El-sistema-de-pensiones-en-Mexico--AFORES-19972004

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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA
DE MÉXICO
FACULTAD DE ECONOMíA
"EL SISTEMA DE PENSIONES EN MÉXICO:
AFORES 1997-2004"
T E S I S
QUE PARA OBTENER EL GRADO DE
LICENCIADO EN ECONOMíA
P R E S E N T A
MÓNICA GONZÁLEZ GARCíA
ASESOR: DR. ALEJANDRO ÁLVAREZ BEJAR
CD. UNIVERSITARIA SEPTIEMBRE DE 2005.
 
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AGRADECIMIENTOS
A Dios por darme la oportunidad y los medios para alcanzar uno
de mis anhelos más grandes a nivel personal y profesional.
A mis padres por darme la vida, ejemplo, fortaleza, amor y su
apoyo para culminar mis estudios de licenciatura. Gracias papas,
este triunfo es de ustedes yo solamente lo cristalice.
A mi hermana y a Edgar por ser mi familia y estar siempre
conmigo y brindarme su apoyo.
A mi querida Universidad por abrir sus puertas y brindarme la
oportunidad de educarme y formarme como profesional, rodeada
de cariño, excelentes profesores y del más alto nivel académico.
Al Dr. Alejandro Alvarez Bejar, que no solamente dirigió este
trabajo , sino que también me brindo su apoyo, amistad y ejemplo,
gracias Dr. Alvarez, por maestros como usted la universidad
forma a profesionales de alto nivel y una gran calidad humana.
A mis Sinodales, Dr. Alejandro Alvarez, Lic. Gildardo López, Mtro.
Leonardo Lomelí, Dr. Gabriel Mendoza y el Mtro. José Martín
Palma, por su dedicación, ejemplo y apoyo en este proceso tan
importante en mi vida profesional.
Al Mtro. Dario Ibarra, por guiar esta investigación, y estar al
pendiente de la culminación de este proyecto, gracias de verdad
sin su apoyo no lo hubiera logrado.
Por tu tiempo, apoyo y cariño, gracias José Martín eres parte
fundamental de la realización de este proyecto.
A mis amigos, Fabiola Sierra, Martha Romero, Viviana
Mondragón, Miriam Ortega, Pilar Briz, Héctor Hdzib, Roque
Naranjo, por estar siempre a mi lado compartiendo los mejores y
los peores momentos, este logro quiero compartirlo con ustedes y
agradecerles su amistad.
Para una gral1persona, de la cual no he recibido más que apoyo,
motivación, la cual admiro y respeto mucho, Juan Cartos gracias
por estar en todo momento, pero sobre todo gracias por ser parte
de mi vida. Gracias por tu amistad y cariño que me impulsaron a
alcanzar este gran logro.
Para la mejor de las jefas, una gran amiga y ser humano, gracías
EIi por todo tu apoyo, por enseñarme a crecer cada día, de la
mejor manera que puede aprender y crecer un ser humano con
paciencia y cariño. Sin tu apoyo no lo hubiera logrado.
íNDICE
INTRODUCCiÓN
CAPíTULO I
MARCO TEÓRICO
1. Concepto de la Seguridad Social
1.1 Seguro social
1.2 Asistencia social
1.3 Programas universales
1.4 Programas obligatorios patronales
1.5 Programas volunta rios individuales
2. Antecedentes Históricos de la Seguridad Social
2.1 Antecedentes históricos de la seguridad social en México
3. Marco Conceptual de la Seguridad Social
3.1 Mantener la calidad de vida
3.2 Reducción de la desigualdad
3.3 Integración Social
3.4 Eficiencia
3.5 Factibilidad administrativa
4. Economía y Seguridad Social
4.1 Intervención gubernamental
4.2 Bíenes públicos
4.3 Extema lidades
4.4 Información Imperfecta
4.5 Rendimientos crecientes a escala
4.6 Mercados incompletos
4.7 Desempleo
4.8 Bienes Preferentes
4.9 Redistribución
5. Efectos de la Seguridad Social sobre la Economía
5.1 Las decisiones de los individuos
5.2 Incentivos
5.3 Finanzas Públicas
CAPíTULO 11
PRECISIONES SOBRE lOS SISTEMAS DE PENSIONES Y LAS AFORES
1. Características de los Sistemas de Pensiones
1.1 Objetivo de los sistemas de pensiones
2. Clasificación del Sistema de Pensiones
2.1 Según el tipo de contribución o beneficio
2.1.1 Sistemas de beneficio definido
2.1.2 Sistemas de contribución definida
2.1.3 Sistemas Mixtos
2.2. Sistemas de pensiones de acuerdo al patrocinador
2.2.1 Planes privados
2.2.2 Planes públicos
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2.3 Según el tipo de financiamiento
2.3.1 Planes de reparto
2.3.2 Planes de capitalización
3. Estructura de los Planes de Pensiones
4. Justificación de los Programas Públicos de Pensiones
5. Efectos de los Sistemas Públicos de Pensiones en la Economía
6. Administradoras de fondos para el retiro (Afores)
6.1 Características Formales y legales De las Afores
6.2 ¿Qué son las Afores?
6.3 Clasificación de las Afores
6.4 Conformación de las cuentas individuales
6.5 Estructura jurídica de las Afores
7. Organización de la Consar
7.1 Comisión de vigilancia
8. Organización de las Siefores
CAPíTULO 111
PRINCIPALES PROGRAMAS DE PENSIONES
1. Estructura de los Principales Programas de Pensiones
2. El Sistema de Pensiones para los Trabajadores Afiliados al IMSS
2.1 Afiliación
2.2 Recaudación de cuotas y aportaciones
2.3 Seguros de invalidez, vida y de riesgos de trabajo
2 .3.1 Seguro de invalidez y vida
2 .3.2 Seguro de riesgos de trabajo
2.4. Inversión de los recursos en las cuentas individuales
2.4.1 Subcuenta de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, y de
aportaciones voluntarias
2.5 Subcuenta de vivienda
2.6 Traspasos de cuentas entre Afores
2.7 Retiros de las cuentas individuales
2.7.1. Retiros parciales
2.7.2. Retiro por cesantía en edad avanzada o vejez
2.7.3 Retiro anticipado
2.7.4. Retiro por invalidez o muerte
2.8 Inversión de las reservas técnicas de las aseguradoras especializadas
en rentas vitalicias
3. El Sistema de Pensiones del ISSSTE
4. Sistemas de Pensiones en la Administración Pública Federal
5. Sistema de Pensiones de las Universidades Públicas en México
5.1 Problemática identificada en la valuación actual estandarizada de las
universidades públicas en México
6. Sistema de Pensiones Estatales
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CAPíTULO IV
EVOLUCiÓN Y PROBLEMÁTICA DE lAS AFORES 1997-2004
1. Evolución de las Afores 1997-2004
1.1 Características del Mercado
1.2 Características de las empresas y estructura del mercado
2. Monto Ahorrado en las Afores
2.1 Comisiones
2.2 Esquema de descuentos
2.3 Rendimiento de las Afores
2.4 Monto ahorrado en las Afores
2.5 Régimen de Inversiones
2.6 Destino de las inversiones
2.7 Reservas técnicas
3. Problemática de los Sistemas de Pensiones y las Afores
3.1 Principales causas de la reforma
3.1.1 Desequilibrio actuarial y problemas de elaboración
3.1.2 la portabilidad
3.1.3 Tendencias demográficas
3.1.4 Informalidad y Desempleo
3.1.5 Finanzas Públicas
4. Cuestionamientos y Retos acerca de las Afores
CAPíTULO V
CASO EMPíRICO
1. Metodología
1.1 Modelo del Ciclo de Vida
1.2 la encuesta nacional ingreso gasto de los hogares
2. Variables Demográficas, Económicas y Sociales
3. Supuestos
4. Procedimiento
5. Resultados del Cálculo Actuarial
5.1 Resultados promedio del sistema
5.2 Análisis de los resultados por Afore
CONCLUSIONES
ANEXO
BIBLIOGRAFíA
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INTRODUCCiÓN
Los diversos sistemas de pensiones en México son un pilar fundamental dentro de
los sistemas de seguridad social existentes. El sistema de seguridad social en México, es
un instrumento clave de la política laboral y social; un medio efectivo de redistribución del
ingreso; el proveedor másimportante de servicios de salud de trabajadores, pensionados
y sus familiares; y es, sobre todo, una red efectiva para dar certidumbre a trabajadores en
momentos críticos, así como un elemento clave para proveerles de servicios básicos a lo
largo de su vida. Hoy se reconoce de manera universal el derecho a la seguridad social.
El Artículo 22 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos indica: "Toda
persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a obtener,
mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la
organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos,
sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su
personalidad.n
La seguridad social es también un motor del desarrollo económico. La protección que
ofrece a sus afiliados les permite un desempeño laboral y personal más provechoso. La
atención médica que reciben los trabajadores incrementa de manera directa su
productividad. La certidumbre que otorga el sistema de seguros y pensiones le permite al
trabajador tener un desempeño profesional más dinámico y flexible, lo cual redunda en
una asignación de recursos laborales más eficiente.
Los sistemas de pensiones tienen como propósito que los trabajadores tengan, al
momento del retiro, recursos que les permitan alcanzar cierto nivel de consumo. El retiro
puede darse por invalidez, vejez o cesantía en edad avanzada. Los planes de pensiones,
generalmente, también protegen a los dependientes económicos del trabajador en caso
de que éste muera.
