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Universidad Nacional Autónoma de México Facultad de Ciencias Políticas y Sociales Centro de Estudios de la Comunicación Un modelo alternativo de comunicación para la implementación de políticas públicas: El Seguro Popular. Tesis Que para obtener el titulo de Licenciado en Ciencias de la Comunicación Especialidad en Comunicación Política Presenta: JOSÉ MIGUEL JUÁREZ CASTILLO Director de tesis: DR. GERARDO DORANTES AGUILAR Ciudad Universitaria, Marzo 2007. UNAM – Dirección General de Bibliotecas Tesis Digitales Restricciones de uso DERECHOS RESERVADOS © PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN TOTAL O PARCIAL Todo el material contenido en esta tesis esta protegido por la Ley Federal del Derecho de Autor (LFDA) de los Estados Unidos Mexicanos (México). El uso de imágenes, fragmentos de videos, y demás material que sea objeto de protección de los derechos de autor, será exclusivamente para fines educativos e informativos y deberá citar la fuente donde la obtuvo mencionando el autor o autores. Cualquier uso distinto como el lucro, reproducción, edición o modificación, será perseguido y sancionado por el respectivo titular de los Derechos de Autor. ÍNDICE PREÁMBULO 1 INTRODUCCIÓN 4 1. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y SU IMPLEMENTACIÓN 6 1.1 CONCEPTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS 6 1.1.1 ELABORACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS 8 1.2 IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS. 10 1.2.1 PRIMERA GENERACIÓN DE ESTUDIOS SOBRE LA IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS. 10 1.2.2 SEGUNDA GENERACIÓN DE ESTUDIOS SOBRE LA IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS. 12 1.2.3 DICOTOMÍA ENTRE DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS. 13 1.2.4 EL CONCEPTO: STREET LEVEL BUREAUCRATS. 15 1.3 LA IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS Y SU RELACIÓN CON LAS INSTITUCIONES 17 1.3.1 ENFOQUES MODERNOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS. 17 1.3.2 LA IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS SOCIALES. 18 1.3.3 LOS OPERADORES COMO PIEDRA ANGULAR DE LA IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS. 19 1.4 RELACIÓN ENTRE PRESTADORES DE SERVICIO Y BENEFICIARIOS. 21 1.4.1 PERCEPCIÓN DEL CIUDADANO 21 2. COMUNICACIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS 23 2.1 LA COMUNICACIÓN: UNA EXPERIENCIA EN COMÚN. 23 2.1.2 DIVERSOS ENFOQUES DE COMUNICACIÓN. 25 2.1.3 INFORMACIÓN Y COMUNICACIÓN. 26 2.1.4 CRITERIOS DE LA COMUNICACIÓN. 28 2.2 EL QUIÉN DEL PROPÓSITO. 28 2.2.1 TIPOLOGÍA DE RECEPTORES 29 2.3 EL CÓMO DEL PROPÓSITO. 30 2.3.1 PROPÓSITOS CONSUMATORIOS E INSTRUMENTALES. 30 2.4 EL QUIÉN Y EL CÓMO. 31 2.5 LA COMUNICACIÓN POLÍTICA. 32 2.5.1 COMUNICACIÓN Y PODER. 32 2.5.2 LOS CUATRO POLOS DE LA COMUNICACIÓN POLÍTICA. 33 2.5.3 LAS FORMAS DE ACCIÓN DE LA COMUNICACIÓN POLÍTICA. 34 2.6 LAS ACCIONES DE LA COMUNICACIÓN POLÍTICA. 35 2.6.1 GRADUACIÓN DE LOS TIPOS DE ACCIONAR. 35 2.6.2 FORMAS DE ACCIÓN Y REACCIÓN. 38 2.7 EL INVESTIGADOR DE LA COMUNICACIÓN POLÍTICA 39 2.8 EL ESTUDIO DE LA COMUNICACIÓN POLÍTICA. 40 2.9 COMUNICACIÓN ALTERNATIVA. 42 2.9.1 ORIGEN DEL CONCEPTO DE COMUNICACIÓN ALTERNATIVA 42 2.9.2 DEFINICIÓN DE COMUNICACIÓN ALTERNATIVA 43 2.9.3 EVOLUCIÓN DE LA COMUNICACIÓN ALTERNATIVA. 45 2.9.4 EL BINOMIO: COMUNICACIÓN ALTERNATIVA E IZQUIERDA. 46 2.9.5 LOS NIVELES DE LA COMUNICACIÓN ALTERNATIVA 47 2.9.6 ELEMENTOS, PROCESOS Y PRÁCTICAS DE LA COMUNICACIÓN ALTERNATIVA. 47 2.10 MECANISMOS DE COMUNICACIÓN EN POLÍTICAS PÚBLICAS. 48 2.10.1 REZAGO DE LA COMUNICACIÓN FRENTE AL PROGRESO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS. 48 2.10.2 ANÁLISIS DEL PROCESO DE LA COMUNICACIÓN CON RESPECTO A LAS POLÍTICAS PÚBLICAS. 49 2.10.3 PERCEPCIÓN E INTERPRETACIÓN DE LOS OPERADORES Y USUARIOS 51 2.10.4 PARTES INTEGRALES DEL PROCESO DE COMUNICACIÓN PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS 52 2.11 POLÍTICAS PÚBLICAS 53 2.12 PREMISAS DEL PROYECTO 54 3. INSTITUCIONES POLÍTICAS Y SECRETARÍA DE SALUD. 58 3.1 INSTITUCIONES POLÍTICAS 58 3.1.1 DEFINICIÓN DE INSTITUCIONES 58 3.1.2 CARACATERÍSTICAS DE LAS INSITUCIONES. 59 3.2 SECRETARÍA DE SALUD 60 3.2.1 MISIÓN 61 3.2.2 VISIÓN 61 3.2.3 VALORES Y PRINCIPIOS DEL SISTEMA NACIONAL DE SALUD 62 4. MODELO ALTERNATIVO DE COMUNICACIÓN PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL SEGURO POPULAR 64 4.1 UN MODELO ALTERNATIVO DE COMUNICACIÓN POLÍTICA 64 4.2. BASES METODOLÓGICAS 65 4.3 OBJETIVO ESTRATÉGICO 68 4.4 CATEGORÍAS OPERACIONALES 69 4.5 ATRIBUTOS Y PREMISAS PARTICULARES. 70 4.6 DIMENSIONES COMPLEMENTARIAS. 72 4.7 NIVELES DE APLICACIÓN 73 4.8 RANGOS DE EJECUCIÓN 73 4.9 ÁMBITOS DE EJECUCIÓN 73 4.10 TIPOS DE COMUNICACIÓN 74 4.11 PROYECCIÓN 74 4.12 ETAPAS DEL PROYECTO 74 5. DISEÑO ESTRATÉGICO Y PLAN OPERATIVO DE COMUNICACIÓN PARA EL SEGURO POPULAR. 76 5.1 DISEÑO GENERAL 76 5.1.1 DISEÑO ESTRATÉGICO, PLAN GENERAL Y HERRAMIENTAS PARA LA OPERACIÓN. 76 5.2 INVESTIGACIÓN 76 5.2.1 ANÁLISIS TEÓRICO, HISTÓRICO Y CONTEXTUAL 77 5.2.2 APLICACIÓN DE UN SONDEO DE OPINIÓN SOBRE CONOCIMIENTO, ACTITUDES, CREENCIAS Y PRÁCTICAS (CACP) 79 5.3 APLICACIÓN DEL PLAN. 80 5.3.1 EMISORES. 81 5.3.2 IDENTIFICACIÓN DE LOS PRINCIPALES EMISORES 81 5.3.3 RECEPTORES 82 5.4 DEFINICIÓN Y CARACTERIZACIÓN DE PÚBLICOS (INTERNOS, PROFESIONALES, ACADÉMICOS Y BENEFICIARIOS) 82 5.4.1. POBLACIÓN INTERNA. 83 5.4.2 POBLACIÓN ESPECIALIZADA. 83 5.4.3 POBLACIÓN BENEFICIARIA 84 5.5 MENSAJES 85 5.5.1 ÍNDICE Y MATRIZ DE RIESGO. 85 5.5.2 ELABORACIÓN DE LOS EJES Y SUB EJES RECTORES DE LOS MENSAJES 86 5.5.3 SUPERVISIÓN DE LA REALIZACIÓN CREATIVA DE LOS MENSAJES 88 5.6 CANALES DE COMUNICACIÓN 88 5.6.1 AUDITORÍA COMUNICOLÓGICA INTERNA 88 5.7 PLAN DE MEDIOS DE DIFUSIÓN 89 5.7.1 APERTURA Y REFORZAMIENTO DE ESPACIOS FORMALES E INFORMALES DE DIFUSIÓN (FORMALES O INTERACTIVOS) 89 5.7.2 PRODUCCIÓN Y SUPERVISIÓN DE LA PRODUCCIÓN DE LAS PIEZAS DE COMUNICACIÓN 90 5.7.3 ELABORACIÓN Y SUPERVISIÓN EN LA EJECUCIÓN DEL PLAN DE MEDIOS DE DIFUSIÓN 90 5.8 PLAN COMPLEMENTARIO DE MEDIOS DE COMUNICACIÓN DIRECTA 91 5.9 MONITOREO DE INFORMACIÓN INTERNA 94 5.10 APOYO A LA OPERACIÓN 94 5.10.1 MANUAL DE COMUNICACIÓN INTERNA EN APOYO AL PROGRAMA DEL SEGURO POPULAR 94 5.10.2 CAPACITACIÓN PARA LA COMUNICACIÓN INTERNA 95 5.10.3 DISEÑO PARA LA CREACIÓN DE UNA UNIDAD O UN COMITÉ PARA LA OPERACIÓN DEL PLAN 96 5.11 CONTROL 97 5.11.1 SUPERVISIÓN Y EVALUACIÓN DEL PROYECTO EN CURSO. 97 CONCLUSIONES 100 BIBLIOGRAFÍA DE REFERENCIA 104 1 Un modelo alternativo de comunicación para la implementación de políticas públicas: el Seguro Popular La Reforma de Ley que hoy se expide está llamada a ser una contribución perdurable a la salud de nuestra gente y también a la salud de nuestra democracia. Más allá de sus méritos técnicos, es una Reforma de valores y también de valor. De valores por sus fundamentos éticos; de valor, en el doble sentido de la palabra, por su valía para el bienestar de la gente y por la valentía que implica dejar a un lado diferencias para construir acuerdos. Dr. Julio Frenk Mora Residencia Oficial de los Pinos 13 de mayo de 2003 PREÁMBULO El objetivo general de la investigación consiste en diseñar un modelo, un diseño estratégico y un plan operativo de comunicación, con baseen las teorías clásicas de la comunicación y sus metodologías correspondientes, que garantice, en la medida de lo posible y con base en el contexto específico del caso, la implementación del Seguro Popular. Para ello habrá de explicarse qué son las políticas públicas, conocer el significado de su implementación. Asimismo se describirá en que consiste la comunicación alternativa para finalmente relacionarla con las políticas públicas. 2 La hipótesis básica a partir de la cual se inicia esta tesis se fundamenta en la idea de que los esquemas tradicionales de comunicación no responden a las exigencias de la implementación de las políticas en tanto que no permiten la participación y toma de decisiones colectivas, al no ser el resultado de un proceso de debate y deliberación por parte de los todos los involucrados desde la cúspide de la toma de decisiones hasta los operadores concretos. Menos aún, de los supuestos beneficiados del programa correspondiente. La afirmación crucial de esta presunción consiste en que sin discurso alternativo no hay medio alternativo, por lo que la elección de temas, su clasificación y su tratamiento debe ser abierto y antiautoritario A partir de las enunciaciones básicas de la teoría de la comunicación tradicional (David Berlo, Antonio Paoli, Reed H. Blake) vinculadas con las referentes a la comunicación alternativa (Máximo Simpson, Claudio Aguirre Bianchi, Fernando Reyes Matta, Armando Cassigoli) habré de diseñar un modelo y sus esquemas operativos que incida de manera directa en la implementación de una política pública de acuerdo con las experiencias y formulaciones de los más relevantes estudiosos en la materia (Luis F. Aguilar, Paul Berman, Richard F. Elmore, Michael Lipsky) Mediante la adaptación de características novedosas que permitan el logro aplicativo de una política pública, así como su fin último que es el bien social, surge la inquietud de edificar un modelo que se sustente en el ámbito de las políticas públicas y de la comunicación; para así entender y matizar bajo un ejemplo concreto el propio desarrollo y sentido del binomio mencionado. Pero también atendiendo y relevando que no sólo se pueda dar bajo un caso concreto, sino que puede ser aplicado para todas las políticas públicas. Es así que