Federalismo Fiscal Mexicano

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El Federalismo 
Fiscal Mexicano 
Lilia Guillermina Beltrán Jiménez 
Mónica Marsela López García 
Laura Margarita Medina Celis 
Ramiro Torres Torres 
Sergio Sánchez Enríquez 
El federalismo fiscal mexicano 
El federalismo fiscal mexicano 
LILIA GUILLERMINA BELTRÁN JIMÉNEZ 
MÓNICA MARSELA LÓPEZ GARCÍA 
LAURA MARGARITA MEDINA CELIS 
RAMIRO TORRES TORRES 
SERGIO SÁNCHEZ ENRÍQUEZ 
~ ornared ltorlul 
La presentación y disposición en conjunto de: 
El federalismo fiscal mexicano 
Son propiedad de los autores. 
Ninguna parte de esta obra puede ser reproducida o transmi-
tida, mediante ningún sistema o método, electrónico o mecá-
nico (INCLUYENDO EL FOTOCOPIADO, la grabación 
o cualquier sistema de recuperación y almacenamiento de 
información), sin consentimiento por escrito de los autores. 
Derechos reservados conforme a la ley: 
© Lilia Guillermina Beltrán Jiménez 
Mónica Marsela López García 
Laura Margarita Medina Celis 
Ramiro Torres Torres 
Sergio Sánchez Enríquez 
ISBN: 978-970-764-469-4 
Impreso en México/ Printed in Mexico. 
Presentación 
CAPÍTULO 1 
Generalidades del estado . 
1.1. Introducción 
Contenido 
1.2. El estado contemporáneo 
1.3. El federalismo como forma de gobierno 
1.4. Las relaciones intergubemamentales actuales 
1.5. La actividad financiera del estado 
Conclusiones . 
CAPÍTULO 2 
El federalismo fiscal. 
2.1. Introducción 
2.2. Modelos de federalismo . 
2.3. Concepto de federalismo fiscal 
2.4. El poder tributario federal . 
2.5. El poder tributario local. 
Conclusiones . 
CAPÍTULO 3 
. . 7 
11 
11 
12 
19 
23 
, 27 
32 
33 
33 
34 
38 
40 
41 
44 
Las relaciones fiscales intergubemamentales en México. 47 
3.1. Introducción . . . . . 47 
3.2. La doble o múltiple tributación . . . 48 
3.3 El sistema nacional de coordinacion fiscal . 51 
3.4. Coordinación y facultades tributarias federación-entidades 
federativas-municipios 63 
3.5. Coordinación y delimitación de funciones tributarias . 67 
Conclusiones . . . . . 71 
5 
• 
CAPÍTULO4 
Las líneas generales del federalismo fiscal vigente en México . . 73 
4.1. Introducción . . . . . . . . . . . . 73 
4.2. Marco jurídico del SNCF actual . . . . . . . 75 
4.3. Ingresos materia de adhesión y colaboración administrativa. 77 
4.4. La coordinación y adhesión administrativa 80 
4.5. La Colaboración Administrativa . 82 
Conclusiones . 
CAPÍTULO 5 
Las líneas del futuro federalismo fiscal en México. 
5.1. Introducción . . . . . 
5.2. El establecimiento del SNCH. . 
5.3. La nueva delimitación de funciones . 
5.4. La compensación y el reparto de ingresos. 
Conclusiones . 
Anexo .. 
Bibliografía 
6 
98 
101 
101 
102 
106 
108 
126 
129 
167 
Presentación 
Es generalmente reconocido que la existencia de un estado financie-
ramente fuerte redunda en la existencia también de una sociedad con 
amplias posibilidades de satisfacción de sus necesidades materiales. 
Asimismo, se cree con bastante razón que un estado débil tendrá 
un pobre cumplimiento de los objetivos y funciones que él mismo y los 
preceptos que lo regulan y establecen le han asignado en la actualidad. 
En esa tesitura, la fortaleza del estado en sus tres espacios guberna-
mentales, redundará en beneficio o perjuicio de la población que le ha 
elegido y en el cual basa su existencia y sus funciones más elementales 
y fundamentales. 
En efecto, si los tres espacios gubernamentales tienen amplias posi-
bilidades de acudir a fuentes normales y permanentes para allegarse de 
los ingresos y demás recursos financieros imprescindibles para su fun-
cionamiento, los grupos sociales seguramente también podrán contar 
con la satisfacción de sus necesidades generales y la prestación de los 
servicios públicos que requieren. 
Tales razonamientos nos han hecho reflexionar y pensar que el estu-
dio de las fortalezas y, en su caso, las debilidades económico-financieras 
del estado mexicano y en el ámbito del federalismo fiscal en el practica-
do, con todas las consecuencias que ello trae consigo, son por sí mismas 
motivo y razón más que suficiente para la formulación del presente es-
tudio de investigación. 
Así, hemos denominado este trabajo de investigación El federalismo 
fiscal mexicano, y en el mismo nos propusimos, aunque sea de forma 
genérica, efectuar el examen, análisis y comentarios de la situación que 
en dicha materia prevalece en nuestro país. 
La metodología aplicable a la investigación cae en el ámbito de la 
deducción, esto es, se parte de lo general para llegar a lo particular, 
iniciando con la definición conceptual para luego seguir con el tema 
7 
central: abordar el "Federalismo Fiscal", y luego continuar con las he-
rramientas con las que en nuestro país se ha buscado materializar dicho 
federalismo, para concluir con lo que nosotros denominamos como "lí-
neas" del actual federalismo practicado en México, pretendiendo cono-
cer las perspectivas que se manifiestan de los acontecimientos actuales. 
Aunado a lo anterior, se investiga acerca de las diversas opiniones 
de los doctrinistas más destacados en el tema; así como las distintas 
teorías que existen sobre la materia las cuales describen los orígenes y 
principios de esta importante relación intergubernamental mexicana. 
Asimismo, se aplica el análisis de los diversos conceptos y figuras 
que dan forma a la adhesión y la colaboración administrativa como so-
porte y base del federalismo fiscal mexicano del siglo XX y de comien-
zos del XXI. 
Finalmente, también se aplica el método descriptivo, esto al definir 
los requisitos y características de los factores que dan cuerpo al federalis-
mo en materia fiscal entre los tres espacios de gobierno en nuestro país. 
Como objetivos que nos hemos propuesto en el desarrollo de la inves-
tigación, relacionamos los de conocer, aunque sea de forma panorámica, 
lo que es el Estado Mexicano en sus orígenes federalistas, para entrar el 
análisis de las diversas relaciones intergubernamentales y en materia fis-
cal, que en dicho sistema político han venido dándose en el tiempo. 
Es objetivo del trabajo también, describir someramente y con pro-
pósitos introductorios, quizá para otro u otros trabajos de investigación, 
los modelos de federalismo y el poder tributario que en el ámbito del fe-
deralismo fiscal se vienen manifestando en nuestra realidad nacional. 
Otro de los objetivos planteados aquí, es entender la base en que se 
han dado este tipo de relaciones entres los tres espacios de gobierno en 
nuestro país, las competencias que se han asumido y adquirido, amén 
de conocer las funciones y delimitaciones que ha traído consigo la exis-
tencia del federalismo fiscal en México. 
Finalmente, es objetivo del trabajo conocer las líneas generales que 
ha seguido el federalismo en nuestro país, así como las posibles líneas o 
tendencias que debería seguir el federalismo fiscal en nuestro país para 
que se le puede concebir y entender como tal en el amplio sentido de 
la palabra. 
Con el propósito de cumplir los mencionados objetivos, la investiga-
ción se ha estructurado en cinco apartados, comenzando en un primer 
capitulo, que se ha denominado "GENERALIDADES DEL ESTADO", 
mismo que explica de forma muy panorámica los orígenes del estado 
8 
como un ente todopoderoso, e ir introduciéndonos en el Estado Mexi-
cano, así como los diversos tipos de relaciones que en su interior se han 
venido dando a partir de principios del siglo XIX y XX. 
En el orden se sigue con la "EL FEDERALISMO FISCA.U', que lo 
aborda comentando en principio los modelos de federalismo existentes 
hasta la fecha, y luego sigue con algunos escarceos de carácter concep-
tual, se analiza también el poder que en materia tributaria les otorga la 
Constitución Federal a los tres espacios de gobierno en nuestro país. 
En el capítulo 3, que se ha denominado "LAS RELACIONES FIS-
CALES INTERGUBERNAMENTALES EN MÉXICO", se comienza 
por describir la doble o múltiple tributación la cual, según los estudio-sos de la materia, se propició y es motivo de la coordinación intergu-
bemamental que se ha dado a partir del año 1944, la competencia que 
a la luz de aquella prevalece a partir de esa fecha, para concluir con 
las facultades que en el ámbito de la adhesión y coordinación se salvan 
para los niveles locales. 
Se sigue con el apartado 4, que se llama "LAS LÍNEAS GENERA-
LES DEL FEDERALISMO FISCAL EN MÉXICO", en el que se abor-
dan con más profundidad las fuentes tributarias instituidas por nuestra 
Carta Magna a los tres espacios de gobierno, así como los requisitos a 
cumplir tanto por parte de la adhesión como de la colaboración admi-
nistrativa en materia fiscal federal. 
Concluye esta investigación con un Capítulo 5 y último apartado, 
que se denomina "LAS LÍNEAS DEL NUEVO FEDERALISMO FIS-
CAL EN MÉXICO", que aborda tres grandes líneas: la compensación, 
derivada de la renuncia del poder tributario de los gobiernos locales, y 
el reparto de ingresos, lo que en el siglo XXI parece ser la nueva delimi-
tación de funciones recaudatorias y, por último, la descentralización de 
funciones en tomo de la administración tributaria de los tres espacios 
de gobierno prevalecientes en México. 
