Hacia-el-Gobierno-Digital-de-Mexico--19-12-05-

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Luis F. Aguilar
(Editor)
HACIA EL GOBIERNO
DIGITAL EN MÉXICO:
Conceptos y experiencias
Enrique Cabrero, Francesc Pardo-Bosch, Marc Torrens, 
Víctor A. Cruz, Juan Muñoz, Abel A. Coronado,
Denisse A. Macías, Alejandro Vergara, Daniel Muñoz, 
Oliver Castañeda, Miguel Á. Gallardo, Hanniel Méndez,
David R. Campos, Carlos E. Moyado, Rodrigo Sandoval, 
Rigoberto Silva, Edgar A. Ruvalcaba-Gómez 
2019México
Luis F. Aguilar
Editor
Enrique Cabrero, Francesc Pardo-Bosch, Marc Torrens, 
Víctor A. Cruz, Juan Muñoz, Abel A. Coronado, 
Denisse A. Macías, Alejando Vergara, Daniel Muñoz, 
Oliver Castañeda, Miguel A. Gallardo, Hanniel Méndez,
David R. Campos, Carlos E. Moyado, Rodrigo Sandoval, 
Rigoberto Silva, Edgar A. Ruvalcaba-Gómez
HACIA EL GOBIERNO DIGITAL EN MÉXICO:
Conceptos y experiencias
Luis F. Aguilar Villanueva
Editor
Esta investigación, arbitrada por pares académicos, 
se privilegia con el aval de la institución editora.
Diseño de portada: Ana Leticia Parra Lozano
Diseño editorial: Abraham Romero Torres
Primera edición, diciembre 2019
D.R. © Universidad de Guadalajara 
Centro Universitario de Ciencias Económico Administrativas
Instituto de Investigación en Políticas Públicas y Gobierno
Periférico Norte, No. 799, edificio B 202
C.P. 45100, Zapopan, Jalisco
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cualquier otro, inventado o por inventar, sin permiso expreso, previo 
y por escrito del autor.
ISBN: 978-607-547-736-7
Impreso y hecho en México 
Printed and made in Mexico
Contenido
IntroduccIón
Luis F. Aguilar Villanueva ........................................................................................... 9
GestIón del conocImIento en orGanIzacIones públIcas
un andamIaje en construccIón
Enrique Cabrero Mendoza ....................................................................................... 13
la IntelIGencIa artIfIcIal para Impulsar los objetIvos
de desarrollo sostenIble
Francesc Pardo-Bosch , Marc Torrens .......................................................................... 41
aportacIones del IneGI a la GestIón del conocImIento
Víctor Armando Cruz Ceballos, Juan Muñoz López, 
Abel Alejandro Coronado Iruegas, Denisse Anaid Macías Miramontes ............................... 55
InformacIón unIfIcada, pIlar del conocImIento públIco
Alejandro Vergara Torres ......................................................................................... 75
GestIón de la InformacIón y uso de la tecnoloGía
en el servIcIo de admInIstracIón trIbutarIa
Daniel Muñoz Díaz ................................................................................................. 91
aproxImacIón a la GestIón del conocImIento en GobIernos locales:
análIsIs de caso en la cIudad de méxIco
Oliver Castañeda Correa, Miguel Ángel Gallardo López, Hanniel Méndez Jiménez ............. 115
centros de InformacIón estadístIca y GeoGráfIca subnacIonales
caso: jalIsco
David Rogelio Campos Cornejo ............................................................................... 133
la IntroduccIón de la fIrma electrónIca en el estado de jalIsco:
razones, ImplementacIón y dIfIcultades
Carlos Eduardo Moyado Zapata .............................................................................. 151
aportes a la GestIón del conocImIento en el sector públIco para el sIGlo xxI
Rodrigo Sandoval Almazán ..................................................................................... 167
la GeneracIón de conocImIento en el sector públIco y los observatorIos:
una propuesta
Rigoberto Silva Robles ........................................................................................... 183
los laboratorIos de InnovacIón como polítIcas públIcas en la era
del GobIerno abIerto
Edgar Alejandro Ruvalcaba-Gómez .......................................................................... 207
9
HaCia el gobierno digital en MéxiCo:
ConCeptos y experienCias 
introduCCión
Este es un libro exploratorio. Se interna en el mundo digital que se gesta en nues-
tras sociedades y en los procesos de digitalización del gobierno, que transforman 
su funcionamiento y sus relaciones con la ciudadanía. La exploración del libro 
no cuenta con un mapa preciso, bien dibujado y con señalamientos exactos, 
porque el gobierno digital en México no es aún un terreno constituido, perfec-
tamente asentado, ni en pleno funcionamiento. Pero la exploración tampoco es 
una aventura por una tierra desconocida, de la que se ignora su demarcación, 
sus zonas, sus caminos, sus recursos y el perfil de sus habitantes.
El gobierno digital ya existe en el país, está en operación, se desarrolla y 
elabora productos informativos que son de utilidad pública y cognoscitiva. Por 
ello, el libro no pretende ser una exposición de certezas, un manual de recomen-
daciones operativas seguras o el anuncio de una panacea tecnológica, aunque 
tampoco es un listado de ocurrencias, improvisaciones conceptuales y propues-
tas sin evidencias.