surge: Un modelo alternativo de comunicación para la implementación de políticas públicas: el Seguro Popular. Asimismo, por la necesidad de satisfacer aspectos básicos como el mostrar las formulaciones teóricas fundamentales en materia de comunicación política; describir los aspectos metodológicos recurrentes en este tipo de investigaciones y elaborar un estudio de caso pertinente y de relevancia social; en otras palabras, poner en práctica los conocimientos adquiridos en mi formación profesional. Para llegar a la construcción del modelo como tal, se tiene que pasar por el conocimiento de conceptos básicos, tales como políticas públicas, comunicación política, 3 necesario por obvias razones pero indispensable para entender de forma eficiente la construcción del modelo. No suficiente con la explicación nítida de estos dos, surge la innata necesidad de respaldarse teóricamente en el ámbito de la comunicación alternativa, ésta en la que no se ha profundizado de forma idónea y constante; pero que en esa tesis cobra singular relevancia, por ser una parte fundamental en nuestro modelo, ya que aporta aspectos y virtudes necesarias para la complementación que se da con otra parte igual de importante que es el conocimiento teórico sobre la implementación de las políticas públicas, vital por ser la última parte de todo un proceso de políticas públicas, espacio en donde confluyen tácitamente decisores, operadores y beneficiarios. Sin condiciones exactas en el proceso las políticas públicas quedan truncas, es aquí donde la relación entre comunicación alternativa e implementación se torna más estrecha. Una no puede ir sin la otra en este modelo. La primera da las condiciones necesarias para que se rompan los esquemas autoritarios en la toma decisiones y ejecutarlas, y la segunda es no sólo un resultado de un proceso cualquiera sino la culminación de un desarrollo con características sui generis. Es decir, se postra consecuencia de la buena aplicación de espacios y tiempos, en donde la participación, el debate y la deliberación por parte de todos los involucrados son puntos obvios, necesarios y cruciales para el buen cumplimiento de los objetivos trazados. Es así que intrínsecamente el modelo denota en sus distintas variantes la unión entre la comunicación alternativa y las políticas públicas. 4 INTRODUCCIÓN El ejercicio de la elaboración de políticas es considerado por John Kingdon como un conjunto de actividades interrelacionadas que, al menos, incluye “la construcción de la agenda, es decir, la elección prioritaria de los temas que habrá de abordar un gobierno, la especificación de alternativas de solución sobre la que habrá de seleccionarse alguna, una decisión de la autoridad competente con base en las alternativas escogidas y la implementación de dicha solución”1. De acuerdo a sus prioridades, esta tesis se enfoca al estudio del cuarto proceso: la implementación. Es decir, a la última etapa de la política. En abril de 2003 se aprobó la más relevante reforma estructural del Sistema Nacional de Salud desde su creación a mediados de los años ochenta, que responde al reto de garantizar un financiamiento justo que permita a las familias que no tienen acceso a la seguridad social contar con la protección constitucional al derecho a la salud. El primero de enero de 2004 entró en vigor un esquema de seguridad universal denominado Sistema de Protección Social en Salud2. La reforma se sustenta en cinco valores básicos: igualdad de oportunidades, inclusión social, justicia financiera, corresponsabilidad y autonomía personal. Busca corregir cinco grandes desequilibrios financieros que caracterizan al actual sistema de salud: bajo nivel de gasto general, dependencia del gasto de bolsillo como fuente de financiamiento, distribución inequitativa de recursos entre asegurados y no asegurados, así como entre estados, desigual esfuerzo financiero que realizan las diferentes entidades, y proporción decreciente del gasto dedicado a la inversión en salud. Con objeto de alcanzar sus objetivos, el diseño de la reforma introduce doce relevantes innovaciones. El Seguro Popular de Salud constituye el brazo operativo del sistema y ofrece a todos los mexicanos no asegurados acceso a un seguro público de salud que cubre los servicios personales en la materia. Después de un periodo de transición de siete años, el Seguro Popular de Salud deberá cubrir a toda la población que hoy no se encuentra afiliada a alguno de los institutos de seguridad social. 1 John Kingdon (1984), Agendas, alternatives and public policies. The University of Michigan Harper Collins Publishers,. U.S.A. p. 3 2 Financiamiento justo y protección social universal: la reforma estructural del sistema de salud en México. Secretaría de Salud, primera edición, México,2004 5 El carácter voluntario del proceso de afiliación ayuda a delinear la demanda y la oferta del sistema de salud al crear los incentivos para el buen desempeño de los prestadores, sobre todo en el nivel operativo estatal, ya que la asignación presupuestal depende de la afiliación. La reforma también incluye una serie de innovaciones que buscan promover la portabilidad y la autonomía personal para los cuales la información y las evidencias constituyen ingredientes fundamentales. Según el “Informe de resultados del Seguro Popular para el primer semestre del año 2006”, doce millones de personas se encuentran afiliadas a este seguro. Se espera que para diciembre del mismo año,el Seguro Popular alcance una filiación de más de veinte millones de personas en todo el país. Al decir del mismo informe, se espera que para el año 2010 este seguro cuente con 57.6 millones de afiliados, más de la mitad de la población nacional, con lo que este sistema se convertirá en “la base de la seguridad social mexicana”.3 La implantación de la reforma establece una serie de retos tales como: la necesidad de recursos públicos adicionales, la creación dentro del sistema de una cultura organizacional con mayor capacidad de respuesta y orientada al usuario para que la población empiece a confiar en los servicios públicos y se convenza de la utilidad de contribuir por anticipado a la atención de su salud y, en consecuencia, se afilie al Seguro Popular. Así mismo, se requiere desarrollar un ambiente competitivo por el lado de la oferta; es decir, cambiar el enfoque de los incentivos hacia la demanda sin menoscabo de del fortalecimiento de la oferta. Para poder contender con esos y otros retos, el Secretario de Salud, Dr. Julio Frenk, ha señalado que la eficiencia de la implementación exige que las normas y los objetivos del programa del Seguro Popular sean conocidos y comprendidos plenamente por todas las personas y en todos los niveles de la institución. También por los que se encuentran fuera de ella. Es por ello que considera indispensable atender no sólo a la claridad con que los objetivos y estándares fueron formulados sino también a la exactitud con que son comunicados a los encargados de la implementación de esta muy relevante política social y a la congruencia con que las diversas fuentes de información las difundan. 3 Periódico Reforma, 16 de agosto del 2006, p. 12 6 1.- LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y SU IMPLEMENTACIÓN. 1.1 CONCEPTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS Hablar de políticas públicas -de acuerdo con Luis F. Aguilar ,significa que las decisiones de gobierno consideran -o deben suponer- de manera fundamental la opinión participativa y corresponsable así como el dinero de los agentes privados, en su calidad de ciudadanos electores y contribuyentes. Para reforzar esta premisa crucial, afirma que desde esta perspectiva “disminuye el solitario protagonismo gubernamental y aumenta el peso de los individuos y de sus organizaciones. Se sustancia -en suma- ciudadanamente al gobierno”.4 A grandes rasgos se puede decir que las políticas públicas son acciones instrumentadas por el gobierno o la sociedad o por ambos de tal manera que inciden en la vida cotidiana de los ciudadanos, buscando, a su vez, consensos para el interés general que intenta materializarse en un espacio y tiempo determinado. Las políticas públicas, afirma Carlos León “constituyen una de las alternativas de corresponsabilidad inclusiva entre el gobierno y sociedad, fortaleciendo su carácter público al erradicar la unilateralidad por la que por lo general se asume y se ejecuta la acción gubernamental”5 Las que al reconocer el disenso como base de la pluralidad, constituye la materia prima para su diseño con vistas a transformarlo en consenso que asegure la factibilidad técnica y viabilidad política de sus productos. Tanto el redimensionamiento como la democratización de la gestión pública se dan en una doble vertiente; el primero se refiere al ajuste o contrapeso que puedan tener las libertades económicas y el segundo concierne a la propia política ejercida por los sujetos sociales, es decir, por los ciudadanos. De ahí el debate en torno a la apertura de las instituciones que bajo la democracia liberal tiene la obligación de la toma de decisiones en favor del bien público y social. La relación gobierno y sociedad es fundamental para la creación y seguimiento de las políticas públicas, por lo que estas “constituyen una herramienta fundamental para la 4Luis F Aguilar Villanueva (2000), “El estudio de las Políticas Públicas”, Miguel Ángel Porrua, México, p.36 5 Carlos León (2004), “La construcción de espacios públicos en la Democracia”, Instituto Electoral del Estado de México, México, p.11 7 construcción y