2017-Mariana-Medina-Morales

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INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL 
 
SECRETARÍA DE INVESTIGACIÓN Y POSGRADO 
 
CENTRO DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS, ADMINISTRATIVAS Y 
SOCIALES 
 
LA POLICÍA DE PROXIMIDAD EN NEZAHUALCÓYOTL, ESTADO DE 
MÉXICO 
 
TESIS 
QUE PARA OBTENER EL GRADO DE 
MAESTRÍA EN ECONOMÍA Y GESTIÓN MUNICIPAL 
PRESENTA 
MARIANA MEDINA MORALES 
DIRECTOR 
DR. JOSÉ BENJAMÍN MÉNDEZ BAHENA 
CIUDAD DE MÉXICO, SEPTIEMBRE DE 2017 
 
 
 
 
 
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3 
 
 
 
CARTA CESIÓN DE DERECHOS 
 
En la Ciudad de México, el día 03 del mes de julio del año 2017, la que suscribe Mariana 
Medina Morales alumna del Programa de Maestría en Economía y Gestión Municipal con 
número de registro B-150640, adscrita al Centro de Investigaciones Económicas, 
Administrativas y Sociales manifiesta que es la autora intelectual del presente trabajo de 
Tesis bajo la dirección del Doctor José Benjamín Méndez Bahena y cede los derechos del 
trabajo titulado La Policía de Proximidad en Nezahualcóyotl, Estado de México, al Instituto 
Politécnico Nacional para su difusión, con fines académicos y de investigación. 
Los usuarios de la información no deben reproducir el contenido textual, gráficas o datos 
del trabajo sin el permiso expreso de la autora y/o director del trabajo. Este puede ser 
obtenido escribiendo a las siguientes direcciones maryana_mm@hotmail.com. Si el 
permiso se otorga, el usuario deberá dar el agradecimiento correspondiente y citar la fuente 
del mismo. 
 
 
 
Mariana Medina Morales 
 Nombre y firma de la alumna 
 
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL 
SECRETARÍA DE INVESTIGACIÓN Y POSGRADO 
4 
 
 
AGRADECIMIENTOS: 
Al Instituto Politécnico Nacional 
A mi director de tesis, el doctor José Benjamín Méndez Bahena por el apoyo durante 
todo el proceso de esta investigación, por compartirme sus conocimientos y 
acompañarme también en la realización del trabajo de campo. 
Al Licenciado José Jorge Amador Amador, Director General de Seguridad 
Ciudadana de Nezahualcóyotl, Estado de México y a la Ingeniera Miriam López 
Pérez, Jefa de la Unidad de Estudio, Planeación y Control de la Dirección General 
de Seguridad Ciudadana de Nezahualcóyotl, Estado de México quienes 
acompañaron la realización de esta investigación, por su invaluable apoyo en la 
provisión de información para fortalecer este trabajo, así como por las facilidades 
proporcionadas para el levantamiento de encuestas en el municipio. 
A los profesores miembros de la comisión revisora, la doctora Georgina Isunza 
Vizuet, el doctor Fermín Alí Cruz Muñoz y el maestro Pedro Mendoza Acosta, por 
su tiempo y aportaciones para este trabajo. 
Al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología por el apoyo económico que me 
permitió la dedicación exclusiva al estudio de la maestría y la conclusión de mi 
investigación. 
Finalmente, a mis padres quienes en todo momento me han apoyado, a mi pequeña 
familia; Damián y Tariq. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
5 
 
CONTENIDO 
ÍNDICE DE TABLAS ............................................................................................... 7 
INDICE DE GRÁFICAS ........................................................................................... 8 
ÍNDICE DE FIGURAS ............................................................................................. 9 
GLOSARIO ............................................................................................................ 10 
SIGLAS ................................................................................................................. 12 
RESUMEN ............................................................................................................ 13 
ABSTRACT ........................................................................................................... 14 
INTRODUCCIÓN .................................................................................................. 15 
CAPITULO I. REFERENTES TEÓRICOS A LA PERSPECTIVA DE LA POLICÍA 
DE PROXIMIDAD .................................................................................................. 22 
1.1 La inseguridad ciudadana, un fenómeno multicausal ............................... 22 
1.2 La reforma policial..................................................................................... 32 
1.3 La policía de proximidad ........................................................................... 36 
1.4 Experiencias exitosas de la orientación de la policía de proximidad ........ 42 
CAPÍTULO II. LA POLICIA DE PROXIMIDAD EN NEZAHUALCÓYOTL, ESTADO 
DE MÉXICO .......................................................................................................... 53 
2.1 Contexto socio-demográfico, económico y político del municipio de 
Nezahualcóyotl, Estado de México ................................................................. 53 
2.1.1 Análisis exploratorio de datos espaciales para el total de delitos del fuero 
común de los sentenciados de 2000 a 2012 ................................................... 64 
2.2 Antecedentes a la implementación de la policía de proximidad en 
Nezahualcóyotl, Estado de México ................................................................. 68 
2.2.1 La Policía Vecinal de Proximidad, 2013 ................................................. 72 
CAPÍTULO III. Percepción de inseguridad en el cuadrante 91 “Agua Azul”, 
Nezahualcóyotl, Estado de México ....................................................................... 79 
3.1 La incidencia delictiva en Nezahualcóyotl, Estado de México a partir de la 
implementación del modelo de policía de proximidad .................................... 79 
3.2 La percepción de la inseguridad ............................................................... 82 
3.3 Marco Metodológico.................................................................................. 85 
a) Población ................................................................................................. 87 
b) Muestra .................................................................................................... 87 
c) Instrumento ................................................................................................. 88 
d) Sistematización de información .................................................................. 88 
e) Modelo ........................................................................................................ 98 
6 
 
CONCLUSIONES ................................................................................................ 104 
BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................... 112 
ANEXO I. ENCUESTA DE PERCEPCIÓN SOBRE SEGURIDAD PÚBLICA EN EL 
MUNICIPIO DE NEZAHUALCÓYOTL, ESTADO DE MÉXICO ........................... 118 
ANEXO II. PROCEDIMIENTO DE LA ESTIMACIÓN DEL MODELO EN 
STATA12.0 .......................................................................................................... 121 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
7 
 
ÍNDICE DE TABLAS 
 
Tabla 1. Algunas experiencias exitosas en implementación de la perspectiva de la 
policía de proximidad en América Latina ............................................................... 44 
Tabla 2. Población y su densidad, Nezahualcóyotl y demarcaciones colindantes 
1970-2015 ............................................................................................................. 59 
Tabla 3. Índice y grado de marginación, Nezahualcóyotl y demarcaciones 
colindantes 2015 ................................................................................................... 62 
Tabla 4. Nezahualcóyotl y demarcaciones colindantes, total de delitos del fuero 
común de los sentenciados de 2000 a 2012 ......................................................... 63 
Tabla 5. Acciones implementadas bajo el modelo de policía de proximidad en 
Nezahualcóyotl, Estado de México,2003-2013 .................................................... 75 
Tabla 6. Reconocimientos obtenidos por la implementación del modelo de policía 
de proximidad, Nezahualcóyotl, Estado de México ............................................... 80 
Tabla 7. Delitos del fuero común y de alto impacto, 2012 - 2016 ......................... 81 
Tabla 8. Número total de encuestados por categoría de edad y género .............. 89 
Tabla 9. Variables Manifiestas .............................................................................. 99 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
8 
 
INDICE DE GRÁFICAS 
 
Gráfica 1. Tasas de crecimiento promedio anual de la población, Nezahualcóyotl, 
1970 - 2015 ........................................................................................................... 57 
Gráfica 2. Tasas de crecimiento promedio anual de la población Nezahualcóyotl y 
demarcaciones colindantes 1970 - 2015 ............................................................... 58 
Gráfica 3. Densidad poblacional, Nezahualcóyotl y demarcaciones colindantes, 
1970 – 2015 (hab/km2) ......................................................................................... 59 
Gráfica 4. Porcentaje de analfabetismo en la población, Nezahualcóyotl y 
demarcaciones colindantes, 2015 ......................................................................... 61 
Gráfica 5. Diagrama de dispersión de los delitos del fuero común de los 
sentenciados de 2000 a 2012 ............................................................................... 66 
Gráfica 6. Tasas de crecimiento anual de los delitos del fuero común por 
modalidad 2012 – 2016 ......................................................................................... 82 
Gráfica 7. Porcentaje de escolaridad del total de encuestados ............................ 89 
Gráfica 8. Encuestados por grado máximo de estudios y genero ........................ 90 
Gráfica 9. Porcentaje de representatividad de la ocupación principal .................. 90 
Gráfica 10. Porcentaje de ocupación por género ................................................. 91 
Gráfica 11. Porcentaje de población por antigüedad de residencia en el municipio
 .............................................................................................................................. 91 
Gráfica 12. Encuestados que conocen a la policía de proximidad y porcentaje de 
cambio en la percepción de seguridad del municipio ............................................ 92 
Gráfica 13. Encuestados que NO conocen a la policía de proximidad y porcentaje 
de cambio en la percepción de seguridad del municipio ....................................... 93 
Gráfica 14. Principal problema de la inseguridad en el municipio ........................ 94 
Gráfica 15. Promedio del grado de confianza en autoridad policial y de 
procuración de justicia ........................................................................................... 95 
Gráfica 16. Promedio general de calificación de servicios públicos ..................... 96 
 