En México, existen diversos sistemas de pensiones: públicos, privados y de tipo
ocupacional o personal. Los sistemas públicos son ofrecidos por sistemas de seguridad
social a nivel federal y estatal. Los planes ocupacionales son ofrecidos por algunas
empresas públicas y privadas a sus trabajadores, y los personales son aquellos en que
los trabajadores se adhieren de manera voluntaria a través de algún intermediario
financiero.
Existe una gran variedad de planes de pensiones en cuanto a beneficios, acceso,
financiamiento y forma de administración. Los principales planes, en términos de la
población cubierta, son los administrados por los sistemas de seguridad social a nivel
federal. Se trata, en primer lugar, del de los trabajadores afiliados al Instituto Mexicano del
Seguro Social (IMSS) con una cobertura de 12 millones de trabajadores y el de los
trabajadores afiliados al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores
del Estado (ISSSTE), con una cobertura de 2.5 millones de trabajadores .
La Ley del Seguro Social (LSS) fue reformada en diciembre de 1995, entre otras razones,
para cambiar el sistema de pensiones de beneficio definido de los trabajadores afiliados al
IMSS, que operaba como un sistema de reparto, por un sistema de contribuciones
definidas y cuentas individuales administrado por empresas de giro exclusivo
denominadasAdministradoras de Fondos para el Retiro (Afores).
La nueva ley entró en vigor el primero de julio de 1997. La razón del cambio se debió,
principalmente, a la inviabilidad financiera del sistema anterior, pero también se
consideraron los posibles efectos favorables en los niveles de ahorro nacional, en la
formalización del mercado laboral y en el desarrollo de los mercados financieros.
Desafortunadamente, la reforma fue incompleta. No se adecuaron los sistemas de
pensiones estatales ni el ISSSTE. Estos planes están generalmente estructurados como
de beneficio definido y presentan, desde un punto de vista actuarial, importantes
desequilibrios entre el valor presente de los ingresos y el de los beneficios. Es decir, al
igual que el sistema anterior deIIMSS, no son financieramente viables.
El déficit actuarial que presentan algunos sistemas de pensiones constituye una deuda
pública implícita creciente en el tiempo de los gobiernos estatales y del Gobierno Federal.
Además, la coexistencia de múltiples sistemas con diferentes caracteristicas trae como
consecuencia una pérdida de beneficios para aquellos trabajadores que durante su vida
laboral realizan actividades en diferentes sectores.
II
Por otro lado, debe analizarse con detalle la viabilidad financiera de otros programas
públicos como son el sistema de pensiones de las Fuerzas Armadas, administrado por el
Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas (ISSFAM) y el sistema de
pensiones de Petróleos Mexicanos (PEMEX), empresa que tiene su propio sistema de
seguridad social. Cabe señalar que los trabajadores de PEMEX, desde un punto de vista
estrictamente jurídico, deberian estar afiliados al IMSS.
Asimismo, se deben revisar los planes ocupacionales que, de manera adicional a la
seguridad social, ofrecen a sus trabajadores diversas entidades públicas, como los del
IMSS, la Comisión Federal de Electricidad, la Compañía de Luz y Fuerza del Centro y la
Banca de Desarrollo entre otros. Estos planes presentan también importantes déficits
actuariales que, eventualmente, podrían convertirse en deuda del Gobierno Federal, en
caso de que éste asuma los quebrantos.
Por lo anterior, la sustentabilidad de la política fiscal debe considerar el creciente
endeudamiento del Estado proveniente de los contratos sociales existentes y dentro de
éstos, de manera particular, el proveniente de los planes de pensiones con garantía
pública explícita o implícita.
El diseño del sistema de pensiones del IMSS, que entró en operación en julio de 1997
presenta importantes problemas en lo que concierne a los seguros de invalidez, vida,
riesgos del trabajo y en la rentabilidad de la subcuenta de vivienda. Asimismo, debe
adecuarse el marco regulatorio que delimita el marco de acción de las Afores y
aseguradoras de rentas vitalicias, principalmente en lo que respecta a la canalización de
recursos a través del sistema financiero al financiamiento de la inversión pública y
privada.
Para comprender la importancia de la medida, puede señalarse que los fondos
administrados por Afores y aseguradoras especializadas representaban al primer
trimestre del año 2000 el 27.6 por ciento de la deuda pública doméstica y el 10.62 por
ciento de la deuda pública interna más la deuda contingente proveniente de los
programas de rescate a la banca. De mantenerse equilibrio en las finanzas públicas, estos
representarían al cabo de 5.5 años el 100% de la deuda pública interna, de sumarse los
iii
fondos de vivienda, en sólo 2 años llegarían al 100%, o en 6 años considerando el rescate
bancario.
Respecto al marco normativo se deben realizar adecuaciones que delimiten el campo de
acción de las Afores, a efecto de que se obtenga la mayor rentabilidad en los fondos para
ciertos niveles de riesgo. Adicionalmente, se debe revisar el propósito de algunas de las
reservas técnicas, establecer un régimen de inversión con base en reglas prudenciales y
requerimientos de capital en función del riesgo.
Por otro lado, como resultado de las garantías implícitas a los asegurados por parte del
Estado en caso de que una aseguradora presente problemas de solvencia, y de la
responsabilidad limitada de los accionistas por los riesgos que asumen, se debe analizar
la posible existencia de problemas de riesgo moral que pueden traer como consecuencia
pasivos contingentes al Gobierno Federal y por lo tanto a los contribuyentes .
Este trabajo comparte la profunda preocupación por la situación actual y las perspectivas
de los sistemas pensionarios del país, especialmente los de los servidores públicos, cuyos
déficits crecientes amenazan con privar al Estado mexicano de su capacidad para
mantener la estabilidad macroeconómica, de mejorar los servicios de salud, de invertir
para la creación de empleos y de fomentar el desarrollo social. A la luz de los diagnósticos
disponibles, es evidente que dichos sistemas no son sustentables en el mediano y largo
plazos. Con excepción del régimen de pensiones de derechohabientesdel IMSS que ya
fue reformado, la transición demográfica y epidemiológica ha tenido un efecto devastador
en los balances financieros de los sistemas de pensiones y de salud para los trabajadores
del sector público que conservan un sistema de reparto, también conocido como de
beneficios definidos.
Todo sistema de pensiones, para mantenerse sano y sustentable, requiere de revisiones
periódicas que lo ajusten a la evolución de las variables demográficas de la población. A
su vez, cualquier reforma debe tener un profundo sentido social, absoluto respeto a los
derechos laborales de los trabajadores y un enfoque económico que fomente la
productividad.
iv
La presente investigación se compone de cinco capítulos. El primer capítulo dedícado al
marco teórico se hace referencia al origen, importancia y evolución de la seguridad social,
así como la necesídad de la intervención del Estado en su provisión. En el segundo
capítulo se mencionan las características principales y legales de los sistemas de
pensiones y de las Afores. En el tercer capítulo se describen brevemente los principales
programas de pensiones del país destacando el del IMSS debido a su ímportancia y
reforma realizada. En el cuarto capítulo se describe la evolución de las Afores en
aspectos tales como; fondos acumulados, rendimientos, comisiones, reservas técnicas
etc., así también la problemática y retos de las mismas. En el quinto capítulo se presenta
un cálculo actuarial de un caso empírico, con el propósito de evidenciar los resultados,
basado en la teoría del ciclo de vida donde se pretende demostrar o rechazar la hipótesis
de la presente ínvestigación señalando si los beneficios que percibirá un trabajador
promedio que pertenece al programa de pensiones del IMSS, serán suficientes para su
retiro.
v
CAPíTULO I
MARCO TEÓRICO
La seguridad social ha desempeñado un papel muy importante en las sociedades
modernas, no sólo por sus consecuencias económ icas, sino porque éstas se extienden al
ámbito social y político. En términos generales, su desarrollo y evolución en el tiempo se
asocian al proceso de industrialización, urbanización y con el de la modernización de la
sociedad. Las crecientes dificultades de inseguridad económica de la clase trabajadora, la
presencia de enfermedades y accidentes asociados al desarrollo industrial y otros problemas
como el desempleo condujeron a que el Estado ofreciera una solución a la inseguridad
económica que podría generar estos problemas (Solís y Villagómez, 1999: 13).
Debido a la importancia de la seguridad social para los individuos, la economía, el Estado y el
desarrollo de una nación en general , además de ser el marco del surgim iento de los sistemas
de pensiones, este capitulo detalla ampliamente el tema.
1. CONCEPTO DE SEGURIDAD SOCIAL
El autor Gustavo Arce Cano, en su tratado de seguridad social (Arce, 1994: 33), concibe
a la seguridad social como el instrumento jurídico y económico que establece el Estado para
abolir la necesidad y garantizar a todo ciudadano el ingreso para vivir y para acceder a la salud,
a través del reparto equitativo del ingreso nacional y por medio de prestaciones de un sistema
de seguro social, al que contribuyen los patrones, los trabajadores y el Estado, o alguno de ellos
como subsidios, y de servicios sociales, que otorgan de los impuestos de las dependencias de
aquel, quedando amparados contra los riesgos profesionales y sociales.
Ahora bien, la Ley del Seguro Social 1 en su artículo segundo, precisa claramente el objeto de la
materia, al determinar que la seguridad social tiene por finalidad garantizar el derecho humano
a la salud, la asistencia médica , la protección de los medios de subsistencia y los servicios
necesarios para el bienestar individual y colectivo.
