Estrategia-integral-para-el-combate-a-la-pobreza-en-Brasil-y-Mexico--un-estudio-prospectivo-para-el-2020

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UNIVERSIDAD NACIONAL 
 AUTÓNOMA DE MÉXICO 
 
 
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES 
 
 
 
 
 
 “Estrategia integral para el combate a la pobreza en Brasil y México: 
 un estudio prospectivo para el 2020” 
 
 
 
 
 
 
 T E S I S 
 Q U E P A R A O B T E N E R E L T Í T U L O D E 
 LICENCIADO EN RELACIONES INTERNACIONALES 
 P R E S E N T A : 
 Erik Balleza Dávila 
 
 Asesora de Tesis: Lic. Teresa E. E. Hayna de Lozanne 
 
 
 
 
 
 
 
México, D.F. Agosto 2005 
 
UNAM – Dirección General de Bibliotecas 
Tesis Digitales 
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respectivo titular de los Derechos de Autor. 
 
 
 
 
 
 
 
Agradecimientos 
 
 
 
Un especial reconocimiento a mi padre por su ejemplo y afecto, a mi madre por su cariño y paciencia, y 
a mis hermanos por su amor, compañía y todo lo demás que nos mantiene unidos. 
 
 
 
Una completa admiración a mis abuelos a quienes quiero y guardo en el corazón. 
 
 
 
Una noble consideración a mis amigos por estos años que hemos convivido y por brindarme un cachito 
de su armonía. 
 
 
 
Doy las gracias a mi asesora la maestra Teresa Hayna por su guía y su invitación a colaborar como 
adjunto en dos de sus clases. 
 
 
 
Finalmente quiero expresar mi sinceridad a mis sinodales y aquellos maestros que hacen de la UNAM 
una insigne institución. 
 
 
 
 
 
 Erik 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 „Der beste Weg, die Zukunft vorherzusagen, 
ist sie zu schaffen“. 
 
 deutsche Parlament. 
 
 “La mejor manera de predecir el futuro, 
 es creándolo”. 
 
 Parlamento alemán. 
 
 
Índice 
 
 
Introducción 1 
 
Capítulo 1 Marco teórico conceptual. 4 
1.1 Enfoque neoestructural latinoamericano. 4 
1.1.1 Origen y características del neoestructuralismo. 4 
1.1.2 Bases de la Estrategia Integral. 7 
1.1.3 Explicación teórica de la Estrategia Integral. 14 
1.2 Estudios prospectivos. 20 
1.2.1 Elementos del análisis prospectivo. 22 
1.2.2 Construcción y tipos de escenarios. 23 
 
 
Capítulo 2 El ajuste estructural y los determinantes de la pobreza en 
 Brasil y México durante los años 80 y 90. 24 
2.1 Experiencias en la aplicación de las políticas de ajuste estructural y 
 estabilización. 24 
2.2 La situación de la pobreza en Brasil y México en los años ochenta y noventa. 29 
2.2.1 Conceptos, causas y medición de la pobreza. 30 
2.2.1 Distribución del ingreso en ambos países. 36 
2.2.2.1 Distribución del ingreso en Brasil. 37 
2.2.2.2 Distribución del ingreso en México. 39 
 2.3 Evaluación inicial del impacto social de las políticas neoliberales en el 
 sector educativo en los dos países. 45 
 2.3.1 Brasil: Gasto social en capital humano. 45 
2.3.2 México: Gasto social en capital humano. 47 
 2.4 Revisión general de los programas sociales en Brasil y México. 52 
2.4.1 Las políticas sociales de Brasil. 53 
2.4.2 Las políticas sociales de México. 54 
 
 
Capítulo 3 Estrategia integral y construcción de escenarios futuros. 56 
 3.1 Requisitos socioeconómicos para ampliar las opciones. 56 
 3.2 El papel de los actores económicos: la doble articulación entre el Estado 
 y la Sociedad. 58 
3.2.1 Planificación y el papel económico del Estado. 58 
3.2.2 Renovación de los encadenamientos sociales. 59 
 3.3 El carácter integral del desarrollo: la vinculación entre la política social 
 y la política económica. 62 
 3.4 Aplicación del estudio prospectivo. 67 
3.4.1 Brasil: Construcción de escenarios. 68 
3.4.2 México: Construcción de escenarios. 72 
 3.5 Modelo de desarrollo alternativo: “un patrón de consumo austero, inversión 
 productiva y un sistema industrial competitivo”. 83 
 
 i
Conclusiones 95 
 
 
Anexo 97 
 
 
Bibliografía 103 
 
 
 
 
 
 
 
 
 ii
Introducción. 
 
Hoy día el modelo económico de "libre mercado" ha dado como resultado que de los 6 mil 
millones de habitantes, 1,300 millones sobrevivan en la "pobreza extrema" con menos de 
un dólar al día y otros 3 mil millones en "pobreza" con menos de dos dólares diarios. 
 
América Latina así como los países africanos y asiáticos han sido las zonas que más 
han padecido el proceso de reestructuración económica. En la región latinoamericana desde 
la crisis que se iniciara en la década de los ochenta y a pesar de los costosos programas de 
ajuste y reestructuración de sus sistemas económicos implementados durante dos décadas, 
no se ha logrado que el crecimiento económico esperado se traduzca en el bienestar para la 
mayor parte de la población. 
 
El nivel de vida de los latinoamericanos ha retrocedido a niveles inferiores a los 
registrados en las décadas anteriores y en la actualidad, según cifras dadas a conocer por el 
Banco Mundial reportan "conservadoramente" que 37% de la población latinoamericana 
vive en pobreza y el 16% en extrema pobreza. En total 255.5 millones de personas, más de 
la mitad de la población de América Latina se encuentra en esas condiciones. 
 
Es decir, al implementarse en América Latina esta estrategia de desarrollo 
neoliberal1, el Estado redefinió su papel en la sociedad, se "adelgazó" debido a un proceso 
de privatización, en un intento de corregir el déficit público, convirtiéndose así, en un "eje 
que regula su inserción en el mercado mundial", dejando en segundo plano su compromiso 
social. 
 
Bajo este contexto y con el firme propósito de aportar posibles soluciones para 
lograr un crecimiento estable con equidad social, surge este trabajo que enfatiza la 
necesidad de un nuevo modelo de desarrollo a largo plazo que incorpore un rostro humano 
a la estrategia de desarrollo neoliberal. Que no se sacrifique a la población de escasos 
 
1 El término estrategia de desarrollo neoliberal es tomado del libro, América Latina: los debates en Política 
Social, desigualdad y pobreza, de Bertha Lerner, México, Porrúa, 1996. 
 1
recursos ante la aplicación del modelo económico, es decir, que se conceda más 
importancia a la política social y no sólo a la política económica. 
 
Esta investigación al considerar apropiado el uso del enfoque neoestructural y del 
estudio prospectivo, no se limita al recuento superficial de los hechos ni a las descripciones 
pormenorizadas, sino que pretende formular una solución viable al fenómeno de la pobrezaen Brasil y México a través de la clasificación de datos que permitan la reflexión 
prospectiva. “Con el auxilio de indagaciones estos países pueden vislumbrar y neutralizar 
amenazas y aprovechar oportunidades”.2
 
La elección de estos países se debe a que ambos, los dos países con mayor 
población en América Latina representan al mismo tiempo los mayores índices de 
desigualdad en la distribución del ingreso. Por ello, hoy más que nunca es imprescindible la 
implementación de políticas concertadas, de una estrategia integral a largo plazo que 
contrarreste la reducción del Estado de bienestar, ante una población cada vez más 
empobrecida, que ha pasado por una larga etapa de recesión económica, caída de ingresos y 
desmejora social. 
 
En consecuencia, este trabajo parte del supuesto de que el combate contra la pobreza 
debe ser estructural, es decir, no deben atacarse los síntomas solamente sino que debe pasar 
del enfoque microeconómico de la satisfacción de las necesidades básicas de una persona u 
hogar y complementarse con un diagnóstico multidimensional de los desequilibrios 
estructurales que son las principales causas de la pobreza. A la vez que una distribución del 
ingreso equitativa entre las poblaciones contribuye a disminuir la pobreza. 
 
Los objetivos a lo largo de este análisis son: en primer lugar proponer una estrategia 
de equidad social y económica para disminuir la pobreza y mejorar la distribución del 
ingreso de las personas en los países señalados, y en segundo exponer básicamente 3 
escenarios a futuro para Brasil y México: a) considerando que se mantengan las políticas 
 
2 Joseph Hodara, Los Estudios del Futuro: problemas y métodos, Instituto de Banca y Finanzas, México, 
1984, P.9. 
 2
actuales ceteris paribus en los próximos quince años; b) reflejando el contexto deseable 
para ambos países (mayor equidad y menor pobreza) y; c) donde se vean los posibles 
resultados con base a la estrategia propuesta. 
 
 En cuanto a su organización, el presente trabajo consta de tres capítulos. En el 
primero (“Marco teórico conceptual”) se desarrolla la metodología a emplear. En este caso 
se define y se sustenta lo mejor posible la aplicación del enfoque neoestructural y del 
estudio prospectivo, y se establece lo que en las siguientes páginas se entenderá como 
modelo de desarrollo. 
 