Deseamos señalar aquí, que la revisión final y durante la investiga-
ción y redacción de este trabajo, contamos con la asesoría y comentarios 
del Mtro. José Francisco Plascencia Rodríguez, a quien agradecemos 
además sus comentarios, opiniones y sugerencias. 
9 
Zapopan, Jalisco. Ma,zo de 2008 
Los Autores 
Capítulo 1 
Generalidades del estado 
1.1. Introducción 
Es generalmente reconocido que las sociedades del futuro tendrán, nece-
sariamente, que contar con el concurso del Estado como gobierno. 
Lo anterior, encuentra sustento en la complejidad de las relaciones 
que las también complejas sociedades entablan en el quehacer cotidia-
no. Esto en todos los campos del acontecer humado: las relaciones eco-
nómicas, las sociales, las políticas, las jurídicas y, en fin, todas las que se 
materializan en el cada día del desarrollo personal y social de los grupos 
humanos en el mundo. 
Es así, en razón de que las diversas relaciones interpersonales enun-
ciadas, casi siempre, y en algún momento de su desarrollo requieren del 
ejercicio de las autoridades en sus diversos ámbitos. Tal circunstancia, 
por tanto, hace indispensable en la consideración del Estado como go-
bierno aplicando las normas y procedimientos formulados al efecto. 
En ese orden de ideas, se inscribe el desarrollo del presente capí-
tulo, el cual se integra de cuatro apartados los cuales, respectivamente 
analizan los orígenes y conformación del Estado, las razones de su exis-
tencia y concluyen con un vistazo genérico de las funciones que tiene 
dicho ente público asignados por las constituciones federales y locales, 
esto en el primero de los sub-apartados que se ha denominado "El Es-
tado Contemporáneo". Le sigue en análisis el punto en que se aborda, 
también de forma panorámica o genérica, el sistema federal como una 
forma de gobernar por parte de los estados nacionales. Esto en el punto 
denominado "El federalismo como forma de gobierno". 
El tercer apartado del presente capítulo, se ocupa de describir las 
diversas relaciones que entre los gobiernos se han establecido, sobresa-
11 
liendo sobre éstas, las relaciones fiscales intergubemamentales, las que 
son el tema central de este trabajo de investigación y que se ha intitula-
do como "Las relaciones intergubemamentales actuales", para concluir 
con un apartado que destaca las funciones conocidas y descrita como 
"La actividad financiera del estado". 
1.2. El estado contemporáneo 
La importancia económica, social, política y jurídica que actualmente 
tiene el Estado, es indiscutible. 
Dicha importancia deriva, entre otras cosas, del cambio o transfor-
mación sufrida por el ente público de ser "Estado gendarme" en sus 
inicios, a transformarse en el "Estado social de Derecho" actual; cam-
bio que, según algunos estudiosos del Derecho Administrativo, ha des-
embocado en la adquisición de diversas atribuciones, si bien es cierto, 
unas que ha asumido y otras que le han sido conferidas por los grupos 
sociales. 
Entre dichos autores, se puede mencionar a Sergio Francisco de 
la Garza y Gabino Fraga y otros más. El último de los autores mencio-
nado, con base en lo afirmado por Bonnard, afirma que la doctrina, 
ha establecido como atribuciones del Estado las tres que se enlistan a 
continuación: 1 
a) atribuciones del Estado para reglamentar la actividad privada; 
b) atribuciones que tienden al fomento, limitación o vigilancia de la 
misma actividad, y 
c) atribuciones para sustituirse total o parcialmente a la actividad de 
los particulares o para combinarse con ella en la satisfacción de una 
necesidad colectiva." 
En relación a dichas atribuciones del Estado, hay que decir que sólo 
manifiestan cierta tendencia de carácter económico, dado que se con-
sidera que el ente público debería tener atribuciones de reglamenta-
ción, de fomento, limitación o vigilancia de la actividad privada, y la 
de sustituir, total o parcialmente, en la realización de dicha actividad 
l. FRAGA, Gabino. Derecho Administrativo. P. 11. Decimoquinta Edición. Editorial Porrúa, 
S.A. México 1973. 
12 
o en combinarse con el sector privado para satisfacer alguna necesidad 
colectiva. 
Por tanto, esas atribuciones forman un conjunto menos integral, 
esto en razón de que sólo hace referencia a la reglamentación, vigilan-
cia y sustitución, parcial o total, de las actividades privadas; atribuciones 
que son de una perspectiva de muy corto alcance, y sólo de carácter 
económico. Podríamos entonces concluir que estas atribuciones corres-
ponden al "Estado gendarme" del pasado y no a las atribuciones actua-
les y obligadas en una sociedad que se precie de vivir en un Estado de 
Derecho. 
Sin embargo, dichas atribuciones, podríamos considerarlas con más 
amplitud, adicionando a las mencionadas, ciertas actividades referidas 
al cuidado en el orden jurídico, social y cultural, amén de las relativas a 
la protección y consecución de propósitos de protección al trabajo y a 
la previsión social. 
1.2.1. Orígenes y conformación del Estado 
En la antigüedad, el vocablo y el concepto de Estado se encuentra en 
los escritos del filosofo Griego Platón, que estima que la estructura de 
aquél y la del individuo son iguales, por lo que primero analiza las partes 
de uno y luego del otro, para concluir en que el principio del Estado es 
anterior al hombre, porque además la estructura de aquél, aún siendo 
igual a la de éste, es más objetiva y evidente. Mientras que para otro 
filosofo también Griego Aristóteles, el Estado existe por naturaleza y, 
por tanto, es anterior al hombre, no por ser éste autosuficiente y solo 
podrá serlo respecto al todo, en cuanto a su relación con los demás, 
cuando afirma tajantemente que quien no convive con los demás en 
comunidad "o es una bestia o es un dios". 
En los tiempos modernos, se ha dicho por muchos estudiosos del 
tema que el vocablo "Estado", se debe a Nicolás Maquiavelo, cuando 
en su obra cumbre "El Príncipe", afirma que: "Los Estados y soberanías 
que han tenido y tienen autoridad sobre los hombres, fueron y son, o 
repúblicas o principados. Los principados son, o hereditarios con larga 
dinastía de príncipes, o nuevos; o completamente nuevos, cual lo fue 
Milán para Francisco Sforza o miembros reunidos al Estado heredita-
rio del príncipe que los adquiere, como el reino de Nápoles respecto a 
la revolución de España. Los Estados así adquiridos, o los gobernaba 
13 
antes un príncipe, o gozaban de libertad, y se adquieren, o con ajenas 
armas, o con las propias, por caso afortunado o por valor del genio". 
Así, según se reconoce Luis XIV rey de Francia, en un momento de 
su reinado se atreve a decir que "El Estado soy yo", lo que implica la 
más pura esencia del absolutismo y no el Estado como se le reconoce en 
la actualidad. En dicha época, por lo comentado,se tomaba al Estado 
como un régimen político en el que una sola persona, el soberano, ejer-
cía el poder con carácter absoluto, sin límites jurídicos ni de ninguna 
otra índole. El Estado no era sino una prolongación de las característi-
cas absolutas del rey en ese tiempo. 
· Sin embargo, es en la revolución Francesa cuando se considera 
como la pauta del cambio de la palabra Estado, para llegar a la concep-
ción actual del mismo, a la organización política y jurídica de un pueblo, 
un territorio y bajo un poder de mando. 
En esa tesitura, podemos afirmar que las características, desde el 
punto de sus elementos, del Estado moderno son las siguientes: 
l. Territorio. Este se refiere al medio físico que es necesario para la 
sustentación del Estado y 
2. El Poder. Este se refiere a lo que en la actualidad se denomina como 
el Estado Nacional. 
3. Infraestructura. Este se compone de diversos elementos burocrá-
ticos, dentro de los que podemos mencionar el administrativo, el 
financiero, el militar, el diplomático, etc. 
4. Unidad económica. Este se materializa en la capacidad reguladora 
y directiva del ente público en el ámbito de la economía, tanto en su 
aspecto interno como con el exterior, y más concretamente con el 
control de la entrada y salida de mercancías y servicios. 
Finalmente, y en el ámbito jurídico, es en la Constitución Federal, donde 
se establece la soberanía nacional, el concepto de pueblo, y la forma de 
gobierno, en nuestro país. Por lo que de dicho precepto se desprenden 
elementos tales como Soberanía, Pueblo, Poder Público, Derecho a alte-
rar o modificar y la Forma de gobierno. 
A la letra dicho precepto, establece: 
ARTICULO 39. La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pue-
blo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de este. El 
pueblo tiene todo el tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma 
de su gobierno. 
14 
1.2.2. Las razones de la existencia estatal. 
Se ha discutido que las razones que dan lugar a la existencia y a la esen-
cia y composición del Estado moderno, han sido expresadas por Carlos-
Louis de Secontat Barón de Montesquieu, esto en su obra cumbre ''El 
Espíritu de las Leyes': la cual apareció publicada en el año de 1748. Sin 
embargo, hay quienes afirman que realmente dichas razones se encuen-
tran en la obra de John Locke: "Dos Tratados sobre el Gobierno", y la 
cual vio la luz pública el año de 1688. 
Si nos atenemos a la fecha de publicación de cada una de dichas 
obras, podemos con toda facilidad afirmar que Locke influyó en Mon-
tesquieu, dada la temporalidad entre una y otra obra: sesenta años. 
Sin embargo, para Adolfo Arrioja, la influencia de Locke es funda-
mental y básica, esto cuando afirma literalmente que: 
Para Locke un Estado regido por leyes y no por voluntad de un autócrata, debe 
dividir el ejercicio del poder público en tres funciones o poderes independientes y 
separados entre sí: el Poder Legislativo que invariablemente deber estar integrado 
por representantes del pueblo libremente elegidos, y al cual le corresponde, de 
manera exclusiva, la tarea de discutir y aprobar las leyes; el Poder Ejecutivo cuya 
misión debe ser simplemente la de aplicar las leyes que el Legislativo apruebe; y 
Poder Federativo ... 2 
Todavía más, este estudioso afirma luego cuando se refiere a las funcio-
nes y atribuciones del Legislativo lo siguiente: 
La Sociedad y el Derecho Divino y Natural colocan al Poder Legislativo en la cús-
pide del Poder en toda la Nación y en todas las formas de Gobierno. 