1 Ley del Seguro Social (2005).Titulo Primero . Disposiciones generales. México .
Tratar de obtener una definición precisa del término seguridad social es una tarea casi
imposible, sobre todo cuando se hace referencia a diversos países. En algunos casos se
incluye una gran cantidad de planes y programas que conducen a una definición muy amplia del
término, mientras que en otros casos se acota el tipo de programas por considerar. De acuerdo
con la Organización Internacional de Trabajo (OIT), la seguridad social "puede interpretarse
como la protección que la sociedad proporciona a sus miembros, mediante una serie de medias
públicas, contra las privaciones económicas y sociales que de otra manera derivarían en la
desaparición o en una fuerte reducción de sus ingresos como consecuencia de enfermedad,
maternidad, accidente de trabajo o enfermedad profesional, desempleo, invalidez, vejez y
muerte, asi como la protección en forma de asistencia médica y de ayuda a las familias con
hijosn2. Esta definíción refleja en cierta medida el consenso en la bibliografía respecto a una
interpretación general del término, al menos en el sentido económico. También habria que
señalar que estas medidas públicas incluyen fundamentalmente un pago monetario o la
prestación de un servicio.
En este marco existe también una discusión de las diferencias conceptuales entre los términos
de seguridad social y asistencia social, en la que tampoco existe consenso. Para los fines de
este trabajo, se considera el término seguridad social en su sentido más amplio, el cual incluye
un conjunto de programas como el seguro social, los programas universales, obligatorios para
patrones y otros voluntarios individuales. Esta clasificación está basada en los distintos
enfoques seguidos para realizar el pago de beneficios y servicios. A continuación se señalan
algunas de las principales características de cada uno de estos programas.
1.1 Seguro Social
Este esquema es sin duda uno de los elementos constitutivos más importantes de los
sistemas de bienestar social en el mundo. Entre sus principales características destacan: i) en
general son programas obligatorios estipulados en la legislación, lo que permite agrupar riesgos
diversos y diversificarlos; ií) su creación, administración y regulación está encargada al
gobierno, aunque en algunos casos la administración puede ser delegada al sector privado; iii)
su financiamiento se obtiene total o parcialmente de las contribuciones realizadas por los
trabajadores, los patrones y el Estado; iv) la elegibilidad para los beneficios depende de las
contribuciones realizadas por los afiliados y por lo común son extensibles a los familiares; para
2 Véase www.oit.org
2
ser elegible no se requiere probar la situación financiera o económica del afiliado; v) los
beneficios y el método para su determinación se encuentran establecidos en la ley y vi) los
beneficios pueden estar vinculados a las contribuciones del afiliado o ser independientes de
éstas, y se busca redistribuir los recursos de los trabajadores con altos ingresos hacia los de
bajos ingresos. Algunos programas considerados en este rubro incluyen pensiones por vejez,
invalidez y vida, seguro de salud y seguro de desempleo o de riesgos de trabajo.
1.2 Asistencia Social
Estos programas, que también ofrecen beneficios monetarios y de servicios a los
individuos, presentan características discrecionales. Por lo general se financian a partir de
recursos presupuestarios del gobierno federal y se encuentran dirigidos a grupos de bajos
ingresos. Los beneficios son otorgados sólo después de que se comprueban ciertas
condiciones económicas y financieras del solicitante. Estos requerimientos se basan en
estándares respecto a otros individuos dentro de la sociedad y la elegibilidad está vinculada al
desempeño económico anterior del individuo. Estos programas son administrados por el
gobierno y pueden incluir ayudas o suplementos al ingreso por desempleo, o asociados a la
salud o alimentación o a grupos especiales como serian los discapacitados.
1.3 Programas Universales
Estos programas otorgan beneficios al conjunto de la población de un país, pero son
condicionadosa consideraciones demográficas como la edad o residencía de los receptores. Su
financiamiento proviene de recursos presupuestarios del gobierno federal y los beneficios son
generalmente pagos fijos independientes del ingreso, situación laboral o de salud. Estos
beneficios se encuentran señalados en la ley.
1.4 Programas Obligatorios Patronales
Dentro de estos programas se incluyen aquellos cuyos beneficios y/o su financiamiento
son otorgados por el patrón por mandato legal. Este esquema es muy similar al del seguro
social en la medida en que es obligatorio, se financia mediante contribuciones (en este caso
sólo patronales) y la elegibilidad está vinculada al empleo del afiliado. Sin embargo, la diferencia
3
es que en estos programas por lo común no se plantea la redistribución y se basan en
esquemas de contribuciones definidas por lo que los beneficios dependen de la acumulación de
estos recursos. Su administración la realiza la empresa, pero también puede delegarse a un
intermediario privado.
1.5 Programas Voluntarios Individuales
Estos programas son sugeridos por el gobierno, quien los patrocina y regula. Su
financiamiento es a partir de contribuciones y elegibilidad. En estos programas puede
presentarse algún subsidio gubernamental, lo que permite introducir elementos redistributivos.
La clasificación que se ha establecido de los diversos programas incluidos en la seguridad
social no es universal y se encuentra en debate, sin embargo intenta captar los principales
elementos reseñados por diversos autores. También es posible que en algunos casos se
presenten programas híbridos procedentes de la combinación de uno o más programas y que
éstos muestren características de cada país, dadas sus estructuras institucionales particulares
(Solís yVillagómez, 1999:17-19).
2. ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL
La seguridad social con sus características modernas es de muy reciente nacimiento, sin
embargo, su surgimiento empieza a perfilarse desde el advenimiento de la revolución industrial
que determinó transformaciones radícales del proceso de producción y cambios estructurales
económicos y sociales, en los que destaca la aparición de la producción fabril, del mercado de
trabajo y del asalariado, que sólo disponía del producto de la venta de su fuerza de trabajo y se
hallaba imposibilitado para proporcionarse ingresos adicionales de cualquier tipo. Desde hace
más de una centuria, se han desarrollado sistemas de seguridad social que responden a las
condiciones particulares de cada sociedad en un momento determinado. Se trata así, de
sistemas dinámicos y flexibles que tienen que ser adaptados a las situaciones siempre
cambiantes de la existencia humana y de la vida social (González, 1980:30).
Desde tiempos remotos, las civilizaciones se han preocupado por la seguridad social, ante la
inseguridad en todos los órdenes, no obstante la seguridad social es una institución moderna,
4
sin embargo en su inspiración es tan antigua como la necesidad del hombre de combatir la
inseguridad.
Ciertamente, el origen de las agrupaciones obedece al desarrollo histórico del hombre y
fundamentalmente a la forma instintiva de luchar por su seguridad, quizá a la inseguridad que el
mundo inhóspito le presentaba, por lo que sintió la necesidad de vivir en grupos con la idea del
bienestar común en todos sus aspectos, con el pastoreo, la domesticación de animales y el
cultivo de plantas logró tener seguridad sobre el fruto de su alimentación.
No obstante, la enfermedad y la muerte continuaron siendo motivo de preocupación,
anteponiendo sus creencias y sus veneraciones a seres superiores o sobrenaturales como
recurso a la inseguridad, que lo condujeron a adoptar formas de organización social. Con el
transcurso del tiempo, hubo culturas que crearon sistemas de ayuda mutua. En el pueblo griego
existían organizaciones encargadas de socorrer a la población y a los menesterosos.
El primer reconocimiento de la responsabilidad del Estado con los sectores económicamente
mas débiles, se da en Inglaterra, cuando en 1601 se expide la primera ley de ayuda a los
pobres, que también constituye una toma de conciencia de la gravedad de la injusticia social.
Los primeros programas de seguridad social en su concepción moderna surgieron en Alemania
durante el gobierno de Bismarck a fines del siglo XIX, cuando se instituyó el seguro obligatorio
de enfermedades, el seguro contra accidentes de trabajo y el seguro obligatorio contra invalidez
y vejez (Salís y Villagómez, 1999: 14).
En América Latina, los programas de seguridad social empezaron a aparecer a principios del
siglo XX, primero como leyes contra accidentes de trabajo y posteriormente como programas de
pensiones, principalmente en Argentina, Brasil, Chile, Cuba y Uruguay con una estructura por lo
general fragmentaria, generalizándose después a otros países (Salís y Villagómez, 1999: 13).
Por lo que respecta a América, la primera legislación sobre seguros sociales se da en Chile en
1924, mediante la cual se introdujo el seguro social de enfermedad, maternidad, invalidez, vejez
y muerte. Después le siguió Canadá en 1927, estableciendo el seguro de pensiones
asistenciales; en Ecuador, Bolivia y Estados Unidos la seguridad social es legislada en 1935;
Perú en 1936, Venezuela en 1940 y Panamá, Costa Rica y Paraguay en 1941.
5
2.1 Antecedentes Históricos de la Seguridad Social en México
En nuestro país, la Seguridad Social tiene un carácter dinámico y latente que se ha
fortalecido a través del tiempo. Desde la época precortesiana se puede identificar el concepto
de seguridad social con las denominadas cajas de comunidades indígenas, que funcionaban
con aportaciones de estas para cubrir los infortunios de la muerte, otros riesgos o festividades a
sus dioses, hasta el nacimiento de nuestra carta magna y la creación de instituciones para
garantizar los derechos fundamentales.