El segundo capítulo (“El ajuste estructural y los determinantes de la pobreza en 
Brasil y México durante los años 80 y 90”) comprende la descripción del modelo neoliberal 
en ambos países. Conceptualiza el objeto de estudio -la pobreza y la distribución del 
ingreso-, con el fin de establecer los distintos modos de medición, observar la evolución de 
la distribución del ingreso, mostrar los resultados y determinar la situación de la pobreza en 
Brasil y México desde los años ochenta hasta nuestros días. 
 
Así mismo realiza una pequeña evaluación de las consecuencias sociales afirmadas 
durante la aplicación de las recomendaciones neoliberales, especialmente en el sector 
educativo en Brasil y México. Y concluye con una visión muy general de los programas 
sociales tendientes a combatir la pobreza en ambos países. 
 
De tal forma que podremos formular en el último capítulo (“Estrategia integral y 
construcción de escenarios futuros”) una propuesta integral, una política de equidad a largo 
plazo. Por lo demás, sería sencillo prever posibles escenarios, en base a la investigación 
anterior y el contexto actual, pero este capítulo no busca eso, el interés de este capítulo es 
construir los futuros escenarios, influir a través de la estrategia integral de manera 
sustantiva para reducir la pobreza y avanzar hacia la equidad en estos países. Finalmente, la 
construcción de la propuesta integral nace, a partir de las características propias o 
inherentes de cada país, y no desde realidades ajenas. 
 
 3
Capítulo 1 Marco teórico conceptual. 
 
1.1 Enfoque neoestructural latinoamericano. 
 
El tema del desarrollo económico y sus causas ha generado un fuerte debate teórico a lo 
largo de las últimos décadas. Las confrontaciones ideológicas se han visto reflejadas en la 
adopción de políticas diversas y las consecuencias de las mismas obligan a retomar el 
debate en la búsqueda de soluciones a los severos problemas económico sociales que 
enfrenta la región. En este contexto la presente investigación busca rescatar algunas 
propuestas que durante la aplicación del enfoque neoliberal se han visto marginadas. 
 
Este capítulo constituye pues un esfuerzo orientado a retomar la postura 
neoestructuralista latinoamericana en la definición y articulación de una estrategia de 
desarrollo económico-social para Brasil y México, con el fin de combatir la pobreza y 
disminuir la brecha de la distribución del ingreso en ambos países. 
 
La selección de este enfoque como referente para realizar la presente investigación 
se debe a que, como veremos, partiendo de un diagnóstico multidimensional de los 
desequilibrios estructurales -que son las principales causas de la pobreza- propone que es 
posible reducir la pobreza. 
 
 Hacia el final de la investigación, el análisis del enfoque neoestructuralista se verá 
acompañado de un marco estadístico y de un estudio prospectivo, los cuales se explican y 
emplean en el capítulo 3 de la presente investigación con la finalidad de que permitan 
esclarecer los elementos o determinantes para la formulación de la estrategia integral que se 
expone también en el capítulo 3. 
 
1.1.1 Origen y características del neoestructuralismo. 
 
Con el propósito de aclarar qué se entiende por neoestructuralismo y especificar sus 
principales características como enfoque de análisis es preciso indicar sus orígenes. 
 
 4
En América Latina el estudio de la relación distribución del ingreso y crecimiento 
se enmarcó dentro de la concepción global del proceso de desarrollo presentada por la 
Comisión Económica para América Latina (CEPAL). A fines de los años cuarenta aparecen 
las primeras contribuciones de este organismo, desarrolladas fundamentalmente por Raúl 
Prebisch, entonces secretario ejecutivo de dicha comisión, acerca de la concepción del 
sistema centro-periferia y la teoría de los términos de intercambio. Estas ideas marcaron el 
surgimiento del llamado pensamiento estructuralista en América Latina.1
 
Según la concepción centro-periferia el desarrollo del sistema capitalista a nivel 
internacional, durante aproximadamente la primera mitad del siglo XX, determinó la 
manera en que el progreso técnico se propagaba en los centros y en la periferia, 
adquiriendo la periferia dos rasgos fundamentales. Por una parte la periferia era 
especializada, ya que el desarrollo se presentó casi exclusivamente en el sector 
exportador de productos primarios, mientras que la demanda de bienes y servicios se 
satisfacía en gran medida con importaciones. 
 
Por otra, la estructura de la periferia era heterogénea en tanto coexistían sectores donde 
se utilizaban las técnicas avanzadas provenientes de los centros y donde la 
productividad del trabajo era comparable a la de éstos, mientras que en otros sectores se 
aplicaban técnicas obsoletas con niveles de productividad muy inferiores a los de 
actividades análogas realizadas en las economías centrales2. 
 
Sin embargo, según Nora Lustig “la idea más importante de la concepción centro-
periferia es el argumento de que estas características de la estructura productiva periférica, 
lejos de desaparecer a medida que el desarrollo del capitalismo avanzara, tendería a 
perpetuarse y reforzarse debido a que el cambio tecnológico sería más pronunciado en la 
industria que en el sector primario”.3
 
Posteriormente, en la década de los ochenta, como señala Osvaldo Sunkel, el 
neoestructuralismo surge como “otra vertiente teórica distinta del enfoque ortodoxo 
neoliberal del ajuste, intentando aportarsoluciones menos recesivas y regresivas a 
problemas inflacionarios y de desequilibrio comercial por la vía de los programas de 
 
1 Nora Lustig, “Equidad y desarrollo” en Osvaldo Sunkel, El desarrollo desde dentro. Un enfoque 
neoestructuralista para la América Latina, FCE-El trimestre económico, No. 71, México, 1995, p. 82. 
Las ideas centrales de la CEPAL al inicio de sus actividades aparecen en los documentos: El desarrollo 
económico de la América Latina y algunos de sus principales problemas y el Estudio económico de la 
América Latina, 1949. Véase también Cincuenta años del pensamiento en la CEPAL, FCE, México, 1998. 
2 Ibid, p 82-83. 
3 Ibídem. 
 5
estabilización y de ajuste heterodoxos de los años ochenta. Se trataba entonces, como en el 
caso neoliberal, de un enfoque esencialmente de corto plazo. Pero, en la medida que 
muchos de los planes de ajuste de una y otra característica fracasaban y la crisis persistía, el 
neoestructuralismo comenzó a recurrir y a nutrirse del legado positivo de un ideario 
propiamente latinoamericano sobre desarrollo: el estructuralismo de las décadas de 
posguerra.”4
 
De tal forma y consecuente “con los postulados de aquella escuela 
(estructuralismo), el neoestructuralismo de nuestros días afirma, en lo fundamental, que la 
condición de subdesarrollo que persiste en los países latinoamericanos no se debe tanto a 
distorsiones inducidas por la política económica, sino que es de índole endógena y 
estructural.”5 
 
Esta realidad subyace en tres características decisivas de la economía 
latinoamericana de fines de los años ochenta: 1) la vigencia de un modelo de inserción 
comercial que, dadas las tendencias del comercio internacional, conduce a una 
especialización empobrecedora; 2) el predominio de un modelo productivo desarticulado, 
vulnerable y altamente heterogéneo y concertador del progreso técnico, incapaz de absorber 
productivamente el aumento de la fuerza de trabajo; y 3) la persistencia de una distribución 
del ingreso altamente concentrada y excluyente, que evidencia la incapacidad del sistema 
para disminuir la pobreza.6
 
Además de dichas consideraciones y características el enfoque neoestructural 
emplea (explícitamente) otros conceptos clave como el de “transformación productiva con 
equidad” y “desarrollo desde dentro”. El primero es una estrategia de desarrollo propuesta 
por la CEPAL a sus gobiernos miembros a principios de los años noventa y el segundo es 
una reflexión hecha por Osvaldo Sunkel entre otros miembros de la CEPAL. 
 
 
4 Joseph Ramos y Osvaldo Sunkel, “Introducción Hacia una Síntesis Estructuralista” en Osvaldo Sunkel, op 
cit, p. 17. 
5 Ibídem, la palabra en paréntesis es añadidura del autor. 
6 Ibídem. 
 6
1.1.2 Bases de la Estrategia Integral. 
 
Con base a lo anterior y de acuerdo con el enfoque neoestructural se presenta en esta 
investigación la Estrategia Integral para alcanzar y mantener un desarrollo con equidad. 
Dicha estrategia constituye un intento franco de replantear las discusiones relativas al largo 
plazo sobre nuevas bases. La estrategia en ésta investigación se define en base a un criterio 
general y por dos lineamientos principales. El criterio general se sintetiza en el conjunto de 
expresiones "transformación productiva con equidad" y “desarrollo desde dentro”. Los 
lineamientos corresponden al papel de los agentes7 y a la distribución del ingreso. 
 
