El-problema-del-financiamiento-de-la-vivienda-en-Mexico--propuesta-de-un-esquema-mixto

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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO 
Facultad de Economía 
 
 
 
 
 
 
 
EL PROBLEMA DEL FINANCIAMIENTO DE LA VIVIENDA EN 
MÉXICO: PROPUESTA DE UN ESQUEMA MIXTO 
 
 
 
 
 
 
 
 
T E S I S 
QUE PRESENTA: 
MARCELO LÓPEZ GALLEGOS 
PARA OBTENER EL TÍTULO DE: 
LICENCIADO EN ECONOMÍA 
 
Asesor: _|vA eâu°Ç itÄuâxÇt ˙ÄätÜxé 
 
Ciudad Universitaria, D.F., 2007 
 
 
UNAM – Dirección General de Bibliotecas 
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ÍNDICE 
 
 
INTRODUCCIÓN pág. 
 
CAPÍTULO I. ANTECEDENTES DE LA VIVIENDA EN MÉXICO 1 
 
1.1 Evolución Histórica 4 
1.2 La Zona Metropolitana de la Ciudad de México 21 
1.3 La Formación de Colonias Populares 29 
1.4 Poblamiento Popular 1980-1990 40 
 
CAPÍTULO II. LA VIVIENDA EN EL PERIODO 1990-2005 49
 
2.1 Características del Desarrollo 53 
2.2 Esquemas de Financiamiento 54 
2.3 Financiamiento Privado 56 
2.4 Financiamiento Público 
2.5 Los Objetivos del Plan Nacional de Vivienda 2001-2006 60 
 
CAPÍTULO III. MARCO JURÍDICO Y ASPECTOS TEÓRICO 
 ECONÓMICOS DE LA VIVIENDA 80 
 
3.1 Marco Jurídico 81 
3.2 Marco Teórico Económico 94 
3.3 Análisis de la Vivienda como un Bien 110 
3.4 Análisis Econométrico del Mercado de la Vivienda 116 
 
CAPÍTULO IV. UN ESQUEMA DE FINANCIAMIENTO MIXTO 
 PARA LA VIVIENDA 119 
 
4.1 Las Afores 122 
4.2 Financiamiento 134 
4.3 Las Antiguas Cédulas Hipotecarias 140 
4.4 Propuesta 149 
4.5 Estudio Comparativo 150 
 
 
CONCLUSIONES 
 
BIBLIOGRAFÍA 
INTRODUCCIÓN 
 
El desarrollo del sector vivienda es un factor estratégico para el crecimiento 
económico y social de cualquier nación. Un mercado de vivienda eficiente y accesible 
reduce la incidencia y el impacto de los asentamientos informales, aumenta la 
demanda de empleo y la movilidad social. El adecuado funcionamiento del mercado 
de vivienda es un vehículo importante para la canalización del ahorro, la generación 
de riqueza y la creación de nuevas empresas. 
 
En el periodo que comprende entre los 2000 y 2006, el sector de vivienda en 
México ha experimentado un crecimiento sin precedentes, el cual se debe en gran 
medida al sólido desempeño macroeconómico caracterizado por bajas tasas de 
inflación y un tipo de cambio estable, pero como un factor preponderante destaca el 
impacto de la elevación precio internacional del petróleo que generó recursos 
adicionales para la nación. Esto ha incrementado la confianza de los inversionistas lo 
que se refleja en una disminución del riesgo país. 
 
Las estimaciones sobre la formación de nuevos hogares señalan que en los 
años futuros, la demanda de vivienda seguirá creciendo, pero a tasa decreciente, 
alcanzando su máximo en el año 2012; según proyecciones del INEGI, la oferta de 
vivienda por parte de los constructores podría mantenerse en un promedio de 720 mil 
vivienda anuales. También, de acuerdo con los datos del INEGI, el crecimiento de 
hogares (de un total de 24.8 millones en 2005) se estima de 1.7%, lo que equivale, 
según cifras del crecimiento de hogares o familias, a una demanda de 422 mil 
viviendas anuales, solamente de las nuevas familias, sin tener en cuanta el rezago 
histórico, en los próximos años. 
 
El crecimiento del mercado de vivienda en el país se debe principalmente a la 
producción de vivienda nueva, ya sea por medio de la autoconstrucción o a través de 
los desarrolladores. Sin embargo, existen otras áreas de mercado como la vivienda 
usada y la de alquiler que en el último año presentaron un incremento significativo en 
su participación en el sector, no obstante los bajos salarios, el trabajador concede a 
los gastos de renta o pago de vivienda una importancia prioritaria. 
 
En materia de financiamiento a la vivienda, se ha avanzado hacia una mayor 
accesibilidad a los créditos hipotecarios con la reducción del factor de pago, la 
disminución de las tasas de interés, la ampliación de los plazos de los contratos y las 
nuevas garantías 
 
Con la participación del sector público y privado se ha logrado diversificar la 
oferta existente en el mercado de vivienda mediante el desarrollo de nuevos 
programas tanto para la adquisición como para el mejoramiento y la construcción. 
 
A pesar de que durante los últimos años se aprecian grandes esfuerzos para 
aumentar el acceso a la vivienda, siguen existiendo dos sectores importantes de la 
población que no se han atendidos, específicamente las familias de los sectores rural 
e informal, en particular aquellas con ingresos menores a 5 salarios mínimos y las 
familias cuyos ingresos superan los 10 salarios mínimos y quienes solamente son 
materia de crédito inmobiliario, en condiciones leoninas, cuando se trata de la banca 
comercial y de viviendas que rebasan los parámetros establecidos para la vivienda 
de interés social. 
 
De lo cual surge la necesidad de una mayor participación del sector privado 
que puede encontrar estos importantes nichos de mercado, en el otorgamiento de 
financiamientos. 
 
No obstante que la bursatilización de las hipotecas como fuente de fondeo 
para bancos y Sofoles, así como la entrada de las aseguradoras al mercado, puede 
ser un gran paso para desarrollar aun más el mercado de financiamiento a la 
vivienda y permitir una mayor competencia, se hace necesario realizar propuestas de 
esquemas de financiamiento de la vivienda en las que mediante una participación 
mixta, los sectores abandonados puedan acceder al cumplimiento de un derecho 
establecido por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su 
artículo 4º: la vivienda. 
 
En este orden de ideas el autor de la presente tesis, se propuso realizar un 
trabajo de investigación que por un lado analiza la forma en que se origina y 
evoluciona el problema de la vivienda en México y por el otro, a partir de un análisis 
de los esquemas de financiamiento existentes, así como de los objetivos del Plan 
Nacional de Desarrollo a la Vivienda 2001-2006, propone un esquema mixto de 
financiamiento para la vivienda que atienda al sector cuyos ingresossuperan los 7 
salarios mínimos y cuyas pretensiones rebasan las establecidas para las viviendas 
de interés social, cuyos precios son mayores a 900 mil pesos. 
 
Así, en el primer capítulo se hace una revisión de la evolución de la vivienda 
en México, enfatizando el desarrollo en el siglo pasado, a partir de la época 
posrevolucionaria, la particular forma en que se fusionan los municipios aledaños del 
Estado de México con el Distrito Federal para formar la mancha urbana conocida 
como Zona Metropolitana de la Ciudad de México, lo que origina que la ciudad 
capital, prácticamente sea el centro de actividades de casi 20 millones de habitantes, 
asimismo se destaca el poblamiento popular entre 1980 y 1990 que origina el 
despoblamiento del tradicional centro del Distrito Federal. 
 
En el capitulo segundo se tuvo a bien efectuar un estudio sobre las 
alternativas de financiamiento que para la vivienda se van creando durante la época 
neoliberal, tanto en los sectores público como privado y que van ocasionando que el 
crédito vivienda para la población de ingresos medios vaya siendo marginado 
quedando este grupo poblacional con pocas o nulas opciones para hacer una 
realidad su derecho a una vivienda digna. De la misma forma se hace un sencillo 
análisis del Plan Nacional de Vivienda 2001-2006 puesto en marcha durante el 
gobierno del presidente Vicente Fox. 
 
Con la finalidad de establecer un marco jurídico y teórico que permitiera 
consolidar la estructura de un esquema de financiamiento, en el tercer capítulo se 
presenta tanto el marco jurídico de la vivienda como una garantía establecida por la 
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 4º; así como un 
marco teórico que considera la vivienda como un bien económico, lo cual contribuye 
a un análisis econométrico de la vivienda. 
 
Finalmente, en el cuarto capítulo se efectúa un análisis de la forma en que 
operan las AFORES, en detrimento de los intereses de los trabajadores, mediante el 
deficiente manejo de los fondos para retiro que por un lado tienen un raquítico 
rendimiento y por otro comisiones sumamente elevadas que prácticamente nulifican 
cualquier actualización del valor de los recursos que administran. Al estudiarse la 
forma en que se otorgaban antes de la época neoliberal, créditos para la vivienda 
mediante la emisión de cédulas hipotecarias, se concluyó que esta sería una buena 
alternativa puesto que mejorarían tanto los rendimientos de los fondos de ahorro, 
como los intereses que podrían derivarse para beneficio de los inversionistas en este 
tipo de títulos valor o títulos de crédito. 
 
Ciudad Universitaria, D.F., 2007. 
 
CAPÍTULO I 
ANTECEDENTES DE LA VIVIENDA EN MÉXICO 
 
 
En México, como en otros países del mundo, el déficit de vivienda se deriva, 
por un lado, del aumento y de la redistribución de la población que plantea la 
necesidad de construir viviendas para nuevas familias o para familias migrantes en 
determinados lugares, y por otro lado, del deterioro o pésimas condiciones de 
muchas de las existentes que es necesario sustituir. 
 