No hay duda que la gran epopeya revolucionaria de 1910 Y su producto social, la Constitución
de 1917, permitieron delinear el proyecto económico y social del país, al mismo tiempo sirvieron
para consolidar los objetivos de las luchas de Independencia y de Reforma al definir con
claridad los rubros del desarrollo social, para la transformación de las instituciones y para la
evolución de la vida po/itica y democrática de la nación, fue la Constitución base de las
instituciones de la Republica; asi como de la Seguridad Social.
La Seguridad Social en México, orientada al reconocimiento de la dignidad y calidad humana de
la población de México y de América en general y, con ello, el reconocimiento de sus derechos
de bienestar, los dieron los misioneros de las distintas órdenes religiosas que vinieron al Nuevo
Mundo. Primero, en calidad de asistir espiritualmente a los conquistadores y, luego, para
evangelizar a los naturales una vez que a estos se les asumió como seres humanos,
poseedores, como todos los demás, de una alma susceptible de conversión al cristianismo y,
desde luego, de salvación conforme al credo católico.
Pero los mas claros y determinantes antecedentes de la seguridad social en México se
encuentran, en el documento de Don José Maria Morelos y Pavón, denominado "Los
Sentimientos de La Nación" que fue presentado al Congreso Constituyente de 1813, en donde
recomendó que se dictaran leyes para moderar la opulencia y la indigencia, de tal suerte que se
mejorasen el jornal del pobre y sus costumbres y se mitigara la ignorancia.
Las disposiciones legislativas precursoras de la seguridad social, según consigna la
Enciclopedia de México, fueron las leyes de Trabajo del Estado de México que emitió el
Gobernador José Vicente Villada el 30 de abril de 1904; así como las de Veracruz de octubre de
1914 y las de Yucatán del 11 de diciembre de 1915.
6
La Constitución de 1917 incorpora los derechos individuales consagrados por el documento que
había regido desde el año de 1857, donde participó Don Benito Juárez, quien fortalecióla
nacionalidad, la separación del Clero en la educación laica y reafirmando el concepto del
Estado Mexicano, también adiciono las garantías sociales destinadas a la protección de los
distintos grupos sociales, siendo hoy una de las constituciones más avanzadas del mundo.
La carta magna es el resultado de la búsqueda del bienestar social, que se habia estado
buscando desde seis décadas antes, donde el desarrollo que alcanzo el combate revolucionario
y la ideología social vino a reflejarse en los debates del congreso constituyente de 1917, lo que
llevo a conformar un gran pacto social que preserva, respeta e impulsa los derechos
fundamentales de los mexicanos y que permite al país transitar, mayormente en paz y con
armonía social, con un proceso de evolución y desarrollo. La Constitución es un documento
solidario progresista, con enormes alcances sociales siendo el sustento para la edificación de
un Proyecto Nacional.
La promulgación en 1917 de la Constitución Federal, representó el inicio de la construcción en
México del sistema de seguridad social, al reconocer los derechos de los trabajadores e instituir
el establecimiento de las instituciones de la seguridad social, en la sesión del 23 de enero de
1917, el Congreso Constituyente redacto la fracción XXIX del artículo 123 constitucional
(Lomeli, 1997:83-5).
El andamiaje legal de la Seguridad Social en México esta integrado por la Constitución y por las
disposíciones anteriormente señaladas, así como sus reformas y reglamentos . Los textos
constitucionales que norman esta materia son los siguientes:
a) Articulo 4°, párrafo tercero, que postula: ''Toda persona tiene derecho a la protección de
la salud. La ley definirá las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud
y establecerá la concurrencia de la federación y las entidades federativas en materia de
salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción XVI del articulo 73 de esta
Constitución".
b) Fracción XVI del articulo 73: "1 8 • El Consejo de Salubridad General dependerá
directamente del Presidente de la Republica, sin intervención de ninguna Secretaria de
Estado, y sus disposiciones generales serán obligatorias en el País; 28 • En caso de
epidemia de carácter grave o peligro de invasión de enfermedades exóticas en el país,
el Departamento de Salubridad tendrá obligación de dictar inmediatamente las
mediadas preventivas indispensables, a reserva de ser después sancionadas por el
7
Presidente de la República; 3". La autoridad sanitaria será ejecutiva y sus disposiciones
serán obedecidas por las autoridades administrativas del Pals; y 4". Las medidas que el
Consejo haya puesto en vigor en la campaña contra el alcoholismo y la venta de
sustancias que envenenan al individuo y degradan la especie humana, asi como las
adoptadas para prevenir y combatir la contaminación ambiental, serán después
revisadas por el Congreso de la Unión, en los casos que le competan".
c) Fracción XIV del Articulo 123, Apartado A: "Los empresarios serán responsables de los
accidentes del trabajo y de las enfermedades profesionales sufridas con motivo o en
ejercicio de la profesión o trabajo que se ejecute; por lo tanto los patrones deberán
pagar la indemnización correspondiente, según que haya traído como consecuencia la
muerte o simplemente la incapacidad temporal o permanente para trabajar, de acuerdo
con lo que las leyes determinen".
d) Fracción XXIX del Articulo 123: "Es de utilidad publica la ley del Seguro Social, y ella
comprenderá seguros de invalidez, de vejez, de vida, de cesación involuntaria de trabajo,
de enfermedades y accidentes, de servicios de guardería y cualquier otro encaminado a
la protección y bienestar de los trabajadores, campesinos, no asalariados y otros sectores
sociales y sus familiares".
e) Fracción XI del Articulo 123, apartado 8: "La Seguridad Social se otorgara conforme a las
siguientes bases mínimas:
• Se cubrirán los accidentes y enfermedades profesionales, las enfermedades no
profesionales, la maternidad, la jubilación, la invalidez, la vejez y la muerte;
• En caso de accidente o enfermedad se conservara el derecho al trabajo por el
tiempo que determine la ley;
• Las mujeres durante el embarazo no realizaran trabajos que exijan un esfuerzo
considerable y signifiquen un peligro para su salud en relación con la gestación;
gozarán forzosamente de un mes de descanso antes de la fecha fijada para el parto
y otros dos después del mismo, debiendo percibir su salario integro y conservar su
empleo y los derechos que hubieran adquirido por la relación de trabajo. En el
periodo de lactancia tendrán dos descansos extraordinarios por día, de media hora
cada uno, para alimentar a sus hijos. Además, disfrutaran de asistencia medica y
obstétrica, de medicinas, de ayuda para la lactancia y del servicio de guarderías
infantiles; Los familiares de los trabajadores tendrán derecho a asistencia medica y
medicinas, en los casos y en la proporción que determine la lelo
3 Constitución de los Estados Unidos mexicanos (1917) Fracción XI, Articulo 123, apartado B.
8
Son también antecedentes directos de la Seguridad Social en México las adiciones del Plan de
Guadalupe del 8 de julio de 1913; el decreto tutelar del Estado de Tamaulipas del 30 de julio de
1914; y los decretos, todos expedidos en 1914, que reglamentaron algunos aspectos de las
relaciones obrero-patronales de Aguascalientes, San Luis Potosí, Tabasco y Jalisco. Mas
especifica fue la constitución de 1917, en la fracción XXIX del articulo 123, donde consagra lo
que para entonces era una demanda general de la población mexicana: "Se considera de
utilidad social el establecimiento de cajas de seguros populares, de invalidez, de vida, de
cesación involuntaria de trabajo, de accidentes y otros con fines análogos, por lo cual tanto el
Gobierno Federal como el de cada estado deberán fomentar la organización de instituciones de
cada índole, para infundir e inculcar la previsión popular".
Los hechos que mas directamente antecedieron al actual sistema de Seguridad Social fueron el
proyecto de Ley del Seguro Social iniciado por el Presidente Álvaro Obregón el 4 de julio de
1921; la Ley General de Pensiones Civiles de Retiro, del 10 de octubre de 1925; el decreto que
creo la Sociedad Mutualista del Seguro del Maestro, del 13 de Noviembre de 1928; la reforma
a la fracción XXIX del articulo 123, que precise los riesgos a cubrir y federalizo el seguro social,
del6 de septiembre de 1929; la Ley Federal del Trabajo, del18 de agosto de 1931 y; el decreto
que otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la Republica para la expedición de la Ley
del seguro social obligatorio, del 27 de enero de 1932.
En 1933, se incluyo en el primer Plan Sexenal (1934-1940) la urgencia de expedir este
ordenamiento, o sea el seguro social obligatorio y, en 1939, al formularse el segundo Plan
Sexenal se insistió en lo mismo. El 2 de julio de 1941, el Presidente Manuel Ávila Camacho
creo la Comisión Técnica del Seguro Social.
El proyecto que presento el Ejecutivo el 3 de julio de 1942, fue sometido a la consideración de
Oswals Stein, Paul Tixier y Emilio Shoembaun, expertos de la oficina Internacional del trabajo,
quienes emitieron un laudo favorable. También apoyaron este documento la Primera Asamblea
General de la conferencia Interamericana de Seguridad Social, celebrada en Santiago de Chile
en septiembre de 1942 y el Congreso Obrero Nacional y de Obreros y Campesinos de México
y, por los sindicatos: Mexicano de Electricistas, Industrial de Trabajadores Mineros y
Metalúrgicos e Industrial de Trabajadores Textiles de Fibras Duras.