 Con la finalidad de dimensionar la importancia de los conceptos de 
“transformación productiva con equidad”(TPE) y “desarrollo desde dentro” en el enfoque 
del modelo neoestructural, conviene referirse muy brevemente a ambos. Por un lado, la 
TPE, en palabras de Ramos y Sunkel, “encierra proposiciones concretas orientadas a 
conformar una estructura productiva que permita mejorar la inserción comercial externa de 
nuestros países, incremente la generación de empleo productivo, reduzca la heterogeneidad 
estructural y, de este modo, mejore la distribución del ingreso y alivie la situación de 
extrema pobreza en que vive gran parte de la población latinoamericana.”8
 
De igual forma el “desarrollo desde dentro”, “pretende contribuir al enriquecimiento 
y puesta al día de dicha línea de pensamiento (neoestructural), concentrando el esfuerzo 
intelectual de sus autores tanto en el bosquejo de una estrategia renovada de desarrollo 
“desde dentro”, en su dimensión global, como en la elaboración operativa de su 
instrumental de políticas macro, micro y mesoeconómicas de carácter selectivo”.9 10
 
7 Principalmente la participación del Estado y la sociedad. 
8 Osvaldo Sunkel, op cit, p.18 
9 Ibídem. 
10 Además, en base a tal propuesta, se busca, retomar y superar el desafío industrializador original de 
Prebisch en torno de generar un mecanismo endógeno de acumulación y generación de progreso técnico que 
permita una capacidad propia para crecer con dinamismo y productividad. Se advierte también que dicha 
concepción estratégica no está orientada, a priori, en favor de la sustitución de importaciones, lo que habría de 
llevar a un callejón sin salida. Por el contrario, en esta propuesta se dejan abiertas las opciones para orientar 
esa inserción desde dentro hacia determinados mercados internos y externos, prioritarios en la estrategia de 
desarrollo de largo plazo, en las cuales nuestros países posean o puedan adquirir niveles de excelencia relativa 
que les garanticen una sólida inserción en la economía mundial. Ibid, p.19. 
 
 7
El logro de los objetivos implícitos en estos conceptos requiere de un aumento 
persistente y generalizado de los salarios, lo que permitirá concebir un estilo de desarrollo 
con mejoras en la distribución del ingreso y, al mismo tiempo, el alza en los niveles de vida 
supone la paulatina reducción de la pobreza y el acceso a la equidad. 
 
Con respecto a la equidad, comúnmente, se la concibe como un ascenso en los 
patrones distributivos. Se la define y mide a través del criterio usual de relacionar el ingreso 
de cierto porcentaje de la población más pobre con el ingreso correspondiente a cierto 
porcentaje de la población más rica. Sin embargo, el proceso o las herramientas para 
alcanzarla no es único. Es decir, existe una gran variedad de formas para llegar a ella, 
dichas maneras dependen de la importancia que se le otorgue a la equidad y a las políticas a 
emplear. 
 
La postura neoestructural, al privilegiar la equidad y considerarla ingrediente crucial 
del desarrollo, adoptó hace más de diez años el "enfoque integrado". Se le denomina así 
porque, integra tanto lo económico como lo social; el crecimiento y la equidad. 11
 
Este enfoque se opone al enfoque "monista"12, propio del neoliberalismo a ultranza, 
según el cual la compatibilidad entre crecimiento y equidad es una cuestión de tiempo, de 
tal forma que a la larga, el mercado asegura el goteo (trickle down) de las ganancias de 
productividad a los más variados sectores y actores sociales. Por su parte, el enfoque 
integral enfatiza la relación estrecha entre equidad y crecimiento, puesto que la misma no 
supone una relación causal entre crecimiento y equidad; el enfoque integrado argumenta 
que se requieren políticas económicas y sociales que en conjunto refuercen la relación entre 
equidad y crecimiento.13 El tema clave de la estrategia y del enfoque propuesto se retoman 
después de la siguiente consideración tomada del libro Transformación Productiva con 
Equidad. 
 
11 Equidad y transformación productiva: un enfoque integrado publicado por la CEPAL, 1992, pags. 15-16. 
12 Ibídem. 
13 El enfoque neoestructural, a la vez que propone emprender una transformación productiva basada en la 
incorporación intensa y sostenida de progreso técnico, con el finde asociar y consolidar la relación reciproca 
entre crecimiento y equidad, no desconoce la aplicación de políticas que impiden dicha relación reciproca e 
incluso que pueda haber oposición entre crecimiento y equidad a corto o largo plazo. 
 8
La ausencia de casos en la región en que se haya logrado simultáneamente crecimiento 
y equidad conduce a preguntarse si dicho desempeño es consustancial con la 
industrialización tardía y si el agravamiento de la situación durante la crisis de los años 
ochenta puede atribuirse al contexto internacional. No obstante, hay otros países de 
industrialización tardía cuyos resultados son diferentes. Aplicando los mismos criterios 
comparativos sobre crecimiento del producto y distribución del ingreso puede 
apreciarse que numerosos países de Europa y Asia -entre ellos España, Portugal, la ex 
Yugoslavia, Hungría, Corea, China y Tailandia-, de la más diversa configuración 
económica e institucional, han logrado mayor compatibilización entre niveles 
satisfactorios de crecimiento y determinadas metas de equidad social. Además, muchos 
de ellos se sobrepusieron a las condiciones adversas del contexto internacional a 
comienzos de la década de 1980. 14 
 
 
A continuación y con el propósito de explicar el modelo a seguir se elabora un 
contraste entre ciertas características de las economías latinoamericanas y las que se 
verifican en los países antes mencionados. Las siguientes características contribuyen a 
explicar las diferencias y a diseñar las orientaciones principales de la estrategia integral a 
seguir. 
 
Estas características corresponden a: la incorporación de tecnología; el ahorro y los 
patrones de consumo; la insuficiencia dinámica para crear empleos bien remunerados; y las 
estructuras sociales. 
 
El primero a considerar es la incorporación de progreso técnico. En el caso de 
América Latina se le percibe como signada por una manifiesta debilidad relativa, no sólo 
respecto a los países desarrollados, sino también frente al grupo de países de 
industrialización tardía tomados como base de contrastación. Además, la penetración del 
progreso técnico es dispareja, tanto porque hay escaso desarrollo de las actividades de alto 
contenido tecnológico, como porque se da a ritmos muy diferentes en las diversas 
actividades y sectores productivos.15
 
 
14 Transformación productiva con equidad, publicado por la CEPAL, Santiago de Chile, 1990, p.63. 
15 Para un acercamiento sobre el impacto tecnológico consúltese: Armando di Filippo, “La visión centro-
periferia hoy” en Revista CEPAL, No. Extraordinario, puede verse en: http://www.eclac.cl/cgi-
bin/getProd.asp?xml=/publicaciones/xml/5/4415/P4415.xml&xsl=/tpl/p9f.xsl; a Fernando Fajnzylber 
Industrialización en América Latina: de la "caja negra" al "casillero vacío". Comparación de patrones 
contemporáneos de industrialización. Santiago de Chile: Cepal. (Cuadernos de la Cepal), 1990. y el libro 
Transformación productiva con equidad, op.cit. 
 9
De lo anterior resulta un menor crecimiento de la productividad en las economías 
latinoamericanas respecto a los dos tipos de economías antes mencionados y también en y 
entre sus diversos sectores y ramas. Se considera que esta heterogeneidad en los niveles de 
productividad constituye una raíz estructural de buena parte de la inequidad social. 
 
El segundo elemento a considerar se refiere al ahorro interno y a los patrones de 
consumo. De suyo, los desniveles de productividad a que se acaba de hacer referencia 
implican que los ingresos medios son en América Latina considerablemente menores que 
en las otras economías mencionadas. Sin embargo, los patrones de consumo que aquí se 
adoptan se caracterizan por su considerable diversificación y su extrema sofisticación, 
como expresión del alto grado de polarización social existente. 
 
Además, estas características parecen tender a agravarse. Es decir, a medida que el 
progreso técnico se va plasmando en nuevos bienes y se va abriendo el abanico de 
posibilidades y necesidades de consumo, éstas se trasladan desde los centros a los países 
del área donde – si bien los ingresos son mucho menores – existen grupos con los 
suficientes ingresos que adoptan con rapidez las nuevas pautas. 
 
Esta dinámica de la estructura del consumo tiene un impacto sobre el esfuerzo 
interno de ahorro. En el contexto latinoamericano existen marcadas diferencias en cuanto al 
mismo. Pero dicho esfuerzo se configura generalmente como menor que el potencial 
durante períodos considerables, ya que en décadas anteriores el ahorro interno representaba 
el 20 o el 22% del PIB, mientras que a mediados de los ochenta ese esfuerzo equivale al 
15.7 % del PIB; y en promedio resulta notablemente menor que en los centros, y con 
respecto al grupo de referencia que ha logrado crecer con mayor equidad (veáse la tabla 
1.1). 
 
 
 
 
 
 10
 
Tabla 1.1 América Latina y Grupo de referencia: Indicadores estratégicos 
(Porcentajes) 
 
 América Latinaa Grupo de Referenciab
 Año Pro- Desvia- Pro- Desviación 
 medio ción E. medio Estandar 
 
1. Crecimiento PIB / habitante, tasa promedio anual 1965-86 1.3 1.6 4.2 1.2 
2. Equidad: 40% menores ingresos / 10% mayores 1970 en 
 ingresos adelante 0.3 0.2 0.7 0.2 
3. Austeridad: Ahorro interno como % del PIB 1984-86 
 (promedio) 15.7 6.7 27.9 5.7 
4. Competitividad: Exportación de manufacturas/ 
 importación de manufacturas 1986 0.3 0.4 1.0 0.4 
5. Deuda externa / PIB 1986 79.0 41.3 38.0 24.0 
6. Inversión extranjera directa / PIB 1986 10.9 2.8 3.0 1.2 
 
Fuente: Transformación Productiva con Equidad, op. cit, p.64 
a América Latina (19 países) incluye: ALADI, MCCA, Haití, República Dominicana y Panamá 
b El grupo de referencia incluye en este caso: España Hungría, Portugal, la República de 
Corea, la República Popular China, Tailandia y la exYugoslavia. 
 