Se sabe bastante del mundo digital público, de sus operaciones y aportes, 
de su importancia y productividad social, ya que las entidades públicas operan 
actualmente sus servicios con el soporte de sistemas tecnológicos de informa-
ción de diverso tipo, alcance e interconexión, que han optimizado su rendimien-
to y han contribuido a mejorar el cumplimiento de sus funciones públicas y el 
servicio a la ciudadanía. Sin embargo, al mismo tiempo, aunque conozcamos 
el funcionamiento tecnológico, no conocemos bien del todo los procedimientos 
que las entidades del sector público siguen para incorporar las tecnologías en 
el trabajo del personal público y asegurar la corrección de su empleo, el modo 
como hicieron la reingeniería tecnológica de sus procesos administrativos y de 
servicio, y cuales son los factores organizacionales (normas, distribución de la 
autoridad, división del trabajo, estilo de dirección, contratación y perfil del perso-
nal, incentivos…) que facilitan la incorporación tecnológica o que la obstaculizan 
y desaprovechan.
Tampoco se sabe bien acerca del uso que se hace de la información tecnoló-
gicamente producida, almacenada y procesada, y si han contribuido a mejorar las 
10
decisiones de la autoridad pública, las políticas públicas, los programas sociales 
y las inversiones. Particularmente no se tiene aún, un conocimiento seguro del 
asunto crucial de la relación que hay que construir entre los sistemas tecnológi-
cos de información y la estructura normativa y funcional de los gobiernos y la 
administración pública. Es una cuestión crucial. Las tecnologías digitales sacuden 
y reestructuran la organización y los procesos de las entidades del sector público, 
pero no dejan de ser funcionales, instrumentos para preservar y realizar los va-
lores, principios y finalidades del Estado de Derecho y del gobierno democrático.
Es natural que el gobierno digital en formación y progreso, a semejanza de 
los cambios sociales de todos los tiempos, despierte entusiasmos y resistencias, 
arroje beneficios y cause problemas, avance y retroceda. Asimismo, es natural 
que el conocimiento de la digitalización gubernamental es un proceso sujeto a 
interrogantes y claroscuros, aciertos y errores, sacudido por dudas e incertidum-
bres en sus explicaciones e investigaciones, aunque produce ya evidencias fuer-
tes acerca de la implementación, uso y resultados de los sistemas tecnológicos 
en el gobierno de los asuntos públicos. 
La premisa y el punto de partida del libro es que ya existe o se constru-
ye velozmente una administración pública digital en el gobierno federal,en los 
gobiernos de las entidades federativas y en numerosos gobiernos municipales, 
principalmente urbanos, y que sus beneficios sociales son evidentes. Las tecno-
logías de información y comunicación amplían la calidad institucional y técnica 
de las acciones directivas y administrativas del gobierno, incrementan la capaci-
dad cognoscitiva gubernamental y ciudadana para entender y solucionar y, por 
ende, acrecientan la efectividad pública y producen resultados de valor para los 
ciudadanos, con el efecto de mejorar la confianza social en la capacidad directiva 
de los gobiernos, hoy emproblemados y frecuentemente carentes de respuesta 
ante problemas crónicos. 
Algunos llaman acaso prematuramente “Estado Virtual”, “Gobierno 2.0”, “Go-
bierno como Plataforma”, a la transformación de la organización y funcionamien-
to de los gobiernos de numerosos países. No obstante, se dispone de evidencias 
para afirmar que los actuales desarrollos tecnológicos de información y conecti-
vidad aseguran, facilitan y consolidan la dimensión institucional de la actuación 
gubernamental –integridad, transparencia, rendición de cuentas, participación 
ciudadana– y su dimensión técnica, operativa, –la calidad de productos, el cos-
to-eficiencia y la efectividad, con el efecto de reconstruir o elevar la capacidad 
directiva del gobierno y la confianza social en sus capacidades. 
11
Los autores comparten la importancia de la digitalización gubernamental, 
pero no renuncian a hacerse preguntas e investigar sobre sus finalidades especí-
ficas, beneficios y costos, sobre las dificultades y las desviaciones indeliberadas 
en las que puede caer su utilización, sobre las condiciones que facilitan una im-
plementación correcta de las tecnologías en las entidades públicas y el impacto 
que tiene y tendrá la operación digital en la organización interna de las entidades, 
en sus esquemas de dirección, en las relaciones intergubernamentales, en el 
perfil del personal público y en la relación con la ciudadanía. 
El enfoque conductor del libro que cataliza las interrogantes, los conceptos, 
las conjeturas, la documentación de las experiencias y las propuestas operativas 
es la gestión del conocimiento, la gestión de su producción y de su validación 
teórica y práctica. Todos reconocen que el conocimiento, es hoy, el activo deter-
minante de la excelencia de las organizaciones públicas, como de las privadas, 
así como también reconocen que la producción y validación del conocimiento es 
hoy tecnológicamente mediada, se sustenta en dispositivos, procesos y sistemas 
tecnológicos, por lo que su gestión es determinante y debe encontrar y ejecutar 
los procedimientos apropiados para conducir, conforme a los objetivos públicos 
de los gobiernos y de la ciudadanía, las actividades de la recopilación, ordena-
miento y almacenamiento de los datos, la de su procesamiento (estadístico y 
algorítmico) para que sean fuente de información significativa para los decisores 
públicos, y las actividades de difusión, generalización, codificación, empleo e in-
novación de los conocimientos.
Todos los textos presentan un equilibrio entre consideraciones conceptuales 
sobre la gestión del conocimiento en el sector público y experiencias concretas 
de la gestión llevada a cabo en gobiernos y entidades públicas. Algunos textos 
(Enrique Cabrero Mendoza, Marc Torrens y Francesc Pardo-Bosch) se enfocan 
en una teorización de la gestión del conocimiento y muestran su potencialidad 
para realizar fines públicos de valía, como los objetivos del Desarrollo Sostenible.
