534-2005-ESCA-ST-MAESTRIA-robles-hernandez-joseguadalupe

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INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL 
ESCUELA SUPERIOR DE COMERCIO Y ADMINISTRACIÓN 
SECCIÓN DE ESTUDIOS DE POSTGRADO E INVESTIGACIÓN 
 
 
ANÁLISIS DEL PROCESO DE LIMPIA, RECOLECCIÓN, 
TRASLADO, TRATAMIENTO Y DISPOSICIÓN FINAL DE 
LA BASURA DEL MUNICIPIO DE CULIACAN, SINALOA, 
Y PROPUESTA DE DISEÑO INSTITUCIONAL DE UNA 
POLÍTICA PÚBLICA, PARA SU MEJORAMIENTO. 
 
 
T E S I S 
 
QUE PARA OBTENER EL GRADO DE: 
MAESTRO EN CIENCIAS 
CON ESPECIALIDAD EN 
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 
 
PRESENTA: 
 
JOSÉ GUADALUPE ROBLES HERNÁNDEZ 
 
Director de tesis: 
DR. ENRIQUE NAVARRETE RODRÍGUEZ 
 
 
 
 
 
 2
 
 
 
 
 
 3
 
 
 
 
 
 
 
 
 4
 
Agradecimientos 
 
 
A mis padres José Guadalupe Robles Cristerna y Ramona Hernández de 
Robles, a quienes debo lo que soy. 
 
 
A mi esposa Luz Berthila Gastélum, y a mis hijos José Pablo y Daniela, por 
su amor, apoyo y comprensión. 
 
 
A mi Director de Tesis, el Maestro Enrique Navarrete Rodríguez, por su 
 orientación, paciencia y entrega a este proyecto que fue posible gracias a él. 
Mi profunda gratitud y respeto por siempre. 
 
 
A los maestros Luis Arturo Rivas Tovar, María del Pilar Peña Cruz, Humberto 
Ponce Talancón y Arturo Velázquez González, miembros de la Comisión 
Revisora de Tesis, por sus agudas observaciones y la corrección final a este 
trabajo. 
 
 
Al Instituto Politécnico Nacional, del cual orgullosamente soy parte. 
 
 
A todos y cada uno de mis maestros de este postgrado. 
 
 
A mis compañeros de clase. 
 
 
Al personal del Centro de Educación Continua de Culiacán. 
 
 
Y por supuesto, a Dios. 
 
 
 
 
 
 
 
 5
CONTENIDO 
 
Resumen……………………………………………………………………………..9 
 
Abstract……………………………………....……………………………………. 10 
 
Siglas y abreviaturas………………………………………………………………11 
 
Glosario de términos……………………….........………………………………..13 
 
Indice de tablas y gráficas……………...........…………………………………..22 
 
Planteamiento del problema……...............……………………………………..24 
 
Objetivo general…………………………........…………………………………...26 
 
Objetivos específicos…………………….......…………………………………...27 
 
Mapa estructural de la tesis …………………............…………………….. .. ...28 
 
Preguntas de investigación……………..........…………………………………..29 
 
Justificación de la investigación……………….............………………………. 30 
 
Universo de estudio……......……………………………………………………...31 
 
Hipótesis de investigación……………………………………........……………. 32 
 
Tipo de investigación………………………………………......………………….33 
 
Encuesta……………………………………………………………………………35 
 
Diagrama de variables………………………………………….....……………...36 
 
Marco referencial ………………………………………………….....…………..37 
 
Metodología de la investigación………………………………………………….43 
 
Introducción………………………………………………………………………...45 
 
 6
 
CAPÍTULO 1 
 
MARCO CONCEPTUAL............................................................................... 47 
 
Introducción 
 
1. Conceptos básicos del municipio 
1.3. Municipio urbano 
1.4. Ayuntamiento 
1.5. Cabildo 
1.6. Administración pública municipal 
1.7. Artículo 115 constitucional 
1.8. Autonomía administrativa municipal 
1.9. Servicios públicos 
1.10. Basura, el concepto de la tradición 
1.11.1. El concepto de residuo vs concepto de basura 
1.11.2. Residuos sólidos urbanos 
1.11.3. Clasificación de residuos sólidos urbanos 
1.11.4. Papel y cartón 
1.11.5. Vidrio 
1.11.6. Los plásticos 
1.11.7. Metales: la hojalata y el aluminio 
1.11.8. Cartones y bebidas 
1.11.9. Materia orgánica 
 
2. El desarrollo de la gestión de los residuos sólidos 
2.1. Gestión integral de residuos sólidos 
2.2. Elementos que conforman la gestión de los residuos sólidos 
2.2.1. Generación de residuos 
2.2.2. Manipulación de residuos y separación, almacenamiento y 
procesamiento en el origen 
2.2.3. Recolección 
2.2.4. Separación, procesamiento y transformación de residuos sólidos 
2.2.5. Transferencia y transporte 
2.2.6. Disposición final 
 
 7
 
CAPÍTULO 2 
 
ANTECEDENTES, ENTORNO Y MARCO JURÍDICO DEL MUNICIPIO DE 
CULIACÁN ................................................................................................... 70 
 
1. Datos generales del entorno 
1.1. Gobierno y administración 
1.1.1. El Departamento de Aseo y Limpia 
1.2. Infraestructura urbana 
1.3. Ingresos municipales 
1.4. Contexto político 
1.5. La basura un problema de gobernabilidad 
2. Marco jurídico general 
2.1. La Constitución General de la República 
2.2. Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente 
2.3. Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos 
2.4. Normas oficiales mexicanas en materia ambiental 
2.4.1. Norma Oficial Mexicana NOM-087-ECOL-SSA1-2002 
2.4.2. Proyecto de Norma Oficial Mexicana PROY-NOM-083-
SEMARNAT-2003 
2.5. Marco jurídico estatal y municipal 
2.5.1. La facultad reglamentaria del municipio 
2.5.2. El Reglamento de limpia, recolección, traslado, tratamiento y 
disposición final de residuos del municipio de Culiacán 
 
 
CAPÍTULO 3 
 
DIAGNÓSTICO SOBRE OPERATIVIDAD Y FACTORES IMPRODUCTIVOS 
DEL SISTEMA DE ASEO Y LIMPIA DEL MUNICIPIO DE CULIACÁN . . .103 
 
1. Consideraciones generales 
1.2. El personal del departamento de aseo y limpia 
1.3. Sistema de recolección 
1.4. Procesos de recolección 
1.5. Del titular de aseo y limpia 
1.6. Supervisores de recolección 
1.7. Producción de basura 
1.8. El servicio de recolección de basura 
1.8.1. Administración 
1.8.2. Limpieza de áreas para eventos masivos 
1.8.3. Instalación de tambos para depósito de basura 
1.8.4. Desazolve de fosas sépticas 
 8
1.8.5. Barrido mecánico 
1.8.6. Barrido manual 
1.8.7. Separación y tratamiento de residuos sólidos 
1.8.8. Operación del relleno sanitario 
1.9. Del personal para la recolección 
1.10. El diseño de las rutas 
1.11. El desempeño de los recolectores 
1.11.1. Gasto por reparación de recolectores 
1.11.2. La obsolescencia de los vehículos 
1.12. El taller municipal 
 
 
CAPÍTULO 4 
 
PROPUESTA DE DISEÑO INSTITUCIONAL DE UNA POLÍTICA PÚBLICA, 
PARA EL MEJORAMIENTO DEL PROCESO DE LIMPIA, RECOLECCIÓN, 
TRASLADO, TRATAMIENTO Y DISPOSICIÓN FINAL DE LA BASURA 
DEL MUNICIPIO DE CULIACÁN ............................................................... 128 
 
1. La hechura de las políticas públicas 
1.2. Sobre el concepto de políticas públicas 
1.3. Sobre el concepto de empresa paramunicipal 
1.4. Sistema Municipal de Gestión Integral de Residuos Sólidos 
1.5. Lineamientos generales para la política pública propuesta 
1.6. El rediseño institucional para la creación de una empresa paramunicipal 
que sea la responsable del servicio de aseo y limpia 
1.7. La concesión, ¿opción viable? 
1.8. Dos casos de concesiones en Sinaloa 
1.9. Junta Municipal de Aseo y Limpia de Culiacán 
 1.9.1. Órganos de la junta directiva 
 1.9.2. De los servicios que prestaría la junta a particulares 
1.10. Acuerdo Cívico por un Culiacán Limpio y Sostenible 
1.11. Creación de un sistema de manejo integral de residuos sólidos 
 1.11.1. Servicios de recolección y transporte de residuos sólidos urbanos 
 1.11.2. Recolección selectiva domiciliaria 
 1.11.3. Recolección selectiva de aportación 
 1.11.4. Recolección programada de muebles y enseres 
 1.11.5. Recolección de animales muertos 
 1.11.6. Recolecciones a mercados municipales y centros comerciales 
 1.11.7. Centros de recolección y reciclaje 
 1.11.8. El costo del servicio de recolección 
1.12. Los propósitos administrativos de la Junta Municipal de Aseo y Limpia 
1.13. El servicio profesional de carrera 
1.14. Ordenamientos jurídicos 
 9
5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES…………………163 
 
6. ANEXOS………...………………………………………………. 168 
 
Anexo 1.Gráficas………….. ....…………………………………. . 169 
 
Anexos 2. Cuadros………………………………………………….170 
 
Anexo 3. Encuesta…...……………………………………………..176 
 
Anexo 4. Fuentes de información.…......………………………....187 
 
 
7. BIBLIOGRAFÍA………………………………………………… 189 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 10
 
ÍNDICE DE TABLAS Y GRÁFICAS 
 
 
 
