los Regidores y el Procurador Síndico y 
presididos por el Jefe Político donde lo hubiere y en su defecto por el Alcalde o el 
primer nombrado entre éstos si hubiere dos...” 
 
“Artículo 320. Habrá un Secretario en cada Ayuntamiento elegido por éste a 
pluralidad absoluta de votos y dotado de los Fondos del Común...” 
 
El primero de los artículos enunciados resulta importante, ya que determina al 
Ayuntamiento como forma de organización en esa época, y aunque el segundo, no 
menciona con precisión las facultades que tendrá, es ya un gran avance que se 
contemple al Secretario el Ayuntamiento, dándole legitimidad a su actuación y 
reconociendo implícitamente la importancia de que se cuente con él, dentro de la 
estructura del Ayuntamiento. 
 
La Constitución de Cádiz creó en México la Institución de los Jefes Políticos, 
quienes eran los intermediarios para las relaciones entre los Ayuntamientos y los 
Gobernadores de los Estados. Es así como los jefes políticos tenían autoridad 
superior dentro de cada provincia, procurando la tranquilidad pública, la seguridad 
de las personas, el orden, la ejecución de las leyes y ordenamientos del 
Gobernador y en general las funciones gubernativas; por lo tanto residían en las 
capitales de sus respectivas provincias y en caso de vacante, el intendente 
ocupaba el lugar presidiendo sin voto el Ayuntamiento de la capital de su 
provincia. Sus subalternos dirigían a la vez, los Ayuntamientos de los pueblos 
donde residían. Además como conducto de las relaciones entre los Ayuntamientos 
y las autoridades superiores, tenían facultades para detener a los que sorprendían 
cometiendo un delito y calificaban las elecciones de los Ayuntamientos, aplicando 
la estadística en materia de Registro Civil y por último se encargaban de la 
promulgación y publicación de las leyes. 
 
Desafortunadamente durante el período de Independencia no existieron 
pronunciamientos específicos sobre el papel que desempeñó el municipio como 
 25
base de la organización territorial y política. Su funcionamiento interno más bien 
continúo regulándose por los preceptos de la Constitución de Cádiz; motivo por el 
que no se cuenta, como en otras épocas, con datos precisos de la función del 
Escribano o secretario. 
 
B) Elementos Constitucionales de Rayón. 
 
En este documento se organiza al poder público y aunque reconoce de forma 
implícita la existencia del Municipio, no define su estructura, aunque señala 
algunas disposiciones que presuponen la existencia de éste. 
 
C) La Constitución de Apatzingán. 
 
Refiriéndose a la Constitución de Apatzingan, el Maestro Quintana Roldán, 
menciona: 
“El 22 de Octubre de 1814 el Congreso del Anáhuac convocado por Don José 
María Morelos y Pavón, promulgó el “Decreto Constitucional para la libertad de la 
América Mexicana”, conocida como Constitución de Apatzingan.”45 
 
El Municipio no fue expresamente contemplado en este ordenamiento, tampoco lo 
contemplaron antes otros documentos de Morelos, como, “Los Sentimientos de la 
Nación”, ni el “Acta Solemne de la Declaración de la Independencia de América 
Septentrional” 
D) Primer Imperio Mexicano. 
 
Los ayuntamientos adquieren cierta importancia política, como cuerpo colegiado y 
deliberante, debido a que en el reglamento provisional político del imperio 
mexicano se instituyó la figura de un jefe superior político en cada capital de 
provincia, y un jefe subalterno al de provincia, radicado en las cabecerasy pueblos 
periféricos; éste último sería el alcalde municipal. 
 
45 Ibidem, p. 65. 
 26
 
Pese a lo anterior, lo cierto es que el Municipio, como instancia pública y 
participativa, nuevamente vio reducido su poder mediante la centralización de las 
decisiones en una sola persona, amén de sufrir una falta de recursos severa dada 
la Guerra de Independencia. 
 
E) El Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano. 
 
Este reglamento que pretendió regular el Imperio de Agustín de Iturbide, fue 
suscrito en la ciudad de México el 18 de Diciembre de 1822. Algunos de sus 
artículos se refieren a cuestiones municipales como las elecciones de 
ayuntamientos, así como lo relativo a la posibilidad de que exista un jefe político 
subalterno al de provincia, en los puertos de mar. En las demás cabeceras el 
alcalde primer nombrado, sería el Jefe Político. 
 
En términos generales podemos señalar que tampoco no se contempla la figura 
territorial del Municipio. 
 
F) La Constitución de 1824. 
 