En otros textos se desarrollan los conceptos fundamentales de la gestión del 
conocimiento (Alejandro Vergara Torres, Daniel Muñoz Díaz, Oliver Castañeda 
Correa, Miguel Ángel Gallardo López, Hanniel Méndez Jiménez), que sirven de 
marco para presentar la documentación de procesos pioneros de incorporación 
de los sistemas tecnológicos en una organización pública o en un gobierno a 
fin de optimizar su desempeño y señalar sus resultados, problemas y agenda 
pendiente. Otros textos nos enseñan lo que debemos entender por tecnologías 
digitales de información y cuáles son sus diversos procesos, niveles y actuales 
12
desarrollos, apuntando el aprendizaje automatizado, el aprendizaje profundo y 
la inteligencia artificial (Víctor Armando Cruz Ceballos, Juan Muñoz López, Abel 
Alejandro Coronado Iruegas, Denisse Anaid Macías Miramontes) y exponen el 
modo como han sido una guía para la producción de información pública rele-
vante. 
Hay textos que ponen en relación las tecnologías con el sector público, el 
gobierno abierto y las iniciativas de los observatorios ciudadanos y los labora-
torios de innovación (Rodrigo Sandoval Almazán, Rigoberto Silva Robles, Edgar 
A. Ruvalcaba-Gómez). Se presentan textos que describen y explican las contri-
buciones que hacen los sistemas de información locales (David Rogelio Campos 
Cornejo) a la integración y validez de los sistemas nacionales, y que narran y 
analizan la implementación de decisiones que son básicas para la operación de 
una administración pública digital, como la instauración de la firma electrónica 
(Carlos E. Moyado Zapata). 
Las experiencias que se describen se refieren todas a ejercicios de gestión 
del conocimiento, que se han llevado a cabo en años pasados en instituciones 
clave para la legitimidad y efectividad directiva del gobierno: el Instituto Nacio-
nal de Estadística y Geografía (INEGI), el Instituto Nacional Electoral (INE), y el 
Sistema de Administración Tributaria (SAT), en la Ciudad de México y Jalisco. 
Los textos del libro recogen y publican los documentos que presentaron los 
autores participantes en un seminario especializado sobre Gestión del Cono-
cimiento en el Sector Público, organizado por el Instituto de Investigación en 
Políticas Públicas y Gobierno del Centro Universitario de Ciencias Económico 
Administrativas (CUCEA) de la Universidad de Guadalajara, que se celebró los 
días 22 y 23 de octubre del 2018.
Agradezco al Mtro. Alberto Castellanos, rector del CUCEA en ese año, el 
apoyo que nos brindó para hacer posible la celebración del seminario, así como 
también valoro su decisión de promover el tema de la digitalización guberna-
mental y empresarial en la docencia y la investigación universitaria. Espero que 
esta exploración intelectual y práctica sobre los procesos de digitalización del 
gobierno y de la administración pública motive el interés de las nuevas genera-
ciones y los impulse a adentrarse en un campo de futuro que ya está presente y 
en movimiento. 
Luis F. Aguilar Villanueva
Editor
13
gestión del ConoCiMiento en organizaCiones públiCas 
un andaMiaje en ConstruCCión
Enrique Cabrero Mendoza1
introduCCión
Las organizaciones se desenvuelven actualmente en un contexto que está 
influido como nunca por la dinámica del conocimiento. El cambio tecnológico 
acelerado, así como los riesgos inminentes de obsolescencia del conocimien-
to actual con el que funcionan las organizaciones, son amenazas que ya for-
man parte de la vida cotidiana. La importancia del conocimiento es tal, que a 
la presente época se le ha denominado la era de la sociedad del conocimiento 
(Bell, 1973).
Está claro, el avance del conocimiento científico y el advenimiento de las 
tecnologías exponenciales son un hecho irrefutable que se empieza a sentir 
en todos los aspectos de la vida en las sociedades modernas (López Portillo, 
2018). Estas tecnologías ponen contra las cuerdas a todo tipo de organizacio-
nes en sus formas de funcionamiento, en su forma de actuar, y en sus méto-
dos de sobrevivencia. Sean públicas, privadas o sociales, las organizaciones 
hoy en día están obligadas a diseñar estrategias que les permitan aprovechar 
de forma intensiva el conocimiento que producen y que absorben, todo esto 
para estar en condiciones de enfrentar los cambios turbulentos del contexto 
contemporáneo.
En este sentido, desde hace ya varias décadas, se ha estudiado el fenó-
meno del conocimiento y del aprendizaje organizacional.Una de las hipótesis 
más fuertes de estos estudios es que todas las organizaciones experimentan 
un proceso de acumulación de experiencia que puede ser aprovechada para 
mejorar su desempeño (Cyert y March, 1963; March, 1991, 2010). Se produce 
conocimiento organizacional cuando dicha experiencia permite corroborar, 
1 Profesor-investigador del Centro de Investigación y Docencia Económicas -CIDE- y ex Director 
General del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología -CONACYT- en el periodo 2013-2018. El 
autor agradece el apoyo de Miguel Guajardo Mendoza para la elaboración del presente docu-
mento.
14
de forma reiterada, que ciertos procesos e instrumentos son efectivos para 
afrontar desafíos particulares (Cyert & March, 1963).