 
 
 
 
 
 
 
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file:///C:/Users/amedina/Documents/VFINALESDETESIS/TESIS31AGO_MEDINA%20V1.docx%23_Toc491939779
9 
 
ÍNDICE DE FIGURAS 
 
Figura 1. Nezahualcóyotl y demarcaciones colindantes, Zona Metropolitana del 
Valle de México ..................................................................................................... 54 
Figura 2. Concentración de los delitos del fuero común de los sentenciados de 
2000 a 2012, Zona Metropolitana del Valle de México .......................................... 65 
Figura 3. Delimitación de los 100 cuadrantes del municipio de Nezahualcóyotl... 86 
Figura 4.Diagrama de ecuaciones estructurales ................................................ 102 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
10 
 
GLOSARIO 
 
Análisis Factorial: Análisis factorial es una técnica estadística de reducción de 
datos usada para explicar las correlaciones entre las variables observadas en 
términos de un número menor de variables no observadas llamadas factores. Las 
variables observadas se modelan como combinaciones lineales de factores más 
expresiones de error. El análisis factorial se originó en psicometría, y se usa en las 
ciencias del comportamiento tales como ciencias sociales, marketing, gestión de 
productos, investigación operativa, y otras ciencias aplicadas que tratan con 
grandes cantidades de datos. 
Ciudad Central: es el eje dentro del tejido metropolitano en los ámbitos urbano e 
histórico, por lo que se recompone en el tiempo, incluye el centro comercial y de 
negocios. 
Cohesión social: grado de consenso de los miembros de un grupo social sobre la 
percepción de pertenencia a un proyecto o situación común; en esta definición el 
énfasis se ubica en las percepciones y no en los mecanismos. 
Institución: concebidas como las reglas del juego que crea una sociedad para 
ordenar la coexistencia, generar expectativas estables de comportamiento, que 
permitan inhibir algunos comportamientos y fomentar otros. 
Percepción de inseguridad: sensación de temor a ser víctima de un delito 
independientemente de la probabilidad de serlo y que tiene que ver con la 
construcción social del miedo. 
Policía de proximidad: representa una reforma amplia del actuar policial, más allá 
de la presencia simple sobre el terreno. Se trata de una reorganización de las 
prácticas con el objetivo de crear una red sobre el tejido urbano y lograr el eficiente 
servicio de la organización. 
Seguridad Ciudadana: Acción coordinada por el Estado, realizada por 
organizaciones policiales con la incorporación y participación proactiva de la 
https://es.wikipedia.org/wiki/Estad%C3%ADstica
11 
 
ciudadanía, academia, sector privado y actores interesados en mantener el orden 
público de la vida asociada. 
Sociedad Moderna: Aquella que ha atravesado la fase inestable del proceso de 
modernización y ha logrado un nivel general de organización y desarrollo que le 
confiere cierta estabilidad, se caracteriza por poseer instituciones políticas 
democráticas estables, administración pública racionalmente organizada. 
Vida asociada: Término utilizado por Aguilera (2012) que se refiere a la importancia 
de la vida económica y social (intercambio de recursos, bienes y servicios) bajo la 
lógica de funcionamiento y competencia de la sociedad moderna. 
. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
12 
 
SIGLAS 
 
BID: BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO 
CONAPO: CONSEJO NACIONAL DE POBLACIÓN 
CPDEUM: CONSTITUCIÓN POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS 
C4: CENTRO DE CONTROL, COMANDO, COMUNICACIONES Y CÓMPUTO 
DGSC: DIRECCIÓN GENERAL DE SEGURIDAD CIUDADANA 
DGSPYTM: DIRECCION GENERAL DE SEGURIDAD PUBLICA Y TRANSITO 
MUNICIPAL 
DOF: DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACION 
IIDH: INSTITUTO INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS 
INEGI: INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA Y GEOGRAFÍA 
OMS: ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE LA SALUD 
ONU: ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS 
UNODC: UNITED NATIONS OFFICE ON DRUGS AND CRIME. 
PVP: POLICIA VECINAL DE PROXIMIDAD 
PNPSVD: PROGRAMA NACIONAL PARA LA PREVENCIÓN SOCIAL DE LA 
VIOLENCIA Y LA DELINCUENCIA 
SEDESOL: SECRETARÍA DE DESARROLLO SOCIAL 
SESNSP: SECRETARIADO EJECUTIVO DEL SISTEMA NACIONAL DE 
SEGURIDAD PÚBLICA 
ZMVM: ZONA METROPOLITANA DEL VALLE DE MÉXICO 
 
 
 
 
 
13 
 
RESUMEN 
 
Al ser la inseguridad una de las principales limitantes aldesarrollo de los 
espacios locales, este trabajo pretende analizar los resultados obtenidos con la 
implementación del modelo de Policía de Proximidad del municipio de 
Nezahualcóyotl, Estado de México y evaluar la pertinencia de esta orientación en la 
política de seguridad ciudadana a partir de una encuesta de percepción sobre 
seguridad pública a uno de los cien cuadrantes en los que ha sido delimitado el 
territorio municipal. 
El documento consta de tres capítulos, en el primero se consideran los 
referentes sobre la inseguridad, las funciones de la policía y la reforma policial en 
México, los antecedentes teóricos del modelo de policía de proximidad, así como 
de experiencias internacionales exitosas en su implementación. El segundo capítulo 
corresponde a una valoración socio-demográfica, económica y política del municipio 
de Nezahualcóyotl y municipios inmediatos que sirve para entender el panorama 
delictivo de la región en contexto con la Zona Metropolitana del Valle de México, y 
se determinan los antecedentes de la implementación del modelo de policía de 
proximidad en Nezahualcóyotl, Estado de México. Finalmente, en el tercer capítulo 
se ofrecen los resultados de la encuesta de percepción sobre seguridad pública y 
del desempeño de las autoridades municipales, de seguridad pública y de 
procuración de justicia, y se evalúa a partir de un modelo de análisis factorial que 
aspectos repercuten mayormente en el cambio de la percepción de inseguridad de 
la población de uno de los cuadrantes en que ha sido delimitado el territorio 
municipal. 
 
 
PALABRAS CLAVE: policía de proximidad, percepción de inseguridad, seguridad 
ciudadana 
 
 
14 
 
ABSTRACT 
 
The insecurity is one of the main constraints to the development of local spaces, this 
paper aims to analyze the results obtained with the implementation of the Proximity 
Policing model of the municipality of Nezahualcóyotl, Estado de México and to 
evaluate the relevance of this orientation in the citizen security policy based on a 
public security perception survey of one of the one hundred quadrants in which the 
municipal territory has been delimited. 
The document consists of three chapters, the first one dealing with references 
to insecurity, police functions and police reform in México, the theoretical 
background of the proximity policing model, as well as successful international 
experiences in its implementation. The second chapter corresponds to a socio-
demographic, economic and political assessment of the municipality of 
Nezahualcóyotl and immediates municipalities that serves to understand the 
panorama delimited by the region in context with the Valley of México Metropolitan 
Zone, and determine the antecedents of the implementation of the model of policing 
of proximity in Nezahualcoyotl, Estado de México. Finally, the third chapter presents 
the results of the survey on public safety and the performance of public and legal 
security authorities and is based on a model of factorial analysis that has a major 
impact on the change in perception of the insecurity of the population of one of the 
quadrants in which the municipal territory has been delimited. 
 
 
 
 
KEY WORDS: proximity policing, perception of insecurity, citizen security 
 
 
15 
 
INTRODUCCIÓN 
 
En las últimas décadas, la atención al fenómeno de la inseguridad se ha 
priorizado desde diversos ámbitos sociales, las autoridades de distintos niveles lo 
han incorporado como uno de los problemas que requieren de una inaplazable 
atención al afectar a una gran parte de la población, al tiempo, en la academia se 
busca explicar el fenómeno y se ha robustecido la investigación que explique sus 
causas y que a la vez ofrezca alternativas de solución. Por su parte, asociaciones 
civiles y la propia ciudadanía han demandado por mecanismos y arreglos que 
permitan abordarle de manera eficiente pues se ha convertido en una de sus 
principales preocupaciones al afectar diversos aspectos de la vida social y 
económica. 
Como ocurre con otros fenómenos sociales ha venido manifestándose de 
distintas formas con el paso del tiempo, y de acuerdo al contexto de los territorios, 
algunos autores encuentran como punto de partida del despliegue de la violencia la 
ruptura del estado de bienestar de finales de los ochentas aunado a la crisis 
económica de entonces y al proceso de globalización que se extendió desde los 
países desarrollados hacia los subdesarrollados. En el contexto actual 
caracterizado por la apertura económica, predomina un aumento de la violencia en 
el cual, la inseguridad también se ha incrementado, resultado de la incertidumbre 
social, laboral y económica que atañe a un gran segmento de la población. 
Con estas perspectivas, en las últimas décadas, Latinoamérica se ha 
convertido en el lugar con las mayores tasas de homicidios a nivel mundial, una de 
las manifestaciones más fuertes de la inseguridad y la violencia, que con el 
acelerado crecimiento demográfico y de las ciudades empeora los efectos de este 
fenómeno en la calidad de vida de la población y se vuelve absolutamente necesaria 
la intervención de las autoridades para resarcir estos efectos a partir del 
fortalecimiento de las instituciones principalmente de aquellas que rigen las 
organizaciones policiales encargadas de proveer seguridad a la sociedad. 
16 
 