De acuerdo a la tabla de arriba se puede apreciar que en América Latina y el Caribe 
la menor equidad coexiste con un esfuerzo de ahorro interno inferior al de los países de 
referencia y con una estructura de consumo y producción caracterizada por una mayor 
demanda de importaciones. Además, el endeudamiento externo y la inversión extranjera 
han sido proporcionalmente más altos en la región, lo cual muestra una fuerte 
subordinación sobre estos indicadores. En contraste, la competitividad internacional de la 
producción es significativamente más baja en América Latina que en los países señalados. 
 
Los elementos ya señalados resultan clave para la explicación de las tendencias del 
empleo y la distribución del ingreso. Del lado de la demanda, la elevada propensión a 
consumir, entre otros elementos, menoscaba el ritmo de acumulación de capital 
deteriorando el crecimiento de la productividad del trabajo. De tal modo que en América 
Latina la lenta acumulación de capital y la escasa absorción que la acompaña contrasta con 
las altas tasas a que se expanden la población y la población económicamente activa (PEA). 
Se reconoce que éstas últimas han descendido en los últimos años. Pero su elevado valor – 
en cotejocon el que corresponde al ritmo de expansión de la demanda – "ha significado que 
incluso en períodos de crecimiento económico relativamente rápido (como entre 1950 y 
 11
1980), haya existido una considerable marginalidad y altos niveles de subempleo e incluso 
desocupación abierta".16 
 
Los factores de demanda y oferta que subyacen en esta tendencia se sintetizan 
mediante la expresión "insuficiencia dinámica"17. La oferta excesiva de fuerza de trabajo 
que la misma implica (o si se quiere, la presión del subempleo y desempleo sobre los 
niveles salariales) permite explicar en parte la extrema desigualdad de la estructura 
distributiva de esos países. 
 
Hasta aquí, los elementos del diagnóstico que se juntan para explicar las tendencias 
del empleo y de la distribución son de tipo económico y de largo plazo: la reiteración de la 
heterogeneidad (y/o del atraso tecnológico); y muy ligada a ella, la insuficiencia dinámica 
de la demanda de mano de obra, en comparación con la expansión de su oferta. 
 
A estos argumentos básicos se agregan otros, también de largo plazo, referentes a 
las estructuras sociales. Se dice que existe una marcada resistencia al cambio de las 
mismas. Ello depende de factores históricos, asociados al acaparamiento de la tierra, 
acentuado durante el período de expansión exportadora (de crecimiento hacia afuera, 1870-
1930); así como de ciertas peculiaridades de la industrialización sustitutiva, particularmente 
los excesos de protección y de estímulos de diversa índole, que generaron una mentalidad y 
un comportamiento "rentistas", adversos a la competencia, al riesgo y a la innovación.18 
 
16 Transformación Productiva con Equidad, op. cit, p. 66. 
17 Ibídem 
18 Los críticos del proceso de sustitución ignoran, en cambio, las adversas condiciones externas 
prevalecientes hacia fines de los cincuenta. Para comenzar, la inflación y las devaluaciones de los países 
industrializados desvalorizaron violentamente las abundantes reservas internacionales que habían acumulado 
los países latinoamericanos. Además, los Estados Unidos se oponían a la industrialización de la América 
Latina y volcaban sus recursos a la reconstrucción de Europa y a la contención de la Unión Soviética; los 
mercados financieros privados internacionales y la inversión privada directa habían desaparecido desde su 
colapso durante la Gran Depresión; el financiamiento público internacional era muy limitado y condicionado; 
las economías europeas iniciaban su reconstrucción con estrictas restricciones a la importación y severos 
sistemas de control cambiario. 
 Por último, tanto los Estados Unidos como los países europeos realizaron su propia política de sustitución 
de importaciones mediante masivos programas de subsidios a sus agriculturas, que aún continúan. El gran 
auge del comercio internacional que comenzó en la década de los cincuenta obedece en lo fundamental al 
restablecimiento del comercio entre los Estados Unidos y las economías europeas, y entre estas últimas con 
sus colonias, en el marco de la reconstrucción de la economía atlántica y de una fuerte discriminación contra 
las exportaciones latinoamericanas. 
 12
Se suma a esto que la extrema concentración del ingreso redunda en mantener o 
acentuar la concentración de la riqueza, contribuyendo de ese modo a perpetuar la 
resistencia al cambio de diversos grupos de interés. 
 
Entre las expresiones de los altos costos sociales se encuentran el incremento de la 
pobreza y de la pobreza extrema19, el considerable aumento del mercado informal de 
trabajo, el aumento de los flujos migratorios, (particularmente hacia EUA y Canadá) y el 
manifiesto aumento de la delincuencia en los grandes centros urbanos, entre otros. De los 
cuales el autor es consciente, pero debido a la extensión de este trabajo no se abordarán 
aquí. 
 
Ahora bien, si se admite que –sin perjuicio de otros factores más propios de cada 
realidad nacional (incluida de manera destacada la muy desigual distribución de los 
activos)- los factores recién indicados determinan de manera significativa la incapacidad de 
las economías de la región para lograr los objetivos de crecimiento y equidad, se prosigue 
con el diseño de la estrategia integral, el cual plantea algunas relaciones de causalidad que 
vinculan la incorporación de progreso técnico con la competitividad y esta última con el 
crecimiento y la equidad, con el propósito de lograr los objetivos mencionados. 
 
 En los años sesenta cambiaron las circunstancias externas tan adversas, y la estrategia de 
industrialización comenzó a dar señales de agotamiento. Pero fue muy difícil salir de ella y reorientarse 
porque más que una simple liberalización de los mercados había que emprender una reformulación muy 
profunda nada menos que hacia una estrategia global de desarrollo basada en la conquista de los mercados 
mundiales, con todas las complejas implicaciones que traía consigo para nuestros países. 
 Posteriormente la permisibilidad financiera internacional, que comenzó a prevalecer a fines de los 
sesenta y se acentuó en la década de los setenta, permitió olvidar todos los problemas. En esa década y media 
en que todo se podía arreglar mediante el financiamiento externo terminó la preocupación por el desarrollo y 
por la teoría del desarrollo. Como el crecimiento parecía asegurado -las economías habían crecido y 
continuaron creciendo durante la década los setenta- la preocupación fundamental pasó a ser la estabilidad y 
la eficiencia, cobrando fuerza la ortodoxia neoclásica y en consecuencia se perdió la noción de la necesidad 
de una estrategia de largo plazo y de una planeación para el desarrollo que permitiera aprovechar 
racionalmente las amplias facilidades de captación de ahorro externo. En esas circunstancias las economías de 
América Latina se embarcaron en un proceso de endeudamiento externo que llegó al paroxismo a comienzos 
de la década de los ochenta. 
 Fue posible así mantener una situación en que la economía se expendía y el asunto central era en último 
término la repartición de un excedente cada vez mayor mediante el aparato del Estado. De esta manera, 
aunque en proporciones muy diferentes e injustas, importantes sectores sociales conseguían mejorar sus 
niveles de vida y persistía la marginación de gran parte de la población. Súbita e inesperadamente la base de 
sustentación de ese Estado acumulador y redistribuidor se desplomó en 1982, cuando la crisis de la deuda 
externa no sólo anuló esa fuente creciente de financiamiento externo sino que obligó a un enorme drenaje de 
excedentes hacia el exterior. Tomado del texto de Osvaldo Sunkel, op. cit, p. 45 y ss. 
19 La conceptualización y medición de la pobreza se abordan en el capítulo 2 de la presente investigación. 
 13
1.1.3 Explicación teórica de la estrategia integral 
 
El modelo que se desarrolla a continuación se basa en el trabajo de Fernando Fajnzylber, en 
particular, su obra Industrialización en América Latina: de la "caja negra" al "casillero 
vacío". Comparación de patrones contemporáneos de industrialización, en donde se 
establecen las bases analíticas del enfoque integrado y se presentan de forma más breve y 
clara20. 
 
La articulación contenida en la obra recién mencionada se describe con ventaja 
recurriendo al Cuadro 1. Conviene iniciar considerando las relaciones entre los 4 recuadros 
(A, B, C y D,) y hacerlo partiendo del supuesto en que la equidad y el crecimiento 
(recuadros A y B) se retroalimentan y tácitamente, que la industrialización y el desarrollo 
se hacen viables si coexisten un patrón de inversión austero y productivo (recuadro C) y un 
sistema industrial competitivo (recuadro D). De esta forma no es difícil percibir, en estavisión sintética, un modo sui-generis de ver el desarrollo y las posibilidades de retomar los 
mismos como dependientes de la adopción de un nuevo estilo, que supere los graves 
defectos de la industrialización sustitutiva (consumismo, exceso de protección y descuido 
de la eficiencia, etc.). A continuación se hace referencia a los cuatro recuadros 
mencionados y a sus relaciones con detalle. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
20 Fernando Fajnzylber, Industrialización en América Latina: de la "caja negra" al "casillero vacío". 
Comparación de patrones contemporáneos de industrialización. Santiago de Chile: Cepal. (Cuadernos de la 
Cepal), 1990. 
 