También se han desarrollado conceptos que facilitan la comprensión del 
fenómeno; por ejemplo, que el conocimiento organizacional puede ser tácito 
cuando se ha evidenciado cierta relación causal sin que medie un proceso 
estrictamente científico (Polanyi, 1966; Nonaka, 1995; 2009). Pero también 
puede ser explícito cuando dicha relación ha sido documentada de forma sis-
temática con apego a alguna metodología (Nonaka, 1995; 2009).
No obstante, el conocimiento organizacional, por sí mismo, no se traduce 
automáticamente en cambios sostenidos en una organización, es indispensa-
ble que exista un proceso interno que permita su absorción e institucionaliza-
ción. Cuando el conocimiento se materializa en cambios en los procesos esta-
blecidos dentro de la organización para afrontar de mejor manera diferentes 
elementos de su contexto, se puede afirmar que se ha producido aprendizaje 
organizacional (Levitt y March, 1988; Gherardi, 2009). En suma, el proceso a 
partir del cual el conocimiento organizacional se absorbe y se institucionaliza 
se ha denominado aprendizaje organizacional. Como parte de este proceso 
las organizaciones producen grandes cúmulos de información derivadas de 
sus operaciones diarias. Con el desarrollo de las tecnologías de información 
y comunicación dicha información se puede almacenar, procesar y revisar 
en grandes cantidades. El análisis del cúmulo de datos que se obtienen es 
de gran utilidad para generar conocimiento (Argote & Miron-Spektor. 2011) y 
permite que el aprendizaje crezca de manera acelerada. 
La reflexión que aquí se presenta hace un especial énfasis en el conoci-
miento y el aprendizaje en organizaciones del sector público, sector en el que 
una de las particularidades es el carácter público y abierto que obliga a que el 
conocimiento producido esté al alcance no sólo de las propias organizaciones 
gubernamentales, sino de toda la sociedad a través de los medios que hagan 
más asequible su acceso. Además, el argumento de esta reflexión es que el 
conocimiento, así como el potencial aprendizaje organizacional que de él se 
derive, sólo se podrán aprovechar intensivamente si existe un conjunto de 
reglas, estándares o criterios que permitan su producción, preservación, uso 
y socialización. No basta con producir conocimiento, ni con absorberlo en 
forma de aprendizaje, también es fundamental institucionalizar este proceso 
al interior de la organización. Para lo anterior, es crucial que los gobiernos 
15
construyan un Sistema de Gestión del Conocimiento (SGC) que tenga la capaci-
dad de aprovechar al máximo las capacidades de sus propias organizaciones 
y que genere un efecto multiplicado en el conjunto social. 
El presente documento está dividido en cuatro apartados, el primero 
analiza el papel de las organizaciones en el contexto de una sociedad y una 
economía del conocimiento. El segundo, contiene el marco conceptual que 
permitirá abordar la discusión sobre el conocimiento y el aprendizaje en la 
dinámica de las organizaciones. En un tercer momento, se presenta un esbo-
zo sobre los elementos fundamentales a considerar para construir un SGC 
tomando como referencia la experiencia del autor como responsable del Con-
sejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT) entre 2013 y 2018. Final-
mente, se presentan algunas conclusiones y comentarios entendiendo que 
esta reflexión no hace más que iniciar en el contexto mexicano.
las organizaCiones en el Contexto de una soCiedad 
y una eConoMía del ConoCiMiento
Como se mencionaba al principio de este texto el conocimiento se ha con-
vertido en el componente principal de cualquier actividad económica, social 
o cultural del ser humano. Existe un consenso cada vez mayor de que el 
factor que diferencia a la sociedad actual frente a otras etapas históricas de la 
humanidad, es el uso intensivo del conocimiento científico (Sther, 1994). Su 
centralidad es tal, que surge la idea de caracterizar este momento histórico 
como la sociedad del conocimiento o sociedad postindustrial (Bell, 1973), donde 
las ideas, los avances científicos y tecnológicos, permean todas las activida-
des de la humanidad, constituyéndose en los factores clave para el bienestar 
de países e individuos. Stiglitz & Greenwald (2014) inspirados en la misma 
idea prefieren el concepto de sociedad del aprendizaje.
La gran mayoría de los estudios y reflexiones en torno a la sociedad del 
conocimiento han apuntado al impacto que ésta tiene en el ámbito econó-
mico, dando origen al concepto de economías basadas en el conocimiento. Sin 
embargo, las sociedades del conocimiento representan además un nuevo 
paradigma de desarrollo social y político, y este ámbito ha sido menos estu-
diado. Por ello, es importante reflexionar sobre los alcances que idealmente 
implica dar el salto hacia una sociedad del conocimiento, haciendo especial 
16
énfasis en las transformaciones del ámbito político-social, describiendo cómo 
potencialmente las sociedades del conocimiento contribuyen a construir so-
ciedades más democráticas, participativas y cohesionadas.
La noción de sociedad del conocimiento fue utilizada inicialmente por 
Drucker (1969) y Bell (1973), y posteriormente fue retomada por Stehr (1994), 
Castells (1996) y por Mansell (1998). A partir de las conceptualizaciones que 
dichos autores plantean, se puede definir en un primer momento a la socie-
dad del conocimiento como aquella donde nuevas formas de saber y simboli-
zación impregnan todos los ámbitos esenciales de una sociedad (económico, 
cultural, político y social) generando con ello cambios sustantivos en aspec-
tos centrales para el bienestar colectivo tales como la educación, la salud, 
la productividad económica, el transporte, la seguridad ciudadana, las redes 
de conectividad, la relación con el medio ambiente, el deporte, la migración, 
entre muchos más aspectos.