En México este problema también se ha agudizado en los últimos años, y la 
idea de estudiar y analizarlo a un nivel local (próximo) y especifico (municipal) 
responde a la noción de que su manifestación se asocia con el contexto territorial, 
social, económico y político prevaleciente y que la atención llevará a mejores 
resultados en la medida en que todas estas características se tengan en 
consideración, también se tiene en cuenta la divergencia en tanto a la expresión de 
la incidencia delictiva en los municipios del país y a los pocos casos de atención a 
este problema que incorporan a los distintos actores sociales. 
 Se aborda a partir una perspectiva desde la cual, la seguridad pública ya no 
se trata únicamente de la operatividad de agentes policiales si no que requiere de 
la participación de la sociedad civil, el sector privado y la academia para alcanzar 
objetivos. 
Así, la implementación de un modelo de policía de proximidad que se ha 
diseñado de acuerdo al diagnóstico del municipio y que parte de la relación de las 
autoridades municipales con la sociedad civil, organizaciones públicas, el sector 
privado y la academia como un esfuerzo de atender oportunamente el fenómeno 
delictivo, cobra relevancia al encontrarse en el municipio más denso del país, 
perteneciente a la Zona Metropolitana del Valle de México, por su importancia 
económica, política y social. 
La discusión de este trabajo parte de la pregunta de investigación sobre sí: 
¿El modelo de policía vecinal de proximidad ha influido en el cambio en la 
percepción de la inseguridad de la población del municipio? Pues si bien se ha 
tenido un desempeño eficiente en la disminución de la incidencia delictiva en los 
últimos cuatro años en términos cuantitativos de acuerdo con la información 
disponible del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, el 
poder influir en el cambio de la percepción de inseguridad de la población implica 
un esfuerzo mayor y que da cuenta de que el cambio en la noción de la seguridad 
pública lleva al cumplimiento de objetivos de manera más eficiente y a la 
reconstrucción de aspectos sociales que no se limitan a la seguridad pública, se 
17 
 
fortalecen las relaciones de vecindario al tener un vínculo de proximidad entre 
autoridades y ciudadanía y es posible un perfeccionamiento de las mismas. 
El trabajo responde a una demanda específica del personal de la Dirección 
General de Seguridad Ciudadana del Municipio de Nezahualcóyotl, Estado de 
México con quienes se establecióuna estrecha colaboración para la realización de 
la investigación, tanto por la provisión de información de primera fuente en materia 
delictiva, así como por la documentación sobre los antecedentes de implementación 
del modelo de policía de proximidad en el municipio, que sirvió también para la 
selección del cuadrante en donde se realizó el levantamiento de encuestas de 
percepción, cabe destacar que el diseño del instrumento, la capacitación del 
personal de apoyo para la aplicación, la aplicación del mismo, la captura de 
información y análisis de resultados se realizaron durante una estancia profesional 
con la ingeniera Miriam López Pérez, jefa de la Unidad de Estudio, Planeación y 
Control de la Dirección General de Seguridad Ciudadana. 
Así, la aportación de este trabajo además de contribuir a identificar el cambio 
en la percepción de la inseguridad de los habitantes de uno de los cien cuadrantes 
en que el territorio ha sido delimitado, es asistir a la Dirección General de Seguridad 
Ciudadana para incorporar estos resultados en la toma de decisiones y o realización 
de nuevos programas institucionales en favor de la seguridad ciudadana del 
municipio, pues se encuentran fuertemente interesados en fortalecer el vínculo de 
proximidad con la ciudadanía, por lo que distinguir la percepción de ésta en cuanto 
a la inseguridad del cuadrante al que pertenece su vivienda, así como la relación 
con su patrullero de cuadrante (elementos fundamentales del modelo de policía de 
proximidad) ofrece elementos de mejora y adecuación de la aplicación del modelo 
en el cuadrante específico que ha sido analizado. 
El objetivo de la investigación es entonces identificar el cambio en la 
percepción de inseguridad y las causas asociadas al modelo implementado de los 
habitantes de uno de los cien en los que se ha delimitado el territorio municipal, a 
partir de la implementación del modelo de policía de proximidad. Para el 
18 
 
cumplimiento del objetivo central a lo largo de los tres capítulos se plantearon los 
siguientes objetivos específicos: 
1. Discutir elementos teóricos que anteceden a la orientación de la 
policía de proximidad, el papel de la policía, la necesidad de la reforma 
policial y experiencias exitosas que operan bajo esta perspectiva. 
2. Examinar el proceso de implementación del modelo de policía vecinal 
de proximidad y realizar una valoración socio-demográfica, económica 
y política del municipio de Nezahualcóyotl y municipios aledaños para 
entender el panorama delictivo de la región en contexto con la ZMVM. 
3. Identificar los resultados obtenidos con la implementación del modelo 
de policía de proximidad y realizar la encuesta de percepción sobre 
seguridad pública a uno de los cien cuadrantes en los que el territorio 
ha sido delimitado y desarrollar la metodología de evaluación 
aplicando la técnica estadística análisis factorial. 
De acuerdo a la estructura del trabajo se dio cumplimiento a un objetivo 
específico por capítulo, en el primer capítulo se plantea una discusión sobre los 
antecedentes teóricos que anteceden a la orientación de la policía de proximidad, 
partiendo de la inseguridad ciudadana como un fenómeno multicausal que vuelve 
ineludible la implementación de reformas policiales con el objetivo de que éstas 
puedan ajustarse a las necesidades y contexto actual de los territorios y su 
población, considerando la evolución histórico - social de los mismos. 
En el primer apartado del capítulo uno, se ofrece una revisión los elementos 
que explican la existencia de inseguridad ciudadana desde diversas disciplinas 
como la historia, la sociología y la economía, se denota la importancia del Estado 
como proveedor de la seguridad pública asumiendo que es un bien público para el 
cual desde la perspectiva del mercado no existen incentivos para proveer, por lo 
que la manera de garantizar el uso de todos los individuos sin excluir a nadie es 
mediante la provisión eficiente por parte del Estado incorporando además la 
perspectiva de lo público de la administración pública en donde la participación 
ciudadana se vuelve indispensable. 
19 
 
En el segundo apartado se menciona de manera general cual es el punto de 
partida para la implementación de una reforma policial y el proceso por el cual se 
llevan a cabo, se hace referencia a algunos de los resultados de estudios previos 
en relación a la opinión y aceptación hacia las reformas policiales por parte de los 
cuerpos policiales, en el tercer apartado se establecen los referentes de la 
orientación de la policía de proximidad como resultado de la búsqueda por ofrecer 
alternativas a la población en defensa de su seguridad, que no limiten el progreso 
en cuanto a democracia y el respeto por las garantías de los ciudadanos. 
Finalmente a partir del método comparativo se incluyen algunas experiencias 
exitosas bajo la ejecución de esta orientación en Brasil, Guatemala, Colombia, Chile 
y Ecuador, dentro de las principales características se señala el año en que 
surgieron las iniciativas, la motivación de las mismas, quienes fueron los principales 
impulsores de la implementación así como el contexto previo a éstas, que acciones 
se llevaron a cabo a partir de la aplicación del modelo de policía de proximidad y a 
que resultados se llegaron, también se señalan las principales dificultades a las que 
las organizaciones policiales se enfrentaron de manera operativa bajo esta 
perspectiva, por ultimo las enseñanzas que pueden contribuir a las más recientes 
iniciativas de implementación. 
Tras haber discutido los antecedentes teóricos al modelo de policía de 
proximidad, analizar el modo de aplicación y encontrar diferencias que responden 
principalmente al contexto territorial, en el segundo capítulo se examinan de manera 
precisa las características del municipio de estudio, dentro de las cuales se 
encuentran: el tamaño de su población y la dinámica demográfica que ha 
experimentado durante las últimas décadas en contexto con la Zona Metropolitana 
del Valle de México y en particular con las ocho demarcaciones colindantes, así, se 
establece una comparación en cuanto al grado de rezago social, densidad 
poblacional, marginación y de las principales actividades económicas. 
Posteriormente a partir de la estimación del índice de moran (herramienta 
que mide la autocorrelación espacial basada en ubicaciones (demarcaciones) y 
valores (delitos del fuero común de los sentenciados de 2000 a 2012) 
20 
 