 
1. Planteamiento del problema…………………………………………………..25 
 
2. Mapaestructural de la tesis……………………………………………………28 
 
3. Municipios del estado de Sinaloa……………………………………………..39 
 
4. Principales áreas urbanas del municipio……………………………………..72 
 
5. Clasificación de los establecimientos generadores de residuos peligrosos 
biológico-infecciosos de Acuerdo con la norma NOM-087-ECOL-SSA1-2002 
...................................................................................……………………........91 
6. Tipos de residuos contagiosos y su manera de separar y envasar…........92 
7. Clasificación de los sitios de disposición final…………………………….....94 
8. Estudios y análisis previos requeridos para la construcción de sitios de 
disposición final …...............................................……………………………...96 
9. Requerimientos de Compactación……………………………......................97 
10. Obras complementarias requeridas de acuerdo con el tipo de disposición 
final …........................................................……………………………………..97 
11. Distribución del personal del Depto. de Aseo y Limpia por área……….106 
12. Relación de causas………………………………………………………….127 
13. Propuesta de organigrama………………………………………………….162 
14. Personal del Ayuntamiento de Culiacán…………………………………..168 
15 Personal del Ayuntamiento de Culiacán por tipo de empleado…………168 
16. Traslado de basura por kilómetro…………………………………............169 
17. Kilómetros por viaje promedio…………………………………………….. 170 
18. Frecuencia de recolección por semana en rutas del turno matutino…. 170 
19. Frecuencia de recolección por semana en rutas del turno vespertino.. 171 
 11
20. Desempeño de recolectores kilómetros recorridos por camiones 
recolectores ….......................…………………………………………………..171 
21. Costo por reparación de recolectores……………………………………..172 
22. Promedio de gasto mensual en reparación y mantenimiento, por la marca 
y modelo, de camiones recolectores …......................……………………… 172 
23. Ciclo de permanencia de recolectores en el taller municipal…………..173 
24. Total de recolectores en taller: 20 de 57 = 35% ciclo de permanencia de 
volteos y camionetas en taller municipal…............................……………….173 
25. Ciclo de permanencia de Maquinaria en taller municipal……………….174 
26. Frecuencia rutas y déficit……………………………………………………174 
27. Los costos por servicios…………………………………………………….174 
28. Servicios diversos de limpieza…………………………………………… 175 
29. Tipo de suelos según rutas…………………………………………………175 
30. Metodología sobre encuesta……………………………………………… 177 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 12
 
 
 
 
RESUMEN 
 
 
Este trabajo de investigación establece una alternativa de solución al 
complejo asunto de la basura en el municipio de Culiacán, ubicado en el 
estado de Sinaloa, México. 
 
Algunos municipios mexicanos han optado –como otros muchos en el 
mundo- por dar en concesión el servicio de aseo y limpia a empresas 
particulares. Sin embargo, esta decisión que es una alternativa de solución a 
la ineficiencia de los ayuntamientos para la prestación de este servicio 
público, no ha sido del todo exitosa como se demuestra en este trabajo. 
 
Ante esta disyuntiva, la investigación que se presenta, establece una 
propuesta para un nuevo diseño institucional con la creación de la Junta 
Municipal de Aseo y Limpia, como una empresa paramunicipal, cuyo máximo 
órgano de decisión estaría conformado por las autoridades respectivas pero 
también por 7 consejeros ciudadanos, que garantizarían la continuidad de los 
programas, la rendición de cuentas y la eficiencia del servicio de recolección. 
Este organismo estaría encargado de diseñar e implementar un Sistema de 
Gestión de Residuos Sólidos Urbanos que, entre otras cosas, haga posible 
una mayor participación ciudadana. 
 
 
 
 
 
 
 
 13
 
 
 
 
 
 
ABSTRACT 
 
The present work is an investigation on the clean service of cleanliness and 
cleaning of the municipality of Culiacán, Sinaloa, México, through the analysis 
of its processes of operation, their institutional design, its administrative and 
financial structure, as well as of the perception that has their inhabitants on 
the benefit of this service. 
 
In it, the federal and local legal norms as much in the matter are analyzed, 
with the intention of establishing the fulfillment level, as it bases for the 
proposal of a new institutional design and the creation of the Municipal 
Meeting of Cleanliness and Cleaning, to implement a system of management 
of solid remainders that is in the clean service of cleanliness less expensive 
and more efficient and; diminish the production of urban solid remainders 
and incorporate the citizen participation. 
 
The goal is to obtain a strategy of shared communitarian management 
between neighbors, sectors, institutions and authorities from the 
establishment of a public policy designed for its co-participation and with it to 
revert approximately the 100 factors of improductividad, found in the analysis 
of the different processes from the clean service of cleanliness and cleaning. 
 
In synthesis, this work of investigation establishes an alternative of solution 
never before explored in the country, to the complex subject of the sweepings 
in the municipality of Culiacán, with real possibilities of implementation. 
 
 
 14
SIGLAS Y ABREVIATURAS 
 
CCNNPA Comité Consultivo Nacional de Normalización para la 
Protección Ambiental 
 
GIRS Gestión Integral de Residuos Sólidos 
 
GRS Gestión de Residuos Sólidos 
 
INEGI Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática 
 
JAPAC Junta de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de 
Culiacán 
 
JMALC Junta Municipal de Aseo y Limpia de Culiacán 
 
LFMN Ley Federal sobre Metrología y Normalización 
 
LGEEPA Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al 
Ambiente 
 
LGMES Ley de Gobierno Municipal del Estado de Sinaloa 
 
LGPGIR Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los 
Residuos 
 
NOM-087 Norma Oficial Mexicana –087-ECOL-SSA1-2002 
 
PROY-NOM-083 Proyecto de Norma Oficial Mexicana PROY-NOM-083-
SEMARNAT-2003 
 
RC Residuos Comerciales 
 
RD Residuos Domiciliarios 
 
RLRTTDRMC Reglamento de Limpia, Recolección, Traslado, 
Tratamiento y Disposición Final de Residuos Sólidos del 
Municipio de Culiacá 
 
 
PMDC Plan Municipal de Desarrollo de Culiacán 
 
RME Residuos de Manejo Especial 
 15
 
RPBI Residuos Peligrosos Biológico-Contagiosos 
 
PROFEPA Procuraduría Federal de Protección al Ambiente 
 
RSU Residuos Sólidos Urbanos 
 
RSP Residuos Sólidos Peligrosos 
 
SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social 
 
SEMARNAT Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales 
 
SS Secretaría de Salud 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 16
 
GLOSARIO DE TÉRMINOS 
 
Agente infeccioso: Microorganismo capaz de causar una enfermedad si se 
reúnen las condiciones para ello, y cuya presencia en un residuo lo hace 
peligroso. 
 
Aprovechamiento de los residuos: Conjunto de acciones cuyo objetivo es 
recuperar el valor económico de los residuos mediante su reutilización, 
remanufactura, rediseño, reciclado y recuperación de materiales secundados 
o de energía. 
 
Área común: Espacio de convivencia y de uso general de los habitantes del 
Municipio. 
 
Basura domiciliaria: Toda materia o sustancia orgánica o inorgánica que el 
propio morador califique como desechable y que se genere por el quehacer 
doméstico y en la limpieza de los hogares. 
 
Basura comercial: Material que, calificado como desechable, se origine en 
los establecimientos comerciales de cualquier ramo, oficina de servicio y 
salas de espectáculos, se trate de personas físicas o morales, públicas o 
privadas. 
 
Basura industrial: Los residuos o desperdicios que provengan de talleres, 
factorías, congeladoras, calderas, cervecerías, termoeléctricas, refinerías, 
plantas químicas o industriales, y cualquier otraanáloga. 
 
Basura común: La que se genera en vías, áreas y establecimientos de uso 
común. 
 17
 
Caracterización de sitios contaminados: Es la determinación cualitativa y 
cuantitativa de los contaminantes químicos o biológicos presentes, 
provenientes de materiales o residuos peligrosos, para estimar la magnitud y 
tipo de riesgos que conlleva dicha contaminación. 
 
Co-procesamiento: Integración ambientalmente segura de los residuos 
generados por una industria o fuente conocida, como insumo a otro proceso 
productivo. 
 
Disposición final: Acción de depositar o confinar permanentemente 
residuos en sitios e instalaciones cuyas características permitan prevenir su 
liberación al ambiente y las consecuentes afectaciones a la salud de la 
población y a los ecosistemas y sus elementos. 
Empresa paramunicipal: Son las sociedades mercantiles donde interviene 
el ayuntamiento, como propietario de una parte del capital o porque le asista 
la facultad de nombrar a alguno de los miembros del órgano de 
administración, o bien designar al presidente o director general. 
Envase: Es el componente de un producto que cumple la función de 
contenerlo y protegerlo para su distribución, comercialización y consumo. 
 
Evaluación del riesgo ambiental: Proceso metodológico para determinar la 
probabilidad o posibilidad de que se produzcan efectos adversos, como 
consecuencia de la exposición de los seres vivos a las sustancias contenidas 
en los residuos peligrosos o agentes infecciosos que los forman. 
 
Generación: Acción de producir residuos a través del desarrollo de procesos 
productivos o de consumo. 
 
 18
Generador: Persona física o moral que produce residuos, a través del 
desarrollo de procesos productivos o de consumo. 
 
Gestión Integral de Residuos: Conjunto articulado e interrelacionado de 
acciones normativas, operativas, financieras, de planeación, administrativas, 
sociales, educativas, de monitoreo, supervisión y evaluación, para el manejo 
de residuos, desde su generación hasta la disposición final, a fin de lograr 
beneficios ambientales, la optimización económica de su manejo y su 
aceptación social, respondiendo a las necesidades y circunstancias de cada 
localidad o región. 
 
Gestor: Persona física o moral autorizada en los términos de este 
ordenamiento, para realizar la prestación de los servicios de una o más de 
las actividades de manejo integral de residuos. 
 