Otras disposiciones en este mismo sentido fueron las siguientes: el decreto que creo la
Dirección de Pensiones Militares del 26 de diciembre de 1955; la Ley de Retiros y Pensiones
9
Militares del 30 de diciembre de 1955; la Ley que creo el Instituto de Seguridad y Servicios
Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE).
La extensiónde los seguros sociales continúan su marcha para la integración de la solidaridad
social; sin embargo, aún muchos sectores de la población se encuentran al margen de sus
beneficios.
3. MARCO CONCEPTUAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL
Con la finalidad de realizar una presentación extensa de los objetivos planteados por un
programa de seguridad social, se hace referencia al tratamiento de este tema desarrollado por
(Barr, 1992: 25 ss) basado en los objetivos que enfrentaría la existencia de un "Estado
benefactor", que sería el marco más general en el cual se insertaría la seguridad social. En
términos generales se pueden clasificar en cinco grandes grupos.
3.1 Mantener la calidad de vida
Este objetivo incluye tres elementos centrales. El primero se refiere a la búsqueda de
una superación de la pobreza de la población, intentando evitar que la calidad de vida del
individuo disminuya por debajo de un estándar mínimo. Debido a la dificultad para la definición y
cuantificación de esta referencia, por lo general está determinada de acuerdo con criterios
fundamentalmente normativos. El segundo elemento hace referencia a la protección de los
promedios de bienestar de la población con la finalidad de evitar fluctuaciones bruscas por
adversidades coyunturales. Por último, el tercer elemento considerado se refiere a la necesidad
de suavizar las pautas de ingreso y consumo de los individuos buscando la redistribución
intertemporal de sus recursos (Solís y Villagómez, 1999:19).
3.2 Reducción de la Desigualdad
Dos son los criterios centrales que guían este objetivo. El primero busca la redistribución
del ingreso hacia los individuos de más bajos ingresos, lo que ayuda a una mayor igualdad
vertical. El segundo apunta hacia una mayor igualdad horizontal, por lo que las diferencias en
beneficios dependen de factores como el origen étnico o la religión. Asociado a este objetivo
10
también se plantea la necesidad de una redistribución equitativa entre los costos y beneficios
del sistema. Aquí el térmíno "equitativo" resulta problemático en cuanto a su contenido
normativo, pero se espera que tanto la redistribución vertical como la horizontal coadyuven a
lograr una mejor distribución de costos y beneficios.
3.3 Integración Soc ial
Este objetivo incluye criterios como la dignidad y la solidaridad social. El primero destaca
la importancia de diferenciar el recibir un beneficio entendido como un derecho y no como una
caridad, en tanto que el segundo destaca la importancia de no vincular los beneficios que
otorgue el sistema a criterios asociados a la posibilidad socioeconómica del beneficiario.
3.4 Eficienci a
Este objetivo es fundamentalmente económico. En él se destaca la necesidad de
estructurar un sistema de seguridad social cuyos mecanismo s eviten distorsiones
macroeconómicas. Es importante plantear una elaboración adecuada que minimice efectos
indeseados, como los problemas de selección adversa o de riesgo moral, o que evite
distorsiones en las decisiones de los individuos, como las de ahorro o de participación en el
mercado laboral.
3.5 Factibilidad Administrativa
Básicamente, con este objetivo se pretende evitar abusos, corrupción o ineficiencias
administrativas.
La consecuci ón de estos objetivos varía dependiendo de los programas que se apliquen. Por
ejemplo, el uso de programas universales o seguros obligatorios permite cumplir con los
criterios planteados en el objetivo de integración social, situación que no sucede cuando se
utilizan programas asociados a la comprobación de recursos en los cuales existen estigmas
sociales para los receptores. Sin embargo, estos últimos podrían tener un mayor efecto
redistributivo que los primeros al incidir en grupos específicos de bajos ingresos, aunque se
I I
generaría un conflicto con el objetivo de factibilidad administrativa al requerir una mayor
infraestructura para verificar la información necesaria para su aplicación .
Asociado al aspecto de objetivos se encuentra la discusión de si el principio que debe guiar
estos programas es el de adecuación social o el de igualdad individual. El primero significa que
los beneficios que otorga el sistema proporcionarán cierta calidad de vida a todos los
contribuyentes, mientras que el segundo concepto se refiere a que cada contribuyente, recibe
una protección directamente relacionada con sus contribuciones, lo que constituye una
equivalencia actuarial. En general los programas de seguridad social existentes se ubican en
algún punto medio de ambos conceptos, con una inclinación más hacia la adecuación social, lo
cual es compatible con los objetivos de reducción de la desigualdad y protección del ingreso
con base en un mínimo de referencia. A diferencia de un seguro privado, que se basa en el
criterio de igualdad individual y en el que los asegurados con riesgos iguales pagan primas
iguales, un programa de seguro social obligator io permite agregar gran diversidad de riesgos y
ofrece protección sobre importantes riesgos sociales (Solís y Villagómez , 1999:20-2).
4. ECONOMIA y SEGURIDAD SOCIAL4
4.1.1ntervención Gubernamental
La asociación de los individuos en las colectividades denominadas Estados, tiene por
finalidad primordial procurar el bienestar y la dignificación de sus miembros . Sin embargo, el
logro de esté objetivo no resulta siempre fácil, teniendo en cuenta los múltiples riesgos a que
está expuesta la persona humana.
Surge así la seguridad social como un deber estatal, de carácter fundamental, encaminada a
garantizar a los asociados un mínimo vital que les permita sortear las adversidades básicas,
permitiendo así que los problemas de la naturaleza individual no se desborden lesionando los
intereses de la colectividad, convirtiéndose de esta manera la seguridad Social en prenda de
garantía para la convivencia pacifica en la sociedad.
La seguridad social esta constituida por medidas implementadas por el Estado para lograr su
objetivo de dignificar y proteger a la persona proporcionándole un mínimo vital encaminada
4 Esteapartado se elaborócon información de dos fuentesprincipalmente: SoHs y Villagómez (1999)y
Stiglitz(1988).
12
fundamentalmente a prevenir o compensar las consecuencias de ciertos hechos denominados
"Riesgos sociales" o "Contingencias", reconocidos como enfermedades, maternidad , invalidez,
vejez, accidentes de trabajo, muerte y desempleo, estos riesgos tienen como característica
fundamental la incertidumbre sobre el acaecimiento de un hecho, que de presentarse, puede
transformarse en siniestros.
Uno de los principales problemas que enfrenta la seguridad social es la obtención de los
recursos necesarios para prevenir los riesgos o cubrir los efectos de aquellos que ya se han
convertido en siniestro, lo que hace indispensable la realización de estudios de probabilidades
llamados cálculos actuariales que permiten a las entidades encargadas , procurar las garantías y
contar con ingresos suficientes para su adecuado funcionamiento.
Como se ha señalado, la seguridad social puede inscribirse en el concepto más amplio de
Estado benefactor, entendido como las actividades del Estado en al menos cuatro grandes
campos, como otorgar beneficios monetarios, cuidados de la salud, educac ión, alimentación,
vivienda y otros servicios de bienestar. Esta definición no está exenta de complicaciones ya que
el bienestar puede ser proporcionado por medios individuales, las modalidades suelen ser muy
diversas y es difícil establecer claramente los límites del Estado benefactor.
No obstante estos problemas, una característica central de los sistemas de seguridad social es
la activa participación del Estado, que puede tomar diversas formas. Generalmente el Estado es
el creador, regulador y administrador de estos sistemas, aunque en algunos casos delega esta
última función al sector privado. La forma precisa que toma esta participación gubernamental
puede ser mediante subsidios a precios, transferencias de ingresos, mediante la produccióndirecta de bienes servicios, u obligando a los individuos a adquirir el seguro correspondiente.
Dada esta participación es importante destacar las principales razones que la explican y
justifican. A continuación se hace referencia a las justificaciones de carácter económico (Solís y
Villagómez, 1999:25-8).
De acuerdo con la teoría económica el mercado y el mecanismo de los precios es la institución
más adecuada para la provisión eficiente de bienes y servicios. Si bien es cierto que esta es
una aseveración de carácter general, existen situaciones en las que el mercado es incapaz de
aportar la cantidad adecuada o, incluso, no puede ofrecer un determinado bien o servicio. Por lo
común en estos mercados, es necesario generar algún mecanismo institucional que garantice la
producción de esos bienes o servicios, mecanismo que por general toma la forma de una
13
participación del Estados. A continuación se presentan brevemente las principales condiciones o
fallas de los mercados que justifican esta participación del Estado en la economía.
4.2 Bienes Públicos
Los llamados bienes públicos puros son los que tiene dos características centrales: no
es viable racionar su uso ni tampoco es posible o deseable hacerlo. Para estos bienes el costo
que se genera al ser usados por una persona adicional (costo margina l) es nulo. Si el precio
fijado es igual al costo marginal (como lo sugiere la teoría económica) no habría ingresos para
el productor y en realidad no se produciria el bien en el mercado privado. Este es el problema
que impide al mercado alcanzar una solución eficiente (denominada Pareto-eficiente). En este
caso, la solución requiere su producción por parte del estado.