organización de nuevos espacios públicos que permiten concretar acciones con un sentido renovadamente público”.6 Las políticas públicas sólo tienen su validez y su efectividad a través de la opinión pública, punto importante y formulación señalada por Aguilar, ya que éstas deben no sólo basarse en el reconocimiento de la sociedad sino de su verdadero beneficio, al menos para ciertos grupos que se responsabilizarán de su implementación Es por ello que el sentido público de las decisiones constituye la única alternativa institucional por medio de la cual la propia sociedad puede aceptar, rechazar o legitimar las políticas constituyéndose en un filtro de las iniciativas y cursos de acción del gobierno. Entonces, la reflexión, la información y el debate por parte de los ciudadanos, en contraste con ciertas organizaciones que siguen sujetas a las políticas públicas del propio sistema, pueden otorgar a las políticas un carácter necesariamente incluyente que permita la transformación real no sólo del aparato gubernamental sino del propio Estado. En consecuencia, afirma Aguilar, “gobernar en contextos políticos plurales y autónomos de alta intensidad ciudadana y con graves problemas sociales irresueltos requiere dos requisitos fundamentales: gobernar por políticas y gobernar con sentido público”.7 La palabra políticas (policy) es objeto de usanzas diversas. Comprende todos los rubros de la actividad gubernamental (política económica, social, exterior...). Una definición de política puede relacionarse con las definiciones de los problemas, la selección de alternativas de solución, las decisiones de gobierno, las autorizaciones presupuestales, los programas y sus resultados; en fin, con las múltiples y complejas acciones de la administración. Charles Jones, asocia el concepto de “políticas” (policy) con metas, programas, decisiones, leyes, normas, propuestas y grandes diseños; esto analizado desde el contexto de la Administración Pública Sin embargo, advierte, “para quienes estudian los procesos de políticas esas palabras no les dicen mucho, ya que, a diferencia de los técnicos y administradores, no tienen la ventaja de una referencia común. Por lo tanto, se requiere una o varias definiciones para aproximarse al estudio en la materia”.8 6 Ibid, p. 152. 7Luis F. Aguilar (2000), Op. Cit., p. 32. 8 Charles Jones, (1984), “An introduction to the study of public policy.” Belmont, Wadsworth Inc., .p.25-26 8 Heinz Eulau y Kenneth Prewitt definen una política como “una decisión permanente caracterizada por la conducta o el comportamiento consistente y reiterativo tanto de quienes la realizan como de quienes se atienen a ella”.9 Joan Subirats afirma que el proceso para elaborar una política pública implica más allá que una simple decisión ya que “conlleva determinaciones e interacciones entre individuos, grupos e instituciones; decisiones e interacciones influenciadas por las conductas, las disposiciones del conjunto de individuos, grupos y organizaciones afectadas”.10 Giandomenico Majone afirma que “las políticas son mucho más complejas que las meras elecciones y que no pueden justificarse con decisiones singulares y ni siquiera con conjuntos de decisiones interrelacionadas”.11 Por ello, la idea central de su formulación consiste en que “en un sistema de gobierno que se guía por la deliberación pública, el análisis-aun el análisis profesional- tiene menos que ver con las técnicas formales de solución de problemas que con el proceso de argumentación”.12 Luis F. Aguilar señala dos características relevantes en las diferentes definiciones de política: Primeramente , que una política es uncomportamiento propositivo, intencional, planeado, no simplemente reactivo o casual. Como segundo punto, una política no es la simple decisión deliberada (o no debería ser) del actor gubernamental: la gran decisión en la cúspide de un Estado o, por extensión, de una institución.13 1.1.1 ELABORACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS. Theodore Lowi propone un “esquema interpretativo general” de la elaboración de las políticas, alternativo a los diversos enfoques tradicionales su objetivo “ integración conceptual y empíricamente consistente opuesta a las políticas ya establecidas –elitista, pluralista, marista-, destacando la existencia de un tercer enfoque, que data de 1935, “pero 9 Eulau Heinz, (1958) “H.D. Lasswell´s developmental analysis”, en Western political quarterly. Volúmen II, N° 5,. pp.229-242. 10 Joan Subirats (1989) Análisis de políticas públicas y eficacia de la administración. Madrid, Ministerio para las Administraciones Públicas. Instituto Nacional de Administración Pública,. p. 41 11 Giandomenico Majone, (1978), “The uses of Policy Analysis” en The Future and the Past: Essays on Programs , p. 346. 12 Giandomenico Majone (1997), Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de políticas. México, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública-FCE, p. 41. 13 Luis F. Aguilar (1992) La hechura de las políticas, Miguel Ángel Porrúa, México, pp.24-25. 9 que no se le ha empleado como los otros debido a que se consideró equivocadamente como un caso de pluralismo”.14 Graham Allison advierte que el análisis como la elaboración de políticas tienen como punto de partida supuestos y categorías relativos a la composición y comportamiento de la realidad.15 Los cuales determinan la manera en que se describirán los hechos en estudio, su definición y problematización, así como la estimación de sus estados futuros. La realidad con que los analistas interpretan los acontecimientos constituye lo que llama “lentes conceptuales” que determinan qué ve y qué juzga como importante cada analista. Durante muchos años, recuerda Luis F. Aguilar, persistió la idea de que el proceso de las políticas se limitaba a la “decisión de lo que hay que hacer y de cómo hacerlo”.16 Los científicos sociales interesados en las políticas públicas dirigían su atención a la manera en que se elaboraban estas políticas. De ello se desprendía que lo lógico y consecuente era que, como una orden, dicha política sería ejecutada, tal cual, por el aparato burocrático. Es así, que se presumía que la medida tomada procedería de forma intacta, tanto en su contenido, como en su forma, por los distintos niveles propios de las correspondientes esferas federales, estatales y locales, hasta lo que Michael Lipsky denominaba “los servidores públicos de calle, ventanilla o de piso (street-level bureaucrats)” Por consiguiente, los incumplimientos de la decisión eran imputados, sin más, a los defectos morales e intelectuales de los funcionarios y empleados. En otras palabras, habría sido su incompetencia y/o su irresponsabilidad el germen del mayor o menor fracaso de la decisión original. Hoy en día se ha aceptado la idea de que los conflictos públicos son no sólo complejos, sino arbitrariamente cambiantes, así como rústicos y, por lo tanto, difíciles en su manejo, y que para su atención concurre el esfuerzo de múltiples y heterogéneos actores con diversos y muchas veces contradictorios puntos de vista y motivaciones. En consecuencia, se ha impuesto la necesidad de encontrar fórmulas inteligentes e innovadoras 14 Theodore Lowi, (1964) “American business, public policy, case studies and political theory”, en Luis F Aguilar (1992) Op. Cit., pp. 93 y 94. 15 Graham T. Allison, (1969) “Conceptuals models and the cuban missils crisis” en The american political science review LXIII, N° 3, en Luis F. Aguilar (1992) Op. Cit, pp. 121-122 16 Luis F. Aguilar (1993),”Estudio Introductorio” en La implementación de las políticas, Miguel Ángel Porrúa, México, p 15. 10 de acción coordinada para que sin perder de vista el objetivo a alcanzar, se logre integrar la actividad armónica y efectiva de los diversos participantes en sus respectivos contextos y niveles de responsabilidad y acción. Aguilar recuerda que los primeros estudiosos norteamericanos en los años setenta investigaron “por qué buenas leyes, inteligentes programas gubernamentales, abundantes y oportunos financiamientos, esfuerzos cotidianos de instituciones y personas, simplemente no funcionaron, no resolvieron los problemas sociales que afrontaron y quedaron muy lejos de los objetivos que prometieron realizar.”17 En sí, pretendían saber y resolver la incógnita del por qué la administración había errado, y que por consecuencia investigarían sobre la forma en que las acciones ejecutadas por la dirección llegarían a ser eficaces tanto en sus promesas reales, como en sus diversas formas de aplicación. 1.2 IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS. 1.2.1 PRIMERA GENERACIÓN DE ESTUDIOS SOBRE LA IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS. A finales de los setenta, Aaron Wildavsky uno de los principales fundadores de los estudios sobre la implementación de políticas públicas, afirmaba que “sin agravio de Diógenes, era más fácil encontrar un hombre honesto que un programa eficaz”18. En los Estados Unidos en el año de 1935 emerge la denominada Social Security Act, que poseía un doble programa, cuyas vertientes principales se centraban en la Seguridad social y la Asistencia pública, La SSA se enquistó como la principal reforma social promovida por la política de Lyndon B. Johnson cuyo concepto era conocido como la Gran sociedad (Great society) incorporada en su Guerra contra la pobreza (War on poverty).Como resultado de esta reforma, emerge una renovada legislación que tenía el sentido y la dirección pertinentes que dictaban la lucha contra la desigualdad, la discriminación y principalmente contra la pobreza, destacando la Medicare and Medicaid Act. 17 Ibid, p. 35. 