Gran generador: Persona física o moral que genere una cantidad igual o 
superior a 10 toneladas en peso bruto total de residuos al año o su 
equivalente en otra unidad de medida. 
 
Incineración: Cualquier proceso para reducir el volumen y descomponer o 
cambiar la composición física, química o biológica de un residuo sólido, 
líquido o gaseoso, mediante oxidación térmica, en la cual todos los factores 
de combustión, como la temperatura, el tiempo de retención y la turbulencia, 
pueden ser controlados, a fin de alcanzar la eficiencia, eficacia y los 
parámetros ambientales previamente establecidos. En esta definición se 
incluye la pirolisis, la gasificación y plasma, sólo cuando los subproductos 
combustibles generados en estos procesos sean sometidos a combustión en 
un ambiente rico en oxígeno. 
 
 19
Inventario de residuos: Base de datos en la cual se asientan con orden y 
clasificación los volúmenes de generación de los diferentes residuos, que se 
integra a partir de la información proporcionada por los generadores en los 
formatos establecidos para tal fin, de conformidad con lo dispuesto en este 
ordenamiento. 
 
Limpia: Actividad oficial o, en su caso, concesionada a particulares, 
consistente en la recolección de basura y residuos sólidos que generen los 
habitantes del municipio en el desarrollo de sus actividades cotidianas. 
 
Lixiviado: Líquido que se forma por la reacción, arrastre o filtrado de los 
materiales que constituyen los residuos y que contiene en forma disuelta o 
en suspensión, sustancias que pueden infiltrarse en los suelos o escurrirse 
fuera de los sitios en los que se depositan los residuos y que puede dar lugar 
a la contaminación del suelo y de cuerpos de agua, provocando su deterioro 
y representar un riesgo potencial a la salud humana y de los demás 
organismos vivos. 
 
Manejo Integral: Las actividades de reducción en la fuente, separación, 
reutilización, reciclaje, k.o.-procesamiento, tratamiento biológico, químico, 
físico o térmico, acopio, almacenamiento, transporte y disposición final de 
residuos, individualmente realizadas o combinadas de manera apropiada, 
para adaptarse a las condiciones y necesidades de cada lugar, cumpliendo 
objetivos de valorización, eficiencia sanitaria, ambiental, tecnológica, 
económica y social. 
 
Material: Sustancia, compuesto o mezcla de ellos, que se usa como insumo 
y es un componente de productos de consumo, de envases, empaques, 
embalajes y de los residuos que éstos generan. 
 
 20
Micro generador: Establecimiento industrial, comercial o de servicios que 
genere una cantidad de hasta cuatrocientos kilogramos de residuos 
peligrosos al año o su equivalente en otra unidad de medida. 
 
Participación ciudadana. Es aquella en la que los individuos, 
específicamente ciudadanos con derechos y obligaciones, deciden tomar 
parte de los asuntos del Estado. Ello implica una relación activa de los 
ciudadanos con éste. En muchos casos, las formas de participación están 
reglamentadas o enmarcadas en procedimientos y atribuciones específicas 
de los ciudadanos o de los órganos de participación. Ello implica, de igual 
forma, el ejercicio de las libertades ciudadanas, por lo que incluye todas las 
iniciativas particulares o colectivas. La participación social y la participación 
comunitaria son formas de participación ciudadana, aunque en muchas 
ocasiones sean expresiones utilizadas como sinónimos. En los gobiernos 
locales existen diversas formas de participación ciudadana que pueden ser 
ejercidas de manera individual o colectiva, como, por ejemplo, las elecciones, 
la participación en las decisiones del gobierno local, control y fiscalización, 
información, cogestión y descentralización. 
 
Participación comunitaria. Organización de los habitantes del municipio 
con el propósito de proponer las iniciativas que satisfagan sus necesidades; 
definir intereses y valores comunes; colaborar en la realización de obras y 
prestación de servicios públicos, conocer sus responsabilidades como 
miembros del municipio e influir en la toma de decisiones del ayuntamiento. 
Actualmente existen formas de organización comunitaria con apoyo de los 
gobiernos federal, estatal o municipal, tales como consejos de colaboración, 
juntas de vecinos, comités de manzana y asociación de colonos. En el 
ámbito estatal y municipal, las atribuciones legales para llevar a cabo la 
participación comunitaria están contenidas en las constituciones políticas de 
las entidades federativas, las leyes generales de planeación, los códigos 
 21
estatales electorales, las leyes y reglamentos estatales y municipales 
relacionados con la materia. 
 
Políticas públicas. Son el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que 
lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas y demandas de 
carácter social de los ciudadanos. Para Luis F. Aguilar Villanueva (1996), al 
hablar de políticas públicas se hace referencia a decisiones de gobierno que 
incorporan la opinión, la participación, la corresponsabilidad y el dinero de los 
privados en calidad de ciudadanos electores y contribuyentes. Las políticas 
públicas se formulan y desarrollan siempre y cuando sean susceptibles de 
fundamento legal (constitucionalidad) de apoyo político, de viabilidad 
administrativa y de racionalidad económica. Las fases de las políticas son: 
integración de la agenda, diseño, hechura, implementación, evaluación. 
 
Pequeño generador: Persona física o moral que genere una cantidad igual omayor a cuatrocientos kilogramos y menor a diez toneladas en peso bruto 
total de residuos al año o su equivalente en otra unidad de medida. 
 
Proceso productivo: Conjunto de actividades relacionadas con la 
extracción, beneficio, transformación, procesamiento y/o utilización de 
materiales para producir bienes y servicios. 
 
Producción limpia: Proceso productivo en el cual se adoptan métodos, 
técnicas y prácticas, o incorporan mejoras, tendientes a incrementar la 
eficiencia ambiental de los mismos en términos de aprovechamiento de la 
energía e insumos y de prevención o reducción de la generación de residuos. 
 
Producto: Bien que generan los procesos productivos a partir de la 
utilización de materiales primarios o secundarios. Para los fines de los planes 
 22
de manejo, un producto envasado comprende sus ingredientes o 
componentes y su envase. 
 
Reciclado: Transformación de los residuos a través de distintos procesos 
que permiten restituir su valor económico, evitando así su disposición final, 
siempre y cuando esta restitución favorezca un ahorro de energía y materias 
primas sin perjuicio para la salud, los ecosistemas o sus elementos. 
 
Relleno sanitario: Obra de ingeniería para la disposición final de residuos 
que no sean peligrosos, ni potencialmente peligrosos, que se utiliza para que 
se depositen, esparzan, compacten a su menor volumen práctico posible y 
se cubran con una capa de tierra al término de las operaciones del día; todo 
bajo condiciones técnicas debidamente apropiadas 
 
Remediación: Conjunto de medidas a las que se someten los sitios 
contaminados para eliminar o reducir los contaminantes hasta un nivel 
seguro para la salud y el ambiente o prevenir su dispersión en el ambiente 
sin modificarlos. 
 
Residuo: Material o producto cuyo propietario o poseedor desecha y que se 
encuentra en estado sólido o semisólido, o es un líquido o gas contenido en 
recipientes o depósitos, y que puede ser susceptible de ser valorizado o 
requiere sujetarse a tratamiento o disposición final. 
 
Residuos de manejo especial: Son aquellos generados en los procesos 
productivos, que no reúnen las características para ser considerados como 
peligrosos o como residuos sólidos urbanos, o que son producidos por 
grandes generadores de residuos sólidos urbanos. 
 
 23
Residuos incompatibles: Aquellos que al entrar en contacto o al ser 
mezclados con agua u otros materiales o residuos, reaccionan produciendo 
calor, presión, fuego, partículas, gases o vapores dañinos. 
 
Residuos peligrosos: Son aquellos que posean alguna de las 
características de corrosividad, reactividad, explosividad, toxicidad, 
inflamabilidad, o que contengan agentes infecciosos que les confieran 
peligrosidad, así como envases, recipientes, embalajes y suelos que hayan 
sido contaminados cuando se transfieran a otro sitio, de conformidad con lo 
que se establece en esta Ley. 
 
Residuos sólidos de origen municipal: Aquellos residuos no peligrosos 
que se generan en casas habitación, parques, jardines, vías públicas, 
oficinas, sitios de reunión, mercados, comercios, demoliciones, 
construcciones, instituciones, establecimientos comerciales y de servicios, 
hospitales y en general, todos aquellos generados en las actividades de los 
centros de población. 
 
Residuos sólidos urbanos: Los generados en las casas habitación, que 
resultan de la eliminación de los materiales que utilizan en sus actividades 
domésticas, de los productos que consumen y de sus envases, embalajes o 
empaques; los residuos que provienen de cualquier otra actividad dentro de 
establecimientos o en la vía pública que genere residuos con características 
domiciliarias, y los resultantes de la limpieza de las vías y lugares públicos, 
siempre que no sean considerados por esta ley como residuos de otra 
índole. 
 
Responsabilidad compartida: Principio mediante el cual se reconoce que 
los residuos sólidos urbanos y de manejo especial son generados a partir de 
la realización de actividades que satisfacen necesidades de la sociedad, 
 24
mediante cadenas de valor tipo producción, proceso, envasado, distribución, 
consumo de productos, y que, en consecuencia, su manejo integral es una 
corresponsabilidad social y requiere la participación conjunta, coordinada y 
diferenciada de productores, distribuidores, consumidores, usuarios de 
subproductos, y de los tres órdenes de gobierno según corresponda, bajo un 
esquema de factibilidad de mercado y eficiencia ambiental, tecnológica, 
económica y social. 
 
Reutilización: El empleo de un material o residuo previamente usado, sin 
que medie un proceso de transformación. 
 
Riesgo: Probabilidad o posibilidad de que el manejo, la liberación al 
ambiente y la exposición a un material o residuo, ocasionen efectos adversos 
en la salud humana, en los demás organismos vivos, en el agua, aire, suelo, 
en los ecosistemas, o en los bienes y propiedades pertenecientes a los 
particulares. 
 