La Primera Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos, fue elaborada 
por el segundo Congreso Constituyente Mexicano y promulgada el 4 de octubre de 
1824 a dos días de haber sido declarado como Presidente Constitucional de los 
Estados Unidos Mexicanos Don Guadalupe Victoria. En ésta, su artículo 4º 
constituyó a la Nación Mexicana como una República Federal. 
 
Esta Constitución estuvo en vigor hasta el año de 1835 y de ninguna manera hace 
referencia a la llamada forma de Gobierno Municipal, debido a que la situación 
política del país obligó a los federalistas a prestar excesiva atención a la empresa 
de organizar a los Estados, dejando a un lado la legislación de los Municipios, 
según lo dispuesto en su artículo 161 fracción I, que indica: 
 27
 “Artículo 161.- Cada uno de los Estados tiene obligación: 
 I.- De organizar su gobierno y administración interior, sin oponerse a esta 
 Constitución ni al acta constitutiva.” 
 
Sin embargo se dictaron algunas disposiciones aplicables a los escribanos, entre 
ellas: 
Decreto de noviembre 13 de 1828. “Providencia de la Secretaría de Justicia 
comunicada a la hacienda.” En ella se pide “Que se dé noticia de los oficios de 
escribanos vendibles y renunciables con todos los pormenores que se expresan”.46 
 
G) La República Centralista. 
 
“ El 23 de octubre de 1835 el Congreso Federal en funciones expidió las bases 
Constitucionales para la adopción de un régimen centralista, en tanto se expedía 
una nueva Constitución, lo cual quedó reducido finalmente en las llamadas Siete 
Leyes. 
 
H) Leyes Constitucionales de 1836. 
 
En los primeros años de independencia de nuestro país, se imponían las fuerzas 
conservadoras o liberales, por lo que de acuerdo a la tendencia de cada una se 
establecía el federalismo o el centralismo. 
 
Al detentar los conservadores el poder, dejan sin efecto al incipiente Estado 
Federal y por consecuencia a la Constitución de 1824, creando en su lugar, las 
llamadas Siete Leyes Constitucionales de 1836. 
 
La Sexta Ley regulaba la división del territorio de la república y el gobierno interior 
de sus pueblos. Establecía que ésta se dividiría en Departamentos y éstos en 
Distritos, los cuales a su vez, se dividirían en Partidos y Municipalidades. 47 
 
46 Pérez Fernández del Castillo, Bernardo, op. cit., nota 6, p. 26. 
 28
 
Durante la vigencia de esta Constitución, sólo se resalta en algunos reglamentos 
los requisitos para recibirse de escribano, pero no existe dato relevante respecto 
de su función. 
 
I) La Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 1857. 
 
A pesar de que no se eleva a rango constitucional el régimen municipal, el 
Constituyente hizo referencia al mismo. Al respecto Teresita Rendón Huerta cita a 
Castillo Velasco, respecto al proyecto de adiciones sobre municipalidades que 
éste presentó: 
“…El Proyecto de Constitución que he tenido la honra de suscribir, establece como 
principio incontrovertible la soberanía del pueblo, y el Congreso lo proclamará 
también. De este principio nace la libertad que se reconoce a las partes de la 
Federación que son los Estados, para su administración interior, debe reconocerse 
a las partes constitutivas de los Estados que son las municipalidades…” 
“…Que toda municipalidad con acuerdo de su colegio electoral puede decretar la 
obras y medidas que crea convenientes al Municipio, y votar y recaudar los 
impuestos que estime necesarios para las obras que acuerde, siempre que con 
ellas no perjudique a otra municipalidad o al Estado…”48 
 
Una vez promulgada esta Constitución, uno de los puntos elementales que se 
estableció fue el referente a la Organización del País al señalar en su artículo 40: 
 
“...Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República 
Representativa, Democrática y Federal, compuesta de Estados libres y 
soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior...”. 
 
Esta Constitución no destinó uno solo de sus artículos a la estructura y 
funcionamiento de los Municipios en el país, pues el Constituyente resolvió dejar a 
 
47 Moreno Espinosa, Roberto, Origen y Evolución del Municipio en el Estado de México, México, 
1992, p. 123. 
48 Rendón Huerta, Teresita. op. cit., nota 9, p. 113. 
 29
las Entidades Federativas la regulación del mismo, es decir, les otorgó la facultad 
de normar y reglamentar sus respectivos regímenes municipales. Así, cada Estado 
expidió su Constitución y estableció un tratamiento en lo concerniente al régimen 
municipal, importando un gran desconocimiento del tema. 
 
J) El Porfiriato. 
 