simultáneamente y que evalúa si el patrón expresado está concentrado, disperso o 
aleatorio, se identificó una tendencia a la concentración de los delitos del fuero 
común en la región que comprende a Nezahualcóyotl y las 8 demarcaciones 
colindantes (Ecatepec de Morelos, La paz, Chimalhuacán. Texcoco, Iztapalapa, 
Iztacalco, Gustavo A. Madero, Venustiano Carranza) con un 42.17% del total de 
ocurrencia de la Zona Metropolitana del Valle de México. Con este precedente hacia 
el final del capítulo dos, se describe el contexto de implementación del modelo de 
policía de proximidad en el municipio de Nezahualcóyotl y se puntualizan las 
principales acciones realizadas bajo esta orientación desde el año 2003 para 
atender la incidencia delictiva. 
Finalmente en el capítulo tres, se examinan algunos de los resultados más 
importantes en la disminución de la incidencia delictiva a partir de la puesta en 
marcha del modelo de policía de proximidad a partir de la información disponible del 
Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, para 
posteriormente contrastarlos con los resultados de la encuesta de percepción sobre 
inseguridad que se aplicó a uno de los cien cuadrantes del municipio, para así 
reconocer si las acciones llevadas a cabo han tenido impacto en la percepción de 
la ciudadanía sobre la inseguridad, sobre el desempeño de las autoridades 
encargadas de la seguridad y en la relacióncon la comunidad. 
En la última sección se desarrolla un modelo de análisis factorial para 
identificar qué aspecto se asocia o afecta más la percepción sobre la inseguridad 
del municipio, a partir de las categorías: el desempeño de policía y el desempeño 
de las autoridades municipales en la provisión de servicios públicos con base en la 
encuesta aplicada al cuadrante 091 “Agua Azul” del municipio. 
De manera coordinada con la Dirección General de Seguridad Ciudadana se 
acordó evaluar el cambio en la percepción de inseguridad en uno de los cien 
cuadrantes del municipio por el periodo de realización de la investigación, 
considerando que en promedio cada cuadrante cuenta con un total de 10 mil 
habitantes, para poder ofrecer resultados estadísticamente significativos al 95% de 
confianza. La selección del cuadrante se hizo con apego a dos criterios 
21 
 
principalmente, se consideró la tasa de ocurrencia de delitos de alto impacto por 
cada 10 mil habitantes, el cuadrante 091 “agua Azul” se encontró dentro de los 10 
cuadrantes con mayor tasa de ocurrencia de acuerdo con la información de las 
llamadas atendidas por el C4 municipal y partes de novedades de los servicios 
operativos. El segundo criterio responde a la localización del cuadrante, ubicado en 
la zona centro del municipio con una infraestructura urbana que consta de bancos, 
escuelas, gasolineras, hospitales, mercados, iglesias, estaciones de mexibus y 
edificios públicos que facilitaría el levantamiento de encuestas con la intención de 
encontrar factores explicativos del cambio en la percepción de la inseguridad en los 
habitantes del cuadrante con expectativas a contribuir a la disminución de la 
incidencia delictiva del mismo considerando la proximidad con la cabecera municipal 
y la infraestructura urbana disponible. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
22 
 
CAPITULO I. REFERENTES TEÓRICOS A LA PERSPECTIVA DE LA POLICÍA 
DE PROXIMIDAD 
 
Este capítulo tiene como objetivo describir elementos teóricos que anteceden 
a la orientación de la policía de proximidad, partiendo de la concepción de la 
inseguridad ciudadana como un fenómeno multicausal que vuelve ineludible la 
implementación de reformas policiales con el objetivo de que éstas puedan 
ajustarse a las necesidades y contexto actual de los territorios y su población, 
considerando la evolución histórico - social de los mismos. 
1.1 La inseguridad ciudadana, un fenómeno multicausal 
 
¿Qué se quiere decir con “inseguridad”? Esta pregunta dispara algunas 
reflexiones: la primera refiere a la pertinencia y actualidad (o urgencia) para la 
investigación en ciencias sociales de abordar este fenómeno social que de manera 
relevante está en la agenda discursiva de los gobiernos, de los medios de 
comunicación, de los planteamientos electorales y también de las demandas 
genéricas de la ciudadanía (Pegoraro, 2003). 
Este autor señala que la inseguridad actual es distinta a aquella que se 
presentó en otras etapas de la humanidad y en la que de acuerdo con palabras de 
Marx, “la naturaleza no produce por una parte poseedores de dinero o de 
mercancías y por otra personas que simplemente poseen sus propias fuerzas de 
trabajo” (Marx, 1959, p. 206), así, ésta se ha producido por una gestión política que 
origina efectos inhumanos a todo nivel; se han expandido los miedos sociales que 
están presentes en la cotidianeidad como el miedo que produce la inseguridad en 
el trabajo, el que produce el desamparo en la salud, en la educación y en la 
seguridad social. 
Casi inmediatamente después de la segunda guerra mundial, la relación 
sociedad-estado en los países occidentales se articuló de manera que significara 
una respuesta más satisfactoria a los ciudadanos que la que proporcionaba el 
modelo socio-político de los países “socialistas”; el modelo de estado mantenido 
23 
 
durante esos 30 años se basaba en una mayor inclusión de personas bajo un 
paraguas de seguridad social, y así incluía de manera sustantiva, principalmente la 
vivienda, el trabajo, la salud, la educación y la justicia. La relación sociedad-estado 
se desarrollaba en el marco del "paradigma de la seguridad” que regía el proyecto 
de construcción de una sociedad basada en la filosofía política del welfare state1 
(Pegoraro, 1997). 
Es a partir de los años setenta que se presenta la reestructuración de la 
“forma de estado” y de su relación con la sociedad, con lo cual comienza la 
articulación de un nuevo modelo, relacionado directamente al neoliberalismo de 
mercado: el "paradigma de la inseguridad”2. 
La aplicación de dicho modelo es un fenómeno mundial que se extendió 
desde los países centrales hacia aquellos dominados por el capital y su modo de 
reproducción; sin embargo, la aplicación de éste ha respondido a las características 
estructurales, culturales, históricas y geográficas particulares de cada país y 
también a su ajuste en la división internacional del trabajo, es por esto que los 
efectos sociales han sido expresamente distintos entre países desarrollados y 
subdesarrollados tales como los de Latinoamérica; en los que la mayoría de la 
población no fue o ha sido integrada al sistema de mercado y a los beneficios de la 
asistencia o compensación. 
Con el advenimiento de la crisis económica en la década del ochenta, se 
cierra una época, en la cual el crecimiento económico y las características del 
estado de bienestar permitieron un incremento de la participación de ciertos 
segmentos importantes de la población. Hoy, la situación es diametralmente 
opuesta. Frente a la crisis económica, a las políticas de ajuste implantadas, a los 
procesos de modernización estatal y a la apertura económica, se observa el 
aumento de las violencias urbanas y el deterioro ambiental, con lo cual no solamente 
 
1 Estado de bienestar 
2 Concepto utilizado por J. Pegoraro que se refiere a la ruptura del welfare state 
24 
 
se generalizó la inseguridad social y económica, sino que también se ha 
incrementado la inseguridad ciudadana y ambiental (Nuñez y Carrión, 2002). 
Bajo este escenario, Latinoamérica figura como uno de los continentes más 
violentos del mundo, donde por ejemplo, si se consideran los incrementos en las 
tasas de homicidios, pudiera asociarse el aumento en la violencia con el ritmo de 
crecimiento de las ciudades, teniendo efectos negativos en la calidad de vida de la 
población urbana, en donde es absolutamente necesaria la intervención de las 
autoridades para resarcir estos efectos a partir del fortalecimiento de las 
instituciones que rigen las organizaciones policiales encargadas de proveer 
seguridad a la sociedad. 
En América Latina más de 500 millones de personas viven en urbes y desde 
el año 2000 es el continente con mayor población urbana del mundo (77%), la 
violencia urbana crece a un ritmo mayor que la urbanización (Carrión, 2007). En 
relación con la influencia que el crecimiento urbano tiene en la generación 
de violencias, el Banco Mundial destaca el papel que juega la construcción 
del contexto ambiental en el sentimiento de inseguridad y la violencia urbanas 
y señala cuatro aspectos principales: a) una infraestructura inadecuada b) los 
callejones angostos o la falta de alumbrado público, c) las limitaciones en 
infraestructura y servicios, y d) el rápido crecimiento de las ciudades, el cual lleva 
aparejada la formación caótica de barrios de población con bajos ingresos en los 
cuales el hacinamiento y la competencia por recursos se combinan con la débil 
presencia de seguridad estatal para prevenir la violencia y la criminalidad 
(Jusidman, Camas, Carreón y Marín, 2016). 
 Las políticas sociales hacia lo sectores vulnerados, excluidos, se concentran 
en un asistencialismo de sobrevivencia en la inseguridad, no tienen como objetivo 
la capacitaciónde esos sectores para integrarlos al proceso productivo y a la 
sociedad en su conjunto, sino que sólo se subvenciona su mantenimiento y 
sobrevivencia en la exclusión, quedando como inválidos sociales (Pegoraro, 1997). 
25 
 