4.3 Externalidades
Esta situación se refiere a que en ocasiones cuando una persona o empresa emprende
una acción produce un efecto en el bienestar de otra persona o empresa por el cual no recibe
una compensación o no la efectúa según corresponda. Cuando el efecto que recibe implica un
costo se habla de una externalidad negativa, en tanto que si se recibe un beneficio se haría
referencia a una externalidad positiva. En este caso la asignación de los recursos no resulta ser
eficiente ya que la curva de oferta del productor no refleja los costos marginales sociales, por lo
que si la externalidad es negativa se produce en exceso el bien, mientras que si es positiva la
producción es menor a la deseada.
4.4 Información Imperfecta
Una asignación óptima (pareto-eficiente) de recursos requiere que la información entre
las partes participantes en una transacción sea completa para ambos. Sin embargo existen
situaciones en las cuales la información resulta incompleta o asimétrica para algunas de las
partes y el mercado no puede suministrarlas a todos los participantes. En estas circunstancias,
5 Técnicamente esta argumentación se asocia con lo que se conoce como el primer teorema fundamental de la
economla del bienestar, el cual se refiere a la solución de Pareto-eficiente que se alcanza mediante el mecanismo
del mercado. Sin embargo, hay situaciones en las cuales no puede alcanzarse esta solución y que requieren la
intervención gubemamental. Para una discusión de este aspecto puede consultarse a Stiglilz (1988).
14
la relación contractual o transacción enfrentaría dos problemas importantes. El primero se
conoce como riesgo moral y se refiere a una situación en la cual existe información asimétrica
ex post dentro de una relación contractual, en el sentido de que las acciones posteriores que
tome una de las partes contratantes o las contingencias que se presenten no son observables
por la otra parte, por lo que existiría un incentivo para el individuo con más información de
obtener provecho de la situación a expensas del menos informado . Es decir, existe la
posibilidad de que el asegurado influya en la pérdida esperada a un costo menor que la
ganancia esperada sin que lo sepa el asegurador.
El segundo problema se conoce como selección adversa y se refiere a una situación de
información asimétrica ex ante. Esto es, alguno de los individuos que entran en una relación
contractual o transacción no posee información, que sí posee la otra parte, y además no tiene
posibilidad de obtenerla o verificarla. En el mercado de seguros un individuo puede tener
conocimiento de ser riesgo malo y ocultar esta información al oferente del seguro, el cual en
algunos casos está imposibilitado para obtenerla. Suponiendo que el seguro no es obligatorio,
se daría una situación en la cual el asegurador, para cubrirse, ofrecería una prima basada en un
riesgo promedio. Sin embargo, los individuos con bajo riesgo se verían desfavorecidos ya que el
costo les parecería alto en relación con su riesgo y podrían optar por no comprar el seguro y
retirarse del mercado. Como resultado, el conjunto de individuos solicitantes estaría dominado
por clientes con riesgos malos, es decir, el asegurador enfrentaría un problema de selección
adversa. Esta seria una razón por la que el mercado privado optaría por no ofrecer este seguro,
o la cobertura ofrecida sería ineficiente. Una solución a este problema que permitiera diversificar
estos riesgos se lograría si el seguro es obligatorio, para lo cual se requiere la intervención
estatal.
4.5 Rendimientos Crecientes a Escala
Esta situación se presenta cuando los costos de producción por unidad de producto
disminuye conforme aumenta el volumen de producción, por lo que la empresa no puede fijar un
precio igual al costo marginal, ya que éste se mantiene por debajo del costo medio. Este
fenómeno conduce a situaciones no competitivas, ya que estos rendimientos crecientes a
escala constituyen una barrera de entrada al mercado para productores potenciales. En
particular puede generar una estructura de mercado caracterizada por un monopolio natural, es
decir un solo productor en el mercado. Algunos ejemplos incluyen la provisión de algunos
15
servicios como la electricidad. En este caso, el Estado podría reservarse la producción de este
bien o servicio, o regular su comportamiento, tanto en producción como en fijación de precios.
4.6 Mercados Incompletos
En ciertas circunstancias, que pueden ir asociadas a otras fallas como las
imperfecciones en la información, el mercado privado no suministra un bien o un servicio, lo que
conduce a la existencia de mercados incompletos, no obstante que haya consumidores que
estén dispuestos a pagar por estos bienes y servicios un precio incluso por arriba del costo de
suministro. Esta situación es muy frecuente en el mercado de préstamos y de seguros. El
mercado privado no proporciona un seguro para algunos riesgos importantes que enfrenta la
gente.
4.7 Desempleo
De acuerdo con la teoria económica, existe el desempleo por las características
estructurales de la economía que es compatible con una situación de equilibrio de largo plazo. A
este desempleo se le denomina tasa natural de desempleo y tiene dos componentes: uno
voluntario denominado desempleo friccional y otro involuntario denominado desemp!eo .
estructural. Cuando el desempleo es involuntario debido a diversos problemas o imperfecciones
en el mercado, como la información asimétrica o fallas de coordinación, su corrección requiere
la intervención de un agente externo al mercado como lo sería el gobierno.
4.8 Bienes Preferentes
Estos bienes son aquellos en los que una política gubernamental se impone a las
preferencias de un consumidor en cuanto a su uso, obligándolo a consumirlo. El argumento de
esta acción obedece a que existe el temor de que el individuo no actúe en su propio interés. Tal
es el caso de un seguro social obligatorio o el uso forzoso de cinturones de seguridad en los
automóviles. Estos bienes preferentes son resultados de una externalidad tradicional, como es
obligar a recibir educación, o de una externalidad en el consumo, en el que el bienestar social
es mayor si se da una transferencia de individuos con altos ingresos a otros con bajos ingresosasociado al consumo de bienes considerados como "buenos" (alimentos básicos, libros, etc.).
16
También pueden deberse a una respuesta a preferencias erróneas, por ejemplo debido a
miopía por parte del consumidor.
4.9 Redistribución
El hecho de que los mercados sean eficientes en el sentido de pareto no implica que
exista una distribución equitativa de ingreso. En este caso, se requeriría la intervención del
Estado para garantizar una redistribución que permita proteger a los individuos con bajos
ingresos, o cual se constituye en un objetivo de los programas de seguridad social.
Esta tipología recoge las principales causas que justificarían la intervención estatal en la
provisión de algunos bienes o servicios o en su regulación. Sin embargo, una intervención
directa no constituye la única solución a la posible falla de mercado. En el caso de los bienes
públicos existen sólidos argumentos de eficiencia para la producción estatal de estos bienes y
servicios, pero en el caso de las externalidades, los rendimientos crecientes a escala o el
desempleo; la intervención puede tomar la forma de regulación o subsidios particulares. Es
decir, puede pensarse en distintos arreglos institucionales que permitan minimizar los
problemasde ineficiencia asociados a estas fallas. Por otro lado, estas últimas no forzosamente
son excluyentes y en una gran cantidad de casos se presentan de manera simultánea. Por
ejemplo el desempleo está asociado a rendimientos crecientes de escala o a fallas de
información, en tanto que la inexistencia de un mercado como el de ciertos seguros puede
asociarsea información asimétrica
5. EFECTOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL SOBRE LA ECONOMíA
La existencia de programas de seguridad social tiene importantes efectos económicos,
tanto micro como macroeconómicos. Estos efectos son positivos o negativos y por lo general
son resultadode la forma propia del diseño y operación del esquema aplicado.
Existe una amplia bibliografía económica que analiza en particular el efecto de estos programas
de seguridad social en las decisiones económicas de los individuos, por ejemplo decisiones
como las de consumo-ahorro así como su participación en el mercado laboral. A nivel
macroeconómico, algunos de los principalesefectos analizados en la bibliografía se refieren a la
relación ahorro-inversión, el desempleo, la redistribución del ingreso, así como el efecto de
17
estos programas en las finanzas públicas. En esta sección estudiamos algunos de estos efectos
de manera muy general.
5.1 Las Decisiones de los Individuos
Para entender la manera cómo estos programas afectan las decisiones de los individuos
es necesario hacer una breve referencia a un modelo que capte el comportamiento de estos
individuos.
Como punto de partida suponemos a un individuo que tiene un conjunto de preferencias que
denotan el gusto o disgusto por consumir ciertos bienes y servicios. Dadas estas preferencias,
este individuo buscará obtener una combinación de dichos bienes o servicios que le signifiquen
su mayor bienestar posible. Debe tenerse presente que en este proceso de elección se incluye
también su decisión de cuantas horas trabajará, ya que podemos imaginarnos que el trabajar le
produce un disgusto mientras que el ocio, entendido como el tiempo que puede dedicarse a
otras actividades, le genera un gusto.
En la teoría económica este proceso de elección se conoce como optimización de su bienestar.
Ahora bien, este proceso no es totalmente libre, ya que lo que se consuma está restringido por
los recursos con los que se cuente, los cuales constituyen su ingreso, y en general dependen
fundamentalmente del salario existente. Queda claro que si se modifica el salario, y en
consecuencia el ingreso, también pude modificarse el consumo y el tiempo de trabajo. Si este
modelo lo ampliamos un poco más y imaginamos que esta decisión considera no sólo un
momento en el tiempo, sino un horizonte más amplio que incluya toda la vida de este individuo,
en cuyo caso no importa sólo el ingreso que recibe ahora sino todo el ingreso que espera recibir
a lo largo de su vida, entonces tendremos que cualquier variable que afecte a este ingreso o
riqueza modificará su decisión de consumo y de trabajo. ¿cómo entraría el aspecto de la
seguridad social en este modelo? Una manera ampliamente utilizada para introducir este
problema es imaginarnos a los programas de seguridad social como mecanismos de protección
o manutención del ingreso. Es decir el pago de los beneficios provenientes de la seguridad
social, como pensiones, seguros de desempleo, apoyos para alimentación compensaciones por
accidentes, etc., constituye transferencias (o impuestos negativos) para ciertos individuos, lo
que afecta su ingreso y en consecuencia sus decisiones de consumo-ahorro y de la elección de
trabajo (Solís y Villagómez, 1999:33).