SEMARNAT: Secretaría: Secretaría de Medio Ambiente y Recursos 
Naturales. 
 
Separación primaria: Acción de segregar los residuos sólidos urbanos y de 
manejo especial en orgánicos e inorgánicos. 
 
Separación secundaria: Acción de segregar entre sí los residuos sólidos 
urbanos y de manejo especial que sean inorgánicos. 
 
Servicio de aseo y limpia: El servicio público de limpia, recolección, 
traslado, tratamiento y disposición final de residuos, comprende: I. La 
limpieza en las calles, avenidas, calzadas, paseos, bulevares, camellones, 
circuitos viales, glorietas, pasos peatonales, aceras, plazas, parques 
 25
públicos, mercados, y demás áreas públicas y sitios de uso común; II. La 
recolección de basura, desperdicios o desechos de cualquier procedencia 
que se encuentre en la vía pública, sitios públicos o de uso común; III. El 
traslado y entierro o cremación de cadáveres de animales encontrado en la 
vía pública, establecimientos oficiales, o cualquier otro lugar público dentro 
del perímetro del municipio; y, IV. El traslado, procesamiento, 
aprovechamiento y destino final de la basura, desperdicios, residuos o 
desechos. 
 
Sitio contaminado: Lugar, espacio, suelo, cuerpo de agua, instalación o 
cualquier combinación de éstos que ha sido contaminado con materiales o 
residuos que, por sus cantidades y características, pueden representar un 
riesgo para la salud humana, a los organismos vivos y el aprovechamiento 
de los bienes o propiedades de las personas. 
 
Tratamiento: Procedimientos físicos, químicos, biológicos o térmicos, 
mediante los cuales se cambian las características de los residuos y se 
reduce su volumen o peligrosidad. 
 
Termólisis: Proceso térmico a que se sujetan los residuos en ausencia de, o 
en presencia de cantidades mínimas de oxígeno, que incluye la pirólisis en la 
que se produce una fracción orgánica combustible formada por hidrocarburos 
gaseosos y líquidos, así como carbón y una fase inorgánica formada por 
sólidos reducidos metálicos y no metálicos, y la gasificación que demanda 
mayores temperaturas y produce gases susceptibles de combustión. 
 
Tratamientos por esterilización: Procedimientos que permiten, mediante 
radiación térmica, la muerte o inactivación de los agentes infecciosos 
contenidos en los residuos peligrosos. 
 
 26
Valorización: Principio y conjunto de acciones asociadas cuyo objetivo es 
recuperar el valor remanente o el poder calorífico de los materiales que 
componen los residuos, mediante su reincorporación en procesos 
productivos, bajo criterios de responsabilidad compartida, manejo integral y 
eficiencia ambiental, tecnológica y económica. 
 
Vulnerabilidad: Conjunto de condiciones que limitan la capacidad de 
defensa o de amortiguamiento ante una situación de amenaza y confieren a 
las poblaciones humanas, ecosistemas y bienes, un alto grado de 
susceptibilidad a los efectos adversos que puede ocasionarel manejo de los 
materiales o residuos, que por sus volúmenes y características intrínsecas, 
sean capaces de provocar daños al ambiente. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 27
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA 
 
Durante sucesivas administraciones, los gobiernos municipales de Culiacán, 
han aplicado los más diversos mecanismos administrativos y financieros para 
disminuir o erradicar los problemas causados por la basura, como son entre 
otros, la contaminación, la insalubridad y la mala imagen que esto genera. 
 
En los últimos 20 años, en Culiacán ha habido esfuerzos institucionales 
importantes para el mejoramiento en el proceso de limpia, recolección, 
traslado, tratamiento y disposición final de residuos sólidos del municipio. Sin 
embargo, estos no se han podido traducir en un sistema que permita levantar 
y disponer en su totalidad las más de 750 toneladas diarias de basura que se 
producen en el municipio. 
 
Este problema se debe sin duda a un cúmulo importante de variables, como 
el acelerado proceso de urbanización, el crecimiento comercial e industrial, la 
modificación de los patrones de consumo, la falta de decisión política y 
financiera para dar una adecuada respuesta a este problema y la ausencia 
de un plan rector de desarrollo urbano. 
 
A ello hay que añadir la escasa o nula participación social en el problema del 
tratamiento de la basura. Es decir, la falta de una estrategia de participación 
social compartida entre vecinos, sectores, instituciones y autoridades y la 
implementación de una estrategia de comunicación que logre articular un 
proyecto de gestión comunitaria compartida, que coincida con los procesos y 
programas implementados con las autoridades. 
 
 
 
 
 
 28
TABLA No 1 PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA1 
 
HECHOS EMPIRICAMENTE COMPROBADOS EXPLICACION EMPIRICAMENTE VERIFICABLE 
1. En los últimos 20 años, Culiacán, padece altos índices 
de contaminación, entre otros factores por el deficiente 
servicio de recolección de basura.2 
 
Contaminación de mantos friáticos, proliferación de 
basureros a cielo abierto.3 
2. Los planes y programas municipales han prestado muy 
poca atención al servicio de aseo y limpia.4 
 
No aparece esta preocupación o un programa en 
este sentido en los planes municipales de gobierno.5 
3. El crecimiento de la ciudad y la falta 
de un plan a mediano plazo hacen de la recolección y el 
tratamiento de residuos sólidos un servicio deficiente. 6 
 
La ciudad pocas veces está limpia y la percepción de 
los ciudadanos es en ese sentido.7 
4. Se carece de políticas públicas para corregir estas 
deficiencias. 8 
El sistema de recolección responde a las 
necesidades cotidianas. No hay planeación.9 
 
 
HECHOS BASADOS EN CONJETURAS NO PROBADAS EXPLICACIONES BASADAS EN CONJETURAS 
NO VERIFICADAS 
1. Falta de una cultura ambiental10 La población no recuerda un programa de gobierno y 
es poco participativa.11 
 
2. Se carece de una estructura y un programa de acción 
para el desarrollo sustentable.12 
 
Hay duplicidad de funciones y recursos materiales 
mal utilizados.13 
3. Deterioro del medio ambiente, entre otras causas, 
producto de los basureros a cielo abierto.14 
Ante la ausencia de una adecuada planificación, el 
estado de cosas en materia de medio ambiente no 
puede ser adecuado.15 
 
 4. Se ha incrementado de manera desproporcionada la 
producción de basura.16 
 
La falta de conciencia ciudadana e industrial, aunado 
a la falta de programas de información y reciclaje, ha 
provocado el incremento en la producción.17 
 
 
1 Fuente: elaboración propia, con base en los documentos abajo descritos. 
2 Consúltese Segundo Informe de Labores de la Fundación Sinaloa-Ecoregión. Gobierno del Estado de 
Sinaloa. 2003. pp. 23-38. 
3 Gaxiola Macario. Estudio sobre el impacto de la basura en Culiacán. Universidad Autónoma de 
Sinaloa. Ponencia presentada en el encuentro México-Estados Unidos y el Medio Ambiente, 
organizado por el Consejo para el Desarrollo de Sinaloa. (CODESIN). 
4 Véase Planes Municipales de Gobierno 1987- 1989, 1990- 1992.,1993-1995, 1996-1998 y 1999-
2001, en los apartados referentes a servicios públicos. Inclusive en varios de ellos, no hay un 
tratamiento específico sobre el asunto de aseo y limpia. 
5 Ibídem. 
6 Plan Estatal de Desarrollo 1999-2004. Gobierno del Estado de Sinaloa, Junio de 2000. 
7 Véase Encuesta para conocer el estado que guarda la percepción del servicio de recolección de basura 
del municipio de Culiacán, en el anexo de este trabajo. (Especialmente las preguntas 1,2 y 3). 
8 Consúltense Planes Municipales de Desarrollo, Op. cit. 
9 Gaxiola Macario, op cit. 
10 Aunque este no es un problema exclusivo de Culiacán. Véase Fiszbein y Pamela Lowden. 
Trabajando unidos para un cambio, las alianzas público-privadas para la reducción de la pobreza en 
América Latina y el Caribe, trad. Roberto Pizarro, Instituto del Banco Mundial, México, 1999. 
11 Véase pregunta 13 de la Encuesta op. Cit. 
12 Informe de Labores de la Fundación Sinaloa-Ecoregión.Op.cit. p.2. 
13 Consúltese entrevista de Sánchez Osuna Carlos. Jefe del Departamento de Aseo y Limpia. 
14 Consúltese Plan Estatal de Protección al Ambiente 1999-2004. Gobierno del Estado de Sinaloa, 
septiembre de 1999. 
15 Informe de Labores de la Fundación Sinaloa-Ecoregión.Op.cit. p.21. 
16 Primer Informe del Gobierno Municipal de Culiacán. Diciembre de 2001.p. 18. 
 29
OBJETIVO GENERAL 
 
El objetivo general de este trabajo es demostrar a través de una serie de 
estudios, la ineficacia con la que actualmente se desarrolla el servicio de 
aseo y limpia en Culiacán; los altos costos de operatividad generados por el 
actual esquema administrativo, así como la necesidad de explorar una vía 
distinta a la concesión a particulares –que no ha sido del todo favorable de 
acuerdo a experiencias que en este trabajo se comentan-, ello a través de la 
creación de una empresa paramunicipal, que sea autónoma para lograr tres 
objetivos a mediano plazo: la autosuficiencia financiera, la participación 
ciudadana en la toma de decisiones y la formulación de una política pública 
que trascienda el tiempo legal de las administraciones. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
17 Véase preguntas 17 y 18 de la Encuesta. Op.,cit. 
 30
OBJETIVOS ESPECÍFICOS 
 
1. Realizar una investigación sobre los procesos del servicio de aseo y limpia 
y su estructura administrativa y financiera, con el objeto de detectar las 
causas que generan la ineficiencia de este servicio público. 
 