Uno de los principales problemas que afrontan actualmente las grandes 
ciudades de Latinoamérica es el elevado número de conductas delictivas y 
antisociales. La percepción de inseguridad ciudadana constituye un concepto que 
corresponde al campo de las representaciones sociales e imaginarios colectivos 
(Carrión, 2007). 
Curbet (2007) alude a dos componentes en cuanto a la inseguridad 
ciudadana: la inseguridad subjetiva y la inseguridad objetiva. La primera definida 
como el sentimiento de amenaza personal, independientemente de la probabilidad 
de ser vulnerable o víctima de un delito. La inseguridad objetiva comprende un 
análisis objetivo de la probabilidad de serlo (Rottenbacher et al., 2009). 
La violencia es un problema complejo y multidimensional, cuyas causas no 
pueden ser encontradas únicamente en la pobreza, tampoco puede ser enfrentada 
de manera unilateral por medio de otros medios también violentos, ya sea 
promovidos por el Estado o quienes conforman la sociedad civil. Tampoco se trata 
que el temor que promueve la violencia inmovilice a los ciudadanos y ciudadanas, 
que de por sí presentan limitaciones en su vida democrática (Carrión, 2007, p. 9). 
El continuo crecimiento de la violencia ha sido considerado como un 
problema de salud pública que ocurre en todo el mundo, así la Organización Mundial 
de la Salud la define como: “el uso intencional de la fuerza o el poder físico, de 
hecho, o como amenaza, contra uno mismo, otra persona o un grupo o comunidad, 
que cause o tenga muchas probabilidades de causar lesiones, muerte, daños 
psicológicos, trastornos del desarrollo o privaciones” (OMS, 1996 en Krug et al, 
2003, p. 5). 
En la presentación del primer informe mundial sobre violencia y salud en 2003 
Nelson Mandela expresó que: “La violencia medra cuando no existe democracia, 
respeto por los derechos humanos ni condiciones de buen gobierno […] que los 
comportamientos violentos están más difundidos y generalizados en las sociedades 
en las que las autoridades respaldan el uso de la violencia con sus propias acciones. 
En muchas sociedades, la violencia está tan generalizada que desbarata las 
26 
 
esperanzas de desarrollo económico y social. […] Muchas personas que conviven 
con la violencia casi a diario la asumen como consustancial a la condición humana, 
pero no es así. Es posible prevenirla, así como reorientar por completo las culturas 
en las que impera. Los gobiernos, las comunidades y los individuos pueden cambiar 
la situación” (Krug et al 2003, p. xi). 
Numerosos estudios muestran la magnitud alcanzada por la inseguridad en 
algunas naciones, así como los estragos ocasionados por los diversos tipos de 
delitos en el desarrollo de la humanidad, a pesar de la diferenciación propuesta en 
el informe mundial sobre la violencia y la salud se puede partir de éste para examinar 
el panorama mundial de la violencia, pues la base de datos construida ofrece dos 
de los delitos considerados como más representativos de la seguridad ciudadana; 
el homicidio y las lesiones (Méndez, 2004). 
En el Informe Mundial sobre la Violencia y la Salud pueden encontrarse 
estimaciones referentes a número de defunciones por violencia en el mundo para el 
año 2000, y se puede identificar que 91% de las muertes ocasionadas por violencia 
ocurrieron en países clasificados por la OMS de ingreso bajo, en los que la 
incidencia respecto a su propia población (32.1%) es más del doble que en los de 
ingreso alto (14.4%), y donde además casi una tercera parte de las muertes 
ocurridas en el mundo (31.3%) son homicidios, México se encuentra en la 
clasificación de la OMS entre los países de Las Américas de ingreso bajo y mediano. 
En el análisis de las mayores tasas de fallecidos por lesiones intencionales; México 
se encuentra en el lugar 23 de los 80 países considerados por la OMS con 19.8 
homicidios por cada 100 mil habitantes. 
En relación al número de homicidios hacia el año 2000, América Latina se 
presenta como la región con mayor violencia del planeta con una tasa de 27.5 
asesinatos por cada 100 mil habitantes, una tasa tres veces mayor que el resto del 
mundo 8.8. De acuerdo al informe, entre 1990 y 2000, el número de homicidios a 
nivel países posiciona a América latina como la región más violenta del mundo, 
donde se localizan siete de los diez países más violentos con las mayores tasas de 
asesinatos por cada 100 mil habitantes. 
27 
 
Una década y media después, la tendencia de estos datos no ha cambiado; 
por el contrario, la incidencia delictiva ha ido aumentando día con día, la debilidad 
histórica de las instituciones públicas en Latinoamérica ha impedido que estas 
puedan asegurar el Estado de derecho y el imperio de la ley. Este es el caso de las 
policías y, en general, de los sistemas de administración de justicia en buena parte 
de los países. A los factores mencionados se sumaron desde los años noventa las 
amenazas de la narcoactividad y del crimen organizado, que no han dejado de 
crecer, especialmente en la región andina, Centroamérica y México, pero también 
en países como Argentina y Brasil, en donde el tráfico y consumo de drogas han 
aumentado significativamente (Arias, Rosada y Saín, 2012). 
De acuerdo con el estudio global sobre homicidios realizado en 2011 por la 
Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Crimen (UNODC por sus siglas 
en inglés) para el 2010, la tasa de homicidios por cada 100 mil habitantes en el 
continente fue la segunda más alta en el mundo 15.6, sólo por debajo de África 17.4 
y más del doble del promedio mundial 6.9. La tasa en cuanto al número de 
homicidios ha crecido sostenidamente desde el año 2000, pasando de 20 por cada 
100 mil habitantes a 26 en solo 8 años, con un promedio de 22 para el período 2000-
2008 (UNODC, 2011). 
Sin embargo, es importante reconocer que existen marcadas diferencias al 
interior de las regiones. Por ejemplo, en México y Centroamérica3, y en el área 
andina4, la tasa promedio de homicidios por cada 100 mil habitantes fue de 27, en 
tanto que en el Cono Sur5 fue solo de 9; mientras que las dos primeras cuadruplican 
el promedio mundial de 6.9, la tercera es solo ligeramente superior (Costa, 2011). 
Estos datos dan evidencia de que en la gran mayoría de los países latinoamericanos 
se enfrentan epidemias de violencia, que según los estándares de la OMS existen 
cuando la tasa de homicidios llega a 10 por cada cien mil habitantes (UNODC, 
2011). 
 
3 Incluye Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua, Costa Rica y Panamá 
4 Incluye Venezuela, Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia 
5 Incluye Chile, Argentina, Uruguay, Paraguay y Brasil 
28 
 
Por otra parte, la victimización6, ha sido medida por el Latinobarómetro desde 
el año 1995, entre ese año y 2001 creció significativamente, al pasar de 29% a 43%, 
para caer a 32% en 2006. Desde ese momento ha fluctuado ligeramente, y en 2010 
era de 31% (Costa, 2012). Así, puede observarse a nivel regional que los altos 
niveles de victimización coinciden con las elevadas tasas de homicidios reportadas 
por la UNODC; la región andina, Centroamérica y México tuvieron los promedios 
más elevados de victimización (36-35%). Aun cuando la victimización decreció 
durante la primera década de este siglo, no ha ocurrido lo mismo con la percepción 
de inseguridad. 
Las diferencias dentro de los países también son importantes y dan cuenta 
que la violencia homicida se encuentra focalizada en ciertas ciudades, municipios 
e, incluso, localidades. Un ejemplo de esto es la alta concentración de los homicidios 
en el contexto de la lucha contra las drogas en México. En efecto, el 80%de los 
homicidios ocurridos entre diciembre del 2006 y julio del 2010 tuvieron lugar en el 
7% de los municipios del país, ubicados principalmente en cinco de los 32 Estados: 
Baja California, Chihuahua, Sinaloa, Michoacán y Guerrero. Mientras que los dos 
primeros se ubican en la frontera norte, Sinaloa hace frontera con Chihuahua y es 
atravesada por las principales rutas de la droga hacia Estados Unidos. Michoacán 
y Guerrero, sirven para la recepción marítima de la droga proveniente de América 
del Sur y su distribución hacia Estados Unidos (Guerrero, 2010). 
 Desde 1995 existe una brecha significativa entre los niveles de victimización 
y la prioridad dada a la delincuencia por los encuestados por Latinobarómetro. La 
percepción ciudadana respecto a la importancia de este problema en comparación 
con otros (desempleo, pobreza, corrupción) fue de 5% en 1995 y ha crecido 
constantemente hasta llegar a 27% en 2010; desde 2008, en la región es 
considerado el principal problema por superar, y en 2010 en doce de los dieciocho 
países los encuestados lo señalaron como tal, incluso en algunos con mejor 
condición de seguridad como Uruguay, Chile y Costa Rica (Arias et al., 2011) 
 
6 Indicador que muestra el número de personas que reportan, aunque no necesariamente 
denuncian, haber sido asaltadas, agredidas o víctimas de algún delito. 
29 
 
La percepción de inseguridad en América Latina es alta en comparación con 
otras regiones. En 2008 y 2010, 43% de las personas encuestadas dijeron sentirse 
un poco seguras o muy inseguras ante la pregunta: “Hablando del lugar donde usted 
vive, y pensando en la posibilidad de ser víctima de un asalto o robo, ¿se siente 
muy seguro, algo seguro, algo inseguro o muy inseguro?”, hecha por el 
Latinobarómetro7 (Costa, 2012). 
De acuerdo con datos de este estudio, ligado al temor que las personas 
sienten por la inseguridad persiste una falta de confianza en su policía, por ejemplo, 
se señala que desde 1996, alrededor de dos tercios de la población latinoamericana 
señalaron tener poca o ninguna confianza en ella. Las policías peor evaluadas 
fueron las de Venezuela, Bolivia, México, Guatemala y Paraguay. 
Aun cuando en los últimos años ha habido una pequeña mejora en la 
confianza, debida quizás a la caída en la victimización y a algunos esfuerzos por 
profesionalizar a las policías latinoamericanas y mejorar la calidad de su trabajo, 
estas siguen teniendo profundos problemas a los ojos de la ciudadanía, entre ellos, 
la corrupción (31% de los encuestados por Latinobarómetro), la falta de personal, 
22%, la mala y poca capacitación, 17%, y la escasez de recursos: 13% (Costa, 
2012). 
Para responder a esta situación, en la mayoría de los países 
latinoamericanos se han ido construyendo cambios paulatinos en las políticas 
orientadas a enfrentar la inseguridad: los gobiernos han hecho aparente y 
expresamente a un lado, las medidas vinculadas con la seguridad nacional y se han 
orientado a construir y poner en práctica estrategias en favor de la seguridad 
pública. 
 