Aunque el conocimiento es una propiedad humana general que ha estado 
presente en las diferentes etapas de desarrollo del homo sapiens, es preciso 
señalar que el saber que está modificando actualmente nuestras sociedades 
no es el saber tradicional, acumulado e intuitivo, muchas veces carente de re-
flexión, sino el saber sistematizado, procesado, y aplicable, es decir, el saber 
científico. Lo que está teniendo lugar es un cambio de énfasis que nos hace 
pasar de la utilización del conocimiento disponible, a la creación y aplicación 
sistemática de nuevo conocimiento (Innerarity, 2011).
Si bien es cierto que información y conocimiento son dos conceptos ínti-
mamente relacionados, la sociedad del conocimiento es más que una socie-
dad de la información (Ken, 2015); está claro, la información es una herra-
mienta muy importante para generar conocimiento, pero no es conocimiento 
como tal. Una información sólo se transforma en conocimiento cuando es 
convenientemente procesada, cuando se usa para hacer comparaciones, en 
ocasiones experimentación, sacar consecuencias y establecer conexiones. 
En este sentido, como bien dice Innerarity (2011), el conocimiento se ge-
nera cuando la información es acompañada por experiencia, juicio, intuición 
y valores. La información en muchos casos es un valioso insumo, que se 
vende y se compra, mientras que el conocimiento una vez producido gene-
ralmentees apropiable por cualquier persona (Ken, 2015; Cooper 2018), es 
decir, se transforma en un bien público.
17
En una sociedad del conocimiento, las estructuras y los procesos de pro-
ducción están tan penetrados por el saber científico, que operaciones como 
elaborar y procesar información, el análisis simbólico y los sistemas expertos, 
hoy parecerían ser más importantes que otros factores de producción como la 
propiedad, el trabajo y el capital (Innerarity, 2011). Uno de los grandes proce-
sos detonados por la sociedad del conocimiento ocurre sin duda en el sistema 
económico, en el cual las estructuras de producción se transforman para de-
jar de ser economías maquiladoras características de la sociedad industrial, y 
convertirse en economías basadas en el conocimiento, es decir economías que 
innovan constantemente y traducen el saber científico en múltiples desarro-
llos tecnológicos. Así, las economías del conocimiento basan su dinámica en la 
creación de mercados donde se ofertan y demandan ideas, patentes, procesos 
y conocimientos diversos en torno a los sistemas de producción de bienes y 
servicios y al avance tecnológico de los diferentes sectores de la actividad eco-
nómica (Cabrero, 2012; Stiglitz & Greenwald, 2014).
A diferencia de una economía industrial en una economía del conocimien-
to la ciencia y la tecnología no son factores externos o accesorios al proceso 
de producción, sino parte intrínseca del mismo. Mientras que en la prime-
ra llega un momento en que a medida que aumenta la inversión en capital, 
trabajo y materias primas, tiende a disminuir las ganancias por cada nueva 
inversión que se realiza; en una economía del conocimiento ocurre lo contra-
rio; conforme aumenta la inversión en investigación y desarrollo tecnológico, 
los beneficios no tienden a disminuir, éstos se incrementan con cada nueva 
inversión para usar, adaptar o generar más conocimiento.
La experiencia internacional muestra que los países donde más rápido 
se ha avanzado en la economía del conocimiento, y que hoy son líderes en 
el ámbito internacional con empresas que han sido capaces de innovar, de 
desarrollar nuevos procesos tecnológicos y nuevos productos, son países en 
los que la vinculación entre las empresas y los centros de investigación e 
instituciones de educación superior ha sido intensa, dando con ello un valor 
agregado a su economía nacional para competir ventajosamente en el merca-
do global (Cabrero, 2012). 
De esta forma, una economía del conocimiento es más competitiva, más 
sólida que una economía industrial. Es más competitiva porque al detonar 
mayor innovación, resulta más atractiva a las inversiones privadas, generan-
18
do empleo más especializado y mayores niveles de bienestar en la población. 
Es además más sólida porque una de sus fortalezas radica en el fortaleci-
miento del capital humano. Sin embargo, una característica fundamental tan-
to de una sociedad como de una economía basada en el conocimiento es la 
velocidad de los cambios que imponen en los actores, grupos y organizacio-
nes que la integran. 
Esta velocidad y las capacidades de adaptación al cambio tecnológico pue-
den generar bienestar y prosperidad acelerada, pero a la vez pueden generar 
que los más rezagados puedan rezagarse aún más rápidamente (López Por-
tillo, 2018). La idea del cambio tecnológico exponencial con el advenimiento 
de tecnologías como la inteligencia artificial, robótica, bioenergías, nanotec-
nologías, el internet de las cosas, las impresoras en tercera dimensión o la 
biotecnología, por mencionar las principales, hacen que las organizaciones 
tanto públicas como privadas y sociales de todos los países se enfrenten 
constantemente a la obsolescencia (López Portillo, 2018).
La transformación a la que se hace referencia no se lleva a cabo en abs-
tracto, sino que aterriza en la realidad a través, en gran medida, de las orga-
nizaciones. La gran parte de las actividades de la vida moderna, sean pro-
ductivas, políticas, académicas, lúdicas, o de cualquier tipo, se realizan en 
organizaciones, definidas como unidades sociales deliberadamente construi-
das o reconstruidas para alcanzar fines específicos (Etzioni, 1979). 