"En primer lugar, deben regir las leyes debidamente promulgadas, que no 
pueden variarse para casos individualmente considerados, de tal manera que se 
tenga la misma y única Ley para el rico y el pobre, para el favorito en la Corte del 
Rey y para el campesino en su arado. 
"En segundo lugar, las Leyes deben expedirse sin otro fin que el bienestar del 
pueblo. 
"En tercer lugar, el Legislativo no debe aumentar los impuestos sobre las pro-
piedades del pueblo, sin el consentimiento otorgado a sus diputados por el propio 
pueblo. Y lo anterior sólo se logra en aquellos Gobiernos en los que el Legislativo 
2. ARRIOJA V, Adolfo. El Federalismo Mexicano hacia el Siglo XXI. Página 44. Editorial 
Tbemis. Primera edición, marzo de 1999. 
15 
es el Poder Supremo y sus miembros son electos de tiempo en tiempo por el propio 
pueblo. 
"En cuarto lugar, el Legislativo no puede transferir el poder de dictar las leyes 
a ningún otro cuerpo o persona, sino que lo debe conservar en representación y a 
disposición del pueblo.3 
De lo anterior, podemos concluir en que las ideas de Locke destacan 
sobremanera la prevalencia de la ley, además de sobresalir una situa-
ción que en la actualidad mexicana es harto difícil de alcanzar y com-
prender, que "las Leyes deben expedirse sin otro fin que el bienestar 
del pueblo." 
1.2.3. Las funciones estatales actuales 
Como se señaló, el Estado tiene una cierta variedad de funciones; sin 
embargo, genéricamente se reconocen tres, y que son la legislativa, la 
administrativa y la judicial. 
A dichas funciones se han referido también diversos doctrinistas, 
empero, a nosotros nos ha parecido que Luis Navarrete, recoge el pen-
samiento de los más acertados estudiosos del tema. 
Así, Navarrete afirma que dichas funciones, se pueden describir de 
la siguiente manera: 
l. Función Leg;,slativa. Consiste en regular las reglas de derecho posi-
tivo; y como ya hemos visto líneas arriba, la acción que el Estado ejerce 
sobre el Derecho es doble: de un lado, monopoliza su sanción, y del 
otro, centraliza las formas del Derecho bajo la supremacía y hegemonía 
de la ley. Esto es, que el Estado centraliza la producción del derecho 
mediante una forma que le es peculiar: la Ley. Como veremos poste-
riormente, ella no es la única fuente de Derecho, pues también lo es la 
costumbre, la doctrina y la jurisprudencia, que como la ley resultan ser 
fuentes formales, y la primera, esto es la ley, resulta ser fuente obligato-
ria de Derecho. Instituciones jurídicas que veremos más adelante. 
2. Función Administrativa. Tiene por finalidad asegurar la ejecución de 
las leyes y el funcionamiento de los servicios públicos, proveyendo a 
las necesidades del grupo social. Pero estos propios de administración 
3. lbid. Página 45. 
16 
no suelen darse por suerte del azar; de allí que los actos de administra-
ción van relacionados con otros actos, como los de reglamentación de 
las leyes, acto administrativo este que contiene de alguna manera una 
función legislativa, que siendo propia del Órgano legislativo, le resulta 
necesario a dicho Órgano, a efectos de que para el cumplimiento cabal 
de su función eminentemente administrativo se vea cumplida de manera 
efectiva. En materia de regulación del orden público propio, hasta la 
regulación de los servicios públicos básicos, contribuyendo estas facul-
tades al llamado poder de policía. 
Entre los otros actos administrativos que le son propios al Poder 
Ejecutivo, son los actos políticos, que no son necesariamente legislati-
vos, entre los que se encuentran las leyes de amnistía; también se en-
cuentran los actos diplomáticos, que son actos "sui generis", del que 
se participa de la función administrativa y de la legislativa, pues son 
concretos y a la vez fijan normas de derecho que prevalecen sobre las 
leyes nacionales. 
Resulta necesario distinguir entre los actos de gobierno y los actos 
administrativos, pese a que ambas clases de actos son del resorte del 
mismo poder del Estado. Los actos administrativos son recurribles y 
revocables, mientras que los actos de gobierno son de naturaleza emi-
nentemente política, por lo que no puede pedirse su revocatoria. Los 
primeros son regulados, son de función rutinaria para cumplir con los 
servicios públicos, con los de orden, de policía o de sanidad, etc. En tan-
to que los actos políticos son eminentemente discrecionales, inspirados 
en las altas necesidades delEstado o en la defensa de un régimen. 
3. Función Jurisdiccional. Consiste en obtener en casos concretos una 
declaración del derecho existente, mostrando que se reúne las caracte-
rísticas previstas por la norma, como sucede con la declaración de here-
deros, por ejemplo. Que indudablemente incluye las acciones coactivas 
de las sentencias para su cumplimiento. La declaración contenida en 
una resolución se obtiene mediante proceso (judicial). 
Resulta impropio denominarlo función judicial, porque a veces no es 
ejercida por el cuerpo de magistrados, cuyo conjunto constituye el Poder 
Judicial. Si bien éste es el encargado de ejercerla, no la ejerce completa-
mente, ya que ciertos actos administrativos jurisdiccionales son efectua-
dos por autoridades administrativas o por tribunales privativos. 
17 
Por su parte Silva Santisteban, en su obra "Fundamentos de Ciencia 
Política", manifiesta que la autoridad estatal, la que es ejercida por la eli-
te política, tiene dos funciones esenciales, la arbitral y la administrativa. 
En cuanto se refiere a la función arbitral, dicho autor hace un aná-
lisis filosófico de la organización social en términos globales, a partir 
de los intereses hegemónicos sobre los propios del resto de la sociedad, 
que resultan ser los dominados; en tal sentido, la elite establece y repro-
duce, mientras el restó de la sociedad lo permita, un aparato político-
burocrático que garantiza su supervivencia como totalidad. Como ya 
hemos señalado que en las sociedades estratificadas en clases o esta-
mentos aparecen conflictos sociales que sólo pueden ser regulados por 
una autoridad que se eleve por encima de los intereses particulares. 
Desde luego que, la autoridad estatal resuelve los conflictos a favor de 
los intereses globales de los grupos hegemónicos en cada sociedad. 
La elite política se convierte así en reguladora de los conflictos so-
ciales, buscando hallar fórmulas de compromiso que, manteniendo in-
tactas las bases del sistema social, alejan el peligro de las luchas fronta-
les. En esto consiste la función arbitral del Estado; que desde luego esta 
función no es neutral, sino que se halla comprometida con los sectores 
dominantes de la sociedad. 
Pero la elite no sólo debe arbitral entre los grupos dominantes y 
los dominados, sino también puede darse el caso que tenga que hacer-
lo entre diversas fracciones de los propios grupos dominantes; cuyos 
conflictos internos puede resultar ser más peligrosos para sus intereses 
comunes, que los conflictos con las masas. 
Pero dicha elite política no sólo cumple una función arbitral al re-
solver conflictos internos, sino que también es responsable del manejo 
de los conflictos externos. Es decir, la defensa nacional y las relaciones 
diplomáticas son otras de las múltiples tareas que debe afrontar. 
En suma, en el desempeño de la función arbitral, la elite política re-
gula los conflictos potenciales o reales que se dan en el ámbito interno y 
externo del Estado. Pero allí no se agota su función, pues, en efecto hay 
que añadir la función administrativa, la misma que es desempeñada por 
la elite política al ocuparse con la marcha general de los asuntos públi-
cos. Para ello se crea Órganos específicos y se dan normas destinadas a 
reglamentar el desarrollo de la sociedad en su conjunto. 
En tanto que en todo Estado hay problemas económicos, de defen-
sa, judiciales, de control de los recursos naturales, de salubridad, ali-
mentación, educación, comunicación, etc., la elite política no sólo tiene 
18 
la tarea de garantizar la supervivencia y reproducción del orden social 
existente, sino que también tiene que velar, con mayor o menor efica-
cia y equidad, según los casos, por la realización de ciertas actividades 
necesarias, para la sociedad como totalidad, ensayando fórmulas para 
atenuarlos o eventualmente solucionarlos. El prestigio o desprestigio 
de las elites de las elites está estrechamente ligado al éxito o fracaso de 
tales ensayos. 
En síntesis, termina diciendo Silva Santisteban, la élite política des-
empeña dos funciones esenciales: la arbitral y la administrativa, para 
cuyo cumplimiento se apoya de un aparato burocrático, que en determi-
nadas circunstancias puede autonominarse y, en casos extremos, llega a 
apropiarse de la autoridad estatal."4 
En ese sentido, se puede afirmar que las funciones esenciales del 
Estado moderno, en sus tres divisiones, son las de legislar, aplicar las 
normas y resolver la problemática resultante de la convivencia de los 
agentes sociales, esto es administrar y, declarar o resolver el derecho, 
función la última que se denomina jurisdiccional. 
1.3. El federalismo como forma de gobierno 
El Federalismo, como ya se comentó con antelación y se ampliará más 
adelante, consiste en términos genéricos en la división de poderes entre 
el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial y de funciones fiscales entre los 
distintos niveles de gobierno, dentro de un Estado-nación. 
En el Estado Mexicano las divisiones territoriales son los estados y 
municipios que cuentan con poderes de "jure" pero no de hecho para 
mantener su autonomía e identidad. El Federalismo, por tanto, ha sido 
considerado como una forma integral de gobierno. 