Durante esta época existió un fuerte detrimento de los Ayuntamientos, agrupados 
en divisiones administrativas superiores que recibieron el nombre de partido, 
distrito, prefectura o cantón. Se impusieron a éstos, los jefes políticos, quienes 
eran Delegados o Agentes de Gobierno. 
 
Dice Quintana Roldán “Estas jefaturas dependían del gobernador del Estado, el 
que, a su vez, no era sino enviado del dictador. Los jefes políticos actuaban como 
agentes regionales, con enorme poder, frecuentemente eran además los caciques 
de aquellas tierras…”49 
 
Cuando se hablaba de servicios públicos como el agua, mercado y obras, se 
encontraba en una situación difícil, puesto que solo se daban en los Municipios 
más importantes, como el de la ciudad de México. 
 
Debido al sometimiento de que era objeto en esta época, el Municipio no contaba 
con autonomía, ya que no había otra voluntad que se hiciera valer mas que la del 
General Porfirio Díaz, que se cumplía a través de sus gobernadores, prefectos, 
subprefectos y jefes políticos, todo esto traería como consecuencia uno de los 
postulados revolucionarios que se reclamaban de la manera mas profunda por el 
pueblo de México y que lo es “El Municipio Libre”. 
 
 
 
 
49 Quintana Roldán, Carlos F., op. cit. nota 2, p. 71. 
 30
1.4 El Municipio a partir de la Constitución Política de 1917. 
(Reformas al artículo 115 Constitucional). 
 
Sin duda el Municipio en México cobra una nueva dinámica a partir de la 
promulgación de nuestra actual Constitución, ya que a la par de los principios 
revolucionarios de justicia social denominados “no reelección” y de “tierra y 
libertad”, encontramos el del “Municipio Libre”, como uno de sus principales 
postulados, aunque éste último no es comúnmente abordado por los historiadores 
mexicanos al hablar de la revolución mexicana; principios que en conjunto 
contribuirían a la creación de un nuevo orden constitucional. 
 
El 28 de octubre de 1911, una vez derrocado el gobierno despótico y autoritario,el Estado de Chihuahua fue el primero en suprimir las jefaturas políticas, que 
existieron en detrimento de la institución municipal, estableciendo por ley del 28 de 
octubre de 1911 el “Municipio Libre”. Posteriormente, el gobierno constitucionalista 
de Venustiano Carranza iniciaría la reforma municipal de la revolución mexicana. 
 
La autonomía municipal fue incluida como principio básico en los planes de San 
Luis y de Guadalupe, que sirvieron de base para que el 26 de diciembre de 1914, 
don Venustiano Carranza expidiera por decreto No. 8 la reforma del artículo 109 
de la constitución de 1857, mejor conocida como Ley del municipio libre.50 
 
Finalmente Carranza, ya como jefe de la nación, convoca a finales de 1916 al 
Congreso Constituyente, de su proyecto de constitución. Referente a éste, 
podemos destacar los principios sobre los cuales debería desarrollarse el 
Municipio Mexicano. 
“…El municipio independiente que es sin disputa una de las grandes conquistas 
de la revolución, como que es la base del gobierno libre, conquista que no sólo 
dará libertad política a la vida municipal, sino que también dará independencia 
económica, supuesto que tendrá fondos y recursos propios para la atención de sus 
 
50 Jorge Carpizo y Jorge Madrazo, Derecho Constitucional, Introducción al derecho mexicano, 
citados por Eduardo López Sosa, op cit., nota 21, p. 73. 
 31
necesidades, sustrayéndose así a la voracidad insaciable que de ordinario han 
demostrado los gobernadores…”51 
 
Congreso que después de presenciar enconados debates, entre ellos el relativo a 
la autonomía financiera municipal, expide finalmente la Constitución del 5 de 
febrero de 1917, la que se encuentra vigente hasta nuestros días. 
 
De lo anterior podemos concluir que la diferencia primordial, entre este 
ordenamiento jurídico y la Constitución de 1857 fue la relativa al establecimiento 
del Municipio libre como la base de la Administración Política y Municipal de los 
Estados del país, quedando finalmente expuestos de manera formal los principios 
en los que debería descansar la Organización Municipal. Cabe destacar que 
también es la primera Constitución que ha regido al federalismo mexicano que 
reconoce, y en ello coincidimos con Eduardo López Sosa, los siguientes aspectos: 
 
• “El municipio es base de la división territorial y de la organización política y 
administrativa de las entidades. 
• La administración del municipio será por un ayuntamiento de elección popular 
directa. 
• No habrá autoridad intermedia entre el gobierno del estado y el municipio libre. 
• Los municipios administrarán libremente su Hacienda. 
• Reconocimiento de la personalidad jurídica al municipio.”52 
 