18 Aaron Wildavsky (1979) “Speaking Truth to Power”. Boston, Little Brown, p.4 11 Para alcanzar las metas de su declaración de guerra contra la indigencia, el gobierno federal buscó que los gobiernos estatales y locales, por medio de sus gobernadores, alcaldes y legisladores, y mediante transferencias que por su monto no podían rehusar, se convirtieran en sus aliados estratégicos. A manera de infortunio, los resultados obtenidos gracias a las distintas y numerosas investigaciones, académicas y gubernamentales, arrojaron tácitamente características desechables del proceso, que consistían en informalidades, demoras, inefectividad, y una singular desigualdad que abría brecha entre el esfuerzo financiero invertido y los resultados deseados y obtenidos, así como caos e intransigencias en la ejecución que dieron pie a consecuencias espontáneas y por lo tanto contraproducentes. Es así que los resultados obtenidos distaban mucho de las expectativas planteadas dejando un panorama lleno de cuestionamientos y sorpresas que se reflejaron en frustración y decepción. Las investigaciones en su transcurso revelaron los distintos elementos (desviaciones de tipo burocrático, murallas locales y corporativas, problemas intergubernamentales, disparidad y dispersión de intereses, situaciones contextuales únicas, apatía de los beneficiarios hacia los servicios, entre otros) que perturbaban la ejecución de las políticas estatales y también señalaron que la simple difusión de leyes correctas y bien concentradas en su diseños no garantizaban el éxito de una política pública. El nuevo artículo de fe que unió entonces a los analistas de la implementación fue la convicción de que el llevar a cabo una política,la instalación de una tecnología, la realización de un plan, la ejecución de una ley no es algo ni automático ni asegurado. Ya en su ensayo seminal de 1972, Martha Derthick, al analizar la política social de la presidencia de Johnson, se preguntaba las razones de por qué un programa federal falla. Su tesis básica, afirma Aguilar, consiste en que “el fracaso se debió principalmente a la limitada capacidad del gobierno federal para influir en las acciones de los gobiernos locales-y de los grupos opositores-y a su tendencia a proyectar metas ideales.”19A la presidencia federal se le presentaba forzosamente la vía de implicarse a través de la compleja red de los gobiernos locales, para poder ejecutar sus políticas nacionales por ende tenía la imperiosa necesidad de operar correcta y exitosamente en el nivel de la política local. 19 Martha Derthick (1972) “New Towns In-Town”, Washington D.C.: The Urban Institute, p. 83. 12 “Todo ello implica tener un conocimiento suficiente de esa política con el fin de determinar cuáles pueden ser los incentivos idóneos y necesarios, poseer los incentivos en cantidad suficiente y canalizarlos oportunamente hacia los centros del poder local cuyo apoyo se necesita para poder alcanzar el propósito federal.”20 Ninguna de estas tres condiciones se cumplieron, concluyó la investigadora. Si a ello se agrega la “inflación de los objetivos” del programa, se puede configurar el rompecabezas completo de la razón por la cuál la política en cuestión estaba condenada al fracaso. Estas y otras evaluaciones poco optimistas de las políticas y sus resultados fueron socavando la esperanza en la capacidad del gobierno como el agente de la gran reforma social21. De entre todas destaca la opinión de Theodore Lowi cuando advierte que “todas las reformas sociales que emprende el gobierno son capturadas y explotadas por poderosos grupos particulares de interés, al margen de la ley y al abrigo de transacciones ocultas.”22 1.2.2 SEGUNDA GENERACIÓN DE ESTUDIOS SOBRE LA IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS. En contraste con la visión de “nada funciona” de sus antecesores, una segunda generación de analistas de la implementación revelaron y expusieron los principales defectos que se daban en las entrañas de las propias políticas, como por ejemplo los desperfectos, problemas, retrasos y distorsiones. Señalaban que tales defectos eran simples manifestaciones que emergían de forma innata en la ejecución de toda política, favoreciendo a la transformación y reivindicación de la naturaleza política de las políticas. Por ejemplo, Eugene Bardach escribía que “hasta la política más robusta tenderá a malograrse ya que los síntomas clásicos de bajo desempeño, retraso y escalada de costos aparecerán forzosamente.”23 Es decir, que la acción gubernamental siempre trae consigo una pérdida en sus logros. El autor identifica metafóricamente la implementación como un proceso de ensamble de numerosos y diversos elementos de un programa que se encuentran en manos de diferentes partes independientes entre sí, razón por la cual la persuasión y la 20 Ibid, p. 84. 21 Ver J. Pressman y A. Wildavsky (1973); Gross, Giacquinta y Bernstein (1971); J. Murphy (1971); P. Berman y M. McLaughin (1974 y 1976); R. Elmore en 1975 y M. McLaughin (1975 y 1976). 22 Luis F. Aguilar, (1993), Op. Cit, p. 31. 23 Eugene Bardach (1977) “The Implementation Game”, MIT Press, Cambridge, p.5. 13 negociación son el único modo de lograr que cada parte coopere proporcionando los elementos del programa que están bajo su control. Y concluye que el nudo gordiano de todas las interacciones es la incertidumbre de cada actor acerca de los beneficios del programa en curso y de si los demás agentes contribuirán efectivamente al logro de los objetivos. En consecuencia, en la medida en que la incertidumbre disminuye la entrega y el compromiso tienden a aumentar y viceversa. Visto de esa manera, la existencia de un mandato político bien definido, que ha sido autorizado legalmente, condicionará la estrategia y las tácticas de acción. Estrategia y técnicas que tienen por objetivo la mejor y más eficiente interacción entre actores independientes o semiautónomos, poseedores de diversos recursos- económicos y políticos- contemplados en el programa en tanto que componentes necesarios para el logro de los resultados esperados. 1.2.3 DICOTOMÍA ENTRE DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS. El breve repaso anterior conduce a la obvia conclusión de que las políticas tienen muchas causas. El error que se da en la decisión tomada resulta ser la más exhortada. Actualmente los desperfectos y por ende los fracasos se le han atribuido de manera regular al proceso de ejecución de las propias disposiciones. Una y otra visión, tanto la del diseño como la de la implementación de las políticas tienen el legado tradicionalista de la dicotomía existente entre política y administración, así como la existente entre decisores y operadores, ya que la mayoría o quizás todos los actos administrativos elaboran política y al intentar ejecutarla la alteran. En esas condiciones, a la manera de Charles Lindblom, “debemos analizar la implementación como parte del policy making.”24 Es decir, que más allá del diseño está la culminación de la decisión. En consecuencia, por fuera del presidente, de los secretarios de despacho y del congreso, se encuentra la compleja red de organizaciones públicas y privadas, con sus intereses y costumbres, quienes se encargan de transformar las decisiones en hechos reales y efectivos. 24 Charles Lindblom (1959): “The Science of Muddling Trough”, en Public Administration Review; n.XXXIX p. 64. 14 Consecuentemente, todo programa, si no desea fracasar, debe exponer y exigir una adecuada representación de los intereses locales, así como articular un apoyo local fundando organizaciones aliadas, promoviendo los convenios necesarios entre el programa federal y los diversos intereses locales; es decir, aplicar de manera consensuada las visiones federal y local, ubicando el programa en la base misma de la estructura propia de las instituciones gubernamentales involucradas. Y en su extensión, en las relaciones con los sindicatos, con los empleados y con los trabajadores profesionales. Para, en fin de cuentas, recaer en los usuarios de los programas. Jeffrey Pressman y Aaron Wildavsky, en su ensayo sobre la implementación escrito en 1973, dan a conocer los primeros conceptos y explicaciones en torno a la implementación de políticas. Consideran que las diversas fuentes del fracaso de una política aceptada, nada tienen que ver con una relación nítida con la implementación. Impulsan el concepto del fracaso por aborto, ya que las políticas analizadas en su estudio nunca tuvieron tácito ni de verdad o simplemente no tuvieron ocasión de desarrollarse.25 Por el contrario, manifiestan que cuando no se logra eficazmente cierta política que desde sus inicios contaba con consenso, recursos, así como los lineamientos legislativos precisos y congruentes, y la oposición fue nula, se está en sentido propio y estricto en el campo del problema de la implementación. En su análisis sobre el fracaso de las políticas federales en Oakland(1973), publican un orden de factores de carácter relevante contemplados en la expresión The complexity of joint actino. Manifiestan que esta “complejidad de la cooperación” es el terminante de que no se lleven a cabo fuera de tiempo y consecuencia las acciones que eran expectables y hasta previsibles que sucedieran, ya que desde su inicio mostraban congruencia con las primeras condiciones, para todos aceptadas sin oposición. El más relevante de estos factores es la multiplicidadde participantes y perspectivas en disputa. Es así que se evita la divergencia con respecto a convenios centrados en los fines y medios. Por ello, un mapeo de agentes, percepciones actitudes y acciones, permite identificar la presencia de los actores divergentes en la puesta en práctica de la decisión política. Lo que lleva a los autores a concluir que si no se obtiene el consenso de cada uno 25 El significado primero y más amplio del término “implementar” se deriva del idioma inglés: llevar a cabo o a efecto, efectuar, realizar, cumplir, culminar, completar...Pasar de un dicho a un hecho. 