Como ya se comentó también para Adolfo Arrioja, el Estado Fe-
deral se integra por un conjunto de subdivisiones políticas, que son au-
tónomas en lo concerniente a su régimen interior, pero que configuran 
una entidad suprema, comúnmente conocida como Federación o Go-
4. NAVARRETE, Luis. "El Estado: conceptos y origen". Trabajo monográfico para aprobar el 
"Diplomado ea Derecho Constitucional". Cajamarca, República del Perú, julio de 2006. 
19 
bierno Federal, que debe tener a su cargo la atención y gestión de una 
gran diversidad de cuestiones. 5 
Entre dichas cuestiones, dicho el señala las siguientes: 
... la defensa nacional, la política exterior, la emisión de moneda, las vías generales 
de comunicación y demás servicios públicos que rebasan la capacidad interna de 
cada subdivisión política para convertirse en una necesidad colectiva y común de 
dos o más de dichas subdivisiones políticas y, por lo tanto, de la Unión Federal.6 
Como se ve, las denominadas como cuestiones por el autor son, sin duda, 
los grandes compromisos del Estado actual, tanto en México como en 
otras naciones americanas, europeas, asiáticas, etc., toda vez que las 
mismas implican y requieren una gran cantidad de recursos financieros, 
materiales y humanos. 
Empero, dicho autor abunda todavía un poco más al señalar que 
dicha forma de gobierno requiere, implica y supone otras condiciones: 
El Estado Federal para realizarse, en Jo jurídico y en Jo político, presupone la exis-
tencia de una Nación. Es decir, de una comunidad de vida, costumbres, tradiciones, 
lenguaje y lazos de sangre, asentada en un territorio geográficamente delimitado e 
históricamente definido. 
Por su parte, para Pedro Martínez, profesor investigador del Departa-
mento de Administración de la Universidad Autónoma Metropolitana-
Azcapotzalco, el Federalismo "consiste en la división de poderes entre 
el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial y de funciones fiscales entre los 
distintos niveles de gobierno, dentro de un Estado-nación. En el Estado 
Mexicano las divisiones territoriales son los estados y municipios que 
cuentan con poderes de "jure" pero no de hecho para mantener su 
autonomía e identidad."7 
Abunda dicho autor cuando afirma que 
Nuestro Federalismo en realidad ha sido pervertido por los excesos presidencia-
listas como algunos otros aspectos de la vida nacional. Cuando hemos tenido ves-
tigios de Federalismo, éste ha sido limitado y sesgado a favorecer el centralismo, 
5. ARRIOJA, Vizcaíno Adolfo. El Federalismo Mexicano hacia el Siglo XXI. Página 3. Primera 
edición, marzo de 1999. Editorial Themis. 
6. Ibid. 
7. MARTÍNEZ, Pedro. Federalismo y Gobierno Local. Páginas 
20 
a caciques regionales o a grupos sociales privilegiados, que en las comunidades 
localesusufructúan el poder y las riquezas desafiando incluso al poder central.8 
Considera luego que la justificación clásica del Federalismo vigente 
todavía, es la existencia de una complejidad territorial dentro del Esta-
do-nación, integrada por etnias, grupos religiosos, etc. No existe por lo 
tanto, homogeneidad, y cada uno de estos grupos de interés desea defen-
der su cultura e identidad, al igual que sus estilos de vida y costumbres. 
Esto último se convierte en su base legitimadora. Precisamente por ésa 
heterogeneidad, los gobiernos municipales deben reflejar los intereses 
de sus comunidades, pero deben hacerlo mediante una gestión con par-
ticipación de la sociedad y con una mayor eficiencia administrativa. 
El Federalismo mexicano como, lo afirma tajantemente Córdova, 
ha tenido poca vigencia real en los hechos, y no es sino hasta últimas 
fechas, que cediendo a presiones políticas y de distinta naturaleza, vuel-
ve a la discusión por parte de muchos estudiosos, tanto partidarios del 
régimen como de la oposición, como lo demuestra el Foro Senatorial 
sobre Federalismo llevado a cabo recientemente en nuestro país, cuyos 
objetivos son plantear medidas para terminar con el agobio, la influen-
cia pesada y no democrática del centro hacia las provincias, las decisio-
nes centralistas y el inequitativo e injusto trato de la federación frente 
a los estados y municipios. Pero si el federalismo exige la distribución 
de facultades, entonces los gobiernos estatales y municipales incremen-
tarían su capacidad política. De esta forma, no es difícil concluir que el 
juego político sería más incierto para el partido en el poder, como de 
hecho ya lo es. 
El gobierno federal, en lugar de imponer su voluntad sobre los go-
biernos estatales y municipales, tendrían que negociar con ellos, lo cual 
significaría que quizá el presidente de la república podría surgir de en-
tre los gobernadores y no de entre los Secretarios de Estado a voluntad 
del presidente saliente, y se incrementarían las posibilidades de más 
gobiernos de oposición en general, en todo el territorio nacional, con-
cluye Martínez. 
En este sentido, y siguiendo el razonamiento del autor en comento, 
es posible que para describir al Federalismo en su dimensión organiza-
cional y administrativa, el término "relaciones intergubernamentales" 
8. Ibid. Página 
21 
(RIG) sea el más adecuado. Las RIG, según José Manuel Vargas, se 
pueden definir como "los vínculos de coordinación, cooperación, apoyo 
mutuo e intercambio de acciones que se dan entre dos o más instancias 
de gobierno."9 
Se entiende por definición constitucional que cada orden de go-
bierno tiene reservadas las competencias que le permiten actuar en su 
espacio territorial y jurisdiccional, por lo que otra autoridad no puede 
por derecho intervenir en él. 
Esta afirmación resulta cierta particularmente en los regímenes fe-
derales, donde el sistema de distribución de competencias se da de ma-
nera explícita, ya sea definiendo materias en favor del gobierno fede-
ral ( como ocurre en el caso de México), o determinando competencias 
propias para las entidades federativas ( como en el caso de Canadá); en 
ambos casos, la regla general consiste en que la Constitución otorga una 
garantía institucional para que cada gobierno tenga reservado su propio 
ámbito de actuación y de autoridad. 
Sin dejar de reconocer la importancia de esta regla, en la realidad, 
existen problemas de orden regional o nacional que requieren del con-
curso de todos los gobiernos que están inmersos en dicho entorno, es 
decir que, los temas del desarrollo, las necesidades sociales, los impera-
tivos de la infraestructura y los servicios, se manifiestan independiente-
mente de que corresponda a un sólo gobierno su provisión. 
Este es uno de los principales argumentos para fomentar las rela-
ciones intergubemamentales concebidas y desarrolladas como mecanis-
mos de colaboración acordada, pactada o convenida, concluye Vargas. 
Para Deil S. Wright, según.el mismo Pedro Martínez, las RIG como 
aquellas relaciones que al contrario del viejo concepto estadounidense 
de Federalismo, toman en cuenta las relaciones nacionales- estatales, 
estatales- locales, nacionales- locales, nacionales- estatales- locales, e 
interlocales. Tal aspecto, no ha sido ignorado por nuestra legislación ni 
por la de los Estados Unidos de Norteamérica sólo que se ha tendido a 
subrayar las relaciones entre el gobierno federal y los estados. 
En esa tesitura el Federalismo mexicano, por sus semejanzas con 
el de los Estados Unidos, requiere de la aplicación de esta reflexión 
pues las relaciones entre los niveles de gobierno parece reducirse a una 
relación jerárquica, de mando superior (federación) hacia mandos infe-
9. VARGAS, José Manuel. Las Relaciones Intergubemamentales y el Ambiente. Página l. 
22 
riores ( estados y municipios). Y podríamos agregar que esta misma pro-
blemática se reproduce en las relaciones entre estados y municipios. 
Las relaciones intergubernamentales en México, se dan en un mar-
co de excesivo conflicto, y siendo así, el Programa Nacional de Soli-
daridad (PRONASOL), ha dado motivo para una lucha encarnizada 
por el ejercicio de su presupuesto, entre funcionarios designados por el 
gobierno federal y funcionarios locales. 
Por otro lado, los estados tienen la función de canalizar los recursos 
hacia el nivel municipal; sin embargo, se convierten en verdaderos "cue-
llos de botella" y en camisas de fuerza que impiden el desarrollo mu-
nicipal. Hay que advertir que al dejarles a los estados de la federación 
una amplia discrecionalidad para interpretar y darle "operatividad" al 
Artículo 115 Constitucional, se cometen las peores arbitrariedades en 
la ministración de recursos a los municipios. 
1.4. Las relaciones intergubernamentales actuater 
En México se cuenta con un tipo de Estago compuesto o federal y un 
gobierno republicano, representativo y popular, apoyado en los principios 
de la división de poderes y sustentado en una división política y adminis-
trativa en las entidades federativas, y basada en el municipio libre. 
Así, el sistema gubernamental reconoce la existencia de tres instan-
cias de gobierno: federal, estatary municipal, la vigencia de un orden 
constitucional superior y dos ordenes jurídicos coextensos, pero con un 
espacio de actuación propio, a nivel federal y a nivel estatal, incluyén-
dose al municipio en este segundo orden. 
Cada instancia de gobierno, en atención a su propio régimen jurí-
dico, organiza las sus funciones como Estado: Legislativa, Ejecutiva y 
Judicial, asignando competencias a los diferentes órganos del gobierno, 
reservando al municipio una participación específica en el poder políti-
co del Estado, al reconocer sus derechos institucionales como célula de 
1 la organización política, administrativa y social del país. 
En un sentido estricto, cada orden de gobierno tiene sus propias 
facultades, sin embargo, en virtud de que la gestión de gobierno se hace 
compleja al entreverse los desarrollos nacional, regional y local, mu-
chas competencias se han concebido para ser compartidas por los tres 
órdenes gubernativos. Esta tendencia queda sostenida también por los 
principios básicos del federalismo. 