Sin embargo, en los países subdesarrollados este problema es difícil de 
enfrentar, ya que en él actúan factores estructurales específicos. Así, en estas 
sociedades el crecimiento económico va acompañado de un escaso desarrollo social 
y de un alto crecimiento demográfico que coincide con una urbanización rápida y 
concentrada y con la existencia de una situación de subempleo masivo y de bajos 
ingresos de modo que la mayoría de las familias carecen de recursos para satisfacer 
adecuadamente sus necesidades habitacionales. Y esto, en un marco en que si bien 
la vivienda representa una inversión fija de gran magnitud en el país, la mayor parte 
de las existentes se hallan acumuladas en la Iniciativa Privada cuya actuación se 
determina básicamente por las fuerzas del mercado, tendiendo por tanto a servir 
preferentemente a los sectores de ingresos medios y altos, Durante 2005, la 
inversión en el sector vivienda alcanzó la cifra de 165 mil 683 millones de pesos, lo 
que significa un incremento de 24% con respecto al año anterior.1 
 
Estos hechos determinan una creciente agudización del déficit de estos bienes 
 
1 Sube inversión en vivienda. En línea: http://www.espaciopropio.com/mar06.asp; Consulta: 26 de noviembre 
de 2006]. 
duraderos y la intervención directa del Estado a través de diversas políticas de 
vivienda popular a fin de asegurar mínimos de satisfacción habitacional para los 
grupos de ingresos menores. Sin embargo, estas políticas tropiezan con graves 
problemas, tales como un perenne encarecimiento de la vivienda y escasez de 
recursos financieros, a la vez que la insuficiencia de empleo y la inequidad en la 
distribución del ingreso hacen que múltiples familias no puedan acceder a una 
vivienda decorosa ni amortizar su costo aún en las condiciones de pago más 
favorables que establezcan dichos programas. 
 
En el encarecimiento de la vivienda en las grandes ciudades —a las que se 
hace referencia, aquí, en particular—, ocupa un lugar central la elevación de los 
precios de la tierra urbana por encima del alza general de los precios. Esta tendencia 
está presente en todas las grandes urbes del mundo capitalista, pero las 
consecuencias sociales derivadas de ella son menos graves en los países 
desarrollados de Europa y Estados Unidos, ya que en éstos la formación de grandes 
zonas metropolitanas evolucionó gradualmente y fue paralela a un crecimiento 
económico sostenido durante largos periodos históricos hasta alcanzar una dis-
tribución del ingreso relativamente satisfactoria. En cambio en México, como en otros 
países de América Latina, la concentración urbana en grandes ciudades es un 
fenómeno reciente y excesivamente acelerado que a la vez que no corresponde al 
ritmo de crecimiento económico alcanzado, ha conllevado una estructura de 
distribución del ingreso muy desigual. Además, la elevación de la demanda de tierra 
urbana tiende a concentrarse en una o en unas cuantas ciudades. Así, la es-
peculación con la tierra y el incremento de los costos sociales de la urbanización 
debida al tamaño y configuración de las ciudades, reducen la oferta de tierra 
precisamente en donde las necesidades son mayores.2 
 
Un rubro relevante, presente en la relación existente entre los crecientes 
costos de la vivienda y la escasa capacidad de compra de los sectores de ingresos 
bajos y modestos, es el alto costo de la construcción que refleja el bajo nivel 
tecnológico en parte del proceso de construcción de viviendas —utilización intensiva 
de mano de obra, empleo mínimo de equipo y herramienta, por ejemplo—, así como 
las rigideces propias del sistema de producción. Otro aspecto, generalmente 
reconocido en la consideración de dicho fenómeno, es el alto precio de los materiales 
de construcción, que obedece no sólo a las escalas de producción, sino también a la 
falta de competencia efectiva en el mercado, ya que comúnmente la producción de 
materiales está en manos de empresas monopólicas y en particular, de empresas 
trasnacionales. Esto, junto con las características de uso y tenencia de la tierra 
urbana y de las dificultades para combatir la especulación del suelo en una economía 
de mercado, configuran un complejo fenómeno de difícil enfrentamiento a través de 
la intervención gubernamental.3 Es conveniente establecer una tasa fija del 9% del 
PIB como crecimiento de la inversión en el sector. 
 
En este capítulo se realiza un análisis de la evolución del problema de la 
vivienda en México, el cual se encuentra indisolublemente interrelacionado con el 
desarrollo del poblamiento territorial. 
 
No obstante que aparentemente, se profundiza más en las características del 
 
2 GEISSE G. Guillermo y Francisco SABATINI. “Rentade la tierra, heterogeneidad urbana y medio ambiente”. 
SUNKEL O y N. GLIGO. Estilos de desarrollo y medio ambiente en América Latina. México: FCE, 1998, 
Tomo II, p. 68. 
3 UTRIA, Rubén D. “Los factores estructurales del desarrollo y el problema de la vivienda en América Latina”. 
En: UNIKEL, Luis y Andrés NECOCHEA V. (comps.) Desarrollo Urbano y Regional en América Latina. 
México: FCE, 1995, pp. 426-445. 
Distrito Federal y la Zona Metropolitana de la Ciudad de México, la situación es 
análoga en los polos de desarrollo y de concentración económica, política y cultural. 
 
 
1.1 EVOLUCIÓN HISTÓRICA 
 
Al presente, México es un país predominantemente urbano, situación a la que 
llegó en apenas cuatro décadas. Esta rápida urbanización, caracterizada por la 
primacía sobresaliente de una sola ciudad, seguida a apreciable distancia por otras 
dos, refleja, por supuesto, la naturaleza del proceso de crecimiento económico. 
 
Por lo anterior, es preciso considerar algunos rasgos del periodo 1940-1970 
durante el cual, si bien se obtiene un crecimiento económico satisfactorio en términos 
cuantitativos globales, se generan parte de los desequilibrios y contradicciones del 
México actual, (sin olvidar que las reformas neoliberales a partir de 1983 han jugado, 
en esta problemática un rol de suma importancia), mostrándose, finalmente, durante 
los años setenta, el agotamiento de la estrategia de desarrollo prevaleciente hasta 
entonces. 
 
Dicho en forma por demás esquemática, el modelo de desarrollo vigente entre 
1940 y 1970 —sobre todo de 1954 a 1970—, colocó la industrialización sustitutiva de 
importaciones como eje central y dinámico de la economía y se sustentó sobre la 
acción del Estado en un marco de intenso proteccionismo, de sacrificio fiscal y de 
absorción de recursos externos. El cual, mediante fuertes inversiones en 
infraestructura básica y de una orientación de la política fiscal, crediticia y de 
inversión pública favorable al capital, en especial el más grande, creó las condiciones 
de producción necesarias para garantizar el crecimiento rápido del producto interno 
con base a una inequitativa distribución del ingreso. Y ello, bajo el supuesto de que a 
la postre los beneficios de dicho crecimiento se harían extensivos a toda la economía 
y se daría un proceso espontáneo de generación de empleos y de redistribución del 
ingreso hacia los sectores más desfavorecidos.4 
 
Sin embargo, dichos supuestos no se cumplieron y la ausencia de ciertas 
metas cualitativas en la estrategia adoptada devinieron, a la postre, en una mayor 
dependencia del exterior y en graves fallas en lo económico y lo social. Entre otras 
cosas, para lo que interesa destacar en nuestro tema, en un notorio desequilibrio 
territorial y social de los beneficios de dicho crecimiento. 
 
Pueden mencionarse, entre otras causas de dichas fallas y desequilibrios, la 
subordinación del sector agropecuario al industrial, lo que implicó fuertes 
transferencias de recursos del primero al segundo, y por tanto, la imposibilidad de 
aquél para desarrollar una sólida infraestructura y una adecuada diversificación e 
integración productiva. Toda vez que se tendió a favorecer selectivamente a la 
agricultura comercial y de exportación y a acentuar el papel de este sector como 
generador de divisas, en tanto que los predios tradicionales y semitradicionales, 
donde se ubica la gran masa de la población rural, quedaban relegados. 
 
Todos estos factores habrían de determinar, al verse frenadas las 
capacidades de expansión futura del sector agropecuario, su rezago con respecto a 
los demás sectores de la economía y, por ende, la dramatización de los contrastes 
 
4 El cambio social y la política de desarrollo social en América Latina. Nueva York, EE.UU.: CEPAL, ONU, 
1969, pp. 35 y ss. 
entre el campo y la ciudad. Y asimismo, dada la atención preferencial que recibió la 
agricultura más próspera, habría de producirse una notoria polarización interna 
dentro del propio sector agropecuario por la cual, correlativamente a que su 
desarrollo quedaba circunscrito a unas cuantas regiones, se producía un deterioro 
creciente en las condiciones de vida de los sectores campesinos más amplios y 
disminuía la producción de alimentos para el mercado interno. 
 
La política industrial, por su parte, también adoleció de ausencias y 
deficiencias en cuanto a metas cualitativas. Por ejemplo, en cuanto a la integración 
de la planta industrial, a normas de calidad, a criterios adecuados de absorción 
tecnológica y de generación de empleos, así como de localización territorial. 
 