2. Analizar las normas jurídicas tanto federales como de carácter local en la 
materia, base fundamental de todo diseño de política pública. 
 
3. Elaborar una encuesta en el municipio, con una muestra de 200 personas, 
con el objeto de medir la percepción de los habitantes del Municipio de 
Culiacán sobre el servicio de aseo y limpia. 
 
4. Proponer un nuevo diseño institucional con la creación de la Junta 
Municipal de Aseo y Limpia, para implementar un sistema de gestión de 
residuos sólidos que haga menos costoso y más eficiente el servicio de aseo 
y limpia; disminuya la producción de residuos sólidos urbanos e incorpore al 
ciudadano como responsable también del proceso. 
 
5.- Lograr una estrategia de gestión comunitaria compartida entre vecinos, 
sectores, instituciones y autoridades a partir del establecimiento de una 
política pública diseñada para su coparticipación. 
 
6. Revertir los aproximadamente 100 factores de improductividad. 
 
 
 
 
 
 
 
 31
TABLA No. 2 MAPA ESTRUCTURAL DE LA TESIS 
 
Una vez que se seleccionó el tema, se hizo el planteamiento y 
posteriormente su justificación; se desarrollaron las preguntas de la 
investigación y la hipótesis de trabajo; y se describieron los pasos que 
seguiríamospara obtener los conocimientos que nos servirían para dar 
respuesta a nuestras interrogantes y para comprobar o desaprobar las 
hipótesis. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Fuente: Elaboración propia 
1.- Se hizo acopio de la bibliografía especificada 
sobre el tema a investigar (libros, artículos 
científicos, revistas, entrevistas con expertos y 
búsqueda por Internet), de acuerdo con el índice 
respectivo. 
 2.- Se recolectaron los documentos que contenían 
las bases legales y administrativas. 
 
 3.- Se consultaron informes de gobierno, planes 
estatales y municipales de desarrollo, y por la poca 
bibliografía, los testimonios de los trabajadores de 
Aseo y Limpia del Municipio. 
 4.- Se realizaron entrevistas a servidores públicos 
que contaban con información, experiencia y 
conocimientos que aportar sobre el tema, para 
luego hacer el análisis y evaluación de un estudio 
de caso.
 5.- Se hizo una evaluación crítica de los 
antecedentes, logros, resultados y obstáculos, de 
las tareas llevadas a cabo en las últimas tres 
administraciones municipales. 
 6. Se confrontaron estos resultados con la 
situación actual en materia de aseo y limpia y con 
la información oficial. 
 
 7.- Se realizó una encuesta para medir la 
percepción ciudadana en materia de aseo y limpia. 
 8.- Se redactaron los temas previstos en el índice. 
 
 32
PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN 
 
Para el desarrollo de este trabajo se plantearon las siguientes preguntas de 
investigación: 
 
¿Por qué a pesar de los esfuerzos institucionales y la implementación de los 
más diversos programas de trabajo en materia de aseo y limpia en el 
ayuntamiento de Culiacán, este servicio es en lo general ineficiente? 
 
¿Cuál es la percepción que tiene el ciudadano del servicio de aseo y limpia 
del municipio de Culiacán y cuál su grado de participación con el 
ayuntamiento en esta materia? 
 
¿Qué grado de eficiencia tienen los diversos procesos del servicio de aseo y 
limpia, y qué tan adecuado es el actual sistema de administración? 
 
¿Existe un marco jurídico actualizado a las necesidades en materia de aseo 
y limpia en el ayuntamiento de Culiacán, así como en las normas que 
impactan este tema a nivel federal? 
 
¿Es la concesión a empresas privadas una opción eficaz para el 
mejoramiento de los sistemas de aseo y limpia municipales? 
 
¿De qué manera impactaría en la mejora del servicio el rediseño institucional 
y la creación de la Junta Municipal de Aseo y Limpia como empresa 
paramunicipal? 
 
¿Cuáles serían los mecanismos jurídicos y políticos para hacer posible la 
creación de esta empresa paramunicipal y cuáles serían sus obstáculos y 
cuáles sus beneficios? 
 33
JUSTIFICACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN 
 
A pesar de que la limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final 
de residuos sólidos es uno de los servicios públicos que más recursos 
públicos absorbe; que más ineficiencia administrativa genera; que más 
impacta en la calidad de vida de las personas, no existen estudios que 
propongan qué y cómo hacer para enfrentar los distintos problemas desde 
una administración municipal. 
 
Culiacán, como muchas ciudades del país, enfrenta grandes retos en materia 
de manejo de sus desechos municipales. Su elevado índice de crecimiento 
demográfico y su acelerado desarrollo industrial y comercial, así como su 
orientación a consumir artículos desechables y la transformación de la 
generación de residuos de materiales mayoritariamente orgánicos a 
elementos de composición lenta, hacen de este problema, una tarea de alto 
impacto social. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 34
UNIVERSO DE ESTUDIO 
 
El estudio abarca al municipio de Culiacán, Sinaloa. La ciudad del mismo 
nombre en la capital del estado, y en ella se encuentra el 80 por ciento de la 
población. Tiene 748 mil 024 habitantes que representa casi el 30 por ciento 
de la población total del estado. 
 
Se elaboró una encuesta casa por casa en 120 colonias para conocer la 
percepción que sobre el servicio de aseo y limpia tiene la población, así 
como el estudio y la recopilación de los principales procesos para la 
prestación de este servicio tanto en el taller municipal, como en el 
Departamento de Aseo y Limpia. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 35
HIPÓTESIS DE LA INVESTIGACIÓN 
 
El sistema de recolección integral de residuos sólidos, está relacionado con 
la eficiencia en la recolección, con la cultura de limpieza en la población, con 
la política pública que norme la recolección de residuos sólidos, con horarios 
adecuados de servicio, con un presupuesto municipal adecuado, con una 
renovación constante del equipo, con una adecuada normatividad jurídica y 
con el compromiso ciudadano. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 36
 
TIPO DE INVESTIGACIÓN 
 
El objetivo general de este trabajo es demostrar a través de una serie de 
estudios, la ineficacia con la que actualmente se desarrolla el servicio de 
aseo y limpia en Culiacán; los altos costos de operatividad generados por el 
actual esquema administrativo, así como la necesidad de explorar una vía 
distinta a la concesión a particulares –que no ha sido del todo favorable de 
acuerdo a experiencias que en este trabajo se comentan-, ello a través de la 
creación de una empresa paramunicipal, que sea autónoma para lograr tres 
objetivos a mediano plazo: la autosuficiencia financiera, la participación 
ciudadana en la toma de decisiones y la formulación de una política pública 
que trascienda el tiempo legal de las administraciones. 
 
La tesis que se ha elaborado es de carácter descriptivo, combinando la 
investigación acción, pues su contenido además de provenir de estudios de 
caso en particular y de los nuevos modelos administrativos de gestión, está 
orientada por la experiencia práctica del autor, quien fungió como Oficial 
Mayor del Ayuntamiento de Culiacán en la administración 1999-2001, cargo 
bajo el cual coordinó el área de los servicios públicos y de manera especial el 
área de aseo y limpia. 
 
DISEÑO DE LA INVESTIGACION 
 
Este trabajo de investigación para su adecuada consecución fue necesario 
programarlo de la siguiente forma: 
 
En la primera etapa se hizo acopio de documentos jurídicos (leyes federales 
y estatales, reglamentos, acuerdos, etc.), bibliografía y estudios sobre el 
 37
tema, mismos que se analizaron para establecer el objetivo general y a los 
objetivos específicos de la tesis. 
 
Posteriormente, se llevaron a cabo una serie entrevistas con ex presidentes 
municipales y personal encargado de las áreas de aseo y limpia y de obras 
públicas, con el objeto de enriquecer la información del tema, pues como 
sucede en la mayoría de los municipios del país, no se cuenta con archivos 
municipales. 
 
Luego se realizó una encuesta para medir la percepción de los habitantes de 
la ciudad. Con la información recabada y con algunos estudios sobre rutas, 
operatividad del taller municipal, relleno sanitario, así como de los horarios y 
situación laboral del personal, se elaboró un diagnóstico sobre el estado de 
cosas que en materia de aseo y limpia existía en el ayuntamiento, y que fue 
punto de partida para la redacción de los temas propuestos. 
 
Todo ello desembocó en la propuesta de un nuevo diseño institucional y 
política pública para un mejor servicio del servicio de aseo y limpia del 
municipio de Culiacán. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 38
 
ENCUESTA 
 
METODOLOGÍA 
 
 
 
 
Población sujeta a estudio 
 
Ciudadanos en viviendas particulares de la 
ciudad de Culiacán 
 
Fecha de levantamiento 
 
Sábado y Domingo 4 y 5; 
Sábado y Domingo 11 y 12 de Octubre de 2003 
 
 
Esquema de selección 
Se dividió la ciudad en 4 zonas, con base en el 
cruce de dos de las más importantes avenidas; 
se escogieron 120 colonias con probabilidad 
proporcional al tamaño de su población, de las 
cuales se seleccionó 1 manzanay una vivienda. 
 
 
Tamaño de muestra 
 
 
Se realizaron 200 entrevistas cara a cara a 
habitantes de la ciudad de Culiacán, mayores de 
18 años (50 por ciento hombres y 50 por ciento 
mujeres, proporción relacionada con la población 
total del municipio). 
 
 
Personal involucrado 
10 Encuestadores 
2 Supervisores 
1 Coordinador General 
1 Capturista 
 
 
 
Método de estimación 
Los resultados que se presentan son 
estimaciones basadas en la utilización de 
factores de expansión, calculados como el 
inverso de la probabilidad de selección de cada 
individuo en la muestra y corrección por no 
respuesta en cada sección. 
 