23 
En los países occidentales en general, se da el federalismo como 
forma de gobierno, y se materializa también una cierta forma de rela-
ciones entre los diversos espacios componentes de dicho tipo de gobier-
no. Así, existen relaciones del orden político meramente así como las 
de orden fiscal. 
1.4.1. Las relaciones políticas 
Entre otras normas que establecen la posibilidad de materializar las 
relaciones intergubemamentales, consideradas por los autores de la 
presente investigación como políticas, encontramos el artículo 116, 
fracción VII, primero y segundo párrafos, de la Constitución Federal, 
que a la letra determina que: 
ARTÍCULO 116. El poder público de los estados se dividirá, para su ejercicio, en 
Ejecutivo, Legislativo yJudicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en 
una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo. 
VII. La Federación y los Estados, en los términos de ley, podrán convenir la 
asunción por parte de éstos del ejercicio de sus funciones, la ejecución y operación 
de obras y la prestación de servicios públicos, cuando el desarrollo económico y 
social lo haga necesario. 
Los Estados estarán facultados para celebrar esos convenios con sus 
Municipios, a efecto de que éstos asuman la prestación de los servicios o la aten-
ción de las funciones a las que se refiere el párrafo anterior." 
En esos términos, el Estado Mexicano o si se quiere genéricamente el 
poder público de los estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, 
Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes 
en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un 
solo individuo, según reza el precepto Constitucional transcrito. 
1.4.2. Las relaciones fiscales 
En materia fiscal, las relaciones intergubemamentales son de las más 
logradas en nuestro país. 
Así, lo corroboran los análisis contenidos en los capítulos que com-
plementan el presente estudio de investigación; sin embargo, lo ante-
24 
rior no quiere decir que dicha relación se encuentre en su punto óp-
timo, toda vez que el mismo y de forma conjunta y simbiótica con el 
federalismo fiscal existente en nuestro país, requiere y necesita diversas 
modificaciones y ampliaciones, según se podrá corroborar en los ulte-
riores apartados capitulares de este estudio. 
l. 4.3. Otras varias relaciones 
Los tipos de relaciones prevalecientes en México en el ámbito de los 
tres espacios de gobierno, que no se pueden incluir en los dos apartados 
anteriores son, entre otras, las siguientes: 
l. Los servicios de salud, considerados en el artículo 4, de la CPEUM. 
2. Los servicios de educación, considerados en el artículo 3, de la 
CPEUM. 
3. Los de asentamientos humanos y áreas conurbadas, previstas en los 
artículos 73, 115 y 116. 
4. La protección ambiental, contempladas en el artículo 73, fracción 
XXIX-G. 
A los servicios de salud a que hace referencia el inciso 1, son los con-
templados por el artículo 4, tercer párrafo, de la Constitución Federal 
y que determina que: 
ARTÍCULO 4. 
Toda persona tiene derecho a la protección de la salud. La ley definirá las bases y 
modalidades para el acceso a los servicios de salud y establecerá la concurrencia de 
la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, confor-
me a lo que dispone la fracción XVI del artículo 73 de esta Constitución" 
Del texto trascrito podemos conocer que el numeral 1, además de hacer 
la referencia a los servicios de salud, establece también las líneas gene-
rales de coordinación o colaboración entre los tres espacios de gobierno 
en nuestro país, esto cuando remite a la fracción XVI del numeral 73, 
de la propia Constitución Federal que va más allá en la materia, toda 
vez que el mismo establece la organización de las áreas de salud a nivel 
federal, y en las que destaca el que tratándose de epidemias graves o 
de peligro de invasión de enfermedades exóticas en nuestro país, la 
autoridad sanitaria dictará medidas preventivas indispensables, amén 
25 
de facultar a dichas autoridades a ser obedecidas por las autoridades 
administrativas en el país. 
En lo concerniente a lo que señala el inciso 2, hay que decir, que 
el mismo hace referencia a las labores conjuntas por los tres espacios 
de gobierno en materia de educación, específicamente en el artículo 3, 
primer y segundo párrafos y fracción III, que a la letra determina que: 
ARTÍCULO 3. Todo individuo tiene derecho a recibir educación. El Estado 
-Federación, estados, Distrito Federal y municipios-, impartirán educación pre-
escolar, primaria y secundaria. La educación preescolar, primaria y la secundaria 
conforman la educación básica obligatoria. 
La educación que imparta el Estado tenderá a desarrollar armónicamente to-
das las facultades del ser humano y fomentará en él, a la vez, el amor a la Patria y la 
conciencia de la solidaridad internacional, en la independencia y en la justicia. 
IV Para dar pleno cumplimiento a lo dispuesto en el segundo párrafo y en la 
fracción 11, el Ejecutivo Federal determinará los planes y programas de estudio 
de la educación preescolar, primaria, secundaria y normal para toda la República. 
Para tales efectos, el Ejecutivo Federal considerará la opinión de los gobiernos de 
las entidades federativas y del Distrito Federal, así como de los diversos sectores 
sociales involucrados en la educación, en los términos que la ley señale." 
De la misma forma que en el inciso 1, en el 2, se establecen las líneas a 
seguir en materia de colaboración o de relación intergubernamental en 
y para el manejo de la prestación del derecho a la educación en México, 
toda vez que en el caso como el que regula la fracción IV, se deter-
mina por el texto constitucional que: "el Ejecutivo Federal considerará 
la opinión de los gobiernos de las entidades federativas y del Distrito 
Federal, así como de los diversos sectores sociales involucrados en la 
educación, en los términos que la ley señale." Así, la voluntad del legis-
lador en determinante en cuando a la colaboración, sea esta de hecho o 
de derecho, por los tres espacios de gobierno en nuestro país. 
En los mismos términos, se ubica el numeral 3, y que se refiere a 
asentamientos humanos y áreas conurbadas o relacionadas en las gran-
des urbes metropolitanas, según determinan, respectivamente, los ar-
tículos 73, fracción XXIX-C, en cuanto que faculta al Congreso de la 
Unión a expedir leyes que contemplen la concurrencia de los tres espa-
cios gubernamentales en materia de asentamientos humanos, buscando 
cumplir con las expectativas del artículo 27 de la misma Constitución 
26 
Federal. Asimismo, pretende dar cumplimiento a lo establecido en el 
artículo 115, que regula, entre otras cosas, la concurrencia interguber-
namental, lo cual se plasma en la fracción VI., de dicho precepto y que 
establece a la letra que siendo el municipio libre la base territorial de 
los Estados, y específicamente en materia urbana y de continuidad de-
mográfica, podrá en todo caso planear y regular de manera conjunta y 
coordinada con los demás ámbitos de gobierno, procurar el desarrollo 
de dichos centros con apego a lo dispuesto por las normas correspon-
dientes. 
Por lo que se refieren al numeral 4, en cuanto a la protección am-
biental, contemplada en el artículo 73, fracción XXIX-G, como en los 
demás casos hacen alusión a las posibilidades de coordinación que en la 
materia tienen los tres espacios de gobierno en nuestro país. 
Así, el artículo 73, fraccion XXIX-G, a la letra determina que: 
ARTÍCULO 73 . ................... .. ........... . ..... .. .................... .. 
XXIX-G. Para expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, 
de los gobiernos de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas 
competencias, en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración 
del equilibrio ecológico; 
1.5. La actividad financiera del estado 
Con independencia de que el Estado tenga sólo atribuciones integrales 
o atribuciones económicas, éste siempre requiere de soporte, mismo 
que se materializa en lo que se ha denominado como "actividad finan-
ciera", la cual en una de sus tres espacios establece la consecución de 
recursos económico-financieros o ingresos públicos. 
En ese sentido, en este apartado se analiza la actividad financiera 
del Estado mexicano, si bien es cierto, desde un aspecto genérico, para 
luego dar un vistazo panorámico de los diversos tipos de ingresos que 
legalmente puede percibir el gobierno federal. 
27 
1.5.1. Concepto 
Se ha afirmado que el objetivo y esencia de la administración pública 
será el que siempre deberá estar puesta al servicio de los grandes obje-
tivos nacionales;es decir, ésta siempre deberá encontrarse encaminada 
a la prestación de los servicios públicos y a la satisfacción de las necesi-
dades generales de la población. 
En ese sentido, el soporte administrativo de las funciones públicas 
supone la utilización de recursos económicos, financieros, tecnológicos 
y humanos, por mencionar los más inmediatos. De lo que podemos con-
cluir que las funciones del Estado presuponen o se constituyen en gran 
medida por la gestión de intereses económicos. En ese sentido, Joaquín 
B. Ortega define a la actividad financiera del estado como: "la actividad 
que desarrolla el Estado con el objeto de procurarse los medios nece-
sarios para los gastos públicos destinados a la satisfacción de las necesi-
dades públicas y en general a la realización de sus propios fines."10 Sin 
embargo, no toda la actividad del Estado tiene una dimensión econó-
mica y, por el contrario, estudiosos de la materia como Sergio Francisco 
de la Garza, Femando Sainz de Bujanda, Ernesto Flores Zavala, Mario 
Pugliese, etc., afirman, que ésta es multidisciplinaria. Así, dichos auto-
res señalan que la actividad financiera del Estado posee, por lo menos, 
cuatro aspectos que son el económico, el político, el jurídico y el socio-
lógico, las cuales se comentan a continuación con brevedad. 
1.5.2. El Aspecto económico 
En razón de que la actividad financiera del Estado, por lo afirmado por 
Joaquín B. Ortega, se desarrolla "con el objeto de procurarse los medios 
necesarios para los gastos públicos", la misma, sin duda, se transforma o 
adquiere un aspecto de total carácter económico. 
Por lo anterior, el Estado, como los demás agentes económicos (tra-
bajadores, empresas y sociedades económicas, en general) se da a la 
tarea de procurarse los medios para su subsistencia y funciones, si bien 
es cierto, en condiciones totalmente distintas de las que enfrentan los 
demás agentes económicos, toda vez que dicha procuración de recur-
10. Citado por Sergio Feo. de la Garza en Derecho Financiero Mexicano, pág. 5, Editorial 
Porrúa, S.A. Decimacuarta Edición. México 1986. 