Globalmente, la industrialización así propiciada originó una concentración del 
capital extranjero y la desnacionalización de la economía, no sólo por el aumento de 
las inversiones del exterior en los sectores más dinámicos, sino a través del 
endeudamiento externo, en virtud de las bajas percepciones fiscales del Estado, así 
como por la falta de integración de la planta industrial que implica que este sector 
crece demandando cada vez más fuertes importaciones. Asimismo, en cuanto a que 
se colocó en primer término asegurar la rentabilidad del capital para una mayor 
acumulación, el grueso de las inversiones se dirigieron a los lugares con mejores 
condiciones preexistentes de mercado, de mano de obra calificada e infraestructura 
de servicios, adquiriendo dicha concentración a nivel de empresas, un carácter 
también territorial que sólo benefició a unas cuantas ciudades y regiones mientras 
que las demás quedaban sumidas en el atraso.5 
 
5 GONZÁLEZ SALAZAR, Gloria. Aspectos recientes del desarrollo social en México. México: IIEc, UNAM, 
1983, pp. 21 y ss. 
 
Estas cuestiones, junto con las precarias condiciones de la economía 
campesina y la orientación preferencial de las inversiones en irrigación, facilidades 
de crédito e insumos técnicos hacia la producción agropecuaria más próspera y 
orientada hacia el mercado exterior, fueron retroalimentando los graves 
desequilibrios del desarrollo regional y urbano del país entre 1940 y 1970. 
Orientación en la cual el gigantismo urbano en unas cuantas ciudades se vio 
crecientemente alimentado por fuertes corrientes migratorias de la población rural 
expulsada por la pobreza del campo. 
 
En este contexto, entre 1940 y 1970 la población de México pasó de 19.649 a 
49.050 millones. En tanto que la población urbana, es decir en localidades de 15 mil 
y más habitantes, se incrementó de 3.928 millones, que equivalían al 20 por ciento 
de la población, a 22.004 que representa el 44.9 por ciento del total de ésta para la 
segunda fecha citada.6 
 
Sin embargo, dicho proceso de urbanización fue sumamente contrastante, 
pues según datos del Plan Nacional de Desarrollo Urbano 1977-1978, sólo tres áreas 
metropolitanas, las de las ciudades de México, Guadalajara y Monterrey, 
concentraban el 24.9 por ciento de la población nacional; tres ciudades de 500 mil a 
un millón de habitantes, representaban el 2.9 por ciento; 30 ciudades de 100 mil a 
500 mil habitantes comprendían el 11 por ciento; 33 de 50 mil a 100 mil habitantes, el 
3 por ciento; 114 de 20 mil a 50 mil, el 4.3 por ciento y 1 988 localidades de 2 500 a 
20 mil habitantes el 16.2 por ciento. Y si en el contexto urbano se advierte un notorio 
vacío de ciudades medias, por otro lado, en la parte inferior de la jerarquía de los 
 
6 UNIKEL, Luis. El desarrollo urbano de México. México: El Colegio de México, 1976, p. 31. 
asentamientos humanos, el 37.7 por ciento restante, de la población del país se 
hallaba dispersa en localidades menores de 2 500 habitantes. Como se muestra en 
el cuadro 1. 
 
CUADRO 1 
URBANIZACIÓN SEGÚN DATOS DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 
URBANO 1977-1978 
 
 
Tipo de poblamiento 
por númerode 
habitantes 
Número de 
localidades
Porcentaje 
de 
Población 
Número de 
localidades* 
2000 
Porcentaje 
de 
Población* 
2000 
 
Mayores de un millón 
(México, Guadalajara y 
Monterrey) 
 
Ciudades de 500 mil a 1 
millón 
 
Ciudades de 100 mil a 
500 mil 
 
Ciudades de 50 mil a 99 
mil 999 
 
Ciudades de 20 mil a 49 
mil 999 
 
Localidades de 2,500 a 
20 mil 
 
Localidades menores 
de 2,500 
 
Total 
 
 
 
 3 
 
3 
 
30 
 
33 
 
 114 
 
 1,988 
 
 n.d. 
 
 
 
24.9 
 
 
2.9 
 
 
11.0 
 
 
3.0 
 
 
4.3 
 
 
16.2 
 
 
37.7 
 
100.0 
 
 
 
11 
 
 
21 
 
 
114 
 
 
185 
 
 
683 
 
 
3,092 
 
 
196,299 
 
 
 
15.0 
 
 
14.1 
 
 
30.3 
 
 
12.9 
 
 
19.2 
 
 
8.0 
 
 
0.5 
 Fuentes: Unikel, Luís. El desarrollo urbano de México. México: El Colegio de México, 1976. INEGI, En 
línea:http://www.inegi.gob.mx; [Consulta: 27 de noviembre de 2006]. 
 * XII Censo de Población y Vivienda 2000, INEGI, 2004. (Los censos son cada 10 años, el siguiente se efectuará 
en 2010) La agregación de datos difiere de la del PND 1977-1978, se han hecho los ajustes correspondientes. Por 
ejemplo, el XII Censo presenta las delegaciones políticas del DF, como si fueran ciudades autónomas. 
 
Vistos estos contrastes desde la perspectiva económica y a nivel de entidad 
federativa, para 1975 el Distrito Federal y el Estado de México aportaron cerca del 44 
por ciento del PIB del país, que sumado al 7 correspondiente al Estado de Nuevo 
León y al 4.8 del de Jalisco, donde se ubicaban, respectivamente, las áreas 
metropolitanas de las ciudades de Monterrey y de Guadalajara, sumaban más del 55 
por ciento, cabiendo hacer notar que estas metrópolis representaban conjuntamente 
el 67.7 por ciento de la producción en la industria de transformación. En la escala 
descendente, el estado de Veracruz aportó el 6.5 por ciento del PIB del país; Sonora 
el 3.6, Baja California y Tamaulipas el 3.4 y Sinaloa y Coahuila el 2.9, cada una en 
ambos casos; Puebla el 2.3 por ciento, Michoacán el 2.2 y Guanajuato y Chihuahua 
1.9, respectivamente. Y finalmente, las dieciocho entidades restantes, las más 
pobres del conjunto, apenas contribuyeron con cifras inferiores al 1%, cada una, de 
dicho PIB.7 
 
En lo que atañe a la distribución del ingreso familiar, aunque los datos 
disponibles registran entre 1968 y 1977 una ligera mejoría a favor de los sectores 
medios, aún muestran diferencias abismales entre los grupos sociales más 
privilegiados y los menos favorecidos. Así, en 1977 el 30 por ciento de las familias 
más pobres apenas percibieron el 6.52 del ingreso familiar disponible; el 50 por 
ciento de las familias el 38.39 y el 20 por ciento restante de ellas, el 55.08; pero de 
entre estas últimas el 3.4 más favorecido (alrededor de 500 mil familias) percibieron 
más del 25 por ciento de dicho ingreso familiar.8 
 
 
7 Plan Nacional de Desarrollo Urbano 1977-1978. México: Comisión Nacional de Desarrollo Urbano, T I, pp, 
21-22 y 29. 
8 Programa Nacional del Empleo, 1980-1982. México: Comisión Consultiva del Empleo, Secretaría del Trabajo 
y Previsión Social, 1979, Vol. I, pp. 7 y 55. 
CUADRO 2 
PARTICIPACIÓN EN EL PIB EN 1975 
(Datos históricos, corresponden exclusivamente al periodo en estudio) 
Se incluye 2005 con simples fines comparativos 
 
Entidades % PIB %PIB 2005 
 
D.F. 
Estado de México 
Nuevo León 
Veracruz 
Jalisco 
Sonora 
Baja California 
Tamaulipas 
Sinaloa 
Coahuila 
Puebla 
Michoacán 
Guanajuato 
Chihuahua 
Restantes 18 
 
26.0 
18.0 
7.0 
6.5 
4.8 
3.6 
3.4 
3.4 
2.9 
2.9 
2.3 
2.2 
1.9 
1.9 
13.2 
 
21.6 
9.5 
7.4 
4.2 
6.3 
2.7 
3.5 
3.3 
2.0 
3.4 
3.6 
2.2 
3.6 
4.3 
22.4 
Fuente: Plan Nacional de Desarrollo Urbano 1977-1978. 
 México: Comisión Nacional de Desarrollo Urbano, T I, pp, 21-22 y 29. 
INEGI, En línea: http://www.inegi.gob.mx; [Consulta: 26 de noviembre de 2006] 
 
Estas características socioeconómicas están estrechamente asociadas con los 
contrastes prevalecientes entre el medio rural y el medio urbano, pues, por ejemplo, 
mientras que el ingreso semestral promedio de los hogares ubicados en municipios 
de menos de 10 mil habitantes fue de sólo 11,809 pesos, el percibido por los hogares 
de las zonas metropolitanas de la Ciudad de México, Monterrey y Guadalajara, fue 
de 46, 368 o sea cuatro veces mayor que el de aquéllos, advirtiéndose, en general, 
una relación entre el tamaño de la localidad y el nivel de las percepciones familiares. 
Así, además de los contrastes que acabamos de señalar, el ingreso semestral 
promedio de las localidades de 10,001 a 100 mil habitantes fue de 15,293 y en las de 
más de 100 mil, de 35,205 pesos.9 
 
Por lo que toca las cuestiones ocupacionales, entre 1950 y 1978 el 
subempleo, medido por ingresos menores al salario mínimo, pasó del 37.4 por ciento 
al 47.5 de la PEA del país, año éste último en que el desempleo abierto alcanzó un 7 
por ciento, superando las tasas observadas en décadas anteriores que habían sido 
de algo menos o algo más del 3 por ciento.10 Y ello, en un cauce en que si bien el 
desempleo abierto se expresaba especialmente en los centros urbanos mayores, el 
más afectado en materia de subempleo era el sector agropecuario que contribuía con 
aproximadamente dos terceras partes de la subocupación total. Empero, el 
subempleo, como principal problema ocupacional, se hallaba presente en todas las 
ramas de actividad económica, y en cuanto a las ciudades, sobre todo en el comercio 
y los servicios diversos, los que en conjunto aportaban alrededor del 20 por ciento de 
éste, pero también se hallaba en la industria de transformación con 
aproximadamente el 10 por ciento, dada la heterogeneidad de los mercados de 
trabajo resultante de la orientación y dinámica del aparato productivo. 
 