 
Confianza y error máximo 
El diseño de la muestra garantiza que en el 
menos 90 de cada 100 veces, el error no 
sobrepasa el 4% en las proporciones calculadas 
para la ciudad de Culiacán. 
 
Patrocinio 
 
 
Propio, con la colaboración de la Universidad de 
Occidente. 
 
Fuente: elaboración propia 
 39
 
DIAGRAMA DE VARIABLES 
 
Teniendo en cuenta un modelo cualitativo de variables que sería 
completamente descriptivo, éste sería el diagrama de variables: 
 
y= Sistema de recolección integral de residuos sólidos en el municipio de 
Culiacán. 
 
x1= Eficiencia en la recolección. 
x2 = Cultura de limpieza en la población. 
x3= Política pública que norme la recolección de residuos sólidos. 
x4= Sistema de recolección eficiente. 
x5= Horarios adecuados de servicio. 
x6= Presupuesto municipal adecuado. 
x7= Renovación constante del equipo. 
x8= Normatividad Jurídica. 
x9= Compromiso ciudadano. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 40
 
MARCO REFERENCIAL 
 
Marco contextual 
 
El problema de la basura y su tratamiento es cada vez más grave en el 
mundo y arrastra graves consecuencias para la salud, la higiene y la 
ecología. 
 
Un asunto que hay que advertir es que en México no existen cifras 
actualizadas en torno a lo que se produce en materia de residuos sólidos. 
Las cifras más recientes, datan de 1992-1998.18 
 
En México cada día se generan en el país 83 mil 600 toneladas de basura, 
de las cuales tan sólo 35 por ciento --alrededor de 25 mil toneladas-- llegan a 
algún relleno sanitario. El resto termina como parte del escenario urbano y 
rural: bordea ríos y carreteras, contamina los cuerpos de agua y las presas, 
se encuentra en las barrancas, áreas verdes, calles y el drenaje. 19 El 
servicio de recolección cubre en promedio a 78% de la población a nivel 
nacional 
De acuerdo con la Semarnat, hay un rezago en la infraestructura para el 
manejo y a disposición final de los residuos sólidos municipales de por lo 
menos 50 años. "No han existido condiciones políticas, sociales y 
económicas para hacer inversión en este sector. Siempre se ha mantenido 
en la informalidad".20 
 
18 Consúltese la página web de Semarnat, en particular 
http://www.semarnat.gob.mx/estadisticas_ambientales/estadisticas_am_98/residuos/residuos01.shtml 
19 Véase www.semarnat,gob.mx, consultada el lunes 11 de mayo de 2004. 
20 Ibídem. 
 41
Con base en estudios de esta dependencia gubernamental, en países como 
Estados Unidos la generación per cápita de basura es de dos kilogramos, 
mientras que en México es de 853 gramos. Esta cifra, aunque menor en 
comparación con el vecino del norte, creció 135 gramos durante las dos 
últimas décadas, ya que en 1980 era de 718 gramos, indica el INE en el 
documento Minimización y manejo integral de los residuos sólidos. 
Hay por otra parte una falta de control de sitios de disposición final porque, 
con incuantificables tiraderos que hay a lo largo del territorio nacional son 
riesgo para la salud y el ambiente. Tirar la basura en cualquier lugar además 
de la contaminación del lugar, provoca que el suelo quede inutilizado para 
usos agrícolas; los mantos acuíferos son infectados por la migración del 
lixiviado --líquido que forma la basura en su contacto con agua-- y a todo 
esto se suman el deterioro de la imagen urbana, los riesgos inherentes al 
desarrollo de la fauna nociva y el ruido. 
En Culiacán existe poca conciencia del problema de la basura. En los últimos 
años, el problema se ha venido agravando por la falta de previsión de este 
problema. Actualmente se tiene un relleno sanitario que no cuenta con las 
normas establecidas por la legislación federal en la materia. Además de que 
hay cerca de 80 tiraderos clandestinos. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 42
MARCO GEOGRÁFICO 
 
TABLA No. 3 Municipios del estado de Sinaloa 
 
 
 
 
 
Fuente: Gobierno del Estado de Sinaloa, www.sinaloa.gob.mx 
 
El Territorio del municipio de Culiacán colinda al norte con el municipio de 
Badiraguato; al sur con el Golfo de California; al este con el municipio de 
Cosalá y el estado de Durango; al oeste, con el municipio de Navolato; al 
noroeste con el estado de Durango; al noroeste con los municipios de 
Navolato y Mocorito; al suroeste con el municipio de Navolato y el Golfo de 
California. 
 
 
 43
 
Marco teórico 
 
El proceso de limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de 
la basura encuentra su fundamento legal en varios ordenamientos jurídicos: 
los artículos 4, 25, 27, 73 y 115, de la Constitución General de la República; 
la Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente; la Ley 
General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos, así como de 
un conjuntos de normas oficiales expedidas por el poder de la federación. 
 
Para el caso de Sinaloa, y particularmente del municipio de Culiacán, 
además de las normas antes descritas, se encuentran la Constitución Política 
del Estado de Sinaloa, la Ley de Gobierno Municipal, la Ley de Equilibrio 
Ecológico y la Protección al Ambiente, la Ley de Desarrollo Urbano, la Ley de 
Salud, así como el Reglamento de Limpia, Recolección, Traslado, 
Tratamiento y Disposición Final de Residuos del Municipio de Culiacán. 
 
A pesar de la importancia de este tema la bibliografía es escasa. Destaca 
entre el material bibliográfico utilizado el de los profesores Tchobanoglous, 
Hilary Theisen y Samuel A Vigil. (Gestión integral de residuos 
sólidos,McGraw-Hill, 2 tomos, 1998), así como algunos manuales elaborados 
por la Semarnat. 
 
La presente investigación se ha desarrollado con base en el concepto que 
considera al residuo como el material o producto cuyo propietario o poseedor 
desecha y que se encuentra en estado sólido o semisólido, o es un líquido o 
gas contenido en recipientes o depósitos, y que puede ser susceptible de ser 
valorizado o requiere sujetarse a tratamiento o disposición final. 
 
 44
En este trabajo se utiliza el concepto de residuo y basura indistintamente por 
dos motivos fundamentales: el marco jurídico analizado maneja ambos 
conceptos; el nacional, lo hace usando el concepto de residuo, con sus 
diferentes tipos y alguna legislación local, especialmente el reglamento de 
aseo y limpia de Culiacán, maneja el concepto de basura a pesar de que en 
el nombre mismo del reglamento utilice el de residuo. Además, en un 
segundo plano, el concepto de residuo no ha echado raíces en la sociedad, 
como es el caso del concepto de basura que es el que más se utiliza. 
 
Entendemos por Gestión de Residuos Sólidos al conjunto de acciones 
dirigidas a dar a los residuos el destino más adecuado –es decir, lo que 
establece las normas jurídicas-, de acuerdo con sus características, de 
manera que no se ponga en peligro la salud de las personas y sin que se 
utilicen procedimientos ni métodos que puedan poner en riesgo al medio 
ambiente. 
 
Basados fundamentalmente en la legislación mexicana que regula la materia, 
consideramos que la Gestión Integral de Residuos es el conjunto articulado e 
interrelacionado de acciones normativas, operativas, financieras, de 
planeación, administrativas, sociales, educativas, de monitoreo, supervisión y 
evaluación, para el manejo de residuos, desde su generaciónhasta la 
disposición final, a fin de lograr beneficios ambientales, la optimización 
económica de su manejo y su aceptación social, respondiendo a las 
necesidades y circunstancias de cada localidad o región 
 
Seguimos para este trabajo la concepción de Luis F. Aguilar Villanueva, 
quien establece que las políticas públicas se formulan y desarrollan siempre 
y cuando sean susceptibles de fundamento legal (constitucionalidad), de 
apoyo político, de viabilidad administrativa y de racionalidad económica. 
 
 45
Para establecer el diseño institucional, nos basamos en la Ley de Gobierno 
Municipal del Estado de Sinaloa, en lo referente a que los servicios públicos 
municipales pueden prestarse directamente por el Ayuntamiento; con el 
concurso del Gobierno del Estado o de los Organismos Públicos 
Paraestatales; en coordinación o asociación con otros Municipios; previa 
concesión que se otorgue a particulares y por medio de organismos públicos 
paramunicipales. 
 
En esta ley se establece la base jurídica fundamental para la creación de la 
empresa paramunicipal que pretente ser la Junta Municipal de Aseo y 
Limpia. 
 