7 Corporación Latinobarómetro es una Organización No Gubernamental sin fines de lucro con sede 
en Santiago de Chile, investiga el desarrollo de la democracia, la economía y la sociedad en su 
conjunto, usando indicadores de opinión pública que miden actitudes, valores y comportamientos. 
 
30 
 
La seguridad pública cobra relevancia como uno de los ámbitos mediante los 
cuales se expresa la provisión de servicios públicos por parte del Estado, y es 
importante reconocer los cambios que en las últimas décadas se han dado en 
cuanto a la noción y funcionamiento del mismo, es en este sentido en que se 
transforma la esfera pública y se establece el espacio político que gracias a los 
procesos de democratización permite que la sociedad se incorpore para decidir y 
discutir los asuntos de interés público y desde donde se puede demandar y 
presionar a la autoridad para dar cumplimiento a necesidades colectivas, a partir de 
un nuevo ámbito de lo público que se construye a partir del intento de alejarse de la 
idea de la centralización para atender este problema social. Pretende reconocerse 
que estos cambios permiten un mejor funcionamiento en donde la conexión que 
existe con la sociedad se ha ido consolidando de tal modo que para comprender su 
alcance debe considerarse un funcionamiento de manera conjunta, identificando a 
la administración pública como eje de la vida asociada8 que lleva a un mejoramiento 
de las condiciones de vida individuales para alcanzar un mejor desarrollo. 
Particularmente es en servicios como la seguridad pública donde lo público 
cobra relevancia, pues se refiere a una necesidad colectiva, que va más allá del 
estudio por separado de la administración pública y la sociedad, púes si se 
considera que la sociedad es un espacio de convivencia y corresponsabilidad, la 
administración pública corresponde al ámbito institucional en donde se debe dar 
respuesta a los problemas de la vida colectiva a partir de los recursos disponibles y 
con la capacidad de gestión que garantice una convivencia más armónica y 
fructífera (Aguilar, 2015). 
Desde el punto de vista económico, se considera a la seguridad pública como 
un bien del cual es difícil excluir a algún ciudadano de su uso, y que de no 
institucionalizarse difícilmente formará parte de las tareas públicas que el gobierno 
atenderá con primacía, y para el que además al encontrarse en dificultades de 
proveer, desde la perspectiva del mercado no existen incentivos para solucionar, 
 
8 Término utilizado por la Dra. Rina Marissa Aguilera que se refiere a la importancia de la vida 
económica y social (intercambio de recursos, bienes y servicios) bajo la lógica de funcionamiento y 
competencia de la sociedad moderna. 
31 
 
pues implicaría la exclusión de su uso de quienes no pudieran pagarlo, es 
justamente por esto que en la medida que los ciudadanos colaboren y demanden la 
provisión eficiente de este servicio, en la medida en que se atenderá como prioridad. 
Ante esta circunstancia es que a partir de la década de los ochentas surgen 
nuevas orientaciones y modelos en materia delictiva, los cuales a partir de su 
aplicación y evaluación pareciera que resultan más promisorios que algunos de los 
actuales, casos como el modelo de policía de proximidad que implican además la 
participación de la comunidad. 
Estas orientaciones y cambios en las organizaciones policiales corresponden 
a los cambios que ha experimentado la administración pública al menos en los 
últimos treinta años, pues buscan que las funciones queden a cargo de las 
autoridades locales del Estado, es decir, a partir de la descentralización se buscan 
alternativas y además incumben tanto a las teorías del desarrollo en interrelación 
con las teorías sobre el Estado y la administración pública y sus procesos de reforma 
en donde se incorpora la cada vez más relevante participación de la ciudadanía 
(Cunill, 1997). 
Si se parte de la noción de lo público de Nuria Cunill en donde la esfera 
pública se ha transformado a partir de tres grandes momentos: la necesidad de 
democratización de la sociedad moderna, la pérdida de autonomía de la esfera 
privada en donde ya no es posible desde ese ámbito resolver conflictos de interés 
y el ultimo donde a inicios del siglo XX se produce una "interpenetración" entre el 
Estado y la sociedad que determina que la esfera pública deje de mediar entre 
ambos. Puede reconocerse que más que una desvalorización de la política, y de lo 
público de la esfera pública esta puede reconstruirse e incluso ampliarse 
incorporando la transformación del actuar de la ciudadanía ante los fenómenos 
sociales que le aquejan. 
En la seguridad pública no se trata deque el ciudadano tome el papel de 
policía y actué de modo que la justicia se logre a partir de sus medios, se trata de 
incorporar cambios institucionales que le permitan tomar decisiones y que a la vez 
32 
 
se sienta considerado como un elemento fundamental en la resolución de conflictos, 
que la participación sea activa y que los elementos de reforma policial sean sólidos, 
en México históricamente se han llevado a cabo reformas policiales inconclusas que 
aumentan la incertidumbre del ciudadano hacia el actuar de las organizaciones 
policiales incluso al interior de las mismas, en general se han incorporado aspectos 
por recomendaciones externas como la inclusión del respeto a los derechos 
humanos en el modo de actuar, pero es casi evidente que no existe una fuerte 
voluntad por cambiar su forma de operar. 
1.2 La reforma policial 
 
En la sección anterior se ha expuesto que en las últimas décadas los países 
de Latinoamérica han estado marcados por un incesante aumento de la violencia y 
el crimen, mayor al experimentado en otras partes del mundo, resultado entre otras 
cosas, de los cambios en la relación estado - sociedad y de la incertidumbre 
generada por los procesos de globalización a los que difícilmente se han ido 
adaptando. Así, surgen diversos esfuerzos orientados a transformar el modo en que 
las organizaciones policiales operan para así enfrentar de mejor manera estos 
fenómenos. 
La reforma policial constituye un proceso institucional tendiente a 
reestructurar con eficacia y eficiencia las instituciones policiales en los órdenes 
doctrinario, orgánico y funcional, a los fines de conformar nuevas policías 
estrictamente ajustadas al principio democrático de protección ciudadana ante 
agresiones, violencias y delitos lesivos de los derechos y las libertades de las 
personas. Los primeros intentos por una orientación de reforma policial se 
enmarcaron en que esta debía apuntar a reducir, contener o fiscalizar de modo 
significativo la huella represiva y corrupta que caracterizaba a las instituciones 
policiales. Con ese objetivo, se fue delineando un modelo de reforma policial 
asentado en dos tipos de cambios fundamentales: la reforma policial debía tener 
como componente básico una serie de cambios organizacionales: la conformación 
33 
 
de un sistema integral de control interno de los abusos y la corrupción policiales; y 
la reestructuración del sistema de formación y capacitación policial (Saín, 2010). 
Bayley (1994) señala que la policía debe enfocarse y dar prioridad a atender 
las necesidades de la ciudadanía, pues el funcionamiento de esta corporación es la 
manifestación más pública de la autoridad del Estado. Cuando la policía utiliza esa 
autoridad para servir exclusivamente a los intereses del gobierno, está traicionando 
principios fundamentales de la democracia. La contribución más grande que pueden 
hacer las instituciones de policía a los procesos de democratización es volverse 
responsivas (eficientes) ante las demandas de la ciudadanía (Salgado, 2009). 
Aunque en otras opiniones, reformar a la policía precisamente en momentos 
en que ésta pareciera ser más necesaria para enfrentar el crimen constituye un 
doloroso dilema para el liderazgo civil del Estado y para los propios policías. Ante 
dicho dilema, no faltan los gobiernos que se sienten tentados a ofrecer reformas sin 
la intención seria de llevarlas a cabo (Frühling, 2006). 
Dado el impacto político del fenómeno de la inseguridad, el funcionamiento 
de la policía es un asunto clave en la agenda pública. Aunque las policías 
latinoamericanas son muy diversas y no es posible identificar un modelo único, hay 
algunos elementos comunes para señalar. En términos de las estructuras, en los 
países federales como México existen diversos cuerpos de policía entre los cuales 
no existe coordinación. Y países con un modelo de gobierno centralizado, como 
Colombia, El Salvador, Chile y Guatemala, tienen un único cuerpo policial. Sin 
embargo, históricamente la estructura funcional de esos cuerpos ha sido muy 
centralizada, jerarquizada y militarizada, lo que la ha sobrecargado de funciones y 
tareas administrativas, ha dificultado la comunicación entre los mandos y la base, y 
la ha hecho muy burocratizada e ineficiente. En cuanto a las funciones, en países 
como Brasil, Honduras y México, entre otros, la investigación de delitos es tarea de 
las policías judiciales, y las labores de prevención son asumidas por una policía 
distinta; en otros como Perú y en buena parte de las provincias de la Argentina, la 
investigación y la prevención están a cargo de un solo cuerpo (Arias et al., 2001). 
34 
 