Los estudios disponibles muestran que al menos desde 1960 hasta 1977, más 
del 60 por ciento de las familias del sector agrícola mantuvieron sus ingresos por 
debajo del salario mínimo, en un contexto en que más de 3 millones eran 
campesinos sin tierras y en que la peor parte tocaba a los jornaleros de dicho sector. 
Y en que, dada la heterogeneidad estructural característica de la agricultura 
mexicana, si bien un número reducido de predios tenían alta productividad y otro 
estrato se encontraba en condiciones intermedias, el 78 por ciento de las unidades 
 
9 La distribución del ingreso y gasto familiar en México. México: Secretaría de Programación y Presupuesto, 
1979, pp. 20 y 39. 
10 Programa Nacional del Empleo: 1980-1982. Presentación Resumida. México: STPS, 1980, p. 9. 
productivas se hallaban en condiciones de infrasubsistencia y subsistencia.11 
 
Estos hechos explican en parte importante, por un lado, el elevado crecimiento 
de la población de las ciudades y regiones de mayor desarrollo a través de las 
consiguientes migraciones del campo. Y por otro lado, la aguda problemática interna 
aún de las ciudades más prósperas, tanto en materia de empleo, como en lo que 
toca a infraestructura y servicios de consumo colectivo socialmente necesarios. 
 
Por lo pronto, se calcula que entre 1950 y 1970 la migración interna en el país 
ascendió a cuatro y medio millones de habitantes, y que en 1974, de cada 100 
personas que incrementaron la población rural, 57 emigraron a las ciudades, donde 
la insuficiencia de ocupación productiva determinó que muchos de tales migrantes 
pasen a engrosar el volumen de la llamada informalidad urbana u ocupación 
informal. Según se advirtió en encuesta realizada a fines de los años setenta, el 37.1 
por ciento de ocho millones de trabajadores encuestados, se encontraba en tal caso 
—más de la tercera parte del total de obreros y empleados asalariados, y más de las 
dos terceras partes de la suma de los trabajadores por cuenta propia.12 
 
Esto explica losfenómenos de desarticulación de las ciudades y de 
desbordamiento y desorden urbano a que antes se hizo alusión, pues sin defecto de 
que en la dinámica del desarrollo desigual las mayores inversiones y disponibilidades 
de servicio como agua potable, drenaje y alcantarillado, salud, educación, recreación 
y esparcimiento, tiendan a concentrarse en las principales, su expansión siempre va 
por detrás de las necesidades que plantea el incremento demográfico y la escasa 
 
11 ibídem., pp. 45-46 
12 Ibídem., pp. 32 y 48 
capacidad económica de la población para contribuir a su ampliación y 
mantenimiento. 
 
En fin, es en este periodo durante el cual, a través de un vigoroso estimulo a la 
industrialización sustitutiva, el país se transforma de una sociedad fundamentalmente 
agrícola y con ciertos resabios semifeudales, en una de carácter urbano-industrial, lo 
cual indudablemente también conlleva modificaciones y logros importantes en lo 
institucional, lo económico y social, a través de un proceso mucho más rico y 
matizado que los rasgos antes señalados. Por ejemplo, el apoyo a la industrialización 
se tradujo en la creación de una infraestructura industrial, de una vasta red de 
carreteras y de comunicaciones aéreas, de una amplia red telefónica y de medios de 
comunicación. 
 
En tanto que en la agricultura, aunque constituyó un proceso muy desigual, se 
construyeron grandes obras de irrigación, se incrementaron las superficies 
cultivables y, al menos para algunos, se aumentaron las disponibilidades de crédito y 
fertilizantes. Asimismo, se modernizó la composición de la estructura ocupacional y 
el perfil educativo, a la vez que aumenta el número de mexicanos que forman parte 
de los estratos medios. 
 
Al paso del tiempo, sin embargo, la insuficiencia de metas cualitativas habría 
de traducirse, insistiendo en lo antes dicho, en la acentuación de la dependencia 
financiera, tecnológica y alimentaria, a la par que se agudizó el problema de la falta 
de integración de la planta industrial, su insuficiencia de competitividad internacional 
y su divorcio, al interior del país, de la producción de bienes básicos para la 
población mayoritaria, correlativamente a que se agravaron o surgieron 
estrangulamientos en varios sectores clave. Asimismo, se hizo más patente, también, 
la ineficiencia e inequidad del sistema comercial; se acentuó la concentración 
personal, sectorial y regional del ingreso; se hicieron más evidentes las deficiencias 
del ahorro público; y el aparato burocrático dejó de corresponder a las necesidades 
reales del país. 
 
No obstante, de este complejo y vasto contexto únicamente se ha intentado 
dramatizar, con fines de referencia general, algunas de las tendencias globales de 
especial impacto en el proceso de desarrollo urbano y regional entre 1940 y 1970, y 
en particular, en el fenómeno de metropolización de la Ciudad de México al que se 
hará referencia en el siguiente apartado. 
 
Con todo, para finalizar este punto cabe hacer unos cuantos señalamientos 
con respecto a los años 1976-1988, ya que si bien las contradicciones económicas y 
sociales generadas en el lapso indicado llegaban a su punto álgido en la década 
anterior y se prolongan hacia adelante en una inercia difícil de frenar, a partir de 1970 
van surgiendo nuevos hechos e introduciéndose cambios de política tendientes a 
enfrentar la aguda problemática acumulada, recurriendo para ello a un mayor 
desarrollo de la planeación. 
 
Independientemente de los resultados realmente obtenidos, a partir de 1970, 
se rechaza declarativamente la estrategia anterior, y va señalándose la necesidad de 
definir nuevos derroteros para conducir el desarrollo económico y social del país. 
Parte de estos últimos, para lo que aquí nos interesa poner de relieve, es el mayor 
énfasis que empieza a darse a cuestiones ambientales, al desarrollo urbano-regional 
y los cambios introducidos en la política demográfica que hasta esos años fue 
fundamentalmente poblacionista.13 En ese marco, la Ley General de Población 
(1974) y sobre todo la Ley General de Asentamientos Humanos (1976), prevén la 
estructuración de un sistema de planificación urbana para lograr un desarrollo más 
racional de las ciudades en su interior y en el ámbito nacional. A la par que desde 
1971 fue decretada la Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminación 
Ambiental a fin de estructurar mejores bases para la atención de esa problemática 
que ha venido creciendo en importancia en los últimos años. 
 
En general, en los años setenta se van realizando diversos avances en 
materia de planeación, misma que paulatinamente es introducida en la estrategia 
económica nacional. Durante esta década se organizaron unidades de programación 
en todas las secretarías y departamentos de Estado, así como en las empresas 
paraestatales más importantes, y empezaron a elaborarse planes diseñados para 
ámbitos sectoriales o intersectoriales específicos, como un esfuerzo para ubicar la 
planeación dentro de ciertas actividades prioritarias. Y simultáneamente se avanzó 
en el planteamiento de las técnicas de programación y en la elaboración de algunos 
planes sectoriales. 
 
En el sexenio 1976-1982, se dio un gran impulso a la planeación. La reforma 
administrativa emprendida a partir de 1976, adaptó las instituciones públicas a las 
necesidades de una planeación estructurada en tres ámbitos bien definidos: global, 
sectorial y estatal. Igualmente se difundió una metodología para la planeación que 
generalizó estas actividades en todas las dependencias federales y en la gran 
mayoría de los estados del país. 
 
 
13 Véase: GONZÁLEZ SALAZAR, Gloria, Op Cit, pp. 145-213. 
En este cauce, fueron elaborados diversos planes y programas nacionales 
sobre diversos aspectos y sectores tales como agropecuario, pesquero, industrial, 
turismo, educación, ciencia y tecnología, y para lo que en particular nos interesa 
destacar, sobre desarrollo urbano y vivienda, mismos todos ellos que confluyeron al 
Plan Global de Desarrollo 1980-1982. A la vez que en las entidades federativas se 
emprendieron esfuerzos para hacer compatibles los planes estatales con dicho 
conjunto de planes y programas nacionales. 
 
Así, con el Plan Global de Desarrollo 1980-1982 y con los planes sectoriales e 
intersectoriales, se avanzó en la ordenación de un sistema nacional de planeación en 
un intento de reorganizar los instrumentos al alcance del Estado para el logro de 
objetivos nacionales, recogiéndose, con ello, experiencias importantes en la 
planeación estatal y municipal con el apoyo de las delegaciones federales. Y, en 
suma, en dicho sexenio se da un gran avance en la institucionalización de la 
planeación. 
 
Con todo, es en el sexenio 1982-1988, en que se llega a la plena 
consolidación del marco legal para ésta, al reafirmarse el papel rector del Estado en 
el proceso de desarrollo mediante la incorporación del artículo 25 Constitucional, que 
señala sus atribuciones para planear, conducir y coordinar la actividad económica 
nacional. A la vez que en el artículo 26 queda establecida su obligación de organizar 
un sistema de planeación democrática. Cuestiones que son desarrolladas y 
normadas en la Ley de Planeación de enero de 1983 y que en conjunto reafirman la 
legislación urbana contenida en la Ley General de Asentamientos Humanos de 1976. 
 
Sobre esta base, y aprovechando experiencias anteriores, ya sea 
continuando, rectificando o perfeccionando instrumentos, se prepara el Plan Nacional 
de Desarrollo 1983-1988 y un amplio conjunto de programas sobre sectores nodales 
en el desarrollo económico y social del país. Así, de Alimentación, de Educación, 
Cultura y Recreación; de Energéticos, de Minería e Industria Paraestatales; de Salud; 
de Capacitación y Productividad; de Financiamiento;de Agricultura; de 
Comunicaciones y Transportes. Y, en particular en lo que atañe a nuestro tema, por 
tomar en cuenta explícitamente la dimensión territorial, el Programa de Desarrollo de 
la Zona Metropolitana de la Ciudad de México y de la Región Centro, 1983; el 
Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Vivienda 1984-1988; el Programa 
Nacional de Ecología, 1984-1988; el Programa Regional del Mar de Cortés, 1983; el 
Programa Regional del Sureste, 1983; el Programa Nacional de Fomento Industrial y 
Comercio Exterior, 1984-1988; el Programa de Desarrollo Tecnológico y Científico 
1984-1988.14 A la par que se avanza en la formulación del Programa General cíe 
Desarrollo Urbano del Distrito Federal y de otros instrumentos específicos paca la 
Ciudad de México y su área metropolitana de acuerdo con los lineamientos 
establecidos por los niveles de planeación. 
 