15 de los agentes políticos intervinientes en torno al programa, se da la imposibilidad del proceso de implementación a desarrollarse. Paul Berman orientado más a los que establecen la centralidad en el ámbito local, introdujo en la estructura del contexto institucional los niveles de la macro y micro implementación, colocando esta última en el nivel concreto de la prestación del servicio al proponer la hipótesis de que “la micro implementación efectiva se cacacteriza por la adaptación mutua que ocurre entre el proyecto y el contexto organizacional”;26 es decir, la adaptación interrelacionada que existe entre las condiciones locales y el programa de acción diseñado en las cúpulas (Adaptative implementation). 1.2.4 EL CONCEPTO: STREET LEVEL BUREAUCRATS. A principio de la década de los ochenta, otro grupo de estudiosos de las políticas sociales comprobaron la importancia que para el logro de los objetivos programáticos de una política tienen los llamados burócratas y profesionales de nivel de la calle, de piso o de ventanilla; incluso de consultorio (Street-level bureaucrats). Personal que por lo general goza de un amplio margen de discrecionalidad en el cumplimiento de sus funciones. En contraste con el enfoque precedente denominado de arriba hacia abajo (top-down), Walter Williams rescató la importancia categórica de las organizaciones locales y de los actores que brindan los servicios gubernamentales al público en cuestión y que suelen ocupar los estratos más bajos de la administración, incorporando el concepto de implementación de abajo hacia arriba (bottom-up). “La realización del programa dependería, pues, de la acción del personal de una dependencia local en interacción con un demandante del servicio, derechohabiente, beneficiario, con problemas, exigencias y expectativas particulares.”27 Es decir, del reconocimiento de circunstancias e iniciativas locales. El racimo de servidores públicos que se encuentran en contacto directo con los usuarios considera, por lo general, que “las leyes y los programas gubernamentales les asignan de manera continua nuevas y mayores tareas que los obligan a constantes cambios en sus condiciones de trabajo y les exigen ajustes importantes en sus habilidades y 26 Paul Berman (1978), “El estudio de la macro y la micro implementación” en Luis F Aguilar (1993), Op. Cit., p. 304-5 27 Luis F. Aguilar Villanueva, (1993) Op Cit, p. 81. 16 conductas tanto personales como de grupo.”28 También que la solicitud por los servicios tiende a ser no sólo extensa, constante e imperiosa, sino también diversa. Así mismo, perciben y exponen que no reciben las indicaciones necesarias, correctas y operativas concernientes a las prioridades, a casos extraordinarios, pero sobretodo a los objetivos buscados. Además de nos ser valorizados mediante algún tipo de reconocimiento que provenga de su institución como por la propia sociedad, sus remuneraciones no son comparativamente altas y sus expectativas de carrera y permanencia en sus puestos no son rápidas y claras. Todo ello y más, origina el hecho de que tengan que manejarse con discreción en la asistencia y prestación de los servicios y que tengan como iniciativa el inventar diseños de conducta rutinaria para poder apaciguar de alguna forma el flujo de la demanda y también el de manipular la presión de las mismas sobre el cumplimiento de su trabajo. Con tal de consumar los requisitos primarios de sus tareas, la mayoría de los burócratas de los niveles operativos se plantean hallar sus propias acciones para poderle dar acomodo a las demandas contextuales enfrentándose a la realidad de escasos recursos. Es por ello que Michael Lipsky planteó un enfoque alternativo al estudio de la implementación que se concentra básicamente en los operadores de la política más que en los que la diseñan y la dan a conocer, es decir, los decisores. Propuso que se debería saber la forma en que los operadores directos de la política perciben, digieren y llevan a cabo su trabajo antes de analizar los cruces concernientes de la subordinación. En otras palabras, que “más que tomarlos en consideración como el eslabón final de la cadena de una política, los prestadores de los servicios deben ser considerados como sus protagonistas.”29 Todo lo anterior parece dejar claro que para que una política alcance el estatus deseado debe complementarse con la previsión de los problemas político-organizacionales que necesariamente aparecerán una vez que se encamine en el mundo real. Por lo tanto, de manera independiente del enfoque que se adopte, la estrategia y las tácticas operativas deberán corresponderse con las situaciones contextuales concretas de su aplicación, con las responsabilidades y actitudes de los servidores públicos en el estadio de las operaciones y con las necesidades y expectativas de los usuarios del servicio que, en última instancia, constituyen la razón de la política pública diseñada. 28 Ibid, p. 86. 29 Michael Lipsky (1978), “Street-Level Bureaucracy and the Analysis of Urban Reform” en Urban affaires Quarterly, VI(4) p. 89. 17 1.3 LA IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS Y SU RELACIÓN CON LAS INSTITUCIONES 1.3.1 ENFOQUES MODERNOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS. En suma, la participación de los ciudadanos en la solución de sus problemas, la revaloración de los servidores públicos, la comunicación al interior de las instituciones y con la ciudadanía y la colaboración de las comunidades con las instituciones suelen ser algunos de los enfoques modernos para la implementación de políticas. Puesto que virtualmente todas las políticas públicas son implementadas por grandes instituciones, el conocimiento de las mismas ha llegado a ser un componente crítico en la implementación. No es posible alcanzar los objetivos de un programa si no se conoce lo suficiente acerca de la institución que lo va a operar. En otras palabras, sólo si se comprende la forma en que funcionan y se comunican las instituciones, es posible entender cómo es que las políticas son moldeadas a través del proceso de implementación. Es posible pensar que en ciertas ocasiones y en determinados contextos, el empleo de un modelo de desarrollo organizacional para reforzar las tareas de la implementación resulta decididamente apropiado, mientras que en otras lo único aconsejable sería la libre interpretación de las políticas para que mediante la negociación o, a la manera de Charles Lindblom, de los ajustes mutuos, se avance en su operación. Ajustes que se llevan a cabo en las instituciones o “arenas de conflicto” en las que los individuos y grupos con intereses específicos, compiten por obtener ventajas derivadas del ejercicio del poder. Ello no significa que no existan organizaciones que a partir de un enfoque sistémico se nutran de los presupuestos organizativos de la principal tradición del análisis de políticas, la tradición racionalista. Las formulaciones del llamado proceso burocrático representan una perspectiva sociológica en torno a las instituciones que se ha visto enriquecida con investigaciones sobre la “burocracia anivel operativo”(street level bureaucracy); este tipo de estudios tiene su especial importancia para el análisis de la implementación de los programas sociales. La premisa básica de este modelo es la hipótesis de que el rasgo esencial de las organizaciones 18 consiste en la interacción entre la rutina y el libre albedrío de los prestadores de los servicios. El enfoque principal adoptado para la realización de este proyecto representa una perspectiva combinada de la teoría sociológica y la psicológica, denominado modelo de desarrollo organizacional, que centra su atención en el conflicto entre las necesidades de los individuos y las necesidades y objetivos vitales de las organizaciones. 