28 
sos estatales descansa en la aplicación de cierta supremacía o poder de 
imperio que de origen posee el ente público. Por ello, y según afirma-
ción de Pugliese: "en los estados modernos, el derecho de consentir la 
exacción de los tributos atribuidos en la constitución directa o indirec-
tamente a los ciudadanos, sólo puede entenderse en un sentido relativo: 
una negativa absoluta a consentir al Estado la exacción de los medios 
económicos necesarios para su existencia equivaldría sustancialmente 
- como lo demuestra la historia - a un acto de rebelión política, a una 
negativa a consentir anteriormente la existencia de aquella forma deter-
minada de organización política ... "11 
En esa tesitura, para conseguir recursos, el Estado aplica los tribu-
tos, destacando en éstos, sin lugar a dudas, el impuesto, mismo que es 
definido por AD. Giannini, como: "La prestación pecuniaria que el 
Estado, u otro ente público tiene el derecho de exigir en virtud de su 
potestad de imperio originaria o derivada, en los casos, en la medida y 
el modo establecido por la ley con el fin de conseguir una entrada."12 
1.5.3. Aspecto político 
El aspecto político de la actividad financiera del Estado, como el econó-
mico y los demás aquí considerados, es primordial. 
Lo anterior, ha sido considerado por varios estudiosos del tema, 
entre los que destacan Mario Plugiese, que al respecto afirma que: "la 
actividad financiera tiene naturaleza política, porque político es el su-
jeto agente, políticos son los poderes de los que éste aparece investido 
para la consecución de sus fines y políticos son también estos fines, para 
cuya obtención se desarrolla la actividad financiera ... " 13 Así, Plugiese 
al considerar los diversos aspectos de la actividad financiera del esta-
do, afirma que "todos esos principios, quedan siempre subordinados al 
principio político que domina y endereza toda la actividad financiera 
del Estado."14 
11. Citado por Fem ando Sainz de Bujanda en Hacienda y Derecho. P. 16 Instituto de Estudios 
Políticos. 2' Reimpresión. Madrid, España, 1975. 
12. De la GARZA, Sergio Feo. Op. Cit. p. 350. 
13. SAlNZ de Bujanda Fernando. Op. Cit. p. 21. 
14. !bid. P. 21. 
29 
1.5.4. Aspecto jurídico. 
El tercer aspecto de la actividad financiera del Estado considerado por 
la doctrina, es el jurídico. No podría ser de otra forma, ya que dicha 
actividad se ubica en el meollo del desenvolvimiento actual del Estado 
moderno, que se procura en un amplio Estado de Derecho, y todavía 
más, dicho aspecto se destaca en un sistema jurídico como el mexicano, 
el cual tiene sus bases en el Derecho Romano, en el que siempre se 
antepone la ley como fuente esencial del mismo. 
En ese sentido, Giannini considera que "todas sus manifestaciones 
de voluntad en el campo de la administración y las relaciones con los 
particulares que ésta engendra, encuentren en la ley su fundamental 
disciplina. En esta exigencia debe informarse especialmente la actividad 
financiera: 1 º Porque ella implica la administración del dinero público, 
del dinero que es sustraído a la economía privada para la satisfacción de 
las necesidades públicas; y 2º porque la enorme masa de riqueza desti-
nada a esos fines, da origen a un complejo de relaciones; cuyo ordenado 
desenvolvimiento requiere un sistema de disposiciones imperativas."15 
1.5.5. Aspecto sociológico. 
El cuarto aspecto de la actividad financiera del Estado en que coinciden 
muchos estudiosos del Derecho Financiero y la Hacienda Pública es el 
sociológico. 
Sergio Francisco de la Garza, citando a Plugiese, señala que: 
La política financiera implica siempre -aunque no se lo proponga- efectos redis-
tributivos: la elección de los objetos imponibles, de los métodos de exacción y de 
los gastos a realizar, se produce siempre, en base a un criterio que no puede des-
entenderse, al menos en parte, de la influencia de las fuerzas sociales que actúan 
dentro del Estado en cada época histórica.16 
Dicha premisa redistributiva de la actividad financiera del Estado, no 
podría estar ausente en el quehacer gubernamental, toda vez que la 
misma, junto con la prestación de los servicios públicos y la satisfacción 
15. Ibid. P. 23 
16. De la GARZA, Sergio Francisco, Op. Cit. p. 8 
30 
de las necesidades, es pilar de los fines del ente público, según ha sido 
considerado por la doctrina. 
Como resumen de lo anterior, hay que señalar que "la actividad 
financiera del Estado" es complementaria de la actividad que efectúan 
los entes privados, si bien es cierto, la primera se desarrolla en un am-
biente de coactividad que es otorgado por la ley. Se ha dicho también 
que dicha actividad es monopólica por la exclusividad en los servicios 
que presta el ente público, situación que hoy día ya no es tan cierta dada 
la utilización por parte de los gobiernos de fin de siglo y de principios de 
milenio, de figuras como la concesión y la subrogación, por mencionar 
las más utilizadas en nuestro país. 
Otra de las características que tiene la actividad financiera estatal 
es la de su finalidad no lucrativa, toda vez que en la prestación de ser-
vicios el Estado no busca ganancias, situación totalmente distinta de la 
que prevalece y motiva a los agentes que realizan e integran la actividad 
financiera privada. 
En ese sentido, y según expresión de Ernesto Flores Zavala: 
"El Estado puede obtener el pago del crédito fiscal por medio de la facultad eco-
nómico-coactiva, o bien puede establecer sanciones para el que no cumpla con su 
obligación, retener las cosas gravadas, perseguirlas, obligar a terceros a proporcio-
nar los datos necesarios para el control del impuesto, exigir la colaboración de los 
funcionarios públicos y de los que tengan la fe pública, etc., y todas esas medidas 
que el Estado toma para coaccionar a un particular para que cumpla con la obliga-
ción contributiva que le ha sido impuesta, no constituyenuna violencia en el senti-
do jurídico de la palabra, porque con esa coacción se persigue un fin justo, esto es, 
que el particular dé cumplimiento a una obligación jurídica.17 
Hablar de la procuración de los medios necesarios para la realización 
de los objetivos y fines del estado en sus diversos ámbitos o espacios, 
significa hacer referencia a los ingresos públicos; los cuales han sido 
estudiados y clasificados desde economistas y filósofos partiendo de 
Adam Smith hasta nuestros días, destacando en los tiempos moder-
nos, entre otras, las clasificaciones realizadas por Fritz Neumark y E.R. 
Seligman. 
17. FLORES Zavala, Ernesto. Elementos de Finanzas Públicas Mexicanas. P. 39. Editorial 
Porrúa, S.A. Vigésimaoctava Edición. México, 1989. 
31 
Por otro lado, y a pesar de no proponérselo, las leyes fiscales de los 
países y de los mismos gobiernos locales, hacen o establecen también 
determinadas clasificaciones de los distintos ingresos, o más específica-
mente, los impuestos con que pueden contar, destacando entre estos, 
la clasificación de los impuestos directos e indirectos, de los impuestos 
que recaen en la renta, el capital y el consumo y, en fin, de los que los 
denomina como impuestos federales y locales. 
Conclusiones 
De lo analizado hasta aquí se pueden extraer diversas conclusiones y 
consideraciones, la primera de aquellas es en el sentido de que pare-
ciera que el gobierno, por lo menos en la época que nos ha tocado vivir, 
necesariamente debe ser de carácter federalista. 
Es así, en razón de que indudablemente nuestra sociedad y, con 
toda seguridad, la mayoría de éstas, difícilmente pueden coexistir sin 
la prevalencia y concurso del Estado, y por otro lado, es también difícil 
concebir una sociedad como la mexicana sin la división de poderes del 
ente público; sin embargo, quizá las generaciones futuras y como con-
secuencia de lo que nosotros consigamos o dejemos de hacer, pudiera 
ensayar otro u otros tipos de gobierno. 
Asimismo, podemos considerar que las relaciones entre gobiernos 
en nuestro país, cada vez más deberá estar regulada por la CPEUM y 
otras normas reglamentarias y originadas en aquella, esto por las di-
fíciles relaciones políticas que cada actualmente y día son motivo de 
comentarios y críticas en los medios de información, tanto televisivos 
como impresos, amén de los relacionados con los medios electrónicos. 
Por último, debemos tener de manera clara y muy presente que la 
actividad financiera del Estado es vital, importante y por demás influ-
yente en la vida cotidiana de todos los mexicanos, esto con indepen-
dencia de la clase social u ocupación que tengamos. Por eso deberemos 
darle la mayor importancia en nuestro quehacer diario y pensar que la 
misma debe ser motivo de entendimiento y estudio por las instituciones 
que tienen en la vida social dicho encargo. 
32 
Capítulo 2 
El federalismo fiscal 
2.1. Introducción 
La relación intergubernamental más usual y conocida por la población, 
con toda seguridad por la que la misma significa e implica: la recauda-
ción y percepción de los recursos públicos, es la que se establece por los 
diversos espacios de gobierno en el ámbito de los ingresos, los gastos y 
la deuda pública. 
Tal relación, se ha dicho por muchos estudiosos del fenómeno tri-
butario y fiscal es la manifestación y esencia del "Federalismo Fiscal", 
como una institución o figura tanto del Derecho Tributario como de las 
Finanzas Públicas. 
En ese sentido, este segundo apartado de nuestro estudio nos ocu-
pamos de comentar, de forma totalmente panorámica, los diversos tipos 
de federalismo o si se quiere de relaciones entre gobiernos que se han 
venido dando en los países de estructura democrática, y luego ocupar-
nos de analizar y describir, quizá no con mucha profundidad, lo que es 
según los estudiosos de los campos del conocimiento ya mencionados, 
el concepto e idea del "federalismo fiscal". Concluimos este capítulo, 
con el examen de las potestades que en nuestro país y en el ámbito de la 
recaudación y la percepción de ingresos se contienen en la Constitución 
Federal, para beneficio de los gobiernos federal, local y municipal. 