Por ello las organizaciones enfrentan la amenaza de disfuncionalidad si 
no logran adaptarse armoniosamente a este contexto de cambio acelerado. 
La cuestión es entender cómo se lleva a cabo dicho proceso organizacional 
de adaptación a través de sistemas ad-hoc para producir, absorber, almace-
nar, utilizar y diseminar el conocimiento. De forma particular, en el ámbito 
gubernamental el contexto obliga a formular políticas públicas que, al mismo 
tiempo que estimulan la conformación de un SGC al interior de las organiza-
ciones públicas, fomentan la creación de un SGC más amplio, que abarque 
el conjunto de organizaciones del sector público y que incida también en el 
conjunto de las organizaciones de la sociedad. Es en este contexto que cobra 
sentido el concepto de gobierno inteligente, entendido como un gobierno que 
usa intensivamente tecnologías de información, que incorpora el conocimien-
to científico en la toma de decisiones, y que es capaz de construir, alimentar 
y aprovechar integralmente un SGC. 
19
el ConoCiMiento y la dináMiCa de las organizaCiones 
un MarCo ConCeptual
Entender el concepto del conocimiento en la dinámica organizacional obliga 
necesariamente a relacionarlo con el de aprendizaje. Por ello es pertinente 
pensar que tanto el conocimiento como el aprendizaje, están inmersos en un 
ciclo estrechamente relacionado en la dinámica de una organización. Ade-
más, como se verá a continuación, un sistema de conocimiento/aprendizaje 
debe verse como una superestructura que da coherencia al proceso de pro-
ducción, preservación, utilización y socialización del conocimiento, y es así 
como nos acercamos de lleno al concepto de gestión del conocimiento. Como 
lo plantea Canals (2003), gestionar el conocimiento “consiste en optimizar la 
utilización de este recurso mediante la creación de las condiciones necesa-
rias para que los flujos de conocimiento circulen mejor”.
el ConoCiMiento en el áMbito de las organizaCiones
Desde hace más de cuatro décadas, algunos autores desde la perspectiva 
de la Teoría de la Dependencia de Recursos, sostenían que la actuación de una 
organización se explicaba en buena medida por el contexto en el que estaba 
incrustada (Pfeffer & Salanick, 1978), incidiendo dicho contexto de manera 
determinante en el cambio organizacional a partir de la experiencia y de la 
adaptación. Más específicamente Nelson & Winter (1982) estudiaron el co-
nocimiento en las organizaciones desde lo que se ha denominado la Teoría 
Económica Evolutiva.
En su planteamiento estos autores señalan que la organización no puede 
ser comprendida únicamente como una función de producción, sino que es 
importante considerar los procesos tecnológicos, organizacionales e institu-
cionales, así como el conocimiento tácito que ocurre dentro de la misma. 
Los autores también apuntan que la rutinización de las actividades en una 
organización constituye la forma más importante de absorción y almacenaje 
de conocimiento.
Las organizaciones, por tanto, pueden generar conocimiento tácito, que 
es aquél que no se encuentra articulado, sino estrechamente vinculado a los 
sentidos, habilidades motoras, experiencias e intuición (Nonaka, 1995; 2009). 
20
En contraste, el conocimiento explícito o codificado es aquel que se expre-
sa, captura e integra en dibujos, escritura o formulaciones (Kogut & Zander, 
1992). El proceso a partir del cual el conocimiento tácito se convierte en ex-
plícito ha sido llamado proceso de conversión del conocimiento (Nonaka, 1995; 
2009). 
Para robustecer los conceptos de conocimiento tácito y explícito, se ha 
propuesto una tercera variante de conocimiento llamado conocimiento cultu-
ral (Choo, 1996). Este último implica los supuestos o creencias que se usen 
comúnmente para describir, explicar e interpretar la realidad,así como las 
convenciones o expectativas que se usan para asignar valor o significado a 
nueva información. Para Choo (1996) el conocimiento cultural se difunde en 
el tiempo dependiendo de los vínculos o relaciones de un grupo u organiza-
ción. 
En este sentido, Nonaka (2009) menciona que la creación de conocimien-
to es el proceso a partir del cual el conocimiento creado por individuos se 
hace disponible, es decir, se amplifica e interconecta con el sistema de cono-
cimiento de una organización. Además define el conocimiento en tres partes 
que se complementan entre sí; en primer término, el conocimiento es una 
creencia justificada que los individuos obtienen al interactuar con el mundo; 
la segunda parte tiene que ver con la manifestación de acciones diestras que 
impliquen que la organización ha logrado utilizar dicho conocimiento para 
resolver problemas específicos; y la tercera es que el conocimiento puede ser 
ubicado en un continuo entre lo explícito y lo tácito, dependiendo del grado 
de sistematización del mismo. 
Pero más allá de las diferencias entre tipos de conocimiento organiza-
cional en función de su sistematización, Lyles (2014) identifica que pueden 
existir distintos tipos de conocimiento dependiendo de su fuente u origen. 
Cierto conocimiento puede provenir de una fuente interna, a partir de sus 
departamentos de investigación y desarrollo, mientras que otro podría ser ex-
terno, o también derivado de nuevos empleados que hayan trabajado en otras 
organizaciones que ya tenían dicho conocimiento adquirido y lo incorporaron 
al acervo de la organización. 