Así, observamos que fue hasta la promulgación de la Constitución Política de los 
Estados Unidos Mexicanos en 1917, cuando surge el municipio como lo 
conocemos en la actualidad, sin dejar de mencionar las reformas que sufrió el 
Artículo 115 salvando las omisiones en un principio contenidas en ésta cuyo texto 
quedó precisado de la siguiente manera: 
 
“Título quinto 
 
51 Ibidem p. 75. 
52 Ibidem, p. 79. 
 32
De los estados de la federación 
Artículo 115. Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno 
republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de 
su organización política y administrativa, el municipio libre, conforme a las bases 
siguientes: 
1. Cada municipio será administrado por un ayuntamiento de elección popular 
directa, y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el gobierno del 
estado; 
2. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de las 
contribuciones que señalan las legislaturas de los estados y que, en todo caso, 
serán las suficientes para atender sus necesidades. 
3. Los municipios serán investidos de personalidad jurídica para todos los efectos 
legales. 
El ejecutivo federal y los gobernadores de los estados tendrán el mando de la fuerza 
pública en los municipios donde residieren habitual o transitoriamente. Los gobernadores 
constitucionales no podrán ser reelectos ni durar en su cargo más de cuatro años. 
 Son aplicables a los gobernadores sustitutos o interinos, las prohibiciones del 
artículo 83. 
 El número de representantes en las legislaturas de los estados, será proporcional 
al de habitantes de cada uno, pero en todo caso, el número de representantes de una 
legislatura local no podrá ser menor de quince diputados propietarios. 
 En los estados, cada distrito electoral nombrará un diputado propietario y un 
suplente. 
Sólo podrá ser gobernador constitucional de un estado, un ciudadano mexicano 
por nacimiento y nativo de él con vecindad no menor de cinco años, 
inmediatamente anteriores al día de la elección.” 
 
Si bien es cierto en este apartado no se aborda de una manera especifica las 
funciones del Secretario respecto al Ayuntamiento, consideré relevante tratar el 
tema, en virtud de que a partir de esta época el Municipio tiene una nueva faceta, 
de mayor relevancia, se reconoce su autoridad, puesto que nuestro régimen 
constitucional contempla al Municipio como la base de la división territorial y de la 
organización política y administrativa de los estados integrantes de la Federación. 
 33
 
Reformas al Artículo 115 Constitucional. 
 
A) Primera reforma 
Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 20 de agosto de 1928, se realizó 
para regular el número mínimo de diputados que debía tener cada estado. 
 
B) Segunda reforma 
Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de abril de 1933, establece la 
prohibición de reelección para los gobernadores de las entidades federativas, y la 
reelección para el periodo inmediato a los diputados locales y a los miembros de 
los Ayuntamientos. 
 
C) Tercera reforma 
Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 8 de enero de 1943, para ampliar 
de cuatro a seis años el periodo constitucional de los gobernadores. 
 
D) Cuarta reforma 
Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 12 de febrero de 1947, consagró 
el derecho de las mujeres de votar y ser electas. 
 
E) Quinta reforma 
Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 17 de octubre de 1953, suprimió 
el párrafo relativo a que las mujeres participarán en las elecciones municipales en 
igualdad de condiciones que los varones, ello con motivo de que en esta misma 
fecha se reformó el artículo 34 Constitucional para otorgar plena ciudadanía a las 
mujeres. 
 
F) Sexta reforma 
Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 6 de febrero de 1976, adicionó 
las fracciones cuarta y quinta con la finalidad de otorgar facultades a los 
 34
municipios en materia de regulación de asentamientos humanos y desarrollo 
urbano. 
 
G) Séptima reforma 
Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 6 de diciembre de 1976 introduce 
el sistema de diputados de minoría de las legislaturas locales y en lo relativo a la 
elección de Ayuntamientos de los Municipios de más de 300 000 habitantes, 
introduce el principio de representación proporcional. 
 
H) Octava reforma 
Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 3 de febrero de 1983, 
reestructuró de manera importante al artículo 115, convirtiendo de cinco a diez 
fracciones. Esta reforma se debe en gran medida al planteamiento hecho por 
Miguel de la Madrid, entonces candidato a la Presidencia de la República, relativo 
a la descentralización de la vida nacional, con el propósito de fortalecer al 
Municipio tanto social, política y económicamente, ello en base a la redistribución 
de competencias, entre los tres niveles de gobierno. A continuación los aspectos 
más relevantes: 
 
Servicios públicos.- Delimitó el ámbito municipal de competencia, precisando 
cuales son los servicios