En América Latina existe una diversidad de instituciones policiales. Por un 
lado, se pueden caracterizar por el nivel de gobierno del que dependen, así, pueden 
ser nacionales (como Carabineros de Chile o la Policía Nacional de Colombia), 
subnacionales (en aquellos países federales como México, Brasil y Argentina) e, 
incluso, locales (en algunas naciones, los gobiernos locales cuentan con fuerzas 
policiales propias, como en México). Por otro lado, en cuanto a su formación, existen 
corporaciones integradas por personal civil, como ocurre en Costa Rica y 
militarizadas, o semimilitarizadas como en Chile o Brasil. También hay casos en los 
cuales existe una mezcla de personal civil y soldados, como ocurre en México en 
los últimos quince años. En otro campo, las corporaciones pueden clasificarse por 
su función principal. Así, encontramos instituciones dedicadas únicamente a la 
investigación policial (como la policía judicial de Córdoba) o aquellas dedicadas a la 
prevención, como en la mayor parte de las ciudades. Sin embargo, en términos 
generales, las instituciones policiales pueden ser caracterizadas en rasgos 
generales como «... las personas autorizadas por un grupo para regular las 
relaciones interpersonales dentro del grupo a través de la aplicación de la fuerza 
física» (Bayley, 2001 en Dammert, 2007). 
Sin embargo, aun con esta diferenciación, la función de las policías en países 
latinoamericanos no es clara, operan en algunos casos indistintamente fuerzas 
policiales o militares generando impactos negativos e incluso violentando los 
derechos humanos por esta falta de confianza y acercamiento con la comunidad. 
Los intentos de reforma en América Latina en general han sido influidos por 
tres factores: el proceso de democratización que ocurre entre la década de los 
ochenta y noventa que muestra la incompatibilidad entre las normas de derechos 
humanos y el modo de actuar de las policías, el aumento en el delito común y del 
crimen en los países latinoamericanos, que con urgencia requerirían de la 
intervención del Estado y la discusión sobre el cambio policial, en el contexto de las 
transformaciones que comienza a experimentar el Estado a nivel global y en 
Latinoamérica en particular. 
35 
 
A mediados de la década de los ochenta y comienzo de los noventa, América 
Latina vivió una serie de procesos que han determinado la dinámica de los intentos 
de reforma y fortalecimiento de los sectores de seguridad en la región. Durante ese 
periodo terminaron los conflictos armados internos y se firmaron acuerdos de paz 
en Centroamérica, al tiempo que en los países del Cono Sur se retornaba a la 
democracia. Una tendencia asociada fue el aumento del crimen y la violencia (Bailey 
y Dammert, 2006), que ocurrió paralelo con transformaciones económicas 
profundas que generaron el crecimiento del desempleo y de la informalidad, además 
de mayor desigualdad económica y social. 
Seguramente una parte de la explicación de este incremento en la 
delincuencia se encuentra en la facilidad con la que se obtenían armas producto de 
los procesos de desarme en países centroamericanos; también, en algunos casos 
por incursión en organizaciones delictivas de algunos militares licenciados o 
excombatientes desmovilizados(Paramio, 2001). Los propios procesos políticos 
explican la existencia de corporaciones policiales militarizadas en numerosos 
países, en las cuales el respeto a los derechos humanos y la seguridad de los 
ciudadanos no eran la prioridad (Neild, 1999). Por ello, hacia la década de los 
noventa inició un proceso de reforma policial en muchos de los países del 
subcontinente. Este contexto ha generado la implementación de diversas iniciativas 
de reforma, que buscan no sólo impactar sobre la gestión, sino también sobre la 
doctrina y la cultura institucional. Más aún, en la mayoría de casos, las experiencias 
son incipientes y los resultados variados e incluso contradictorios (Dammert, 2005). 
Estas reformas involucraron a una variedad de actores internacionales y se 
produjeron de manera paralela a cambios institucionales que afectaron al sistema 
de justicia criminal mediante la introducción de juicios orales y sistemas acusatorios. 
Con posterioridad los intentos de cambio policial se extendieron al resto de la región. 
Así, por ejemplo, durante los años noventa las policías militares de carácter 
preventivo de diversos estados brasileños dan comienzo a programas de policía 
comunitaria con el objetivo de mejorar las relaciones con la comunidad, reducir los 
niveles de violencia policial y aumentar la aceptación ciudadana (Frühling, 2004). 
36 
 
Es por esto que iniciativas como el modelo de policía de proximidad son un 
esfuerzo importante que intenta hacer una transformación en el modo en que desde 
el Estado se provee de un servicio público que deja de lado el esquema tradicional 
de la administración pública y en su lugar incorpora elementos de coordinación 
interinstitucional que además no se limitan a acciones únicamente en materia de 
seguridad, también existe contacto horizontal con otras dependencias de la 
administración pública con el fin de contribuir al desarrollo de los ciudadanos. 
1.3 La policía de proximidad 
 
Los procesos de reforma policial que hoy se ejecutan en América Latina son 
de variada naturaleza. Los hay que buscan un acercamiento con la comunidad, pero 
que no se denominan de policía comunitaria porque aparentemente las instituciones 
que los realizan no aceptan todas las premisas que este modelo promueve. En el 
otro extremo existen aquellos que a partir de estos programas de tipo comunitario 
buscan transformar la policía en su conjunto (Frühling, 2003). 
El establecimiento de programas de policía de proximidad es un fenómeno 
cada vez más recurrente en los países de América Latina, como una respuesta a la 
falta de confianza pública en la policía, así como a la necesidad de alternativas que 
permitan enfrentar el aumento en la violencia y el crimen y también a esfuerzos por 
integrar a esta organización a los procesos de descentralización y modernización 
que actualmente se desarrollan dentro del Estado (Arias, 2007). 
En ese sentido desde el inicio de la década de los ochenta se crearon 
diversas coaliciones que se encargarían de construir el concepto de policía de 
proximidad al cual se atribuye el cruzar dos voluntades: realizar investigaciones 
científicas sobre la institución policial y la voluntad política por reformar a la propia 
institución. El concepto de policía de proximidad fue cualificado por el criminólogo 
del Quebec Jean Paul Brodeur como la aplicación ortodoxa del modelo anglosajón 
de policía de la comunidad (community policing) (Dieu, 2002). 
37 
 
Aunque la policía de proximidad comprende una variedad de enfoques en 
constante progreso, en general consideran ciertos principios básicos, como una 
orientación de seguridad en la que la organización policial pretende satisfacer las 
necesidades y preocupaciones generadas por la comunidad, que se caracteriza por 
un trabajo proactivo con actores locales, para dar solución al aumento de la 
incidencia delictiva y percepción de inseguridad. Así, la aceptación de la policía se 
vuelve elemental para lograr una acción de respuesta preventiva y de protección 
hacia las personas, además se fortalece la capacidad para resolver problemas 
sociales, se pueden identificar conflictos comunes y romper su persistencia. 
La primera referencia a este modelo consensual aparece en discursos 
oficiales en Francia, en una declaración realizada ante el Consejo de Ministros el 20 
de noviembre de 1991, Philippe Marchand, Ministro del interior, introdujo el concepto 
de policía de proximidad, en el vocabulario político, con el cual le dio una orientación 
global alejada de la división clara entre aspectos preventivos y represivos de la 
actividad de la policía, meses más tarde el sucesor Paul Quilés, en su plan de acción 
para la seguridad de 1992, convirtió la policía de proximidad en la prioridad de la 
acción de la policía urbana. Este plan incorporaba medidas como el refuerzo de la 
vigilancia por manzanas de casas, la creación de unidades de policía judicial 
especializadas en la lucha contra la delincuencia o protección de personas de edad 
avanzada (Dieu, 2002). 
La policía de proximidad puede significar un contraste con aquella de 
respuesta rápida y con la policía orientada a la solución de problemas, porque los 
agentes de policía están más cerca de la comunidad y pueden representar sus 
normas; se trata de un proceso en el cual el control del crimen es compartido con el 
público, así como la protección del vecindario; o un medio para desarrollar la 
comunicación con los grupos públicos y de interés. En este enfoque la atención se 
centra en el caso más difícil, el área que requiere un cambio por parte de los 
funcionarios y de la organización (Fielding, 1995). 
El Consorcio de la Policía Comunitaria de la oficina de Asistencia Judicial de 
los Estados Unidos, 1994, define este enfoque como una colaboración entre la 
38 
 