En suma, los focos de interés de los estudios de creación de conocimiento 
en las organizaciones están en los procesos de creación, el contenido genera-
do, los tipos de conocimiento que se materializan, así como los repositorios 
21
del mismo, es decir en individuos, organizaciones, y meta organizaciones 
(Brix, 2014; Lyles, 2014; Nonaka et al. 2014). Una pregunta recurrente de 
investigación ha sido sobre la forma en que el conocimiento organizacional 
se genera, si éste tiene como origen a los individuos y después se traslada 
a la organización, o si por el contrario la organización como conjunto puede 
producirlo para después inocularlo en los individuos. 
Pareciera que el conocimiento puede tener diferentes orígenes, o una 
mezcla de los mismos, pero lo más importante es la forma en que su pro-
ducción se institucionaliza al interior de una organización para que su surgi-
miento, utilización e impacto no sean un mero accidente sino una constante 
que pasa a ser parte del acervo organizacional. El aspecto de la instituciona-
lización, es sin duda el elemento clave para avanzar en la idea de la gestión 
del conocimiento, sin la institucionalización el conocimiento es volátil, es tan 
sólo un flujo de ideas que se diluyen y no forman parte de un recurso que 
pueda ser sujeto de un manejo inteligente que podría enriquecer y fortalecer 
a la organización.
el aprendizaje en el Contexto de las organizaCiones
El aprendizaje en las organizaciones fue retomado como objeto de estudio 
desde hace varias décadas por Cyert y March (1963). Desde entonces, dife-
rentes autores lo han definido de diferentes formas, aunque ha predominado 
la idea de que el aprendizaje ocurre cuando se producen cambios en las orga-
nizaciones como producto de la experiencia (Argote & Miron-Spektor, 2011). 
En este sentido el aprendizaje parte de un tipo particular de experiencia que 
se verifica e internaliza con el paso del tiempo. Para Crossan et al. (1999) el 
aprendizaje organizacional es el principal medio para lograr la renovación 
estratégica de una organización.
No obstante, si bien el aprendizaje puede manifestarse como cambios 
en la conducta, también puede mantenerse en un nivel puramente cognitivo 
(Brix, 2014). En este sentido puede ser pertinente hablar de un aprendizaje 
observado, el que se traduce en cambios palpables; así como de un aprendi-
zaje latente, que es el que se almacena en los individuos u organizaciones sin 
que se materialice necesariamente o todavía en nuevos procesos o rutinas.
22
El aprendizaje organizacional parecería estar asociado con cuatro micro 
procesos: intuición, interpretación, integración e institucionalización. La ins-
titucionalización debe entenderse como la apropiación del aprendizaje, así 
como su uso, de tal forma que se embebe en la dinámica de la organización 
(Crossan et al. 2011). En este escrito se sostiene que el aprendizaje a ob-
servar necesariamente tiene que manifestarse en rutinas que se encuentran 
institucionalizadas en una organización. Además, todo aprendizaje, así como 
el conocimiento que lo detona, puede estar almacenado en diferentes tipos 
de repositorios: individuos, rutinas organizacionales, sistemas informáticos, 
entre otros (Argote & Miron-Spektor, 2011). 
Su producción también puede originarse en diferentes niveles de una or-
ganización, en algunos casos en un plano individual, en grupos al interior de 
la organización, en la propia organización en forma de procesos, e incluso 
en un plano interorganizacional (Crossan & Vera, 2007). La discusión rela-
cionada con el aprendizaje producido o almacenado en múltiples niveles, es 
importante porque a medida que nos alejamos del nivel individual es que lo 
aprendido tiene más probabilidades de perdurar. En ese sentido, aunque el 
aprendizaje individual es necesario para que exista aprendizaje organizacio-
nal, se hace imprescindible que lo aprendido se encuentre embebido en un 
nivel supraindividual. Las formas más comunes son las rutinas organizacio-
nales o lo que se ha denominado como sistemas de memoria transactiva (Argo-
te & Miron-Spektor, 2011), concepto posiblemente cercano al de premisas de 
decisión que propuso Simon (1947) en su texto clásico que funda las bases de 
la teoría de la organización. 
Desde la Psicología se han registrado también avances significativos so-
bre la existencia de una mente de grupo a partir de la cual se puede adqui-
rir, recordar, comunicar e integrar conocimiento compartido (Hollingshead, 
2001; Wegner, 1986, 1987, 2009, y 2011). Algunos autores han concluido que 
dicha mente grupal puede tomar la forma de cierta interdependencia cogni-
tiva enfocada en torno a procesos de memoria (Wegner, Giuliano & Hertel, 
1985; Wegner, 1987; Wegner, Erber & Raymond, 1991). En particular, el estu-
dio de la memoria transactiva se enfoca en la predicción del comportamiento 
de grupos a partir del entendimiento de la forma en que dichos grupos proce-
san y estructuran la información (Wegner, 1987).
23
Por su parte, los sistemas de memoria transactiva son el conjunto de sis-
temas individuales de memoria en combinación con la comunicación que se 
da entre dichos individuos (Wegner, 1987). Un sistema de memoria transac-
tiva no es rastreable en ninguno de los individuos que componen una orga-
nización. Puede decirse que se encuentra en la interacción entre ellos, como 
una propiedad del grupo, que al mismo tiempo incide en la conducta de los 
individuos (Wegner, 1987). Invariablemente de la forma en que se conceptua-
lice el constructo social que permite gestionar el aprendizaje en una organi-
zación, es clara la importancia del tránsito de dicho aprendizaje entre niveles 
de análisis (Lyles, 2014).