 14
Cuadro 1.1 Acceso a la Transformación productiva con equidad 
 
 
 
 
 
 1 2 
 
 
 7 
 
 6 
 
 
 5 4 3 
 
 
B. Crecimiento 
 
 
A. Equidad 
D. Sector Industrial: 
 
 Competitividad 
 Internacional 
 C. Patrón de consumo e inversión 
 
 
 
 
 
 
 
Cuadro basado en el texto de Fajnzylber. 
 
 
Equidad y patrón de consumo e inversión (flecha 1) 
 
La mayor equidad induce un patrón de consumo más austero, es decir, "que contiene menor 
proporción de bienes duraderos, energía y divisas".21 Con tal patrón de consumo se logra 
una mayor cantidad de recursos para la inversión productiva, aumentando la propensión 
marginal del ahorro, el cual a través de las vías adecuadas se convierte en inversión. 
 
Patrón de consumo e inversión y crecimiento (flecha 2) 
 
"Lo que interesa destacar es la vinculación entre el grado de austeridad del patrón de 
consumo, el papel de los agentes inversionistas y el dinamismo"22 de la economía. En esta 
cadena de relaciones, el eslabón más débil lo constituye la traducción de más ahorro en más 
inversión. La preocupación se centra, entonces, en que existan los comportamientos de los 
 
21 Ibid, pag. 61. 
22 Ibid, pag. 63. 
 15
agentes inversionistas, los mecanismos institucionales y las políticas económicas que hagan 
que el ahorro se efectivice en inversión. 
 
Lo anterior tenderá a modificar los niveles de vida de las poblaciones en su 
conjunto. Por un lado, un consumo austero por parte de los estratos que más recursos 
disponen elevará el ahorro destinado a la inversión, la cual promoverá un mayor 
crecimiento y este ultimo permitirá la creación de empleos bien remunerados. 
 
Crecimiento y competitividad (flechas 3 y 4) 
 
El crecimiento no puede sino basarse en la incorporación de progreso técnico y en el 
consecuente incremento de la productividad. El criterio clave de su eficiencia lo constituye 
la competitividad internacional de la economía, y muy particularmente del sistema 
industrial (competitividad que se expresa tanto en la capacidad de ampliar las exportaciones 
como en la apertura gradual del mercado doméstico). Del mismo modo, el aumento de la 
productividad y de la competitividad comportan una ampliación de los mercados que 
resulta esencial para el dinamismo de la economía (para el propio crecimiento). 
 
En particular, un patrón de consumo e inversión más austero (sustentado en la 
mayor equidad) normalmente irá asociado a una ampliación significativa del mercado 
interno, base imprescindible para el aprendizaje industrial y tecnológico. 
 
Competitividad y equidad (flecha 5) 
 
Según se piensa, existe un feed-back (retroalimentación) de la consecución y el 
mantenimiento de la competitividad sobre la mejora de los patrones distributivos, en tanto 
aquella implica: "propagación de la lógica industrial al conjunto de la sociedad..., lo que la 
hará más abierta al progreso técnico"23; en conexión con ello, un aumento más generalizado 
de la productividad; la universalización de la educación, con efectos sobre la amplitud e 
integración de la base social; una mayor calificación de la mano de obra; un crecimiento 
más rápido del empleo, asociado al dinamismo del mercado internacional; y el aumento de 
los niveles de remuneración. 
 
23 Ibid, pag. 65. 
 16
Equidad y crecimiento (flechas 6 y 7) 
 
Finalmente, con mayor equidad, se fomenta "el sentido de pertenecer a una sociedad y de 
estar integrado a la colectividad", lo que "estimula, en todos los estratos sociales, la buena 
disposición para participar en el esfuerzo colectivo que supone la postergación parcial del 
consumo en aras del crecimiento económico."24
 
Con crecimiento se produce mayor agilidad del funcionamiento social, por lo que 
los rezagos en materia de equidad son más soportables "en la medida en que se confíe en 
que la situación futura será más favorable que la actual."25 Como parece claro, estas 
relaciones de ida y vuelta entre equidad y crecimiento conciernen a condicionamientos 
sociales (y también a elementos psico-sociales) necesarios para que tales relaciones sean 
conducentes (o favorables o "sinérgicas"). 
 
Pero se debe tener presente que estas "relaciones conducentes" se sustentan, en 
última instancia, en ciertos condicionamientos económicos claves. A saber: la existencia de 
"un patrón de consumo e inversión austero y productivo" (recuadro C), vale decir, de una 
estructura productiva (dinámicamente considerada) de cierto tipo, y en cierto tipo muy 
distinta a la que estuvo por detrás de las etapas más avanzadas y últimas de la 
industrialización sustitutiva, es decir dinámica articulada; la consecución y el 
mantenimiento de niveles adecuados de competitividad de dicha estructura productiva, 
particularmente en la industria (recuadro D).26
 
Esta nueva mención de los recuadros C y D es a la vez un retorno a la síntesis 
inicial, donde se afirmó que equidad y crecimiento se viabilizan recíprocamente siempre 
que coexistan "un patrón de consumo e inversión austero y productivo y un sistema 
industrial competitivo". 
 
 
 
 
24 Ibid, pag. 66. 
25 Ibid, pag. 67. 
26 Dicha estructura productiva se articula en el tercer capítulo del presente estudio. 
 17
Cuadro 1.2 Esquema comparativo de los tres enfoques, elementos característicos de 
cada uno, diferencias y puntos de encuentro.* 
 
Sustitución de Importaciones 
años 50s, 60s y 70s. 
 
1) Vinculación entre los 
mercados interno y 
externo. 
 
Crecimiento basado en la 
expansión de la producción 
manufacturera para el mer-
cado interno. 
 
Competitividad internacional 
(básica-mente ausente en el 
sector industrial). 
 
Bajos requerimientos tecno-
lógicos asociados al abasteci-
miento de un mercado 
interno cautivo. 
 
2) Articulación del sector 
productivo. 
 
La estructura productiva se 
modifica de acuerdo con el 
dinamismo industrial orien-
tado al mercado interno. 
 
La agricultura se moderniza 
en áreas localizadas, 
manteniéndose un hetero-
géneo sector campesino. 
 
La infraestructura física 
apoya, por una parte el sesgo 
urbano industrial y, por otra, 
la exportación de recursos 
naturales. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Enfoque neoliberal (Ajuste y 
estabilización estructural) 
años 80 a hoy en día. 
 
 
 
 
Reestructuración productiva 
orientada a viabilizar el 
servicio de la deuda externa. 
 
Apoyada en una espúrea 
competitividad basada prin-
cipalmente en los recursos 
naturales, en el sector manu-
facturero y en bajas remune-
raciones. 
 
Se privilegia la inversión 
especulativa envez de la 
productiva. 
 
 
 
Los cambios en la estructura 
productiva obedecen a las 
exigencias derivadas de 
incrementar las expor-
taciones; en ciertos países, a 
la apertura frente a las 
importaciones, la restricción 
de recursos públicos para 
infraestructura. 
 
Se subestima el efecto que 
pueda tener la inversión 
dirigida a la innovación 
tecnológica. 
 
Cuestionamiento respecto a 
la ineficiencia de la estruc-
tura productiva anterior. 
 
 
 
 
 
 
Transformación productiva 
con equidad (retomar lo 
propuesto por la CEPAL) 
 
 
 
 
Transformación productiva 
orientada por los criterios de 
competitividad auténtica y 
equidad. 
 
Respaldada por la incor-
poración de progreso técnico 
y elevación de la produc-
tividad. 
 
Tarea conjunta pública y 
privada determinante para la 
competitividad internacional. 
 
 
 
 
Reorientación de la industria 
hacia los mercados externos, 
favoreciendo las vincu-
laciones hacia atrás y hacia 
delante con los otros 
sectores. 
 
Apoyo a los servicios 
requeridos por la creciente 
inserción internacional del 
aparto productivo. 
 
Incremento del ahorro y de la 
inversión productiva. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 18
3) Interacción entre los 
agentes públicos y 
privados. 
 
 
 
 
Participación conjunta a fin 
de fomentar la competiti-
vidad auténtica y la equidad. 
Disminuir el papel del 
Estado. El mercado garante 
del desarrollo. 
Excesivas las funciones y 
obligaciones del Estado en su 
papel de promotor de la 
industrialización hacia el 
mercado interno. 
 
 
Definición acotada de las 
áreas sujetas a reglamen-
tación pública y de otras en 
que prevalece el mecanismo 
de mercado. Responsabilidad 
pública central en la 
supervisión de los resultados 
de la acción del mercado. 
 
Reglamentación pública 
amplia, no selectiva y con 
notoria desproporción entre 
la gama de objetivos y la 
capacidad institucional de 
evaluación. 
Desreglamentación generali-
zada y uso del mercado para 
guiar las decisiones de los 
actores económicos. 
 
 
Sector público absorbe 
pasivos externos del sector 
privado. 
 
 Desarrollo de la base 
empresarial al amparo de la 
protección y del fomento del 
sector público. 
Concertación estratégica y 
transparente entre el Estado y 
el sector empresarial. 
 