18
Estos programas pueden provocar distorsiones en las decisiones económicas de los individuos
en relación con las que tomaría de no existir dichos programas. Entre algunas de las
distorsiones podemos destacar por ejemplo, la existencia de pensiones de retiro que causarían
un aumento en el ingreso esperado de un individuo y, por tanto, podría modificar su decisión de
partícipar en el mercado laboral anticípando su edad de retiro. Este mísmo efecto que conduce
a una reducción en la participación laboral podría proceder de los beneficios por incapacidad o
invalidez. Otro ejemplo es la posibilidad de que estos beneficios, como podría ser una pensión,
al provocar un aumento en el ingreso futuro de un individuo conduzca a que éste consuma más
y ahorre menos al contar con recursos futuros garantizados. Es decir, en este caso el ahorro
que destinaba para su retiro se vería disminuido. Todos estos efectos han sido ampliamente
estudiados y cabe señalar que varía su relevancia de país a país debido en gran parte a los
distintos entornos institucionales.
5.2 Incentivos
Otro conjunto de problemas proviene de los posibles incentivos que estos programas
generarían en los individuos afectando su comportamiento. Por ejemplo podría señalarse que la
existencia de un seguro de desempleo provocaría en un individuo un cambio en su actitud
respecto a su reincorporación al mercado laboral. Este beneficio generaría un incentivo para
ampliar el periodo de desempleo. Estos son problemas de incentivos inherentes a la propia
elaboración de los esquemas de seguridad social. Sin embargo, en el caso de los seguros
incluidos en la seguridad social, al ser obligatorios, reducen el problema de selección adversa,
que no el de riesgo moral. Por ejemplo, en los esquemas públicos de pensiones con el régimen
de beneficios definidos que requieren sólo un periodo mínimo de contribución para ser
acreedores a los beneficios, pueden conducir a que un individuo contribuya sólo ese periodo
minimo y después no contribuya hasta el momento en el cual alcanza la edad para obtener la
pensión. Otro ejemplo de riesgo moral se presenta en el caso de los seguros públicos contra
riesgo de trabajo basados en contribuciones fijas e iguales para todas las empresas. En este
caso,.no existe un incentivo para que empresas con mayor riesgo debido a su giro tomen las
medidas preventivas adicionales adecuadas.
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5.3 Finanzas Públicas
Los esquemas de seguridad social tienen varios efectos de carácter macroeconómico,
muchos de los cuales son resultado de los efectos microeconómicos antes señalados. Por
ejemplo, las distorsiones señaladas en las decisiones de consumo-ahorro y participación en el
mercado laboral de los individuos se reflejan en variables agregadas como el ahorro nacional, la
inversión y el desempleo.
Algunos autores señalan que la existencia de programas de pensiones de reparto ha conducido
a una disminución del ahorro de los individuos y, en consecuencia, del ahorro en la economía.
En otros casos se señala que la introducción de los seguros de desempleo ha contribuido a un
aumento en la duración del desempleoen la economía, también existen efectos positivos, al
menos potenciales, como la redistribución de la riqueza que ayudaria al combate de la pobreza
en un pais. Existen algunos estudios empiricos que señalan estos resultados, en particular en
economías desarrolladas . Sin embargo uno de los efectos macroeconómicos más señalado en
fechas recientes se refiere a la repercusión que estos programas de seguridad social tienen en
las finanzas públicas. Esto se debe a que la mayoria de estos esquemas, aunque se basan en
contribuciones por parte de los trabajadores y de los patrones, tienen una importante
participación de ingresos públicos, no sólo en términos de una contribución directa al pago de
beneficios, sino también como erogaciones relacionadas a su administración y operación.
Debe quedar claro que el problema no está asociado al principio de solidaridad social, el cual es
un elemento fundamental en estos programas y no está a discusión, sino que proviene de su
elaboración y de las formas institucionales específicas que toma en cada economía. Las causas
de esta creciente carga fiscal por el concepto de seguridad social son diversas, y generalmente
el problema es más acentuado en lo sistemas más maduros. Por ejemplo, los cambios en las
tendencias y estructuras demográficas de la población han traido como consecuencia un
aumento en la esperanza de vida de la población y una reducción en las tasas de fertilidad,
fenómeno que ha afectado de manera considerable los sistemas de pensiones públicos en
diversos países (Amieva, 2004:393).
Otro problema se origina en los cambios en la economía, ya sean estructurales o asociados al
ciclo económico, pero que conducen a un mayor desempleo y a un adelgazamiento del sector
formal de la economía. Esto ocasiona mayores pagos por seguros de desempleo o de un menor
número contribuyentes a la seguridad social en relación con los beneficiarios . También hay
problemas asociados con la administración pública de estos programas, destacándose por
20
ejemplo la existencia de costos "ocultos" que no son considerados cuando se calculan las
aportaciones al sistema, pero que constituyen erogaciones fiscales . Por ejemplo, el pago de
rentas para oficinas, cuotas subsidiarias de otros servicios públicos como el correo, teléfono,
etc., gastos de recaudación de cuotas, verificación de información, procesos de auditoria, etc.
También pueden considerarse problemas de incentivos indeseados en cuanto al potencial
manejo politizado de los recursos o a subsidios cruzados de unos programas a otros que
conducen a la descapitalización de los primeros. El problema es que las cifras de participación
de la seguridad social en el gasto público cada día son mayores .
La seguridad social es de gran importancia para explicarnos la existencia de los sistemas de
pensiones, teniendo estos su origen en la convicción de que el mercado falla y en muchas de la
ocasiones los individuos quedan desprotegidos ante circunstancias como la vejez. los
accidentes laborales, etc., lo que requiere la intervención del Estado en la economía tratando de
proveer a los individuos más desprotegidos cumpliendo con los principios y objetivos básicos de
la seguridad social. Es a través de los sistemas de pensiones una de las maneras de brindar
garantías a los trabajadores para cuando culminen su vida laboral. En el siguiente capítulo se
describen de manera breve los tipos de sistemas de pensiones existentes.
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CAPíTULO 11
PRECISIONES SOBRE lOS SISTEMAS DE PENSIONES Y LAS AFORES
México como casi todos los países del mundo está experimentando una transición
demográfica progresiva de la población. De acuerdo con estimaciones del Banco Mundial, para
el año 2050 el crecimiento demográfico se duplicará en los países desarrollados y se triplicará
en los paises subdesarrollados. Con esta población de la tercera edad, los gobiernos estarán
bajo mucha presión para recaudar fondos suficientes para cubrir las necesidades de pensiones
y jubilaciones. Es por tanto que el tema de las pensiones públicas es uno de los más actuales,
debido al notable impacto social, presupuestal y politico.
Antes de analizar la situación actual de los principales sistemas de pensiones del país, es
importante describir los principios básicos de los sistemas de pensiones , sus objetivos,
características, así como entender que son las Afores su función y regulación . Lo que es objeto
de estudio en este primer capítulo.
1. CARACTERíSTICAS DE LOS SISTEMAS DE PENSIONES
El comienzo de los planes de pensiones proporcionados por el Estado tiene su origen en
el desarrollo económico , social y político asociado al proceso de industrialización de la
sociedad. Los primeros planes en su concepción moderna aparecieron en Aleman ia durante el
gobierno de Bismarck, a fines del siglo pasado, para proteger a los trabajadores de posibles
accidentes y enfermedades laborales, así como para generar un patrimonio para el retiro.
Posteriormente se expandieron a otros países europeos y al resto del mundo.
El origen de estos planes en México se remonta a principios del siglo XX, cuando algunas
legislaciones estatales (Estado de México y Nuevo León) incluyeron disposiciones mediante las
cuales los patrones debían atender a sus trabajadores en caso de accidente o muerte. Aunque
en el artículo 123 de la constitución de 1917 se estableció la necesidad de promover programas
de previsión social, incluidos los seguros de pensiones, algunos esfuerzos más generalizados
se presentaron durante los gobiernos posrevolucionarios (Pérez, 1999: 6).
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1.1 Objetivo de los Sistemas de Pensiones
Los sistemas de pensiones tienen como objetivo proteger el flujo de ingresos de un
trabajador y su familia. El flujo de ingresos presente o futuro de una familia puede verse
interrumpido por la materialización de los siguientes riesgos: la edad avanzada, la cesantía en
edad avanzada, la muerte prematura y los accidentes y las enfermedades que causan la
invalidez o incapacidad de seguir trabajando.
En el diseño de cualquier sistema de pensiones se consideran , desde la perspect iva de un
trabajador, dos etapas: una de acumulación y otra de desacumulación. Durante la etapa de
acumulación, el trabajador y/o el empleador y/o el gobierno (en caso de planes públicos),
realizan contribuciones al sistema, generalmente, de acuerdo a un porcentaje del salario.
Durante la etapa de desacumulación, el trabajador o sus beneficiarios reciben una pensión (ver
gráfica 1).