Al efecto, hemos estructurado este, en cuatro puntos, abordando 
algunas ideas acerca de los diversos modelos que los estudiosos del fe-
deralismo han considerado, destacando aquí los denominados como 
"competitivo", "funcional" e "interdependiente", los cuales contienen 
un cierto desglose o clasificación. 
33 
Continuamos este capítulo, comenzando algunos conceptos pero ya 
del federalismo fiscal y las opiniones e ideas que han emitido los doc-
trinistas que han dedicado sus esfuerzos al estudio de este fenómeno 
económico-político-jurídico de los estados del siglo XIX, XX y del que 
estamos viviendo y, a continuación seguimos con el estudio del poder 
tributario o impositivo, que en el ámbito o espacio de esta relación entre 
los diversos espacios de gobierno. Así, concluimos con los comentarios 
acerca de las facultades o atribuciones tributarias que en el federalismo 
fiscal aplican los municipios en los países de corte federalista y a la luz 
de los acuerdos que materializan el federalismo fiscal. 
2.2. Modelos de federalismo 
El concepto "Federalismo" sin ningún complemento, esto es de carác-
ter político y jurídico, pero quitando el aspecto fiscal, manifiesta diver-
sas realidades y establece también diversas y variadas relaciones entre 
los diversos órdenes de gobierno. 
Según Ricardo Rocha 18, los modelos de Federalismo se pueden cla-
sificar en los siguientes tres tipos: 
l. Modelos competitivos. 
2. Modelos funcionales. 
3. Modelos interdependientes. 
Cada uno de dichos tipos establece, por tanto, las relaciones interguber-
namentales que se efectuarán entre los espacios de gobierno, según se 
verá a continuación. 
2.2.1. Federalismo competitivo 
El primer modelo señalado por dicho autor es el denominado como 
"Federalismo Funcional", y el cual comprende a su vez tres tipos: el 
centrado en la nación, el centrado en los estados y el conocido como 
dual. 
18. Cabe mencionar que este punto o sub-apartado se ha integrado mayormente con las ideas 
expuestas por dicho autor en el estudio intitulado "Federalismo Fiscal: Conceptos, Principios 
y Teoría", editado por el INDETEC. 
34 
Para algunos estudiosos del tema este tipo de federalismo, según 
Rocha, es en la práctica un juego de suma cero, es decir, se da tal situa-
ción cuando existiendo un cantidad fija de un determinado bien y en el 
cual un jugador puede incrementar su provisión del bien sólo a costa de 
quitar una parte al otro jugador: en el caso, el gobierno federal y el local · 
compiten por el poder. 
En esa tesitura, el Federalismo centrado en la nación, de acuerdo 
a las diversas teorías en este el gobierno nacional es la fuerza predomi-
nante, por lo que dicho autor afirma que: 
Este modelo con frecuencia comprende afirmaciones en el sentido de que el go-
bierno nacional tiene una perspectiva más amplia sobre los asuntos y de que los 
estados están a la zaga y pobremente equipados para manejar problemas difíciles. 
A este modelo generalmente se le asocia con una actividad extendida del gobierno 
nacional, una interpretación relativamente amplia de los poderes del gobierno na-
cional, y con el temor de que dejar los problemas a los estados dará por resultado 
la falta de acción o una respuesta confusa e ineficaz, y la desbandada de éstos en 
diferentes direcciones sin un plan de acción coherente. 
Por su parte, el federalismo centrado en los estados, se perciben estos últi-
mos como fuerza predominante en el sistema federal. Este modelo, por 
tanto, propugna por el predominio estatal más deseable, por el peligro 
que la concentración de poder del gobierno federal pudiera significar. 
Finalmente, el federalismo dual, mismo que según Rocha tuvo du-
rante muchos años bastante influencia, expresa que cada nivel de go-
bierno, tanto el nacional o federal como el local o estatal, es supremo 
dentro desus áreas de responsabilidad. De acuerdo con este modelo, 
ningún nivel es predominante, y ningún nivel debe interferir en los 
asuntos del otro. 
En ese mismo sentido, según afirma Lluis Peñuelas19, se pronuncia-
ron los tribunales norteamericanos, específicamente la Corte Suprema, 
en diversas tesis jurisprudenciales, una de las cuales a la letra expresa: 
Los poderes del Gobierno general, y los Estados, a pesar de que ambos existen y 
son ejercidos en los mismos límites territoriales son, no obstante, separadas y dis-
tintas soberanías, actuando separadamente y con independencia la una de la otra, 
en sus respectivas esferas. 
19. PEÑUELAS Lluís. Poder Financiero y Federalismo en EE.UU. Página 34. Instituto de 
Estudios Fiscales. Madrid, España. 
35 
Otro pronunciamiento, es el siguiente: 
La cuestión no es qué poder debería tener el Gobierno Federal, sino qué poderes le 
han sido de hecho otorgados por el pueblo. Difícilmente parece necesario reiterar 
que el nuestro es una forma dual de gobierno, en la que en cada Estado existen dos 
gobiernos, el estatal y los Estados Unidos. Cada Gobierno estatal posee todos los 
poderes gubernamentales salvo aquéllos que el pueblo, a través de la Constitución, 
ha concedido a los Estados Unidos, negándoselos a los Estados, o reservándoselos 
para él mismo (se refiere al pueblo). El Gobierno Federal es un Gobierno de po-
deres limitados. Posee únicamente aquellos que expresamente le son conferidos y 
aquellos que de forma razonable se pueden inferir de los otorgados. 
Dicho autor, por último, relaciona lo que él denomina como axiomas de 
este tipo de federalismo, esto cuando expresa los siguientes: 
l. El Gobierno nacional es un Gobierno cuyos únicos poderes son los 
enumerados. 
2. Los propósitos que puede promover son pocos. 
3. Dentro de sus respectivas esferas, los dos centros de Gobierno son 
"soberanos", y por tanto "iguales". 
4. La relación de los dos centros entre sí es de tensión, más que de 
colaboración.20 
2.2.2. Federalismo funcional 
Tratándose del conocido como federalismo funcional, los estudiosos 
han incluido solamente dos tipos: el federalismo de la valla de postes y 
el de la valla de bambú. 
En el primer caso, esto es en el federalismo de la valla de postes, las 
fuentes principales de poder en el sistema, son las diversas burocracias 
funcionales, no los entes gubernamentales federales, locales o munici-
pales. 
Este tipo de federalismo sostiene que los componentes horizontales 
de la valla, y que para los efectos del mismo, se representan con lós tres 
espacios de gobierno: el federal, el local y el municipal, se encuentran 
pobremente equipados para la coordinación de las diversas especialida-
des funcionales. 
20. lbid. Páginas 35 y 36. 
36 
Por su parte, en el federalismo de la valla de bambú, reconoce la 
importancia de las relaciones verticales como las horizontales en el sis-
tema federal. 
Los lazos verticales entre las sub-especialistas burocráticos, tales 
como funcionarios de educación primaria, son muy fuertes, sin consi-
deración del nivel de gobierno en los que dichos especialistas trabajen. 
Sin embargo, los lazos horizontales también son significativos. Los fun-
cionarios federales pueden influenciar la conducta de los especialistas 
en programas nacionales; los funcionarios estatales influyen en los es-
pecialistas en programas municipales, etc. 
2.2.3. Federalismo interdependiente 
En el tercer modelo de federalismo estudiado por Ricardo Rocha, encon-
tramos el denominado como interdependiente, entre los que se enume-
ran el Federalismo Cooperativo, el creativo, el Nuevo Federalismo I, el 
Nuevo Federalismo II y el conocido como el del bote de remos, los cuales 
comentaremos de forma breve y sucinta a continuación. 
En el caso del primero de los tipos de federalismo interdependiente, 
esto es, el federalismo cooperativo, enfatiza el valor de la cooperación 
entre los niveles de gobierno porque los esfuerzos conjuntos pueden 
producir mejores resultados que cualquier otro nivel actuando sólo. Así 
pues, y en virtud de que no se tiene un monopolio de las buenas ideas, 
cuando los diversos espacios de gobierno comparten responsabilidades 
pueden conseguirse mejores resultados. 
Por su parte, y tratándose del federalismo creativo, según comenta 
Rocha, este se manifiesta a fines de los años cincuentas del siglo XX, 
pero alcanzó su mayor florecimiento en los años setentas, y fue el resul-
tado de la convicción de que muchas de las políticas tradicionales del 
gobierno diseñadas para atacar problemas sociales tales como la pobre-
za y el deterioro urbano no tuvieron mucho éxito y de que se requería 
desarrollar nuevas ideas y soluciones, por lo que este tipo de federalis-
mo se hace vigente e importante. 
En el caso del nuevo federalismo I, señala el autor consultado que 
este es en muchos sentidos un federalismo cooperativo pero con una 
cierta dosis de federalismo dual o centrado en los Estados. Así, este 
federalismo en su primera versión, reconoce el valor de compartir pero 
sostiene que el gobierno nacional tiende a crecer y ser demasiado gran-
de y demasiado intrusito, particularmente a través de la proliferación 
37 
de programas de transferencias para propósitos definidos en forma muy 
estrecha junto con sus regulaciones asociadas. 
Un caso d~ este tipo de federalismo, lo podemos encontrar en los 
gobiernos de Richard M. Nixon y de Gerald Ford, en cuanto a que en 
estos se pretendieron disminuir las restricciones federales y dar a los 
gobiernos receptores mayores libertades en el manejo y aplicación del 
gasto de los fondos federales. 