Cuestionamiento generaliza-
do de los programas 
sectoriales. 
 Preeminencia de muchos 
programas sectoriales escasa-
mente coordinados entre sí. 
Equilibrios macroeconómi-
cos como condición necesa-
ria complementados con 
políticas sectoriales efectiva-
mente selectivas y de largo 
plazo. 
Énfasis en temas a corto 
plazo 
 
Equilibrios macroeconómi-
cos percibidos como condi-
ción suficiente del desarrollo. 
Subestimación del efecto de 
los desequilibrios macroeco-
nómicos. 
 
4) Efectos en la distribución 
del ingreso. 
 
 
 
Distribución (más) equitativa 
del ingreso y disminución de 
la pobreza como resultado de 
la aplicación del modelo 
alterno (TPE). 
Aumento de la concentración 
del ingreso e incremento de 
la pobreza debido a políticas 
regresivas 
Concentración del ingreso y 
crecimiento de la pobreza 
debido a las deficiencias de 
la estructura económica-
social. 
 
 
 
 
 
 
 
*Cuadro tomado de Transformación Productiva con Equidad, op cit, p.85. El punto 4 es del 
autor. 
 
 19
1.2 Estudios prospectivos 
 
Los estudios o investigación sobre los futuros, y en concreto la prospectiva, proveen 
referencias metodológicas válidas para mejorar el desarrollo social. Esta investigación 
piensa el futuro desde un punto de vista estructural (el futuro es plural porque es la suma de 
las acciones individuales) en vez de partir de un punto de vista determinista (el futuro está 
escrito y es irrevocable). La prospectiva a la vez, propone un tipo de predicción 
emancipatoria que se une a una visión proactiva del cambio social que asume que la 
investigación sobre el futuro ha de ser llevada a cabo sobre las bases de que la gente tiene 
derecho a elegir su propio futuro.27 
 
El análisis prospectivo parte del carácter reflexivo de la sociedad y las predicciones, 
consideradas estas últimas en un sentido amplio que va desde las predicciones cuantitativas 
hasta las visiones utópicas28, así como del carácter múltiple, condicional, contingente, 
corregible e incierto de las mismas; predecir el futuro (que desde la prospectiva consistiría 
en determinar posibles escenarios de futuro contingentes, así como su probabilidad de 
ocurrencia), puede ser considerado, como un elemento necesario para una toma de 
decisiones efectiva. 
 
El acercarse a este tipo de análisis, permite incursionar en ámbitos de mayor 
trascendencia, pues pensar el futuro no significa solamente un incentivo, un estímulo o una 
provocación intelectual, sino el medio de allegarse nuevos instrumentos de examen y 
decisión. Al estar conscientes que el porvenir está por delinearse, que nada está escrito, no 
podemos adoptar actitudes fatalistas que sólo imponen el quietismo y el conformismo 
frente a inevitables dramas, catástrofes y desventuras. 
 
En definitiva, una dimensión orientada al futuro basada en la predicción 
emancipatoria (aquélla que no busca acertar en las predicciones sino orientar la gestión del 
cambio) ayuda de forma indudable para que las políticas sociales correspondan a la nueva 
 
27 Enric Bas, Megatendencias un estudio para el siglo XXI, FCE, 2004, p. 53. 
28 Ibídem. 
 20
realidad social: actualmente la anticipación (la predicción) es requerida para la 
planificación estratégica tanto en el ámbito público (planificación de políticas sociales, de 
salud pública, de empleo, etcétera) como en el privado, como base de asesoramiento en 
procesos de toma de decisiones. Es decir, para promover y mejorar, en su caso, el 
desarrollo social y económico. 
 
La anticipación es necesaria debido a que el cambio continuo e impredecible 
provoca que el periodo de latencia entre la aparición de un problema y su solución sea cada 
vez mayor, y por tanto, el umbral de fracaso en la solución de éste puede ser mayor; 
además, la escasez de recursos obliga a disminuir el costo de oportunidad en la toma de 
decisiones, y ello nos lleva a considerar y evaluar posibles escenarios de futuro alternativos. 
 
Además, la prospectiva como metodología, puede mejorar el desarrollo de las 
políticas sociales desde el momento en que utiliza métodos transdisciplinarios que enfatizan 
la búsqueda de futuros alternativos, a la vez que fomenta la participación activa en el debate 
público y en la toma de decisiones. Partiendo de que el futuro depende de eventos y 
elecciones precedentes, es plural y diferente del pasado y el presente, que normalmente son 
considerados en singular, el papel de la prospectiva no estriba tanto en predecir como en 
ayudar, informando, en la toma de decisiones sobre asuntos de relevancia. Así pues, una 
política social efectiva requiere la adopción de un enfoque de aprendizaje sobre el futuro. 
 
Otro aspecto a resaltar es que, el carácter proactivo de la prospectiva radica 
precisamente en el hecho de que arroja luz sobre la complejidad inherente en este caso del 
proceso de construcción de la política social; despeja el camino definiendo alternativas. 
“De este modo es una referencia de enorme ayuda para elegir el futuro deseado, prever el 
camino que lleva hacia éste, e inicien las medidas conducentes a su consecución. Este 
carácter normativo de la prospectiva es en suma interesante en cualquier ámbito en el que 
se desarrollen procesos de toma de decisiones, pero esencialmente lo es (...) como promotor 
de desarrollo en países subdesarrollados.”29
 
 
29 Ibídem, p.57. 
 21
Finalmente y como lo sugiere el Dr. Héctor Cuadra, nosotros como sujetos sociales, 
podemos y debemos incidir en el curso de los acontecimientos y en el destino del mundo al 
que queremos no sólo conocer y entendertal cual es hoy en día, sino aquel que aspiramos a 
construir y merecer mañana.30 En otras palabras, extrapolar la situación presente del mundo 
hacia el futuro, para ver cómo puede evolucionar, influir en dicha evolución y proyectarla 
hacia una nueva realidad. 
 
1.2.1 Elementos del análisis prospectivo. 
 
Las visiones sobre el futuro que se obtienen de la prospectiva son producto de metodologías 
emanadas de tres conceptos sencillos31: 
 
• Los futuros probables, que resultan de enumerar todos los futuros posibles con 
respecto a ciertas variables y aplicarles criterios de exclusión a los que difícilmente 
habrán de suceder 
 
• La detección de eventos sorpresivos o inesperados y sus consecuencias, esto es los 
eventos emergentes. 
 
• La participación de un grupo amplio de gente y expertos, es decir, la prospectiva es 
un resultado de la confluencia de muy diversas opiniones. 
 
Antes de continuar es necesario incluir el concepto de escenario a futuro y 
describir como se construyen. Estos escenarios son una forma de pensar el futuro y deben 
servir para decidir lo que hay que hacer en el presente. Dentro de la prospectiva los 
escenarios a futuro surgen de elementos que nos sugieren hipótesis o expectativas de lo que 
está por venir. Estos escenarios se construyen a través de variables económicas, sociales, 
políticas, ambientales, etc. En consecuencia, la selección de las variables es un proceso 
 
30 Hector Cuadra, “Acerca de los estudios del futuro”, en revista Relaciones Internacionales, vol. XIII, 
Núm.50, UNAM, 1991. 
31 Raúl Garduño Ochoa, Prospectiva para todos. Construcción de escenarios, UNAM, México, 2004, p. 8. 
 22
esencial en la construcción de escenarios, pues ellas restringen la visualización de nuestros 
futuros probables, y dependen de los intereses del estudio o la naturaleza del problema. 
 
1.2.2 Construcción y tipos de escenarios: 
 
 Escenarios tendenciales: Son los escenarios que surgen de las herramientas de 
predicción matemática o a partir de la experiencia. Es decir, corresponden a 
extrapolar las tendencias. 
 
 Escenarios posibles o factibles: son aquellos que pueden ser considerados que 
sucedan en el futuro. Están determinados por ciertas restricciones que el grupo o los 
expertos que los desarrollan se autoimponen de acuerdo a su experiencia. 
 
 Entre los escenarios factibles o posibles se encuentran los escenarios probables, los 
cuales se considera que tienen gran probabilidad de suceder en el futuro de acuerdo a 
ciertas hipótesis formuladas; el escenario probable toma la forma: si... entonces es 
probable que..., y son los que permiten visualizar una amplia gama de futuros 
posibles. 
 
 Finalmente, tenemos los escenarios deseables, producto de aquello que queremos que 
suceda. Estos escenarios surgen de la idea de que nosotros podemos formar parte 
activa en la construcción de los escenarios futuros. En cierta medida, intentamos que 
el futuro sea diseñado por nosotros a partir de acciones en el presente. 32 
 
De acuerdo con Raúl Garduño “a partir de un escenario deseable e hipótesis sobre 
los escenarios probables del futuro, se realizan decisiones de manera anticipada, que es 
precisamente el proceso de planeación”. Por último, “aquellos futuros que son tanto 
deseables como probables requieren únicamente de una planeación cuidadosa de las 
actividades (o políticas a emplear)”.33
 
32 Ibid. pag. 20 
33 Ibid. pag. 21, las palabras en paréntesis son del autor. 
 
 23
Capítulo 2.- El ajuste estructural y los determinantes de la pobreza en Brasil y México 
durante los años 80 y 90. 
 
En el capítulo anterior se ordenaron y se sistematizaron los elementos que configuran el 
modelo de desarrollo alternativo al actual, es decir, al modelo neoliberal. En este capítulo, 
se expone de forma objetiva la aplicación del modelo neoliberal en ambos países; se define 
el objeto de estudio -la pobreza y la distribución del ingreso-, con el fin de determinar la 
situación de la pobreza en Brasil y México desde los años ochenta hasta nuestros días; se 
realiza una pequeña evaluación de las consecuencias sociales afirmadas durante la 
aplicación de las recomendaciones neoliberales, especialmente en el sector educativo en los 
dos países; y por último, se revisa de manera muy general los programas sociales tendientes 
a combatir la pobreza en ambos países. 
 