Sin embargo, entre 1970 y 1986 destacan algunos hechos que es preciso 
mencionar, así sea en forma por demás esquemática, dado su impacto general en el 
desenvolvimiento todo del país. Durante esos años México experimentó tres crisis 
económicas y financieras asociadas a las recesiones e inestabilidad de la economía 
internacional, pero determinadas en gran medida por factores internos. Dicho sea 
muy apresuradamente, entre 1974 y 1975 la economía mexicana experimentó un 
colapso y, a la postre, sobreviene la devaluación del peso de 1976, después de 22 
 
14 GARZA, Gustavo. “Planeación urbana en México en el periodo de crisis (1983-1984)” Estudios 
Demográficos y Urbanos. México: El Colegio de México, Vol. I, No. 1, enero-abril de 1986, pp. 73 y 74. 
años de estabilidad cambiaría; lapso en que el PIB crece, según datos del Banco de 
México, al 5.9, 4.2 y 1.7 por ciento, respectivamente. Pero es, asimismo, en este 
sexenio en que se inicia, a partir de 1973-1974, el descubrimiento de nuevos e 
importantes yacimientos petroleros que continúan en años posteriores, mismos que 
durante varios años despertarán gran optimismo sobre las perspectivas de desarrollo 
presente y futuro del país. 
 
De este modo, se insistió en la posibilidad de reorientar los patrones de 
desarrollo económico mediante un sistema de planeación que plantease objetivos 
nacionales, apoyado en la nueva riqueza petrolera por la cual, dada su cuantía, 
México pasó a convertirse en uno de los principales países del mundo poseedores 
de este energético. Toda vez que dichos descubrimientos coincidieron con la crisis 
mundial del petróleo de esos años y con la octuplicación de los precios de este 
energético, lo cual ofreció a México una coyuntura muy favorable para la obtención 
de gran cantidad de divisas. 
 
En 1982 con el cambio sexenal (el 1º de diciembre concluye el mandato de 
López Portillo e inicia el de De la Madrid) la situación era sumamente crítica, por lo 
siguiente: 
 
a) Duplicación de la tasa de desempleo que alcanzó niveles del 8 por ciento y una 
tendencia al deterioro creciente del mercado laboral. 
b) Detención de la producción en diversos sectores. Una fuerte contracción del 
sector agrícola que implicó la necesidad de importar más de 8 millones de 
toneladas en 1983. El sector industrial registró una caída de más del 7 por ciento 
en el último trimestre de 1982. La construcción decayó casi 14 por ciento. 
c) Numerosas empresas no podían seguir operando por carecer de capital de 
trabajo y de divisas para importación de insumos o para hacer frente al servicio 
de la deuda. 
d) La inflación crecía aceleradamente pasando en unos cuantos meses de 40 por 
ciento a tasas de más de 100 por ciento en el segundo semestre de 1982. 
e) El ingreso nacional, al igual que el producto se había contraído y el sistema 
financiero ya no captaba suficiente ahorro. El ahorro cayó en cerca de 3 puntos 
del producto, incluyendo la caída del ahorro externo, la disponibilidad de recursos 
para financiar la inversión se redujo en 20 por ciento. 
f) Por segundo año, el déficit del sector público fue superior al 15 por ciento del 
producto y superior a la inversión. O sea, que los ingresos no alcanzaron a cubrir 
el gasto corriente; y el peso relativo de la deuda era ya desproporcionado: 40 
centavos por cada peso gastado. 
g) México estaba en virtual suspensión de pagos con el exterior.15 
 
Así, el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988 señaló cuatro objetivos básicos: 
fortalecer las instituciones democráticas; vencer la crisis; recuperar la capacidad de 
crecimiento sobre mejores bases; e iniciar cambios cualitativos en la estructura 
económica, política y social. Marco en el cual se estableció una estrategia basada en 
dos líneas de acción, la primera orientada a superar la crisis, avanzando, a la vez, 
hacia cambios cualitativos, mediante acciones destinadas a combatir la inflación, la 
inestabilidad cambiaria y la escasez de divisas, proteger el empleo, el abasto y la 
planta productiva y recuperar las bases para un desarrollo justo y sostenido. Fines 
para los que se estructuró el Programa Inmediato de Reordenación Económica 
(PIRE). 
 
Por su parte, la segunda línea de estrategia, el cambio estructural, estableció 
el propósito de iniciar cambios de fondo en la estructura económica, con base en seis 
orientaciones generales para guiar las acciones globales, sectoriales y regionales del 
 
15 Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988. México: Poder Ejecutivo Federal, junio de 1983, pp. 100-101. 
Plan: 
 
1) dar prioridad a los aspectos sociales y redistributivos del crecimiento; 
2) reorientar y modernizar el aparato productivo y redistributivo; 
3) descentralizar en el territorio las actividades productivas, los intercambios 
y el bienestar social; 
4) adecuar las modalidades del financiamiento a las prioridades del 
desarrollo; 
5) preservar, movilizar y proyectar el potencial de desarrollo nacional; y 
6) fortalecer la rectoría del Estado, estimular el sector empresarial e impulsar 
el sector social.16 
Como quiera que sea, el sexenio 1982-1988 fue por demás problemático. 
Como es sabido, en el periodo 1982-1986 la economía mexicana atravesó por una 
de las fases más críticas de su historia contemporánea en un cauce en que el 
enorme endeudamiento y la necesidad de renegociaciones y de nuevos créditos 
externos que condicionaron, en gran medida, la política económica a las líneas 
establecidas por el Fondo Monetario Internacional, es decir: el neoliberalismo. 
 
Considerando que la política económica neoliberal en México, forma en sí una 
etapa que comprende los años finales del sexenio 1982-1988 y los sexenios 1988-
2006, se incluirán los aspectos relacionados con este periodo en el capítulo 
siguiente. 
 
 
 
 
16 Ibídem, pp. 100-101. 
1.2 LA ZONA METROPOLITANA DE LA CIUDAD DE MÉXICO 
 
El Distrito Federal se encuentra asentado en el suroeste de la Cuenca del 
Valle de México localizada en el extremo sur de la Mesa Central. Esta cuenca tiene 
una superficie de 9 600 km2, de los cuales 50 por ciento pertenecen al Estado de 
México; 26 al de Hidalgo; 14 al Distrito Federal; 9 al de Tlaxcala y 1 por ciento al de 
Puebla. 
 
El Distrito Federal colinda al Norte, Este y Oeste con el Estado de México y al 
Sur con el estado de Morelos. Su altitud es de 2 240 metros sobre el nivel del mar en 
la parte que correspondió a la circunscripción anterior de la Ciudad de México y el 
punto más alto de su territorio es el cerro del Ajusco a 3 950 metros sobre el nivel del 
mar. 
 
Como es sabido, la Ciudad de México, construida sobre las ruinas de la Gran 
Tenochtitlan, capital del Imperio Azteca, ejerció igual función para la Nueva España 
durante la Colonia y ha sido la capital de México desde su independencia política 
hasta nuestros días. Por su parte, el Distrito Federal, del que forma partela Ciudad 
de México, fue creado, de acuerdo con la Constitución de 1824, por decreto de 18 de 
noviembre del mismo año, y se le determinó una superficie de aproximadamente 211 
km2 trazada en un circulo que tenía como centro la plaza mayor de dicha ciudad a la 
que se le asignó la residencia de los Supremos Poderes de la Federación. A través 
del tiempo, la superficie del Distrito Federal fue aumentando hasta llegar a 1 483 km2, 
en 1898, cifra que actualmente es de 1 499 km2, según el censo de población y de 1 
489 de acuerdo con el Programa General de Desarrollo Urbano de esta entidad. 
 
La Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal de 1941, señalaba que 
la Ciudad de México es la capital del Distrito Federal y, por ende, la de los Estados 
Unidos Mexicanos. Sin considerar pormenores, hasta diciembre de 1970 el Distrito 
Federal se hallaba integrado por doce delegaciones políticas: Azcapotzalco, 
Coyoacán, Cuajimalpa de Morelos, Gustavo A. Madero, Iztacalco, Iztapalapa, 
Magdalena Contreras, Milpa Alta, Álvaro Obregón, Tláhuac, Tlalpan, y Xochimilco, 
así como por la Ciudad de México circunscrita en una superficie de 137.76 km2, la 
que se consideraba como una delegación más. 
 
Esta situación fue modificada por la Ley Orgánica del Distrito Federal de 29 de 
diciembre de 1970 que crea una nueva división política por la cual se establece que 
dicha entidad se integra por dieciséis delegaciones, las doce antes señaladas y 
cuatro más que se crean sobre la superficie que ocupaba la anterior Ciudad de 
México, y que reciben los nombres, respectivamente de: Cuauhtémoc, Venustiano 
Carranza, Miguel Hidalgo y Benito Juárez. Según se especificó en dicha ley, la 
Ciudad de México, capital de los Estados Unidos Mexicanos, coincide territorialmente 
con el Distrito Federal. 
 