La línea de acción más viable para establecer la política pública en materia 
de aseo y limpia es a nuestro juicio ideal que se aprobara una Ley que 
sentara las bases para la creación de estos órganos en todos los municipios 
y así, establecer una política estatal en este sentido como las juntas de agua 
potable y alcantarillado o mediante la sola aprobación de los cabildos, lo que 
dejaría más a la voluntad política de las administraciones posteriores para 
continuar con estos esquemas, que lo obligatoriedad que impondría una ley 
estatal en esta materia. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 46
METODOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN 
Primeramente se entró en contacto con el personal operativo del 
departamento de aseo y limpia y hubo un primer acercamiento a los 
principales procesos administrativos del área. 
Se procedió a dar una primera lectura de los documentos sobre el tema y a 
dialogar con los trabajadores y a entrevistar a los principales funcionarios del 
área en los últimos 20 años así como con expresidentes municipales. 
Comenzó así un proceso de observación tanto documental (libros, 
documentos jurídicos a decir leyes, reglamentos, decretos, normas, 
acuerdos) como de campo (entrevistas y visitas al relleno sanitario, taller 
municipal, rutas de recolectores, etc.). 
Cumplida esta etapa se dio comienzo a la formulación de las hipótesis de 
trabajo y de las preguntas de investigación y con ello el inicio de la 
elaboración de la tesis. 
En lo que fue la etapa de comprobación, se optó por diversas técnicas de 
investigación para dar respuesta a interrogantes básicas como el número de 
trabajadores sindicalizados, el traslado de basura por kilómetro, la 
frecuencia de recolección, el desempeño de los recolectores y los choferes, 
entre otros. 
Además se analizó si la legislación en la materia de residuos sólidos, 
comerciales, peligrosos, etc, era realmente aplicada en el actual proceso de 
aseo y limpia del Municipio de Culiacán. Aunado a ello, se elaboró una 
encuesta que arrojó datos muy importantes sobre la percepción de la 
población con respecto a este servicio público. 
Una vez reunida la información, se elaboraron las conclusiones y los 
hallazgos más relevantes encontrados en el trabajo de investigación. 
 47
Con ello se concluyó de que el actual servicio de recolección de basura del 
municipio de Culiacán, observa rasgos de agotamiento, y que es necesario 
establecer un nuevo diseño institucional que haga posible el desarrollo de 
una política pública eficaz a mediano plazo, como una alternativa distinta a la 
figura de la concesión a particulares. 
Y que ello es posible, sin necesidad de engrosar la estructura burocrática ni 
de invertir recursos mayores a los que ahora se destinan para tal fin. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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INTRODUCCIÓN 
 
El primer capítulo establece la base conceptual indispensable –que no el 
glosario- sin la cual difícilmente se puede comprender el accionar del municipio, 
así como la obligación constitucional de la prestación del servicio de aseo y 
limpia y los elementos que conforman el desarrollo de la gestión de residuos 
sólidos. 
 
El segundo capítulo tiene que ver con los antecedentes, el entorno y el marco 
jurídico tanto federal como local para el municipio de Culiacán, así como una 
investigación de la percepción ciudadana sobre el servicio de aseo y limpia, que 
arroja elementos fundamentales para la toma de decisiones y que guía los 
propósitos de este trabajo. 
 
El tercer capítulo desarrolla el resultado de un diagnóstico sobre operatividad y 
los factores improductivos del actual sistema de aseo y limpia, que incluye 
valoraciones sobre el personal, el sistema de recolección, el estado que guardan 
los recolectores, el relleno sanitario y el taller municipal. 
 
El capítulo cuarto, establece la propuesta central del trabajo, que es el diseño 
institucional y la propuesta de política pública para un sistema de gestión 
integral de residuos sólidos para el municipio de Culiacán. Para ello, se 
contempla la creación de la Junta Municipal de Aseo y Limpia, con carácter de 
empresa paramunicipal; la creación del Sistema Municipal de Gestión de 
Residuos Sólidos y el Acuerdo Cívico por un Culiacán Limpio. 
 
Además de las conclusiones y recomendaciones donde se recapitula los ejes y 
reflexiones centrales de este trabajo; en los anexos se encuentran la 
metodología y la encuesta completa; el compendio estadístico de los principales 
 
 49
estudios correspondientes de los capítulos 2 y 3, así como una descripción de 
las fuentes bibliográficas, documentales y personales para la investigación. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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___________________________________________________________________ 
 
CAPÍTULO 1 
 
MARCO CONCEPTUAL 
 
1. Conceptos básicos del municipio; 1.2. Municipio; 1.3. Municipio urbano; 1.4. 
Ayuntamiento; 1.5. Cabildo; 1.6. Administración pública municipal; 1.7. Artículo 115 
constitucional; 1.8. Autonomía administrativa municipal; 1.9. Servicios públicos; 1.10. 
Basura, el concepto de la tradición; 1.11.1. El concepto de residuo vs concepto de basura; 
1.11.2. Residuos sólidos urbano; 1.11.3. Clasificación de residuos sólidos urbanos; 1.11.4. 
Papel y cartón; 1.11.5. Vidrio; 1.11.6. Los plásticos; 1.11.7. Metales: la hojalata y el aluminio; 
1.11.8. Cartones de bebidas; 1.11.9. Materia orgánica; 2. Gestión integral de residuos 
sólidos; 2.2.Elementos que conforman la gestión de los residuos sólidos; 2.2.1. Generación 
de residuos; 2.2.2. Manipulación de residuos y separación, almacenamiento y procesamiento 
en el origen; 2.2.3. Recolección; 2.2.4. Separación, procesamiento y transformación de 
residuos sólidos; 2.2.5. Transferencia y transporte; 2.2.6. Disposición final. 
 
__________________________________________________________________________ 
 
1. Conceptos básicos del municipio 
 
1.2. Municipio 
 
La mayoría de las definiciones coinciden en establecer al municipio como la 
entidad política y jurídica integrada por una población asentada en un 
espacio geográfico determinado administrativamente, que tiene unidad de 
gobierno y se rige por normas de acuerdo con sus propios fines. 
 
El municipio es la base de la división territorial y de la organización política y 
administrativa de los estados de la república mexicana. Está administrado 
por un ayuntamiento de elección popular directa, que se forma por un 
presidente municipal, síndicos y regidores. Responde a una idea de una 
organización comunitaria, con gobierno autónomo, que nace por mandato de 
la Constitución, expresado en el artículo 115. Conforme a éste, el sistema 
jurídico municipal se crea por el cuerpo legislativo de los estados, sin que los 
municipiospuedan dictar sus propias leyes, aunque sí sus reglamentos. 
 
Desde otra perspectiva, el municipio es un ente autónomo que, de acuerdo 
 51
con el orden constitucional mexicano, reúne las siguientes características: 
personalidad jurídica propia; patrimonio propio; no tiene vínculos de 
subordinación jerárquica con el gobierno del estado; administra libremente su 
hacienda; tiene facultades reglamentarias, ejecutivas y judiciales, y el 
ayuntamiento es electo popularmente. 
 
1.3. Municipio urbano 
 
El desarrollo desigual de los municipios y sus características propias han 
hecho necesaria las categorizaciones, que en lo general son aceptadas. 
Municipio urbano es el que concentra las siguientes actividades económicas: 
agricultura tecnificada, mediana industria, comercio y turismo, entre otras. En 
cuanto a los servicios educativos que proporciona, alcanza hasta los niveles 
básico (secundarias o sus equivalentes) y, en algunos casos, escuelas 
profesionales (estudios universitarios y tecnológicos, entre otros); cuenta con 
todos los servicios públicos, tales como agua potable, energía eléctrica, 
drenaje, pavimentación de calles, limpia, parques y jardines, auditorios, 
centros deportivos, rastros, mercados, transporte urbano, entre otros; el 
agrupamiento de su población se caracteriza por estar localizado en más de 
dos comunidades importantes y en poblados regulares. En esta categoría se 
encuentra el Municipio de Culiacán. 
1.4. Ayuntamiento1 
Es el órgano colegiado y deliberante, de elección popular directa, encargado 
del gobierno y la administración del municipio, integrado por un presidente, 
uno o más síndicos y el número de regidores que establezcan las leyes 
respectivas de cada estado. El presidente municipal preside al cuerpo 
colegiado, asumiendo el papel de ejecutor de las decisiones del 
 
1 Consúltese artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el 
artículo 116 de la Constitución Política del Estado de Sinaloa. 
 52
ayuntamiento. Los regidores tienen como atribución principal ser la base del 
cuerpo deliberante en atención a su número. En la mayoría de las 
legislaciones, al síndico se le concede la facultad de representar los 
intereses de la municipalidad. 
En muchas ocasiones se emplean como sinónimos los términos 
ayuntamiento y municipio, cuando que no lo son, pues el municipio es la 
forma de organización política y administrativa que se establece en una 
circunscripción territorial para gobernar, y el ayuntamiento es el órgano 
colegiado que se erige como autoridad política y representa al municipio 
frente a los gobernados. El ayuntamiento es el órgano de gobierno del 
municipio. 
Entre las funciones y competencias del ayuntamiento se encuentran: 
Competencias y funciones políticas: Representar a la corporación municipal; 
velar porque se cumplan en la municipalidad los preceptos de la Constitución 
general de la república y los del propio estado; dictar las disposiciones 
necesarias para garantizar el orden y la seguridad de la municipalidad; 
celebrar convenios con las autoridades estatales y federales, siguiendo los 
mecanismos que autoricen las leyes; proponer los cambios a la división 
territorial del municipio; intervenir en los términos que las leyes establezcan 
en el procedimiento de expropiación de bienes privados, cuando así lo haga 
necesario alguna causa de utilidad pública para la municipalidad; auxiliar a 
las autoridades federales en la aplicación de las diversas leyes que así lo 
especifiquen, como asentamientos humanos, protección al ambiente y 
ecología, armas de fuego, caza y pesca, servicio militar, asuntos religiosos, 
etc; rendir a la ciudadanía, por conducto del presidente municipal, un informe 
de la gestión del ayuntamiento en los plazos y términos que indiquen los 
ordenamientos legales. 
 53
En general, actuar como órgano colegiado titular del gobierno del municipio 
en todos aquellos asuntos en que la ley le otorgue competencia. 
Competencias y funciones legislativas y reglamentarias: Iniciar leyes y 
decretos ante las legislaturas de los estados; participar en los procesos de 
modificación, reforma o adiciones a preceptos de la Constitución local, 
cuando así lo señale dicho ordenamiento; expedir bandos, ordenanzas, 
reglamentos y otras disposiciones administrativas de observancia general 
para la municipalidad. 
Las competencias y funciones administrativas consisten en organizar su 
propia estructura administrativa interna; conducir y dirigir la adecuada 
prestación de los servicios públicos por conducto de las respectivas 
comisiones de administración; ordenar y planear el desarrollo municipal y 
dictar las medidas administrativas necesarias para la aplicación de la 
legislación sobre asentamientos humanos, ecología y protección al ambiente, 
salubridad y asistencia pública, seguridad y demás ordenamientos 
aplicables; concesionar los servicios públicos municipales cuando la ley así lo 
autorice, siguiendo los procedimientos que establezcan los ordenamientos 
aplicables; crear o suprimir organismos desconcentrados o descentralizados 
paramunicipales, con la autorización del Congreso del Estado. 
Por lo que hace a las competencias y funciones financieras y fiscales, éstas 
consisten, entre otras, en formular anualmente el proyecto de ley y 
presupuesto de ingresos y remitirlos al Congreso del Estado; aprobar 
anualmente el presupuesto de egresos, de acuerdo con los recursos 
disponibles; administrar su patrimonio y su hacienda en los términos que fijen 
las leyes; controlar y dar seguimiento a la correcta aplicación del presupuesto 
autorizado; realizar los cobros de las contribuciones que las leyes autoricen a 
su favor; imponer las leyes pecuniarias que se señalen en las leyes 
respectivas; rendir anualmente, o dentro de los plazos que señalen los 
ordenamientos aplicables, la cuenta pública de los gastos de su gestión ante 
 54
el Congreso del Estado. Facultades diversas: otorgar licencias y permisos en 
diversas materias de su competencia; vigilar e inspeccionar sobre el 
acatamiento de los ordenamientos municipales; amonestar o sancionar a los 
infractores de la normatividad municipal (multas, clausuras temporales, 
clausuras definitivas, etc.); organizar y supervisar a los cuerpos de seguridad 
pública y protección ciudadana que requiera el municipio. 
 