2.1 Experiencias en la aplicación de las políticas de ajuste estructural y estabilización. 
 
Con la finalidad de lograr un juicio objetivo es preciso recordar que era lo que el modelo 
neoliberal, ó más precisamente las políticas de ajuste estructural y estabilización pretendían 
solucionar, para tal propósito es necesario ubicar dicho análisis a partir de los años setenta y 
en base a ello exponer las características de la aplicación del modelo neoliberal y 
contextualizar dichos elementos con ejemplos. 
 
Antes del inicio de la crisis de los años ochenta, a mediados de la década de los años 
setenta, la tarea de manejar la balanza de pagos y mantener un equilibrio fiscal y monetario 
razonable era bastante compleja, si se pretendía llevarla a cabo en forma que permitiera 
lograr un crecimiento y una transformación económica y social en nuestros países. Esta 
complejidad se debía al patrón peculiar de desarrollo que tuvo la región a lo largo de medio 
siglo, que combinó avances considerables en ciertos aspectos con deficiencias estructurales 
en otros. 
 
Por ejemplo, en ambas naciones se había logrado cierta diversificación de las 
exportaciones, sin embargo persistía una fuerte asimetría en el comercio exterior, entre la 
estructura de las exportaciones y la de las importaciones. Por otra parte, ambas economías 
 24
tenían una fuerte dependencia tecnológica del exterior1 y una gran vulnerabilidad respecto a 
las fluctuaciones de la economía internacional. De ahí que resultara una tendencia 
sistemática al déficit de la balanza de pagos y al estrangulamiento externo.2
 
 En palabras de Enrique de la Garza Toledo ambos países durante cinco décadas 
pasaron por un periodo de formación socioeconómica de sustitución de importaciones 
(FSESI) que terminó en la década de los ochenta, correspondiendo a Brasil un proceso 
mucho más exitoso que el de México. La principal diferencia se debe a que en Brasil 
durante el periodo FSESI la acumulación del capital en las ramas de punta de la economía 
tendió a basarse en el mecanismo de plusvalía relativa y se elevó la composición orgánica 
del capital desde los años cincuenta. Los años cincuenta y siguientes fueron de importante 
crecimiento económico, en especial en la industria.3
 
Sin embargo, el gasto público, “fundamental en la acumulación del capital en este 
periodo, tanto del lado de la demanda final como en la inversión productiva (...) fue tan alto 
que no se pudo sanear por mecanismos diversos como el sistema impositivo. De tal manera, 
el funcionamiento de esta formación socioeconómica, además del empobrecimiento del 
sector primario y el desequilibrio de la balanza comercial por el desarrollo hacia adentro del 
sector industrial, llevó aparejado el déficit público creciente, financiado en los setenta, a 
través de la deuda externa. Pero este proceso llegó a su límite en 1981-1982, con la 
elevación de las tasas internacionales de interés que multiplicaron la deuda externa.”4 
 
Por otra parte, en la década de los setenta la elevación de los precios del petróleo 
había afectado a Brasil, creando condiciones de grave deterioro económico que implicaron 
reformular las bases mismas de la formación socioeconómica. Estos cambios afectaron 
involuntariamente la función legitimadora del Estado, su papel en la compensación del 
 
1 En menor medida Brasil a comparación de México. 
2 Véase José Molero, Elanálisis estructural en economías. Ensayos de América Latina y España, FCE-El 
trimestre económico lecturas, No. 40, México. 
3 Enrique de la Garza Toledo, La Formación Socioeconómica Neoliberal. Debates teóricos acerca de la 
restructuración de la producción y evidencia empírica, Ed. Plaza y Valdes-UAMI, México, 2001, en especial 
los capítulos 6 y 7. 
4 Ibid, p. 105. 
 25
intercambio desigual entre fracciones del capital y como redistribuidor del ingreso hacia los 
trabajadores. 
 
Estos problemas, se fueron agudizado con el inicio de la crisis de los años ochenta y 
adquirieron dimensiones dramáticas, poniéndose de manifiesto algunos factores adicionales 
de gran importancia. En particular, se encuentra el pago de los intereses de la deuda 
externa, que ejerce gran peso tanto sobre la balanza de pagos como sobre el sector fiscal. Y 
al mismo tiempo encontramos una recaudación fiscal insuficiente y regresiva. 
 
 Asimismo, dentro y fuera de los países se presionaba para que éstos, los países de la 
región, adoptaran el modelo neoliberal, de tal forma que como respuesta al cúmulo de 
ineficiencias y a la crisis de los ochenta se adopta el enfoque ortodoxo. Algunas de las 
características de dicho enfoque son5: 
 
• El enfoque ortodoxo pone un acento unilateral en el manejo de la demanda. Según 
éste, las políticas de ajuste y estabilización están dirigidas principalmente a atacar 
desequilibrios generados por un exceso de demanda, provenientes sobre todo del 
sector público, que provoca un déficit de la cuenta corriente de balanza de pagos, 
una aceleración de la inflación y una distorsión de los precios relativos de los bienes 
transables y no transables internacionalmente. 
• Se asigna escasa importancia al hecho de que el origen de los problemas puede no 
estar en el exceso de demanda del sector público, sino en el sector privado; en 
impulsos de costos (provenientes del exterior o de la pugna interna por la 
distribución del ingreso); en una contracción de la oferta provocada, por ejemplo, 
por el deterioro de la relación de intercambio, por el aumento de los pagos de 
intereses de la deuda o por una reducción de la producción agrícola, debida a 
condiciones climáticas adversas. En esta forma, las políticas diseñadas pueden no 
atacar las verdaderas causas de los problemas, y tener efectos desfavorables e 
innecesarios. 
 
5 Cfr. Norberto González, “Una política económica para el desarrollo” en Revista de la CEPAL No. 34, abril 
de 1988, pp. 7-17. 
 26
• Este enfoque utiliza casi exclusivamente instrumentos globales para lograr el ajuste 
y la estabilización. En esta forma, la disminución de la demanda se persigue sin 
tener en cuenta la importancia desigual que revisten distintos gastos públicos y 
privados de consumo y de inversión. 
• Además, el ajuste y la estabilización se realizaron sin tomar en cuenta el tiempo y 
las medidas que son necesarias para producir reformas estructurales en la economía, 
para aumentar los ingresos fiscales, y para incrementar y diversificar las 
exportaciones. En esta forma el ajuste tiende a ser recesivo, comprimiendo 
drásticamente el consumo y la inversión. 
• Por último, no hubo una flexibilización suficiente de estas políticas para tratar de 
adaptarlas a las circunstancias y características particulares de cada uno de los 
países. 
 
Las características previamente mencionadas se desarrollan con el propósito de 
hacerlas claras y exponer las consecuencias y resultados de tal enfoque. 
 
1.- La mera reducción de la demanda, es decir el control inflacionario, no conduce a que los 
países en desarrollo se adapten a las modificaciones del contexto internacional y en 
particular a factores tales como el lento crecimiento de la economía mundial, la caída de los 
precios de los productos básicos, el aumento del proteccionismo de los países desarrollados 
y el alto nivel real de las tasas internacionales de interés. 
 
2.- Estas políticas pueden evitar sólo por un tiempo algunos de los síntomas del aumento de 
la deuda externa de los países en desarrollo y de la crisis de sus economías. Pero ello se 
obtiene con consecuencias que hacen inestables estas políticas en el mediano y largo plazo.6 
 
 
3.- La falta de diferenciación y selectividad de estas políticas ortodoxas dio lugar a un 
resultado opuesto al que era deseable. Puesto que, se siguen manteniendo y aún se 
incrementan gastos que podrían disminuirse -como los gastos militares y los de consumo 
suntuario- mientras que, en cambio, el peso de la reducción recae sobre el nivel de vida de 
 
6 Privatización, entre otros. 
 27
sectores medios y modestos y sobre consumos e inversiones que son esenciales para el 
desarrollo económico y social.7
 
4.- Finalmente, la falta de inversión productiva y debido a que otros países del mundo -
incluso en desarrollo- realizan nuevas inversiones y modernizan constantemente su 
capacidad productiva, adaptándola a las nuevas tecnologías que se van imponiendo en la 
economía mundial, estamos perdiendo rápidamente competitividad, lo que origina 
devaluaciones adicionales y nuevos impulsos inflacionarios. De tal modo que nos vamos 
convirtiendo en economías estructuralmente estancadas y en sociedades cada vez menos 
equitativas.8
 
Dejando fuera particularidades coyunturales, las políticas neoliberales en ambos 
países han tenido dos componentes principales: la política de estabilización, consistente en 
reducir el déficit fiscal, el control de la inflación y buscar el equilibrio en la balanza de 
pagos; y la reforma estructural que ha puesto énfasis en la eliminación del proteccionismo 
interno y la desregulación, así como el redimensionamiento del sector público, incluyendo 
en este la privatización de empresas paraestatales.9
 
En el trasfondo de las políticas neoliberales se encuentra una concepción que 
considera al mercado como el gran asignador de los factores de la producción, con un 
sector privado responsable, casi totalmente, de la acumulación del capital y un Estado que 
reduce su actuación a contribuir en el mantenimiento de un entorno económico estable. 
 