La nueva Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal, 
publicada en Gaceta Oficial del Distrito Federal el día 29 de diciembre de 1998, 
conserva igual división política interna, introduciendo, sin embargo, al igual que 
modificaciones legales posteriores, algunos cambios para facilitar su administración 
de acuerdo con sus dimensiones y características actuales, de acuerdo con el 
artículo 10: 
 
El Distrito Federal se divide en 16 Demarcaciones Territoriales denominadas: 
 
Álvaro Obregón; Iztapalapa; 
Azcapotzalco; Magdalena Contreras; 
Benito Juárez; Miguel Hidalgo; 
Coyoacán; Milpa Alta 
Cuajimalpa de Morelos; Tláhuac; 
Cuauhtémoc; Tlalpan; 
Gustavo A. Madero; Venustiano Carranza, y 
Iztacalco; Xochimilco.17 
 
Ahora bien, las modificaciones antes señaladas en la división política interna 
del Distrito Federal responden a su crecimiento demográfico y a su desarrollo 
urbano. Empero, aunque el Distrito Federal constituye una entidad territorial, cuyos 
límites políticos y administrativos están claramente definidos, el proceso de 
metropolización experimentado por la Ciudad de México implica, por su misma 
naturaleza, que éstos han sido excedidos. O sea, que su zona metropolitana se ha 
desarrollado en las últimas décadas no sólo hasta abarcar la superficie total del 
Distrito Federal, sino absorbiendo municipios circunvecinos del Estado de México. De 
esta manera, si bien en algunos aspectos de la problemática generada en este 
proceso nos referimos en particular al Distrito Federal, en otros más los 
consideramos en el marco de la ZMCM en su conjunto. 
 
Desde sus orígenes, la Ciudad de México ha experimentado una continua 
expansión y ha sido el primer centro económico, político y cultural del país; sin 
embargo, no es sino hasta ya avanzado el siglo pasado, en particular, a partir de 
1940, al cobrar auge el proceso de industrialización, en que se configura y acelera su 
 
17 Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal. México: Porrúa, 2006, Art. 10. 
expansión metropolitana. 
 
La Zona Metropolitana de la Ciudad de México (ZMCM), tenía, en 1940, una 
población de 1.8 millones, en 1950, de 3.1 millones, en 1970, de 8.8 millones, y para 
1980 alcanzó los 16.4 millones de habitantes, de los cuales el 53.9 por ciento 
correspondió al Distrito Federal. Como puede apreciarse en el cuadro 1, la 
representación de la población de la ZMCM, con respecto al total nacional, pasó de 
sólo 9.2 por ciento en 1940 a más del 17 en 1970 y para 1980 ascendió al 24.5 por 
ciento. 
 
Esto es así, porque la ZMCM experimentó entre 1940 y 1970 una acelerada 
tasa de crecimiento demográfico superior a la tasa promedio general del país. Entre 
1940 y 1950 la población del país crecía al 2.7 por ciento en tanto que la ZMCM lo 
hacía al 5.6 por ciento, proporción que se mantuvo más o menos similar en la 
siguiente década. Entre 1960-1970 el país tuvo un promedio anual de crecimiento 
demográfico de 3.4 por ciento, y la ZMCM de 5.4 por ciento. En este espectacular 
incremento demográfico, cabe recalcarlo, tiene una gran importancia la migración, 
cuya aportación fue de 68 por ciento en la primera década señalada, y si bien 
disminuyó al 30 en la siguiente, vuelve a ascender al 42 entre 1960 y l970.18 Entre 
1970 y 1980 la tasa media decrecimiento medio anual descendió ligeramente al 
registrar 3.2 por ciento según los últimos datos censales, en tanto que la de la ZMCM 
fue de 4.4 por ciento, periodo en que la contribución de la migración alcanzó algo 
más del 50 por ciento. 
 
Estos fenómenos de crecimiento demográfico van acompañados de la 
 
18 Plan de Desarrollo Urbano del Distrito Federal., op. cit, pp. 47-48. 
expansión espacial de la metrópoli que registra varias fases. Dicho grosso modo, 
hasta 1930 el 98 por ciento de la población residía sobre la superficie de 137.76 km2, 
que entonces definía a la Ciudad de México, y sólo un 2 por ciento habitaba en las 
delegaciones de Coyoacán y Azcapotzalco. Entre 1940 y 1950, cuando se acelera el 
ritmo de urbanización, se inicia la desconcentración de la ciudad central hacia su 
periferia, pero, hasta el segundo año indicado, dicha expansión se desarrolla 
básicamente sobre el territorio del propio Distrito Federal, y avanza sobre las 
delegaciones Coyoacán, Gustavo A. Madero, Iztacalco, Iztapalapa, Magdalena 
Contreras, Álvaro Obregón y Azcapotzalco. Pero aunque ya para entonces había 
integrado, fuera de sus límites político-administrativos, a algunos municipios 
colindantes del Estado de México, éstos representaban menos del 5 por ciento de la 
población de dicha zona. 
 
 
Para 1960 incluía, excepto las delegaciones de Milpa Alta y Tláhuac, casi todo 
el Distrito Federal, así como los municipios de Naucalpan, Tlanepantla, Ecatepec y 
Chimalhuacán, del Estado de México. Entre 1960 y 1970 es absorbida también la 
delegación de Tláhuac del Distrito Federal, lapso en que se incorporan, además de 
los antes señalados, los municipios de Coacalco, Cuautitlán, Cuautitlán Izcalli, 
Huixquilucan, Nezahualcóyotl, Tultitlán, Zaragoza y la Paz.19 
 
La zona urbana de la Ciudad de México, está constituida por el área urbana 
continua, no se utilizan la totalidad de las áreas municipales o delegacionales. Bajo 
este criterio se consideran partes de 28 municipios del Estado de México, y de 
algunas de las delegaciones del Distrito Federal, sobre todo de las zonas de reserva 
 
19 UNIKEL, Luis. El desarrollo urbano de México. México: El Colegio de México, 1976, pp. 134-137. 
ecológica, o parques. La ZUCM abarcaba, según datos del último Censo de 
Población y Vivienda, un área de 3'323.4 km2, en el año 2000. 
 
El POZMVM20 define a la Zona Metropolitana de la Ciudad de México como un 
espacio estratégico para el ordenamiento urbano de la región. Ésta se integra por las 
16 delegaciones del Distrito Federal, 58 municipios del Estado de México y 1 del 
Estado de Hidalgo, conuna superficie de 7699.13 km2 y una población de 18, 
396,677 habitantes para el año 2000.21 
 
Esta delimitación tiene "...un carácter prospectivo que pretende anticipar el 
proceso de urbanización de la región, ya que los limites de lo metropolitano, varían 
de un año a otro y, para un mismo año, entre distintas fuentes. En este caso, la 
amplitud relativa de la ZMVM, aporta una mayor estabilidad en el tiempo, 
indispensable para pronosticar y planificar el desarrollo urbano local en el mediano y 
largo plazos".22 
 
En la ZMVM vive el 18.9 por ciento de la población del país y es, con mucho, 
la mayor concentración industrial, comercial y financiera. 
 
Ahora bien, resumiendo lo dicho, este acelerado crecimiento urbano registra 
tres periodos desde principios del siglo hasta la fecha: el primero, hasta 1930, el 
segundo, de 1930 a 1950 y el tercero de 1950 hasta nuestros días.38 
 
Víctor Manuel Juárez Neri, por su parte, considera que dentro de las políticas 
 
20 Programa de Ordenación de la Zona Metropolitana del Valle de México, 1998, p. 31 
21 Cálculos propios con base en datos del INEGI, XII Censo General de Población y Vivienda 2000, INEGI, 2001 
22 Programa de Ordenación…, op cit, p. 31 
públicas habitacionales se pueden distinguir cuatro etapas:23 
 
1ª. 1925-1949. A partir de 1925 se inicia la asistencia gubernamental directa 
con la creación de diferentes organismos, sobre todo instituciones financieras y a 
partir de 1940 con la creación del IMSS.24 Este primer modo de asistencia directa 
gobierno-trabajador careció de una visión nacional, ya que se limitaba a las fuerzas 
armadas, empleados federales, trabajadores del IMSS y del DDF. 
 
2ª. 1950-1969. Integración de una política nacional.25 Se crea el Instituto 
Nacional de la Vivienda, cuya función era la planificación y coordinación de los 
diferentes órdenes de gobierno. Con el objeto de dar respuesta a las grandes 
cantidades de vivienda requeridas, y a las limitadas condiciones de vivienda de los 
trabajadores. Además se trata de normar los créditos de los bancos para vivienda y 
las especificaciones técnicas de los programas. En estos años, se inicia el desarrollo 
habitacional vertical, conjuntos habitacionales que inauguran el departamento como 
tipo de vivienda. Esta etapa recibe un gran impulso a través de la Alianza para el 
Progreso y los requerimientos de la elaboración de planes y programas para la 
obtención de recursos para obras sociales.26 
 
3ª. 1970-1989. Transformación estructural.27 En esta etapa se realiza un 
cambio radical, sobre todo por las grandes presiones sociales debidas al acelerado 
 
23 JUÁREZ NERI, Víctor Manuel. “Condiciones de la vivienda metropolitana en la ciudad de México”. Scripta 
Nova. España: Universidad de Barcelona ,Vol. VII, núm. 146(040), 1 de agosto de 2003. En línea: 
http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-146(040).htm; [Consulta: 18 de mayo de 2006]. 
24 Dirección de Pensiones Civiles (1925), Banco Nacional Hipotecario Urbano y de Obras Públicas (1934), Banco 
de Fomento a la vivienda (1943), Instituto Mexicano del Seguro Social (1940, vivienda en renta) 
25Instituto Nacional de Vivienda (1953), Programa Financiero de Vivienda (1963); Fideicomiso del Fondo de 
Operación de la Vivienda Social (FOVI) y Fideicomiso del Fondo de Operación de Garantía (FOGA 
26 Se elaboran el Plan de Acción Inmediata 1962-1964 y el Plan de Desarrollo Económico y Social 1964-1970 
27 Instituto para el Desarrollo de la Comunidad (INDECO, 1971-1982); Fondos de la Vivienda (1972, 
INFONAVIT, FOVISSSTE; FOVIMI); Fondo Nacional de Habitaciones Populares (FONHAPO 1982) 
crecimiento de la población; la movilidad del campo a la ciudad, desarrollo urbano 
desordenado; deficientes condiciones económicas de amplios grupos sociales. Con 
el objeto de integrar al sector privado a este esfuerzo se reforma el apartado “A” del 
artículo 123 de la Constitución, para crear los Fondos de la Vivienda, con 
participación tripartita: gobierno, sindicatos y empresa, como en el INFONAVIT. En 
1981 se crea el FONHAPO, para atender a las familias de menores recursos 
económicos, que laboraban tanto en la economía formal como informal, y que no 
eran atendidos por otros organismos públicos. En 1983, se confiere en el artículo 4º 
Constitucional, el derecho de toda familia a disfrutar de una vivienda digna y 
decorosa. 
 