1.5. Cabildo 
 
Es el ayuntamiento reunido en sesión y, como cuerpo colegiado de gobierno, 
le compete la definición de las políticas generales de la administración 
municipal, en los términos de las leyes aplicables. La ejecución de dichas 
políticas y el ejercicio de las funciones administrativas del ayuntamiento se 
depositan en el presidente municipal y en las autoridades administrativas a 
que se refieren las leyes orgánicas municipales y los reglamentos interiores 
en la materia. El cabildo ejerce las atribuciones materialmente legislativas 
que le conceden las leyes mediante la expedición de acuerdos y 
resoluciones de naturaleza administrativa, para efectos de regular las 
atribuciones de su competencia, de acuerdo con las disposiciones legales 
aplicables. 
 
Es frecuente identificar al ayuntamiento con el nombre de cabildo; ello 
responde al hecho de que el gobierno municipal es un cuerpo colegiado que 
emite decisiones, delibera y discute los diversos aspectos de la vida local. 
Estas deliberaciones y discusiones se llevan a cabo en reuniones 
denominadas sesiones de cabildo. Las sesiones pueden ser públicas o 
privadas y se realizan en un salón exclusivo (denominado sala o salón de 
cabildos) localizado generalmente en el palacio municipal. Las sesiones de 
cabildo pueden ser ordinarias o extraordinarias; cada ayuntamiento 
determina con qué periodicidad se deberán realizar las sesiones ordinarias y 
evaluar las acciones a nivel de disposición reglamentaria.Las sesiones 
 55
extraordinarias se llevan a cabo cuando la urgencia del caso lo amerita; para 
ello, cualquiera de los miembros del ayuntamiento está en posibilidad de 
solicitar al presidente municipal que convoque al cuerpo edilicio a sesionar y 
a discutir sobre el motivo de la reunión y decidir acerca del mismo. El 
presidente municipal convoca y preside las sesiones. El cabildo es el 
antecedente más antiguo del ayuntamiento en la época colonial de América 
Latina. 
 
1.6. Administración pública municipal 
 
Se entiende a la administración pública municipal como el conjunto de 
capacidades y competencias legales para actuar como autoridad pública, por 
conducto de su órgano de gobierno, el ayuntamiento, mediante un conjunto 
de normas, reglamentos y principios jurídicos, que regulan la organización, 
estructura y actividad de esa esfera gubernamental que se identifica como 
administración pública municipal. 
 
El municipio forma parte de la estructura organizativa del Estado en cuanto a 
orden o nivel de gobierno del mismo. En sentido amplio, se entiende por 
administración pública la acción de gobierno tendiente a dictar y aplicar las 
disposiciones necesarias para el cumplimiento de las leyes y para la 
conservación y el fomento de los intereses públicos. La actividad de la 
administración pública se encamina a la satisfacción de las necesidades 
colectivas, principalmente en la forma de servicios públicos o mediante 
órdenes dirigidas a que se cumplan los fines del Estado. 
 
El tipo y modalidad de la administración pública municipal depende de la 
orientación política de los partidos que ejercen el poder. La administración 
pública municipal es ejercida por el presidente municipal, síndico, regidores y 
demás empleados durante un periodo de tres años. Para el buen 
 56
cumplimiento de sus funciones, el ayuntamiento requiere de órganos 
administrativos, tales como la Secretaría del Ayuntamiento, la Tesorería 
Municipal, la Dirección de Seguridad Pública y la Oficina de Obras y 
Servicios Públicos, etcétera. 
1.7. Artículo 115 constitucional 
Precepto que regula al municipio, uno de los elementos fundamentales del 
sistema político mexicano. Establece que los estados adoptarán, para su 
régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, 
teniendo como base de su división territorial y de su organización política y 
administrativa el municipio libre. Cada municipio será gobernado por un 
ayuntamiento de elección popular directa cada tres años y no habrá ninguna 
autoridad intermedia entre éste y el gobierno del estado. Los presidentes 
municipales, regidores y síndicos electos popularmente por elección directa 
no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. 
 
Durante más de setenta y siete años, este artículo ha sufrido varias reformas. 
En 1933 se estableció el principio de la no reelección para los integrantes del 
ayuntamiento, órgano de gobierno del municipio. En 1947 se otorgó a la 
mujer el derecho a votar y ser votada en las elecciones municipales. En 1977 
se integró el principio de representación proporcional en la elección de los 
ayuntamientos de los municipios que tuvieran 300 mil o más habitantes. 
 
En 1983, bajo el régimen del presidente Miguel de la Madrid, se registró la 
reforma más importante en la historia de este artículo. Con el objeto de 
reforzar la libertad política del municipio, así como su autonomía 
administrativa y económica, se elevaron a rango constitucional los 
lineamientos sobre suspensión, desaparición de ayuntamientos o la 
suspensión o revocación del mandato a algunos de los miembros de los 
ayuntamientos cuando existieran causas graves previstas en la ley; se 
 57
otorgaron a los ayuntamientos facultades para expedir, de acuerdo con las 
bases de las legislaturas de los estados, los bandos de policía y buen 
gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de 
observancia general; se facultó a los municipios de un mismo estado para 
que, previo acuerdo de sus ayuntamientos y conforme con la ley, pudieran 
coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios 
públicos; se ratificó la libertad municipal, respecto a su administración 
financiera y se determinaron elementos mínimos de su régimen hacendario; 
se determinó la competencia municipal en materia de desarrollo urbano y se 
estableció el sistema de representación proporcional para todos los 
municipios sin consignar mínimos poblacionales. 
 
Las reformas y adiciones al artículo 115 de la Constitución efectuadas por el 
Congreso de la Unión de junio de 1999 integraron aspectos relevantes en 
cuanto a la definición del municipio. En la fracción I se establece que “Cada 
municipio será gobernado por un ayuntamiento de elección popular directa, 
integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos 
que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al 
gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no 
habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del estado” La 
redacción anterior decía: “cada municipio será administrado”. Esta 
modificación permite asentar en el ordenamiento constitucional la función del 
ayuntamiento en el municipio como orden gobernante y no sólo como entidad 
administrativa. 
1.8. Autonomía administrativa municipal 
Independencia de acción que tienen los órganos u organismos de la 
administración pública. El Diccionario de la Real Academia de la Lengua 
Española define la autonomía como “potestad que dentro del Estado pueden 
gozar municipios, provincias, regiones u otras entidades de él, para regir 
 58
intereses peculiares de su vida interior, mediante órganos de gobierno 
propios”. El municipio goza de autonomía administrativa frente a los 
gobiernos de los estados, conforme al artículo 115 de la Constitución. 
El antecedente de este mandato lo encontramos en la Constitución de 1917, 
que reconoce al municipio libre frente al gobierno de los estados, pero en 
realidad este mandato no fue eficaz del todo. Esa situación cambió en 1983, 
cuando se modificaron y adicionaron varios párrafos del texto constitucional y 
se delimitaron los campos administrativos propios en materia de servicios 
públicos: agua potable y alcantarillado, alumbrado público, limpia, mercados 
de abasto, rastros, calles, parques, jardines, seguridad pública y tránsito; 
hacienda: contribuciones y tasas adicionales sobre la propiedad raíz, 
participaciones federales y los ingresos derivados de la prestación de los 
servicios públicos, y el otorgamiento de licencias y permisos de construcción, 
entre otras. 
1.9. Servicios públicos 
Los servicios públicos es la organización de la actividad de la administración 
pública tendiente a satisfacer de manera permanente, adecuada y continua 
las necesidades materiales y de servicios de la población. El artículo 115 
Constitucional, establece que los municipios, con el concurso de los estados, 
cuando así fuese necesario y lo determinen las leyes, tendrán a su cargo los 
siguientes servicios públicos: agua potable y alcantarillado; alumbrado 
público; limpia; mercados y centrales de abasto; panteones; rastro; calles, 
parques y jardines; seguridad pública y tránsito, y los demás que las 
legislaturas locales determinen, según las condiciones territoriales y 
socioeconómicas de los municipios, así como su capacidad administrativa y 
financiera. 
 
 
 59
1.10. Basura, el concepto de la tradición 
 
A medida que ha venido avanzando el desarrollo de la humanidad, la basura 
ha significado cada vez más un problema creciente. En la edad media, las 
personas arrojaban lo que le sobraba de los alimentos que era poco por las 
ventanas. Las primeras disposiciones fueron encaminadas a que los vecinos 
mantuvieran limpio sus espacios frente a sus viviendas. Estas disposiciones 
se introdujeron