De tal forma que se observa desde los ochenta una “reorientación del Estado y una 
recomposición del bloque dominante en favor del capital trasnacional y del gran capital 
local con capacidad exportadora. Esta reorientación ha implicado cambios importantes en la 
intervención económica del Estado al reducir sus inversiones, disminuir las regulaciones a 
la economía, privatizar empresas e instituciones gubernamentales y la adopción de políticas 
 
7 Ver las tablas correspondientes a la distribución del ingreso en ambos países. 
8 Ver las tablas y graficas de este capítulo. 
9 Norberto González, op. cit, p. 12. 
 28
ortodoxas de ajuste que reducen la intervención económica del Estado a los circuitos 
monetarios, y no supone su participación en la producción o promoción de esta.”10 
 
Se puede concluir este apartado diciendo que la explicación ortodoxa plantea que la 
crisis fiscal del Estado proviene de un alto gasto corriente, de transferencias y subsidios con 
escasos ingresos fiscales que provocan un incremento del crédito, aumentan artificialmente 
la base monetaria y la demanda interna; esto provoca inflación, sobrevaluación y pérdida de 
competitividad que se refleja en déficit de la cuenta corriente al bajar las exportaciones. La 
solución es reducir las importaciones a través de la devaluación y contraer la demanda 
agregada y los salarios reales. 
 
Corresponde a los siguientes apartados no sólo la evaluación de las consecuencias 
sociales de la aplicación del enfoque neoliberal sino proponer las directrices principales de 
un modelo que de prioridad tanto a las acciones de corto plazo, destinadas a mantener 
condiciones macroeconómicas estables,como a las políticas de largo plazo, que persiguen, 
entre otros puntos, superar los niveles de pobreza y extrema pobreza mediante los cambios 
distributivos necesarios y la renovación de los encadenamientos económicos y sociales para 
alcanzar un nivel de equidad socialmente aceptable. 
 
2.2 La situación de la pobreza en Brasil y México en los años ochenta y noventa. 
 
El estudio de Brasil y México abarca dos de los países en desarrollo más grandes y de 
ingreso medio. Ambos tienen abundantes recursos naturales y tenían unas de las tasas 
de crecimiento más altas entre los países en desarrollo durante el período que abarca 
desde la posguerra hasta la década de los ochenta, cuando se vieron afectados por la 
crisis de la deuda. Desde entonces, el desempeño económico de ambos países ha sido 
lúgubre. Las dos naciones también son semejantes por tener altos ... grados de 
desigualdad (y pobreza) según los estándares internacionales.11
 
Dentro de esta sección se conceptualiza el objeto de estudio -la pobreza, se 
establecen las técnicas para su medición, se observa la evolución de la distribución del 
ingreso, se realiza un estudio comparativo y se exponen los resultados, luego en el tercer y 
 
10 Enrique de la Garza Toledo, op. cit, p. 105. 
11 Angus Maddison y asociados, La economía política de la pobreza, la equidad y el crecimiento: Brasil y 
México, FCE, 1993, p.8-9. 
 29
último capítulo se extrapolan esos datos a 10 y 25 años con el fin de aproximarse 
gráficamente al estado de pobreza que enfrentarían dichos países si continúan las mismas 
tendencias; de tal forma que se tengan los elementos para formular en el mismo capítulo 
una propuesta integral para combatir la pobreza - una política que fomente la equidad. 
 
2.2.1 Conceptos, causas y medición de la pobreza. 
 
El termino pobreza en su uso cotidiano lleva implícita la comparación entre la situación de 
una persona, familia o grupo humano y la concepción de quien habla o escribe, sobre lo que 
es necesario para vivir o sustentar la vida. Es decir, el concepto de pobreza lleva la 
impronta inevitable de la comparación entre una situación observada y una condición 
normativa. 
 
En palabras de la académica Patricia Olave, “el fenómeno de la pobreza engloba una 
serie de factores culturales, sociales, económicos, etc. Su explicación, también diversa, 
atraviesa desde inadecuadas decisiones de vida (flojera) o de elección de trabajo, hasta 
variables más estructurales ligadas a la forma de organización de la producción y de una 
determinada gestión estatal”.12 
 
Sin embargo y siguiendo a la autora, existe por lo menos un acuerdo básico en 
cuanto a su definición en general: cuando se habla de pobreza se hace referencia a la 
inexistencia o insuficiencia de ingresos con que cuenta una persona para hacer frente tanto 
a sus necesidades biológicas de sobrevivencia, como a las sociales y culturales dadas por un 
determinado desarrollo societal, definición que se comparte como punto de arranque. 
 
Es importante destacar el último aspecto señalado pues ello convierte al concepto en 
relativo e histórico. Esta aproximación permite dar cuenta de cómo se expresa el fenómeno 
de la pobreza en distintos tipos de sociedades, diferentes momentos o proyectos de 
desarrollo productivo y social. 
 
 
12 Patricia Olave, La pobreza en América Latina una asignatura pendiente, IIES-UNAM, 2001, p.17. 
 30
En una perspectiva histórica se puede visualizar que a la pobreza como fenómeno viejo 
y permanente de la forma capitalista de maximización de la ganancia y potenciación de 
la productividad se ha agregado (fenómeno nuevo) de manera cada vez más sostenida y 
estructural otra tendencia: el empobrecimiento relativo de una parte importante de la 
población, cuyos ingresos no les permite solventar necesidades que se consideran 
necesarias dado el nivel de desarrollo societal. 
 
Este último fenómeno adquiere visos mucho más dramáticos en la región 
latinoamericana, en donde las transformaciones neoliberales en curso están provocando, 
de una parte, pérdidas cualitativas de las condiciones de vida, de bienestar y en los 
derechos sociales que se habían alcanzado en décadas anteriores, y de otras, una 
concentración progresiva del ingreso. Tendencias que en conjunto dan cuenta de una 
mayor polarización y exclusión social. 
 
En esta perspectiva un análisis de la pobreza que sólo diera cuenta de su magnitud y de 
las políticas correctivas que se instrumentan para combatirla, parece insuficiente si ello 
no va complementado con un análisis de las causas estructurales que la generan.13
 
La pobreza tiene orígenes profundos, principalmente: 
 
• Los conectados a la crisis económica, como el desempleo que corta de tajo el 
ingreso familiar, y la inflación que merma el salario. 
• Las políticas y mecanismos vinculados al control social de la fuerza de trabajo. 
corporativismo y el clientelismo. 
• La insuficiencia de inversión productiva, la ausencia de políticas agropecuaria e 
industrial eficaces, la falta de infraestructura de apoyo y el estancamiento científico 
y tecnológico. 
• Las políticas económicas y problemas que agravan el conflicto distributivo entre el 
trabajo, el capital y el gobierno, tales como las altas tasas de interés que han 
expropiado a las clases medias, los bajos salarios reales, y las políticas de gasto 
público y de impuestos que restringen el ingreso y frenan la actividad económica. 
• El nivel de empobrecimiento también está ligado a la política de gasto en desarrollo 
social que siguen tanto el gobierno como las empresas, e igualmente a la capacidad 
y calidad de las instituciones educativas y de protección social -en el caso de 
México, el desplome del gasto social durante las crisis de 1982-1988 y de 1994-
1995, la desestructuración de las instituciones de seguridad social y la agudización 
del asistencialismo del sector de atención a la salud han llevado al aumento de la 
 
13 Ibid, p. 18. 
 31
privatización de la medicina social, a la carencia de servicios, a la caída del nivel de 
calidad, los cuales han desembocado en la desnutrición y el aumento de la 
mortalidad. 
• Fenómenos internacionales relacionados con el sector externo, que influyen, a nivel 
macroeconómico, en el empobrecimiento indirecto de la población, tales como el 
elevado servicio de la deuda externa que merma el fondo de recursos invertibles; 
las remesas al exterior de la inversión extranjera directa por beneficios e intereses; 
y los términos de intercambio desfavorables entre exportaciones e importaciones, 
por mencionar algunos.14 
• La apertura económica neoliberal, que ha promovido tanto la apertura comercial 
como la liberalización financiera. En México, la primera ha ocasionado el cierre de 
miles de pequeñas y medianas empresas y la segunda, la especulación financiera 
internacional de corto plazo, se convirtió en factor detonante de la crisis de 1994-
1995 al retirarse masivamente del país los capitales especulativos.15 
 
Habida cuenta de lo anterior, el combate contra la pobreza debe ser estructural, no 
deben atacarse los síntomas solamente. Las políticas de lucha contra la pobreza parten de 
un enfoque microeconómico de la satisfacción de las necesidades básicas de una persona u 
hogar el cual necesita complementarse con un diagnóstico macroeconómico de las causas 
de la pobreza. 
 
Volviendo a las definiciones de pobreza, el Programa de Naciones Unidas para el 
Desarrollo (PNUD) considera a la pobreza como un fenómeno complejo y 
multidimensional resultante de desequilibrios estructurales profundos y arraigados en todos 
los ámbitos de la existencia humana: el Estado, la economía, la sociedad, la cultura y el 
medio ambiente. Señala que con frecuencia las personas pobres están desnutridas con