4ª. 1990-2000. Ajuste neoliberal. En la década de los noventa el gobierno deja 
de construir y se limita a la promoción habitacional y en su financiamiento. 
Instituciones como el INFONAVIT y el FOVISSSTE se reestructuran. Con las 
modificaciones a los procesos de pensiones, y la creación del Sistema de Ahorro 
para el retiro, se integran al financiamiento las SOFOLES, con el objeto de cubrir las 
limitaciones del crédito privado debido a la crisis económica y financiera de 1994. Se 
pretende buscar mecanismos para cubrir los huecos dejados por el Estado, sean 
cubiertos por los sectores social y privado. Se acepta que este modelo tiene 
"...limitaciones para atender el requerimiento de vivienda anual que se necesita al no 
existir una adecuada coordinación entre los principales factores de la producción y el 
financiamiento...". Se transita de una acción estatal directa y comprometida a un 
modelo donde el mercado debe solucionar el problema de la vivienda.28 
 
 
 
28 SEDESOL, Programa Sectorial de Vivienda 2001-2006, México, 2001. 
1.3 LA FORMACIÓN DE COLONIAS POPULARES 
 
La urbanización popular es uno de los procesos más importantes que 
determinan la dinámica urbana de la ZMCM. La significación de este fenómeno no ha 
pasado desapercibida por los investigadores urbanos, en torno a él se ha generado 
una vasta literatura que ha permitido el conocimiento de los rasgos generales del 
proceso de poblamiento de las colonias populares. De aquí que este capitulo 
pretenda presentar los elementos generales que han caracterizado a la urbanización 
popular en la ZMCM. Se trata de revisar las tendencias de la formación de este tipo 
de poblamiento y de confrontar las diversas posiciones de los especialistas en torno 
a la percepción de esta problemática. 
 
La formación de las colonias populares en la ZMCM no es un fenómeno 
reciente, ellas han estado presentes en la ciudad prácticamente desde el triunfo de la 
Revolución mexicana en la segunda década de siglo pasado. La institucionalización 
de la Revolución y la implementación del proyecto económico nacional determinaron 
el proceso de centralización en el ámbito político y la concentración económica en la 
ciudad de México. Estos elementos llevaron a un crecimiento urbano importante, que 
combinó la aparición de las nuevas necesidades urbanas (como la vivienda y los 
servicios) con las demandas de sectores importantes de la sociedad mexicana, como 
los campesinos y los obreros. El inicio de la creación de las estrategias de 
corporativización de los sectores populares que alimentaron la Revolución, y la 
respuesta por parte del Estado a algunas de sus solicitudes (como la tierra y los 
derechos de los trabajadores), permearon las demandas urbanas. 
 
En la década de los veinte las necesidades de vivienda popular para los 
sectores urbanos eran evidentes: éstas aparecieron en el escenario político como 
una demanda vinculada a los derechos de los trabajadores y como una nueva 
problemática que irrumpía en el panorama urbano.29 El Estado tuvo que responder 
ante las necesidades de la población citadina con una serie de decretos que tendían 
a impulsar la formación de colonias para trabajadores. Las nuevas disposiciones se 
centraban en otorgar estímulos fiscales a los promotores de este tipo de colonias, se 
reglamentaba la construcción y los precios de las casas; sin embargo, esto chocaba 
con normas sumamente relajadasen torno a los requerimientos para la creación de 
nuevas colonias y con las limitadas facultades del Ayuntamiento de la ciudad para 
introducir los servicios. Fue en este punto donde inició la brecha existente entre la 
creación de colonias para trabajadores y la dotación de servicios urbanos básicos.30 
 
No existió coherencia entre las medidas presidenciales y las normas 
existentes en el gobierno de la ciudad para los nuevos asentamientos. Hasta estos 
años no existía una reglamentación clara respecto a las obligaciones de los 
fraccionadores al crear una colonia. La urbanización de la ciudad desde el Porfiriato 
se había llevado a cabo a partir de contratos o convenios entre los fraccionadores y 
el Ayuntamiento. En principio, el gobierno de la ciudad no tenía la facultad de dotar 
de servicios a las nuevas colonias, ya que en los convenios esto quedaba a cargo 
directamente del fraccionador, por lo que el Ayuntamiento sólo las “reconocía” una 
vez que tuvieran los servicios urbanos adecuados. Como no existían ordenamientos 
específicos que detallaran las obligaciones de los fraccionadores, los contratos no 
siempre se cumplían; aun en las colonias residenciales pasaba un largo tiempo para 
la introducción completa de los servicios. 
 
29 CRUZ, Ma. Soledad. Crecimiento urbano y procesos sociales en el D.F. (1920-1928). México: UAM 
Azcapotzalco, 1994, pp. 132 y ss. 
30 Ibídem, pp. 136-141. 
 
En el caso de las colonias para trabajadores, los convenios ni siquiera 
existían. Con el amparo de los edictos, los fraccionadores llevaron a cabo una serie 
de abusos en los que predominaba la creciente problemática de la ausencia de 
servicios urbanos. Esto obligó a los colonos a organizarse y a acudir al Ayuntamiento 
a plantear su situación y a demandar la introducción de los servicios ya sea por parte 
de los fraccionadores o por el mismo gobierno de la ciudad. La posición del 
Ayuntamiento ante esta situación fue la de no aceptar oficialmente como parte física 
de la ciudad ningún asentamiento popular que no contara con los servicios públicos 
adecuados; muchas de las colonias que se crearon en esta época ni siquiera 
aparecían en los píanos oficiales del gobierno de la ciudad.31 Se había dado inicio a 
la formación de un espacio “ilegal” no reconocido por las autoridades urbanas, 
mientras que los nuevos pobladores también comenzaban la búsqueda de 
“reconocimiento” para sus colonias. 
 
Para los años treinta, las colonias para trabajadores fueron denominadas 
como “proletarias”, su nombre hacía alusión directa a la composición social de sus 
habitantes y se consideraban tanto a los asentamientos formados en la década 
anterior como a los que se establecieron en este periodo. Fue en el gobierno 
cardenista cuando este tipo de asentamientos se delineó como una alternativa 
habitacional para los sectores populares urbanos. Los mecanismos a partir de los 
cuales se formaron fueron la compra de lotes a fraccionadores que no cumplían con 
la introducción de servicios básicos, la renta de lotes y las invasiones de tierra. La 
problemática de las colonias se complejizó, pues ya no solo se refería al creciente 
déficit de servicios urbanos, que los fraccionadores prometían introducir y que nunca 
 
31 Ibídem, p. 139. 
cumplían, sino que aparecieron los conflictos sobre la propiedad de la tierra 
derivados de los procesos de invasión. La irregularidad de la tenencia apareció en 
estos años y desde entonces sería un elemento característico del poblamiento 
popular en los años subsecuentes. 
 
La aparición progresiva de las “colonias proletarias” y la ausencia de un marco 
jurídico específico obligó al gobierno cardenista a responder ad hoc a esta 
problemática. Su intervención consistió en tolerar las invasiones de tierra; en conciliar 
los conflictos entre fraccionadores y colonos y, en algunos casos, resolver las 
solicitudes para formar colonias a través de la expropiación de terrenos a propietarios 
privados y el reparto de lotes a los solicitantes.32 En este periodo se observa el 
contraste entre la existencia de una política institucionalizada clara dirigida a los 
sectores, obrero y campesino y una política para los sectores urbanos que, si bien 
empieza a tornar cierta direccionalidad, aún se basa en respuestas estatales 
puntuales determinadas por la deplorable situación habitacional que prevalecía en la 
ciudad.33 
 
Durante la década de los cuarenta la Segunda Guerra mundial agudizó las 
condiciones de vida de los sectores populares. Los altos precios de los artículos de 
primera necesidad, la carestía y la inflación fueron características de la vida citadina. 
A esto se unía las cada vez mayores necesidades urbanas y la creciente formación 
de “colonias proletarias”, todo ello obligó a una intervención más institucionalizada 
del gobierno en el ámbito urbano. En las zonas centrales de la ciudad se decretó la 
“congelación de rentas” y en la periferia se instrumentaron una serie de medidas que 
 
32 PERLÓ, Manuel. Estado, vivienda, y estructura urbana en el cardenismo. México: ISSUNAM, 1981, pp. 
236-237 
33 GONZÁLEZ, Moisés. Historia Documental de México. México: UNAM, 1974, p. 151. 
se resumen en la formación de nuevas colonias de carácter popular, en la 
regularización de las que ya existían y en el establecimiento de formas de 
organización entre colonos. Todo esto bajo el control directo del Estado, que daba 
continuidad al proyecto de corporativización de los sectores sociales (heredado del 
cardenismo), y con el objetivo central de crear un marco institucional para la 
regulación de los procesos urbanos en la periferia, en el que se establecieran las 
formas de interlocución oficial entre los colonos y el gobierno.34 
 