1.3.2 LA IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS SOCIALES. Cuando se trata de la implementación de políticas sociales, la experiencia revela que las nuevas políticas deben pasar habitualmente de una gran unidad burocrática pública a otra y, posteriormente, a través de diversas capas sucesivas de la entidad responsable de la implementación, antes de alcanzar el punto de impacto en el beneficiario. La rutina y la resistencia al cambio planteado se presentan como factores esenciales del proceso, ya que pueden aparecer como promotores de la política en cuestión o como barreras a la misma; pero sobretodo dictan el rumbo de la política hacia los usuarios, puede manifestar un resultado benéfico al contribuyente o viceversa. Mientras más se acerca uno al punto de la prestación directa de los servicios en los programas sociales, más frecuentemente se oye la queja de que quienes elaboran las políticas y los administradores de alto nivel no escuchan a los responsables del suministro de los beneficios programados. Una de las cosas que más atenta a la sensibilidad de médicos, maestros, trabajadores sociales de la educación, la salud..., es el presupuesto tácito de muchos funcionarios que al considerarlos incapaces de comprometerse con las políticas institucionales, los colocan en el papel de simples ejecutantes pasivos de la política en cuestión; la política se elabora en la cúspide y se implementa en la base; los responsables directos deben hacer a un lado sus propios puntos de vista y someterse a la autoridad y competencia superiores. Presunción cada vez menos defendible sobre todo cuando se trata de una fuerza de trabajo profesionalizada y con mayores niveles educativos y profesionales. Un ejemplo de la respuesta en el nivel operativo a la política procedente de las esferas superiores, es el análisis de la Ley General de Educación Especial de Massachussets(Richard Weatherly y Michael Lipsky,1977). Esta ley constituyó un esfuerzo diseñado para poner fin al trato arbitrario y discriminatorio que recibían los niños 19 discapacitados de parte del sistema público escolar. “Durante el primer año de su implementación(1974-75), los administradores estatales y locales empezaron a quejarse de que la ley imponía cargas de trabajo que estaban muy por encima de la capacidad de cualquier sistema escolar.”30 Implícitamente en el desarrollo del programa existía un tácito dilema, ya que por una parte, la ley demandaba un trato individual, pero, por el otro, concebía una nueva obligación con respecto a la administración centrada en lo local, por lo que los educadores se veían forzados a desarrollar rutinas para proporcionar tratamiento masivo a los infantes socavando los grandes fines de la nueva legislación. En general, “los atributos más relevantes de una institución pública de carácter nacional son: la gran autonomía relativa que ejercen los trabajadores individuales en sus decisiones cotidianas y sus rutinas de operación, fragmentándose en pequeñas unidades.”31 Junto con el incremento de la autonomía se presenta un aumento en la rutina, por lo que la capacidad de cualquier autoridad para controlar todas las decisiones va disminuyendo de manera paulatina. Con frecuencia se da que hubo una reforma sobresaliente a alguna política social, pero que ésta no es ejecutada por los prestadores de servicios, ya que por diversos factores siguen actuando como lo hacían anteriormente. O, en cambio, se escucha que cuando los servidores públicos han concluido su trabajo, la política ejecutada había sufrido una transformación en su transcurso que no asumía nada parecido a los objetivos planteados originalmente 1.3.3 LOS OPERADORES COMO PIEDRA ANGULAR DE LA IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS. Por lo general, tanto los trabajadores como las unidades operativas oponen fuertes resistencias a todo intento de modificar sus espacios de poder e independencia o de modificar sus rutinas esquemas y mecanismos de operación; es decir, se oponen al control jerárquico y, en gran medida al cambio, lo que les otorga estados especiales dentro de la institución. “En esas condiciones, el núcleo fundamental del problema del servicio público consiste en lograr que los trabajadores (médicos, enfermeras, empleados y trabajadores) 30 Richard Elmore (1978) “Modelos organizacionales para el análisis de la implementación de programas sociales”, en Luis F Aguilar, (1993) Op. cit, p. 216. 31 Ibid, p. 205. 20 hagan lo que es correcto y necesario para el buen logro de la nueva política(James Wilson, 1967).”32 “Aún cuando todas las condiciones legales establecidas en un programa hayan sido satisfechas, la ley sólo podrá ponerse en vigor si no violenta el sentido que los servidores públicos tienen de lo que es razonables y justo; es decir, si se percibe una coherencia entre los principios”33 También si el proyecto no sólo es técnicamente viable sino políticamente factible(Martín Rein y Francine Rabinovitz, 1978). En la legislación que creó las Organizaciones para el mantenimiento de la Salud(HMO, por sus siglas en inglés), recuerdan Drew Altman y H. Sapolsky, el estatuto respectivo demandaba con claridad que los patrones de ciertas firmas ofrecieran a sus empleados la posibilidad de elegir entre una HMO o cualquier otra opción para la atención a la salud. La ley disponía también que los médicos que participaban en el programa de las HMO ejercieran en grupo, no por separado, y que los gastos se les reembolsaran sobre la base de capacitación. Estas disposiciones tuvieron el efecto maligno de generar oposición entre los prestadores del servicio e incluso entre los beneficiarios. Los sindicatos sentían que el nuevo esquema opcional debilitaba su posición como agentes únicos de negociación, en tanto que los médicos se oponían a sus nuevas obligaciones de ejercer en grupo como la única manera de ofrecer atención y la de su capacitación como sistema exclusivo de reembolso. Este efecto llevó a Drew Altman y Harvey Sapolsky a concluir, de manera tajante, que “por la falta de cooperación de los sindicatos y la de los médicos, el programa resultó inviable”.34 Dado que los imperativos legal y burocrático resultaban excluyentes, los responsables de la implementación enfrentaban un dilema. Finalmente, optaron por supeditar el aspecto legal estableciendo nuevos reglamentos que minimizaban la oposición de los dos grupos de interés más relevantes. 32 James Wilson, notado por Richard Elmore, Op. cit.,p. 207. 33 Martin Rein y Francine F. Rabonivitz,(1978) “La implementación de una perspectiva teórica. Entre la intención y la acción” en Luis F Aguilar (1993), Op. cit, p. 153. 34 Drew Altman y Harvey Sapolsky, en Pressman, Rabinovitz and Rein, Guidelines, pp. 417-439, citados por Martin Rein y Francine Rabinovitz, Op. Cit., en Luis F. Aguilar (1993), Op. Cit. P.154 21 1.4 RELACIÓN ENTRE PRESTADORES DE SERVICIO Y BENEFICIARIOS. 1.4.1 PERCEPCIÓN DEL CIUDADANO La prestación de un servicio social se basa en la interacción continua, a lo largo del tiempo, entre un prestador profesionalde servicios y un beneficiario de los mismos. Estas actuaciones bilaterales se ven modificadas en función de la retroalimentación que proporciona el usufructuario. En esta situación, no es posible presuponer que los proyectos pueden ser implementados de manera uniforme por cada una de las unidades prestadoras de servicios. Desde la perspectiva del ciudadano común, dice Elmore, el servidor público del nivel operante es realmente el gobierno, “por lo que los ciudadanos comunes rara vez, o nunca, interactúan con los administradores de más alto nivel”.35 En esas condiciones, afirma Wilson, “la característica distintiva del servicio público del nivel operativo es, para Wilson, que “la discrecionalidad aumenta a medida que se desciende en la jerarquía”36 En esa misma línea, Michael Lipsky agrega que el crecimiento de grandes agencias prestadoras de servicios sociales públicos “ha generado una clase perfectamente identificable de burócratas”37 Las relaciones del beneficiario con el servicio está dominada por la impersonal fila de espera y el mostrador o el escritorio profesional, que hace las veces de una muralla, de una frontera que separa al receptor del proveedor de la prestación. Es evidente que no es con la eliminación de filas o de mostradores como se cambia la percepción del usuario en relación con el servicio solicitado. El efecto neto sobre la percepción del servicio del lado público de la barra, además de la calidad del mismo, consiste en algo tan elemental como la transmisión de información, mientras más personalizada mejor, acerca de los beneficios del mismo y de la manera de acceder a ellos. En esas condiciones, es posible afirmar que las variaciones en el apoyo que los operadores prestan a las políticas federales pueden ser en gran medida explicadas atendiendo a su coherencia con los principios organizativos de la institución y a su 35 Richard Elmore (1978), Op Cit, p. 210. 36 James Wilson (1973), Varieties of Police Behaivor, (New York: Atheneum), p.7 37 Michael Lipsky (1976) “Toward a theory of street-level bureaucracy”en Luis F. Aguilar(93), Op. Cit.,p 210 22 entendimiento e interpretación de las normas y objetivos de los programas a implementar. También, como se verá a continuación, a la disponibilidad de canales eficientes de comunicación intra institucional y a la manera en la que éstos le fueron comunicados 23 2.- COMUNICACIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS El proceso de elaboración de políticas, y en particular su realización, dice Gerardo L. Dorantes “constituye uno de los principales espacios y contextos comunes en los que convergen quienes toman las decisiones en un sistema político(emisores), quienes la llevan a cabo(medios) y aquellos a quienes va dirigida la determinación(receptores) mediante múltiples y diversos mensajes, mecanismos y canales de comunicación”.38 En esos términos, política y comunicación constituyen dos variables interdependientes, por lo que ésta última no debe limitarse a ser una mínima parte del más amplio proceso de la elaboración de políticas o a sólo dar cuenta, por más pública que sea, de las resoluciones tomadas. 