En el caso del nuevo federalismo 11, esto es, en la segunda versión 
del nuevo federalismo se manifiestan muchas de las características ya 
antes vistas en la primera versión; sin embargo, en este se pone énfasis 
en la separación de las funciones nacionales de las estatales, en reducir 
los contactos directos entre el gobierno nacional y los locales y munici-
pales, y en la reducción del involucramiento federal en la formulación 
de políticas domésticas en general. 
Por último, en el modelo de federalismo del bote de remos, para 
su explicación el autor acude a un caso muy simple, por medio del cual 
describe el sistema federal en términos de tres personas en un bote, lo 
cual en muchos países es totalmente cierto: los gobiernos van todos en 
el mismo bote, sacudidos por las mismas olas y dependientes de los re-
mos de cada uno de los demás, por lo que, cuando alguno deja de remar 
todos se mueven más lentamente y las olas se vuelven más peligrosas 
para todos, sentencia Rocha. 
2.3. Concepto de federalismo fiscal 
Acerca del concepto de "Federalismo Fiscal", existen diversas concep-
ciones y formas de definirlo. 
Así, para Gerardo Gil Valdivia, del Instituto de Investigaciones Jurí-
dicas (IIJ) de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), 
este puede ser definido de la siguiente forma: "Es el sistema de relacio-
nes fiscales que se establecen entre los diversos niveles de gobierno en 
un Estado Federal."21 
Gil Valdivia, va más allá al afirmar que "Un problema fundamental 
del Estado federal es la división de fuentes de recursos fiscales entre 
21. GIL, Valdivia Gerardo. Diccionario Jurídico Mexicano. Instituto de Investigaciones Jurídicas. 
Editorial Porrúa, S.A.Universidad Nacional Autónoma de México. 
38 
la federación y las entidades federativas, así como la delimitación de 
las funciones del gobierno y las responsabilidades entre los órdenes 
referidos."22 
Con dicha opinión, el estudioso centra y da la importancia que, sin 
duda, tiene en la actualidad el federalismo fiscal, así como de la propia 
relación establecida entre órdenes de gobierno, esto en cuanto a los 
imprescindibles recursos fiscales y financieros que para sus funciones 
requieren los mencionados niveles de gobierno y que desde mediados 
de los años cincuenta ya se viene efectuando en nuestro país. 
Por su parte, para Ricardo Rocha el federalismo fiscalpuede ser 
definido como: 
... un término acuñado que designa a la disciplina y práctica que tienen por objeto 
de conocimiento la misma problemática del federalismo, pero en sus aspectos fis-
cales. Lo fiscal es un término que califica al sustantivo federalismo. Por lo que en 
substancia se estudia es la forma financiera de expresarse del federalismo23 
Este autor como el anterior, también abunda en su conceptualización, 
al mencionar que 
... el sistema de división de poderes en una comunidad nacional, o conjunto de 
comunidades nacionales, de acuerdo con el cual los gobiernos federal y estatales 
se encuentran cada uno, dentro de un ámbito o esfera de acción, coordinados e 
independientes.24 
Con dicha afirmación, el autor destaca lo que se venía señalando; esto 
es, que la relación se establece con propósitos de consecución de recur-
sos económicos y financieros entre los tres espacios gubernamentales; 
sin embargo, siempre teniendo en consideración la independencia polí-
tica y jurídica ante la coordinación o subordinación que dicha relación 
establece. 
Otra definición de federalismo fiscal, es la que lo determina como la: 
Política y sistema de gasto público, basado en la libertad de acción y de un amplio 
margen de actuación sobre la legislación de sus propias leyes, convenidos a sus 
22. lbid. 
23. ROCHA, Ricardo. Federalismo Fiscal: Conceptos, Principios y Teoría. Página 17. 
INDETEC. 
24. !bid. Página 27. 
39 
propios intereses y realidad local( departamental), de acuerdo a su propio poten-
cial económico, ello rigiéndose sin embargo a una política económica central que 
vela por el bienestar de la nación, relacionado a la aplicación de las erogaciones del 
aparato estatal departamental, además de sus propios gastos en pro de su desarro-
llo local, siempre de acuerdo a sus propias expectativas y responsabilidad fiscal." 
Todo lo cual da pie al establecimiento de los diversos tipos de federa-
lismo en materia fiscal conocidos en el mundo. 
2.4. El poder tributario federal 
Es generalmente reconocido, que el poder tributario del gobierno fede-
ral en México es bastante amplio. 
Lo anterior, se ha explicado porque nuestra Carta Magna es una 
copia de la de los Estados Unidos de Norteamérica, la cual no delimita 
ni considera las facultades de cada uno de los espacios de gobierno en 
materia tributaria. 
En ese sentido, han sido los acuerdos y convenios que han tenido 
los tres espacios de gobierno los que genéricamente establecen el poder 
tributario de cada orden de gobierno. Sin embargo, hay que señalar que 
la CPEUM, aunque sea de forro~ mínima, establece ciertas potestades 
a cada espacio de gobierno. 
Tratándose del nivel de gobierno federal, la CPEUM es el artículo 
73, fracciones VII y XXIX, donde se le establecen las facultades rela-
cionadas con la percepción de ingresos. El precepto es el siguiente: 
ARTÍCULO 73. El Congreso tiene facultad: 
VII. Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto. 
XXIX. Para establecer contribuciones: 
l. Sobre comercio exterior; 
2. Sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendi-
dos en los párrafos 4º y 5º del artículo 27; 
3. Sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros; 
4. Sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la 
Federación; y 
5. Especiales sobre: 
a) Energía eléctrica. 
b) Producción y consumo de tabacos labrados; 
c) Gasolina y otros productos derivados del petróleo; 
40 
d) 
e) 
f) 
Cerillos y fósforos; 
Aguamiel y productos de su fermentación; 
Explotación forestal, y 
g) Producción y consumo de cerveza. 
Las entidades federativas participarán en el rendimiento de estas contribuciones 
especiales, en la proporción que la ley secundaria federal determine. Las legislatu-
ras locales fijarán el porcentaje correspondiente a los Municipios, en sus ingresos 
por concepto de impuestos sobre energía eléctrica. 
En ese mismo sentido se ha pronunciado Sergio Francisco de la Garza, 
cuando afirma que: "Tanto la Constitución Mexicana como la Ame-
ricana han sido interpretadas en el sentido de que confieren a los 
gobiernos federales de sus países poderes de tributación ilimitados. Sin 
embargo, mientras que en los Estados Unidos no ha habido disputa al 
respecto, en México ha sucedido lo contrario".25 
2.5. El poder tributario local 
En razón de lo antes comentado, en el ámbito tributario local y munici-
pal, solamente algunos preceptos de la Constitución Federal establecen 
las facultades de cada uno de ellos, según se comenta en los siguientes 
apartados. 
2.5.1. El poder de los estados 
Tratándose de las entidades federativas, la CPEUM establece pocas o 
muy pocas fuentes propias para la obtención de sus recursos fiscales. 
Podríamos decir que los artículos que regulan las potestades tri-
butarias de los estados, más que establecerles recursos les prohíben su 
percepción o realización. 
En ese tenor se ubican, tanto el artículo 117, fracciones 111, IV, V, 
VI, VII Y IX, las cuales determinan que no pueden realizar las entida-
des federativas en materia de tributación, que textualmente señalan: 
25. DE LA GARZA, Sergio Francisco. Derecho Financiero Mexicano. Página 221. Editorial 
Porrua, S.A. Decimaséptima edición. México 1992. 
41 
ARTÍCULO 117. Los Estados no pueden, en ningún caso: 
III. Acuñar moneda, emitir papel moneda, estampillas ni papel sellado. 
rv. Gravar el tránsito de personas o cosas que atraviesen su territorio. 
V. Prohibir ni gravar directa ni indirectamente la entrada a su territorio, ni la 
salida de él, a ninguna mercancía nacional o extranjera. 
VI. Gravar la circulación ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con 
impuestos o derechos cuya exención se efectúe por aduanas locales, requiera 
inspección o registro de bultos o exija documentación que acompañe la mer-
cancía. 
VII. Expedir ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen di-
ferencias de impuesto o requisitos por razón de la procedencia de mercancías 
nacionales o extranjeras, ya sea que esta diferencia se establezca respecto de 
la producción similar de la totalidad, o ya entre producciones semejantes de 
distinta procedencia. 
IX. Gravar la producción, el acopio o la venta del tabaco en rama, en forma dis-
tinta o con cuotas mayores de las que el Congreso de la Unión autorice. 
En tanto que el siguiente numeral de la CPEUM, esto es el 118, en su 
fracción I, también prohíbe a los estados la realización de diversos actos 
o actividades relacionados con las facultades en materia tributaria, en 
los siguientes términos: 
ARTÍCULO 118. Tampoco pueden, sin el consentimiento del Congreso de la 
Unión: 
l. Establecer derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni imponer 
contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones. 
Sin embargo, muchos estudiosos del federalismo y del propio federa-
lismo fiscal, han afirmado que las facultades de las entidades federati-
vas se encuentran en el artículo 124, que se transcribe a continuación: 
ARTÍCULO 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta 
Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservados a los Estados. 
A pesar de ello, el mencionado Sergio Francisco de la Garza, opina lo 
contrario, esto cuando afirma tajantemente que: " ... tengo la opinión 
de que el artículo 124 de la Constitución Federal Mexicana no es apli-
cable a la distribución de poderes tributarias. 
42 
En materia de tributación no existe un poder tributario reservado 
a los Estados, aun cuando la Constitución confiere algunos poderes tri-
butarios exclusivos a la Federación. Es una doctrina no discutida que 
la Constitución establece un sistema de concurrencia entre la Federa-
ción y los Estados en materia de tributación, con excepción de algu-
nas materia reservadas a la Federación y algunas otras prohibidas a los 
Estados."26 
2.5.2. El poder de los municipios 
Tratándose del ámbito municipal, la CPEUM le establece diversas 
facultades