Gráfica 1
Diseño de un Sistema de Pensiones
$
NIVEL DE AHORRO
~ ~ yo OBJETIVO
Fondo Acumulado • •
~ . ... ". Reserva de
- c , • ,/ .Y pensiones en c~rso
........... •..... de pago .~ _ ..- Pensión............ - - - - "'r..::.- O ' Objetivo
AÑOS
ENTRADA AL RET RO FALLECIMIENTO
MERCADO LABORAL
ODI ACUMULACION > ODDESACUMULACION
Fuente: Presentación de Fernando Solis Soberón en la Mesa 111 de la CNH.
El objetivo de un plan de pensiones es que los miembros alcancen cierta tasa de reemplazo,
que se define como el porcentaje que representa la pensión del último salario del trabajador.
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Este esquema del sistema de pensiones esta respaldado por la teoría de Ciclo de Vida (CV). De
Milton Friedman y Franco Modigliani (1975) la cual han tenido gran aceptación para explicar el
comportamiento del consumidor.
La hipótesis del Ciclo de Vida considera que los individuos planifican su consumo y el ahorro
para un largo periodo con el fin de asignar el primero de la mejor manera posible a lo largo de
toda su vida. En esta hipótesis, el ahorro se debe principalmente al deseo de los individuos de
poder consumir durante su vejez, normalmente esta teoría sostiene que los individuos ahorran
mientras trabajan y utilizan los ahorros para financiar los gastos que realizan durante los años
de jubilación. En términos más generales, la teoría del ahorro basada en el Cíclo de Vida
predice que los individuos ahorran mucho cuando su ingreso es alto en relación con el ingreso
mediode toda su vida y desahorran cuando su ingreso es bajo en relación con la media de toda
su vida.
Franco Modigliani, Albert Ando y Richard Brumberg, desarrollaron la hipótesis del Ciclo de Vida,
en la cual explicaban que se parte de la hipótesis de que las decisiones de las familias sobre el
consumo y el ahorro a través del tiempo reflejan un intento más o menos consciente por
distribuir su consumo (ya sea futuro o presente), durante el Ciclo de Vida, con ciertas
restricciones por la acumulación de recursos por parte de la familia durante su vida.
Gráfico 2
El ahorro a lo largo del ciclo de vida
Riqueza
acumu lada
Riqueza
acumulada
o 20 25 60 75 Edad
El ahorro a lo largo del Ciclo de Vida se acumula gradualmente durante la vida
laboral y a continuación disminuye gradualmente después de la jubilación.
Fuente: Elaboración propia en base a la teoria de CV
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La función del ciclo de vida se explica por la siguiente ecuación, en la cual el consumo depende
no sól~ de ingreso corriente sino del ingreso futuro esperado y del valor de los activos que
posee.
(1)
Y\= El ingreso laboral del individuo en el periodocorriente (t).
y l"= El ingreso promedio laboral que el individuo espera recibir durante (N-1) años que él pretende
trabajar.
A¡= Valorde los activosque actualmente posee.
La teoría de Ciclo de Vida, explica la relación que tiene el consumo y el ahorro en el momento
en que se encuentra en su etapa productiva. Esto tiene que ver con la madu rez de las personas
al incorporarse al trabajo ; si son muy jóvenes tienen ingresos bajos y tasas de ahorro muy bajas
o incluso negativas . En la medida que alcanza una edad mayor los ingresos y sus ahorros
crecen. Una vez que se llega a la etapa de la jubilación el ingreso disminuye y comienzan a
presentarse tasa de desahorro (ver gráfica 3).
Gráfico 3
Ingreso y Consumo durante el Ciclo de Vida
Ahorr
Consumo (C)
Ingreso (V)
C
I
I
I
I
I
I
I
I
I
Iv
I
Fuente : Elaboración propia con base en la teoría de CV
T
En la gráfica tres se observa que el ingreso aumenta con mayor intensidad y el individuo
mantiene su flujo de consumo generado inicialmente durante un período corto de desahorro,
después un período de ahorro positivo y posteriormente, un período algo más prolongado de
desahorro durante la jubilación .
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La hipótesis del CV también en estudios de corte transversal sobre el presupuesto de las
familias, ha demostrado que las familias con mayor ingreso consumen una menor proporción
del ingreso que las familias de menor ingreso. Esto podría explicarse por que una mayor
proporción de familias con mayor ingreso son las que se ubican en sus años de ingreso
máximo, es decir, en la parte cóncava del gráfico tres.
De la teoría del ciclo de vida podemos desprender la importancia de los sistemas de pensiones
puesto que el trabajador en su etapa productiva tiene la oportunidad de ahorra y cotizar, es
decir de acumular. Lo anterior con la finalidad de que en su vejez o etapa de desacumulación
este pueda consumir, lo que requiere o acostumbra.
2. CLASIFICACiÓN DEL SISTEMA DE PENSIONES
Existen diversos criterios para clasificar los planes de pensiones, los cuales están en función de
sus caracteristicas , como el tiempo de contribuciones o beneficios, el esquema de
financiamiento o el tipo de administración. En este apartado se presenta una breve descripción
de los distintos tipos de planes de pensiones.
2.1 Según el tipo de Contribución o Beneficio
Cuando la clasificación obedece al tipo de contribución o beneficio, tendríamos los
siguientes esquemas:
• Sistemas de Beneficio Definido (BD),
• De Contribución Definida (CD)
• Mixtos.
2.1.1 Sistemas de Beneficio Definido
Los sistemas de beneficio definido establecen, al momento del retiro, el derecho a una
pensión y el monto de la misma en función del promedio del salario para determinado número
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de años y del número de semanas que el trabajador ha contribuido al sistema. El patrocinador
del plan se compromete a garantizar el pago de la pensión hasta la muerte del trabajador y para
sus beneficiarios durante el tiempo estipulado en el plan.
En un plan de BD se compromete al patrocinador a cumplir con los beneficios ofrecidos, por lo
cual éste debe contar con los recursos suficientes para hacer frente a sus obligaciones . En todo
momento, el patrocinador puede estimar el valor presente de los pasivos que ha asumido,
mediante la estimación actuarial de los pagos que deberá realizar a los miembros del plan
utilizando distribuciones de probabilidad de sobrevivencia del trabajador y sus beneficiarios y
algún factor de descuento. Asimismo, puede estimar el valor presente de los activos que tiene
en ese momento más el valor presente de las contribuciones esperadas por parte de los
miembros.
Se considera que un plan de BD esta totalmente fondeado si la razón del valor presente de los
pasivos al de los activos es igual a uno. El plan estará sobre-fondeado (sub-fondeado) si la
razón del valor presente de los activos a pasivos es mayor (menor) a uno. En caso de que el
plan no este completamente fondeado existe un déficit actuarial, por lo que, eventualmente, el
patrocinador deberá incrementar el valor presente de los activos, ya sea mediante aportaciones
extraordinarias de su parte y/o incrementando el nivel de contribución a los trabajadores, o
deberá disminuir los pasivos mediante reducciones de beneficios.
2.1.2 De Contribución Definida (CD)
Los planes de contribución definida establecen solamente la contribución del trabajador
y/o patrón y/o gobiemo. De esta forma, los beneficios dependerán de los fondos acumulados de
manera individual. Por lo anterior, en los sistemas de CD el valor presente de los activos es
siempre igual al de los pasivos, es decir, están en todo momento completamente fondeados . Al
momento del retiro, el trabajador recibe el saldo acumulado o se le obliga a adquirir una renta
vitalicia o a llevar a cabo un retiro programado.
La renta vitalicia consiste en el pago de una pensión por parte de una aseguradora al trabajador
o sus beneficiarios. El nivel de la pensión estará determinado por el precio de la renta vitalicia,
que se establece de acuerdo con la rentabilidad que la aseguradora le garantiza al trabajador
por sus recursos durante la etapa de desacumulación y a la probabilidad de sobrevivencia del
trabajador y sus beneficiarios. De esta forma, el trabajador transfiere a la aseguradora los
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riesgos respecto a la rentabilidad de sus recursos y de sobrevivir un número de años mayor a lo
esperado.
El retiro programado consiste en una desacumulación gradual del fondo de acuerdo con la
probabilidad de sobrevivencia del trabajador. Bajo esta modalidad el trabajador asume los
riesgos inherentes a la inversión de los recursos y de sobrevivir más tiempo del esperado.
2.1.3 Sistemas Mixtos
Los sistemas mixtos consisten en combinaciones de sistemas de BD y CD. Por ejemplo,
un plan de CD podría estipular un nivel mínimo de pensión, que equivale a un BD minimo,
independientemente del nivel de ahorro acumulado por el trabajador.
2.2. Sistemas de Pensiones de Acuerdo al Patrocinador
De acuerdo al patrocinador o administrador del plan, los planes se clasifican en públicos
o privados.
2.2.1 Planes Privados
Los planes privados pueden ser provistos por las empresas a sus trabajadores (planes
ocupacionales) o pueden ser adquiridos de manera voluntaria por cada trabajador a través de
algún intermediario financiero, generalmente, una aseguradora (planes personales).
A diferencia de los planes públicos, estos planes son voluntarios y están basados en el principio
de "igualdad individual", por lo que deben ser en su totalidad capitalizables. Los beneficios
están en relación directa con las contribuciones, es decir, son actuarialmente equivalentes; por
ejemplo, los contratos de las compañías de seguros tienen primas para los beneficiarios
ofrecidos, las cuales son determinadas actuaria1mente, de tal manera que los