2.1 LA COMUNICACIÓN: UNA EXPERIENCIA EN COMÚN. Diversas investigaciones muestran que cada individuo en promedio invierte de 10 a 11 horas comunicándose verbalmente, ya sea escuchando, hablando, leyendo y/o escribiendo. Asimismo, la gente puede comunicarse a muchos niveles, por distintos motivos, con gran número de personas y en múltiples formas. Puede, también, escoger entre múltiples y crecientes medios diferentes, gestos o tarjetas perforadas; conversaciones íntimas o medios de comunicación de masas y auditorios mundiales. Reed Blake afirma que la comunicación humana es “un conjunto sutil e ingenioso de procesos. Siempre está preñada de mil ingredientes, señales, códigos, significados, por más simple que sea el mensaje o la transacción. Siempre que la gente interactúa, se comunica. Cuando las personas se controlan recíprocamente, lo hacen en primer lugar mediante la comunicación.”39 El proceso de comunicación es la base de todo lo que llamamos social en el funcionamiento del organismo viviente. En el hombre, resulta decisivo para el desarrollo del individuo, para la formación y existencia ininterrumpida de grupos y sus interrelaciones. Entonces, la comunicación es la interacción social que por medio de 38Gerardo L. Dorantes (2004), La construcción de la agenda universitaria de poder: la reforma al Reglamento General de Pagos de 1999 en la Universidad Nacional Autónoma de México, UNAM,México D.F. p. 95 39 Reed H Blake (1975) en “Taxonomía de conceptos de la Comunicación”, Editorial Nuevo mar, México, p. 4 24 mensajes que codificarse de manera formal, simbólicamente o ejemplificados en sucesos que representan algún aspecto compartido de una determinada cultura. Berelson y Steiner afirman que el proceso de comunicación consiste en “la transmisión de información, ideas, emociones, habilidades..., mediante símbolos: palabras, imágenes, cifras, gráficos.40 Como proceso, la comunicación es en un tiempo específica y general con un alcance amplio o limitado según sea el caso, es decir, tiene una interacción que se ejecuta como binomio. Blake explica que la comunicación cumple tres funciones principales con respecto al individuo: “le proporciona un esquema del mundo, define su posición con respecto a otras personas y lo ayuda a adaptarse con éxito a su ambiente”.41 Teóricos que de una manera más profunda se han dedicado al estudio e investigación del fenómeno comunicativo, revelan que existen cientos de definiciones de comunicación; en consecuencia, puede afirmarse que se carece de una definición generalmente aceptada. Ha quedado claro que no puede hablarse de comunicación a menos que el receptor del mensaje sea afectado por éste. Es por eso que el proceso comunicativo se realiza sólo en situaciones en que una fuente transmite un mensaje a un receptor con la intención consciente de influir sobre su comportamiento. El norteamericano John Newman refiriéndose al concepto de comunicación, argumenta que “la noción epistemológica que requiere de una definición, la completa descripción de aquello que define, no es práctica y debería ser rechazada”42. Y confirma la opinión de muchos estudiosos del tema en cuanto a que la comunicación, al ser tan diversa y discursiva, hace que los intentos de crear una definición aceptada unánimemente se vuelvan muy complicados, por lo que en lugar de estimular la aparición de nuevas ideas sobre el tema, la inhiben. Si bien, aunque no hay un proceso más familiar que la comunicación, este concepto significa muchas cosas para mucha gente por lo que una definición lo suficientemente amplia como para abarcar todos estos significados corre el peligro de diluirse en generalidades. 40 Paul Berelson y Steiner, notado por Reed H Blake en Op. Cit., p. 3 41 Ibid., p. 6. 42 John Newman (1966), “Comunicación y Cultura”, Ed Gedisa, p. 21. 25 Para demostrar lo deficiente y fragmentario que suelen ser las definiciones, Newman expone diversos conceptos surgidos de diferentes disciplinas. Por ejemplo, la formulación del filósofo Woodrow Sayre, quien ubica la comunicación como “un primer principio de la filosofía; un principio cuya negación es imposible porque vuelve a integrar a la propia negación”.43 Asimismo, recoge ideas procedentes de la sicología conductista que coloca a la comunicación como la respuesta de un organismo a un estímulo. O sea que si el estímulo es ignorado por el organismo, no ha habido comunicación. En el ámbito de psiquiatría, hay quienes conciben la comunicación no sólo como una la transmisiónverbal, explícita e intencional de mensajes, sino como todos aquellos procesos por los cuales las personas se influyen entre sí. 2.1.2 DIVERSOS ENFOQUES DE COMUNICACIÓN. Una definición práctica y universal es la que formula Antonio Paoli, quien concibe a la comunicación como: “el acto de relación entre dos o más sujetos, mediante el cual se evoca en común un significado.”44 Para desarrollar el concepto de comunicación, explica primero el de significado, para lo cual retoma las ideas de Ferdinand De Saussure cuando llama signo a la combinación del concepto y de la imagen acústica. Es decir, el signo es la combinación de dos elementos: significado y significante. “El significado es aquello que nos representamos mentalmente al captar un significante. Para nosotros el significante podrá recibirse por cualquiera de los sentidos y evocará un concepto. El significante podrá ser una palabra, un gesto, un sabor, un olor, algo suave o áspero.”45 En consecuencia, para que el proceso de comunicación se realice, es necesario haber tenido algún tipo de experiencias similares evocables en común. Y para poderlas evocar en común se necesitan significantes comunes. “En la comunicación -dice Paoli- “la pluralidad de individuos pasa a ser unidad de significados, pero esta unidad es tan sólo en relación a los significados estrictamente comunes.”46 43 Ibid, p. 53 44 Antonio Paoli , (1977) La comunicación, Editorial Edicol, México, p. 15. 45 Ibid, p. 16. 46 Ibidem 26 Es necesario recordar que el modo de interpretar y valorar la realidad depende del contexto y del medio ambiente social, así como del bagaje cultural de los individuos involucrados en cada caso. Ello permite conocer cada objeto y darle ciertas funciones. También surgen diferencias dentro de los contextos por lo que los sujetos sociales no pueden, desde su posición, relacionar las cosas del mismo modo que el que está en la posición opuesta. “La vida de todos los días –dice Max Weber- se comparte con otros, me hace conocer las cosas y las relaciones que debo guardar con ellas y con mis semejantes. Cuando realizo una acción, estoy realizando una acción social, y con ello estoy evocando un significado común: me estoy comunicando”.47 Los hombres pueden evocar en común algunos conceptos mediante diversos significantes. Estos significantes pueden ser palabras, gestos, etc., que evocan una pluralidad de sentidos, entre los cuales uno es preponderante y se evoca en común. En algunas ocasiones lo comunicado tiene el mismo sentido para los que se comunican, y en otras tiene sentidos diferentes pero entendibles por los que participan de la relación comunicativa. Si no hay aunque sea un mínimo de sentido comprensible por los sujetos, no hay comunicación- concluye Paoli-. 2.1.3 INFORMACIÓN Y COMUNICACIÓN. Es muy frecuente escuchar el uso indistinto que se hace de los conceptos comunicación e información, como si ambos significaran lo mismo, es decir, como sinónimos. Incluso, periodistas, articulistas, locutores, animadores y trabajadores de diversos medios en ocasiones refuerzan esta idea. Las definiciones más comunes refieren a que, aunque su significado es distinto e incluso en algunos casos opuesto, los dos conceptos confluyen en un solo objetivo: la transmisión de un mensaje. La palabra comunicación proviene del latín communicatio – objetivan, acción de comunicar o comunicarse. Se concibe como el trato o correspondencia entre dos o más personas. Esta definición abarca a medios que sirven para establecer la comunicación como correos, telégrafos, teléfonos, radios y demás servicios análogos, e inclusive la usan como palabra o noción genérica para referirse a estos. 47 Max Weber notado por Antonio Paoli (1977) en Op. Cit, p. 18 27 El concepto de información proviene etimológicamente de “dar forma”, “poner en forma”, “formar”, “configurar”, y por extensión, “representar, presentar o crear una idea o noción”. Blake escribe que informar es más que dar una forma o un soporte material a una vivencia personal o a una imagen mental del sujeto emisor. “El soporte o forma necesita asociarse a una serie de signos o símbolos convencionales que objetivan aquella forma para hacerla transmisible. El sujeto activo transforma la imagen mental formalizada (mensaje) en una serie de signos (codificación) que se transmiten para ser descifrados e interpretados por el sujeto receptor”.48 La información -dice Paoli- es “el conjunto de mecanismos que permiten al individuo retomar los datos de su ambiente y estructurarlos de una manera determinada de modo que le sirvan como guía de su acción. No es lo mismo que comunicación aunque la supone”.49 Ello reafirma la idea de que al transmitir informaciones no es necesario evocar algo en común con otro y otros sujetos. A pesar de que se le otorga al concepto información una categorización de comunicación social, se reconoce que, cuando de “manera general se habla de comunicación, nos referimos siempre a la comunicación que existe entre los seres humanos; esto es, al arte de transmitir información, ideas y actitudes de una persona a otra, lo cual significa que información está incluida o forma parte del proceso comunicativo.”50 En suma, la comunicación implica un acto de relación entre dos o más sujetos; mientras que la información no la implica. Es decir, la primera es un proceso horizontal y la segunda, vertical. Fue Aristóteles, recuerda David Berlo, quien definió el estudio de la comunicación retórica como “la búsqueda de todos los medios de persuasión que tenemos a nuestro alcance. La meta principal de la comunicación es la persuasión, es decir, el intento que hace el orador de llevar a los demás a tener su mismo punto de vista.”51 48 Reed H. Blake, (1975) Op. Cit, p. 17. 