Esta política tuvo alcances importantes; entre 1940 y 1946 se publicaron en el 
Diario Oficial 71 expropiaciones que abarcaron a 107 colonias, las cuales reunían un 
total de 48 082 lotes y a 60 000 familias del Distrito Federal (para estos años la 
población total de la ciudad sobrepasaba el millón de habitantes).35 A pesar de la 
importancia de esta intervención gubernamental, las acciones del regente de la 
ciudad no tenían como contraparte la incorporación de las “colonias proletarias” en 
los ordenamientos generales previstos para la ciudad. Estos asentamientos no 
contaban con los requisitos de urbanización establecidos ni se ubicaban en las zonas 
previstas por los planes existentes en esta época, lo que las mantenía en una 
situación de “ilegalidad”.36 
 
En este sentido, en el trasfondo de la política de colonias se encontraba más 
bien un “reconocimiento” por parte del gobierno, que se realizaba a través de los 
recién creados canales institucionales de interlocución entre los colonos y el 
gobierno, lo que permitió el control de su crecimiento y la mediación política de las 
organizaciones de colonos. Este último aspecto resultó ser una eficaz forma de 
 
34 AZUELA, Antonio y Ma. S. CRUZ. “La institucionalización de las colonias populares y la política urbana de 
la ciudad de México (1924-1946). En: Sociológica. México: No. 9, enero-abril de 1989, pp. 11-131. 
35 Ibídem, p. 116 
36 Ibíd., p. 123. 
corporativización de los agentes sociales que participaban en el proceso, a saber, 
organizaciones de colonos y líderes que tenían un papel fundamental en la or-
ganización del poblamiento. Por otra parte, la legitimación de las colonias llevaba a 
una posición gubernamental que transgredía de principio la normatividad existente, 
por lo que se tenía que pasar por alto las disposiciones que regulaban el desarrollo 
urbano, ya que las “colonias proletarias”, por sus propias características, formaban 
parte de un espacio “no reconocido” en el marco jurídico de la ciudad.Durante la segunda mitad de la década de los cuarenta las expropiaciones 
para formar “colonias proletarias” no tuvieron la misma importancia. Tal parece que el 
esquema de ordenar la creación de este tipo de asentamientos se abandonó, y en su 
lugar surgieron propuestas que intentaban dar solución al problema de la vivienda de 
los trabajadores a partir de la construcción directa de casas habitación. Las viviendas 
estaban dirigidas a personas “económicamente débiles” pero capaces de pagar en 
15 años el importe de una casa modesta. El proyecto no tuvo mayores alcances y la 
ausencia de una política tendiente a regular la formación de asentamientos populares 
implicó la proliferación de este tipo de colonias. Para 1950 se calculaba que aproxi-
madamente 175 mil familias vivían en 145 colonias proletarias del Distrito Federal.37 
El Instituto Nacional de la Vivienda estimaba que en 1952 este tipo de poblamiento 
representaba 23.5% del área total de la ciudad de México; en 1955 esta cifra 
ascendió a 30%.38 
 
La década de los cincuenta dio inicio a una creciente expansión urbana que 
tendió a la metropolización. A pesar de este intenso crecimiento urbano y de la 
 
37 GONZÁLEZ, Moisés, op cit, p. 57. 
38 Colonias proletarias, problemas y soluciones. México: Instituto Nacional de la Vivienda, 1958, p. 9. 
abierta necesidad de espacios habitacionales para los sectores populares, la política 
urbana que se adoptó en el Distrito Federal fue la restricción de crear nuevas 
colonias (tanto legales como ilegales). Entre 1953 y 1966 se prohibió la creación de 
nuevos fraccionamientos dentro de los límites del D.F. La incorporación de territorio 
del Estado de México a la urbe y la existencia de una configuración territorial 
constituida por un gran número de pequeñas propiedades, ejidos y propiedades 
federales (como los cursos de los ríos, canales, algunas partes del ex lago de 
Texcoco, etc.) marcaron efectos diferenciados de esta política en la ciudad de 
México. 
 
En el caso del Distrito Federal, la medida no impidió la formación de colonias 
populares. Históricamente, este tipo de poblamiento se había creado en un espacio 
“no reconocido” por el marco jurídico urbano, la “ilegalidad” era su característica, por 
lo que la prohibición no detuvo el crecimiento de estos asentamientos. De esta 
manera, no se pudo evitar las invasiones, ni el poblamiento paulatino de las colonias 
populares formadas en los años anteriores. Las tierras ejidales empezaron a ser 
ocupadas como espacios habitacionales para los sectores populares. Bajo la figura 
de la “zona urbana ejidal” (que formaba parte de la legislación agraria y de la que se 
hablará con detalle en otro apartado) apareció un número importante de colonias 
populares; gran parte de la urbanización de Iztapalapa e Iztacalco en los años 
cincuenta y sesenta se dio bajo esta modalidad.39 
 
En el Estado de México la situación fue diferente. En contraste con las 
restricciones existentes para los fraccionamientos en el D.F., en los municipios 
 
39 VARLEY , Ann. “¿Propiedad de la Revolución? Los ejidos en el crecimiento de la Ciudad de México”. 
Revista Interamericana de Planificación. México, Vol. XXII, Núm 87-88, julio-septiembre/octubre-diciembre 
de 1989, pp. 765-773. 
conurbados se presentó una amplia permisividad por parte de las autoridades para la 
formación de nuevas colonias. Esta situación generó un crecimiento urbano intenso 
en los municipios mexiquenses cercanos a la mancha urbana, así como la 
urbanización ilegal a gran escala de los terrenos resultantes de la desecación del 
lago de Texcoco. Al igual que en años anteriores en el Distrito Federal, este 
fenómeno estuvo acompañado por una amplia tolerancia de las autoridades a la 
creación de fraccionamientos populares irregulares. Para ello se contó con un amplío 
soporte gubernamental, que implicaba la existencia de relaciones de apoyo entre las 
autoridades estatales y municipales y los fraccionadores. Todo esto permitió un 
proceso de urbanización masivo en el que se dieron numerosos abusos por parte de 
los fraccionadores, lo que determinó la aparición de organizaciones de colonos con 
una amplia capacidad de movilización que impugnaron el incumplimiento de lo 
ofrecido. La movilización de los colonos permitió la creación de frentes 
independientes que formaron parte del movimiento urbano popular y que llevaron a 
cabo invasiones masivas de tierras. Estos nuevos elementos obligarían a una 
intervención estatal más decisiva en el campo de la urbanización popular.40 
 
Al iniciar la década de los setenta, la importancia de las colonias populares en 
la ZMCM era evidente. Tierras de propiedad federal, privada y ejidal que no tenían 
atractivos para usos urbanos, por ser terrenos pedregosos, lomeríos, lacustres o 
improductivos, se ocuparon para vivienda popular. Hasta estos años se había creado 
un número importante de fraccionamientos clandestinos que se habían formado en el 
lecho del ex lago de Texcoco, en parte de los municipios de Ecatepec y 
Chimalhuacán; también se presentaron invasiones a gran escala que se produjeron 
 
40 DUHAU, Emilio. Urbanización popular, formas de acceso al suelo y política urbana. México: Facultad de 
Arquitectura, UNAM, 1996, pp. 55 y ss. (Tesis Doctoral en Arquitectura). 
en función de coyunturas políticas específicas. El proceso de urbanización popular 
para entonces estaba caracterizado por una problemática compleja y conflictiva en 
torno a la compraventa ilegal de la tierra (ventas fraudulentas, incumplimiento por 
parte de los fraccionadores en la introducción de los servicios, etc.); en ella 
participaban los agentes sociales derivados del tipo de propiedad y de las formas de 
acceso al suelo.41 
 
A pesar de los problemas derivados del proceso de urbanización popular, el 
mercado de tierras de la periferia se seguía distinguiendo por la legitimación entre la 
acción estatal y el proceso ilegal de poblamiento. La participación de líderes que 
desempeñaban un papel múltiple como fraccionadores clandestinos, gestores de 
servicios, representantes de los colonos, etc., constituía uno de los pilares 
fundamentales del corporativismo urbano y coadyuvaba al control político de estos 
sectores populares. Eran ellos los mediadores políticos entre los colonos y las 
autoridades; a los primeros se les ofrecía la introducción de los servicios y el 
reconocimiento de sus colonias; a los segundos, a cambio de la libertad de urbanizar 
y vender ilegalmente, se comprometía a formar una vasta clientela electoral entre sus 
“compradores”. Ellos constituían la base de apoyo de autoridades y candidatos políti-
cos a cambio de la gestión de los servicios y de mantener el control de los 
pobladores de las colonias populares.42 En los años setenta, ante la masividad del 
fenómeno, el modelo entraba en crisis. La acumulación histórica de un gran déficit de 
servicios urbanos que el Estado se resistía a reconocer, y los conflictos entre frac-
cionadores, propietarios de la tierra, colonos y ejidatarios, se convirtieron en parte de 
la cotidianidad urbana; las formas de control del poblamiento popular estaban ya 
 
41 Ibídem, pp. 153-170. 
42 CASTAÑEDA, Víctor. “Mercado inmobiliario en la periferia metropolitana: los precios del suelo: Estudios de 
casos”. En: Estructura territorial de la Ciudad de México. México: Plaza y Valdez/DDF, 1988, pp. 49 y ss. 
desbordadas. 
 
El panorama descrito obligó al Estado a llevar a cabo acciones dirigidas a 
“reconsiderar” la problemática de la urbanización popular. La aparición del 
movimiento independiente de colonos y la impugnación de las promesas incumplidas 
de los fraccionadores orillaron a las autoridades a encarcelarlos y a repensar su