policía y la comunidad que consta de dos componentes básicos: asociación 
comunitaria y resolución de problemas: la policía debe desarrollar relaciones 
positivas con la comunidad, debe involucrarle en la búsqueda de un mejor control y 
prevención del delito, y debe unir sus recursos con los de ésta, para hacer frente a 
las preocupaciones más urgentes. La resolución de problemas es el proceso a 
través del cual se identifican las preocupaciones específicas de las comunidades y 
a través de la cual se encuentran los remedios más adecuados para luchar contra 
estos problemas. 
La policía de proximidad con la división por cuadrantes del territorio, permite 
crear una mayor confianza entre los ciudadanos y el agente policial a partir del 
reconocimiento y contacto continuo, las personas tienen una buena razón para 
ayudar a la policía a protegerlos; el tener el mismo agente en la misma zona facilita 
un flujo de información, el conocimiento de la comunidad ofrece una base para la 
orientación y la identificación de los patrones de delito. 
 La literatura reciente es rica en expresiones a favor de este enfoque, 
destacando un vuelco mayoritario hacia un modelo común que, más allá de 
responder a las necesidades específicas de cada país, comunidad y territorio, 
promete disminuir las formas más preocupantes de delito común y el sentimiento de 
inseguridad y que pone énfasis en: a) el asociacionismo de la policía, b) el interés 
por favorecer la cohesión y solidaridad con la comunidad, c) el incremento del nivel 
de satisfacción de la población ante la intervención policial , d) la participación activa 
de las persona y la comunidad en la “producción” de seguridad y e) la entrega de 
un servicio de calidad (menos estandarizado) mediante respuestas más 
personalizadas (dado las realidades locales diferentes) (Herrera y Tudela, 2005). 
En Estados Unidos (EE.UU.) la emergencia de dos modelos de actuación 
policial: la policía de proximidad y la policía orientada a la solución de problemas, 
surgieron con el objetivo de mejorar la eficacia de las actuaciones policiales y de 
reformarlas organizaciones policiales, para lo cual se han realizado investigaciones 
sobre el impacto de la policía de proximidad en la población afectada, en las 
organizaciones, el trabajo policial y los agentes policiales. Los resultados de 
39 
 
diversos estudios sugieren que la policía de proximidad y la policía orientada a la 
solución de problemas han tenido un efecto moderado sobre la delincuencia, pero 
un efecto mayor sobre la calidad de la relación entre la policía y la comunidad 
(Greene, 2000). 
Este autor encuadra algunas diferencias entre los modelos de policía de 
proximidad y policía orientada a la solución de problemas; el objetivo de la primera 
es capacitar a la población en favor de la prevención del delito, mientras que en la 
segunda, el objetivo es establecer a partir de la ley, el orden y fortalecer el 
sentimiento de seguridad. La forma de intervenir en ambos modelos es similar; a 
partir del derecho penal, civil y administrativo. Puede diferenciarse de manera clara 
un alto nivel de discreción de los agentes policiales bajo la perspectiva de la policía 
de proximidad, controlable por la comunidad y por el mando local, a diferencia de la 
policía orientada a la solución de problemas en que es controlable principalmente 
por la administración policial. Probablemente, la principal diferencia entre estos 
modelos recae en la centralización inherente al modelo de policía orientada a la 
solución de problemas contrario a que la policía de proximidad opera cercana a la 
población y bajo la aprobación continua de ésta. 
Las tendencias actuales en la reforma policial de EE.UU., denominada con el 
nombre genérico de policía de proximidad, comenzaron a mediados de los años 
ochenta y continúan hasta hoy. Estas tendencias impulsan el papel contextual de la 
policía, que implica una mayor interacción con el vecindario para resolver delitos 
persistentes en los barrios y problemas persistentes de desorden (Goldstein, 1987). 
En América Latina, la introducción de dicho modelo registra ya diversas 
experiencias tendientes a acercar la policía a la comunidad. Tales son los casos de 
experiencias como la impulsada por el proyecto “Viva Rio” en Rio de Janeiro a inicios 
de la presente década; las actividades dirigidas a bandas juveniles en Medellin, 
Colombia que data de 1995; el programa de policía comunitaria de la Policía Militar 
de Sao Paulo iniciado a finales de 1997 los proyectos impulsados por el Instituto 
Interamericano de Derechos Humanos que se ejecutan desde 1998 en varias 
40 
 
ciudades de Centroamérica y el Plan Cuadrante ejecutado por Carabineros de Chile 
desde febrero de 1999 (Chinchilla,1999). 
En México la reforma policial se remonta al menos a quince años; empero, 
sus resultados son desalentadores, pues no se ha buscado construir corporaciones 
orientadas a la ciudadanía, escasamente capacitadas, sin subrayar el respeto a los 
derechos humanos. Como un referente histórico sobre las funciones que las 
organizaciones de seguridad pública han desempeñado en México, puede 
señalarse que se han atribuido como eje de acción; mantener el orden público, 
defendiendo la “seguridad del Estado”, por encima de aquella que prioriza y se 
considera un derecho de los ciudadanos. Tal situación en gran medida ocasionada 
por la debilidad institucional, que ha favorecido que se consideren en muchos casos, 
un mero instrumento control del Estado y que pueden explicar los resultados de la 
reforma policiales. 
Algunos autores han realizado estudios buscando las causas de las fallas en 
las reformas policiales implementadas en el país. Así Arellano (2008), atribuye estos 
efectos a una falta del cumplimiento de los decretos de ley, pues por ejemplo hacia 
el surgimiento del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SNSP) en 1995 se 
planteó la carrera policial como instrumento de coordinación, definida como 
obligatoria; sin embargo, exceptuado algunos casos, la carrera policial no se puso 
en marcha. La mayoría de las instituciones policiales en el país funcionan sin 
controles para la contratación, permanencia y desarrollo profesional de sus 
integrantes. 
Roberto Campa (2008) (entonces Secretario Ejecutivo del SNSP) señaló que, 
el nivel promedio de escolaridad de las policías estatales y municipales era de 
secundaria, que casi 50% de los mandos requiere apoyo psicológico y 
aproximadamente el 70% de los evaluados tenía algún problema de salud. El sueldo 
más bajo de los policías municipales era de 3 mil pesos y el de los policías estatales 
entre 3 mil 471 pesos; por eso, en palabras de Campa los policías complementan 
sus ingresos con la corrupción, mediante sobornos o por complicidad con el crimen 
41 
 
organizado. En cuanto a condiciones laborales, al menos 61% de los policías, 
señalan instalaciones y equipo de trabajo deteriorado. Y finalmente 47% de los 
entrevistados desconoce los procedimientos básicos de coordinación que existen 
entre las diferentes corporaciones policiales; 44% señaló desconocer la 
normatividad que se aplica a las funciones policiales. 
Elena Azaola (2006) a partir de un estudio de autoimagen de la policía de la 
ciudad de México señala que los policías argumentaron que anteriormente (en los 
años 70 y 80) la policía tenía “mayores garantías” para realizar sus funciones, las 
cuales comenzaron a declinar a partir de que aparecen en escena los “derechos 
humanos”, actitud que revela su incomprensión sobre las garantías fundamentales 
de los ciudadanos, el desconocimiento de los procedimientos y, peor aún, la 
incapacidad de verse a sí mismos como sujetos de derecho. Hace énfasis también 
en las condiciones de trabajo pues el bajo salario y las jornadas de trabajo son 
especialmente extenuantes. 
En general los diagnósticos de estos autores apuntaban hacia una falta de 
conocimiento de los agentes sobre los objetivos de la organización, los cuales al 
parecer no se orientaban hacia la protección de la sociedad civil, además de las 
precarias condiciones laborales a que se enfrentan y en general de la organización, 
la falta de información e incluso de capacidades de los propios agentes al no existir 
el servicio civil de carrera ni incentivos para su práctica. Si bien las reformas 
policiales previas no se han consolidado, los estudios que se han hecho a las 
distintas organizaciones han identificado de cierto modo cuales son los principales 
problemas de éstas, queda entonces, la oportunidad de reestructurarlas, 
atendiendo un cambio en el objetivo principal de estas, transformar su visión y 
comprender que se trata de un servicio de protección hacia los ciudadanos, 
respetando sus garantías, con una visión hacía una constante formación de los 
agentes policiales y de la sociedad misma. 
En México existen esfuerzos recientes orientados a ejecutar un modelo de 
policía de proximidad que ayude a la resolución de problemas de seguridad que 
42 
 
además opere como estrategia de recuperación de la confianza de la sociedad. Es 
común encontrar agencias locales de policía impulsando un “nuevo modelo policial” 
orientado hacia la comunidad, pero aún es difícil verificar que tengan las 
características mínimas que establece la experiencia internacional en la materia. 
Uno de los supuestos más importantes se refiere a realizar cambios importantes en 
la organización policial, como la descentralización operativa y la delegación de 
responsabilidades, así como reactivar el patrullaje (a pie, en bicicleta o en moto) del 
barrio (Moloeznik, 2010). 
1.4 Experiencias exitosas de la orientación de la policía de proximidad 
 
Existen muchos intentos de aproximación a la comunidad o policía de 
proximidad en distintos países latinoamericanos. Algunos proyectos ya han sido 
evaluados por el Banco Interamericano de Desarrollo, con el objetivo de obtener 
conclusiones respecto a su diseño y ejecución que puedan servir para explicar el 
impacto de estos en