49 Antonio Paoli (1977), Op Cit, p. 21. 50 Ibid., p. 23. 51 Aristóteles notado por David Berlo, (1969) en “El proceso de la Comunicación: Introducción a la teoría y a la practica”, Editorial Ateneo, Buenos Aires, p. 7. 28 2.1.4 CRITERIOS DE LA COMUNICACIÓN. En el siglo XVII surgió una nueva escuela de pensamiento, que se conoció con el nombre de sicología de las facultades. El dualismo alma-mente fue interpretado y tomado como base para dos propósitos de la comunicación, independientes entre sí. Uno de los objetivos era de naturaleza intelectual o cognoscitivo; el otro era emocional. Uno apelaba a la mente y el otro al alma. De acuerdo con esta teoría, uno de los objetivos de a comunicación era informativo: llamamiento hecho a la mente. Otro era persuasivo: llamado hecho al alma, a las emociones. Según Berlo, para definir el propósito de la comunicación, debemos emplear por lo menos cuatro criterios: “debe ser no contradictorio lógicamente ni lógicamente inconsciente consigo mismo; centrado en la conducta, es decir, expresado en términos de la conducta humana; lo suficientemente específico como para permitirnos relacionarlos con el comportamiento comunicativo real y compatible con las formas en que se comunica la gente.”52 El objetivo básico de la comunicación es convertirnos en promotores efectivos. Es decir, influir en los demás, en el mundo físico que nos rodea y en nosotros mismos, de tal modo que podamos convertirnos en agentes determinantes y sentirnos capaces de tomar decisiones. “Nos comunicamos para influir y para afectar intencionalmente. Toda comunicación tiene su objetivo, su meta, o sea, producir una respuesta.”53 2.2 EL QUIÉN DEL PROPÓSITO. Como se afirmó anteriormente, cualquier situación humana en que intervenga la comunicación implica la emisión de un mensaje por parte de alguien y, a su vez, la recepción de ese mensaje por parte de otro. En consecuencia, “cualquier análisisde un proceso comunicativo o del éxito obtenido al lograr la respuesta esperada -escribe Berlo-, necesita plantear y contestar la siguiente pregunta: ¿A quién estaba destinado esto?”54 52 Ibid, p. 8 53 David Berlo (1969), Op. Cit, p. 9 54 Ibid, p. 13. 29 2.2.1 TIPOLOGÍA DE RECEPTORES En tanto que en la mayoría de las comunicaciones, el comunicador intenta influir sobre las respuestas de una persona particular (o de un grupo de personas), puede darse el caso que sea recibido por aquel a quien estaba destinado o bien que lo reciban personas a las cuales no iba dirigido; también pueden darse los dos casos. Esta distinción entre receptores “intencionales” y “no intencionales” es importante en dos formas. En primer término, el comunicador puede afectar a la gente en forma distinta de lo que pretendía, si olvida que su mensaje puede ser recibido por aquellos a quienes no estaba destinado. La segunda razón para hacer esta distinción entre receptores intencionales y no intencionales es que ésta nos permite realizar la crítica de la comunicación.”55 Una de los aspectos que hay que considerar en todo análisis del propósito comunicativo es la de determinar el receptor intencional del mensaje. El comunicador puede querer que su mensaje esté destinado a él, o bien a otras personas. Y aquellos que lo reciben pueden ser o no los que estaban destinados a recibirlo. Al producir, recibir o criticar cualquier tipo de comunicación, la determinación del propósito del comunicador debe formularse en los siguientes términos: a quién trató de afectar el comunicador y en qué forma. A lo anterior, Berlo añade que el propósito y el público o auditorio no son separables, ya que “toda conducta de comunicación tiene por objeto producir una determinada respuesta por parte de una determinada persona (o grupo de personas)”. Por ello, el análisis de toda situación de comunicación debe tener en cuenta la forma en que la fuente de comunicación trató de afectar a la persona que recibe el mensaje, y el modo en que el receptor trató de afectarse a sí mismo o a otros (incluyendo la fuente). No es posible afirmar -concluye Berlo- que los efectos y el resultado de toda comunicación concuerden con la intención deseable ya que los receptores no siempre responden al propósito de la fuente. Por ello es que “cuando existe incompatibilidad entre los propósitos de ésta y los del receptor, se interrumpe la comunicación. Cuando estos propósitos son independientes o complementarios, la comunicación puede proseguir.56 55 Ibidem. 56 David Berlo, (1969) Op. Cit, p. 14. 30 2.3 EL CÓMO DEL PROPÓSITO. 2.3.1 PROPÓSITOS CONSUMATORIOS E INSTRUMENTALES. Una vez tomada la decisión con respecto al objeto de comunicación –el “quién” del propósito-, sigue en pie la pregunta de cómo la fuente o el receptor intencional logra afectar la conducta, y qué tipo de efecto desea producir. Esta pregunta es analizada por Berlo partiendo de dos puntos de vista.: “podemos ubicar o colocar el propósito de la comunicación en algún lugar, a lo largo de un continuum limitado en una de sus extremidades por un propósito consumatorio, y en la otra por un propósito instrumental. La posición a lo largo de este continuum -prosigue- “está determinada por la respuesta a la pregunta de hasta qué punto se cumple totalmente el propósito de este mensaje en el momento de su consumación a ser totalmente instrumental, al provocar y permitir una conducta ulterior.”57 Berlo pone un ejemplo: un artista compone una obra musical y se halla satisfecho con el mero proceso de la composición. Puede presentar luego su obra al público creyendo que éste comparte su satisfacción. “Estas dos fases de una misma intención ilustran propósitos consumatorios, es decir, cuyo objetivo obliga a la consumación de algo”. La intención de este artista también puede ser la de componer y presentar su música, no intentando producir ante todo una respuesta primaria, sino con la esperanza de hacer algo que agrade suficientemente a la gente como para que ésta compre sus obras. En este caso, está utilizando su composición con un propósito instrumental; la respuesta favorable producida así en el público, es instrumental al provocar, por su parte, una conducta posterior: si compran un disco, si lo contratan para que componga o presente alguna otra cosa, si ofrecen una donación para una causa política, etcétera. El receptor de un mensaje puede, a su vez, tener también propósitos consumatorios o instrumentales. “Puede ser que lea publicaciones sobre crímenes, vea ciertos programas de televisión, entable conversaciones casuales, por motivos, consumatorios, con el objeto 57 León Festinger notado por David Berlo (1969), Op. Cit, p 15. 31 de recibir una recompensa inmediata al sentirse satisfecho con él mismo; porque relaja o reduce la tensión, etcétera.”58 Es posible que lea determinadas cosas para poder luego comentarlas a otros y que se le considere “bien informado”. Puede que estudie técnicas y principios para poder resolver los problemas que le toca enfrentar en su entorno social. En esos casos su propósito es instrumental, ya que el resultado que espera de la comunicación está demorada hasta el momento en que puede utilizar lo recibido en forma de herramienta para hacer una cosa distinta. Cualquier tipo de mensaje dado puede tener diversos propósitos. Algunos es posible que sean altamente consumatorios, y otros esencialmente instrumentales, y ello tanto para la fuente como para el receptor. Asimismo los propósitos de la fuente y los del receptor pueden ser distintos y, sin embargo, pueden llevar a cabo lo que cada uno se proponía. Un lector compra una revista popular como por ejemplo las de deportes porque le gusta leerla (propósito del receptor) y puede ocurrir que empiece a comprar por este motivo productos (propósito de la fuente) anunciados en la revista. En cualquier situación que se produzca, si consideramos las cosas desde el punto de vista de la fuente o del receptor de la comunicación, los propósitos pueden ser colocados en este tipo de continuum. “En uno de los extremos están los propósitos que se ven enteramente satisfechos con la sola consumación del mensaje, y en el otro extremo se hallan aquellos que sólo se satisfacen después que la respuesta a mensaje ha sido utilizada como instrumento para producir otras respuestas.”59 2.4 EL QUIÉN Y EL CÓMO. Berlo concluye que la comunicación tiene dos dimensiones. La primera consiste en la determinación del verdadero sujeto del propósito, o sea la distinción entre la comunicación, su receptor intencional, y los receptores no intencionales, que son en realidad los que reciben el mensaje.”60 Con respecto a cada uno de ellos es preciso preguntarse si su intención al participar en la comunicación es, ante todo, afectarse a sí mismo, o bien, a otros, o ambas cosas a la vez. La segunda establece la necesidad de colocar los propósitos 58 David Berlo (1969), Op. Cit, p. 16. 59 Ibid., p. 17. 60 Ibidem.. 32 en un continuum consumatorio-instrumental. Tanto los propósitos de la fuente, como los del receptor, pueden ser localizados a lo largo de este continuum. 2.5 LA COMUNICACIÓN POLÍTICA. 2.5.1 COMUNICACIÓN Y PODER. Según Blake, la comunicación política es aquella que tiene efectos reales o potenciales sobre el funcionamiento de un Estado u otra entidad política. La comunicación política - dice- “es una actividad penetrante: todas las funciones desempeñadas en el sistema político -socialización, y reclutamiento políticos, articulación de intereses, agregación de intereses, formulación de reglas, aplicación y adjudicación de reglas- se realiza por