Así, el aprendizaje a través de la experiencia, la institucionalización, y 
los sistemas de memoria transactiva, constituye el proceso de absorción del 
conocimiento en la dinámica organizacional y es el que permite el uso estra-
tégico del mismo. De esta forma el manejo del conocimiento/aprendizaje está 
en la base del avance en el mejor desempeño de una organización. Las lla-
madas organizaciones inteligentes son justamente aquéllas que asimilan más 
rápido los cambios dado que son capaces de incorporar el conocimiento y el 
aprendizaje a sus procesos de toma de decisiones, y que generan estructuras 
no jerárquicas y equipos transversales en su gestión cotidiana (Ruiz y García, 
2013). El retoentonces, es la construcción de un sistema de gestión del cono-
cimiento que permita lo anterior.
eleMentos fundaMentales de un 
sisteMa de gestión del ConoCiMiento
Como lo ha planteado Parsons (1991), un sistema social se integra por una 
pluralidad de actores individuales que ocasionalmente pueden estar agrupa-
dos en subsistemas que tienen uno o varios objetivos comunes, además de 
que su interacción está mediada por un sistema de símbolos o reglas institu-
cionalizadas. En ese sentido, todo sistema social es una trama de relaciones 
interactivas, en la que las instituciones más centrales, aunque no las únicas, 
son las constitutivas de las pautas de esas mismas relaciones, que pueden 
llamar instituciones relacionales. Por su parte, los subsistemas pueden defi-
nirse como conjuntos de elementos y relaciones que responden a estructura 
y funciones especializadas dentro de un sistema mayor (Parsons, 1991). 
24
Desde este punto de vista, un SGC es un sistema social que tiene como 
objetivo potenciar la producción, preservación, utilización y socialización del 
conocimiento y el aprendizaje en una organización (ver imagen 1). El sub-
sistema de producción es el responsable de mantener un ritmo adecuado de 
generación de conocimiento y/o aprendizaje, en todos los niveles pertinentes 
(individuo, grupo, u organización). 
Por su parte, el subsistema de preservación tiene como fin que dicho cono-
cimiento y/o aprendizaje se almacene en una memoria organizacional insti-
tuida, de tal forma que no desaparezca cuando el individuo o grupo que lo 
generaron salgan de la organización. El subsistema de utilización es el res-
ponsable de promover el uso del conocimiento y/o aprendizaje generado por 
la organización que lo produjo, pero también por otras organizaciones con 
intereses similares. Finalmente, el subsistema de difusión o socialización tiene 
como meta que el conocimiento y/o aprendizaje generado no se mantenga 
confinado en los individuos, grupos, departamentos o unidades que lo gene-
raron, sino que existan mecanismos ágiles que permitan su consulta.
Imagen 1. Diagrama de las etapas del Sistema de Gestión del Conocimiento
25
La imagen que se presenta aquí es tan sólo una forma de representar la idea. 
Los subsistemas de un SGC no tienen un funcionamiento secuencial e in-
cluso las fronteras entre los subsistemas que lo componen son más bien 
difusas, además de que dichos subsistemas se encuentran operando simultá-
neamente. Los SGC no deben pensarse como áreas o departamentos dedica-
dos exclusivamente a dicha tarea, aunque puede haber individuos dedicados 
sólo a su gestión. 
La fortaleza de un SGC radica en la interacción de individuos o grupos 
que como consecuencia de sus tareas cotidianas producen conocimiento y/o 
aprendizaje de forma directa o indirecta. En el caso del gobierno, no todas 
las organizaciones tienen como objetivo la generación de conocimiento y/o 
aprendizaje, sin embargo, todas lo producen de una u otra forma como con-
secuencia de sus tareas de todos los días. Si bien por lo general se puede 
afirmar que el conocimiento es un objetivo secundario de las organizacio-
nes gubernamentales, para algunas de ellas sí es su principal objetivo, como 
pueden ser: agencias de fomento a la investigación científica, agencias espa-
ciales, centros públicos de investigación, así como los organismos técnicos 
que generan análisis de la situación económica, o de salud, o de cuidado del 
medio ambiente de una nación, por mencionar algunos.
La formación de un SGC es especialmente importante, pero también de-
safiante para las organizaciones que tienen como objetivo principal la gene-
ración de conocimiento. Esto se debe a que deben construir un sistema ca-
paz de gestionar el conocimiento que producen tanto de forma intencionada, 
como del que se produce como una mera consecuencia de sus actividades 
diarias de forma espontánea. Por ejemplo, una agencia dedicada al fomento 
de la investigación debe construir un SGC para el manejo del conocimiento 
que produce directamente a partir de sus científicos, o indirectamente me-
diante fondos que otorga a externos. Sin embargo, también debe lograr que 
ese SGC incorpore el conocimiento que dicha agencia genera internamente, 
por ejemplo, acerca de las políticas públicas de ciencia, tecnología e innova-
ción que lleva a cabo, o de los problemas públicos que enfrenta dicha política, 
o acerca de sus desafíos de implementación, entre otros. 
26
estruCtura y funCionaMiento de un sgC: 
el Caso del Consejo naCional de CienCia 
y teCnología (ConaCyt)
El CONACYT es la institución del Estado mexicano responsable de coordi-
nar las estrategias en ciencia, tecnología e innovación del gobierno federal. 
Desde su creación en 1970, el CONACYT ha fortalecido sus herramientas de 
política pública para cumplir con un objetivo primario, que es generar con-
diciones para que México transite a una economía y sociedad basadas en el 
conocimiento. De los cuatro subsistemas de un SGC, el que busca el fomento 
de la producción de conocimiento es el más robusto en esta institución. No 
obstante, se han generado avances significativos en los demás subsistemas 
que serán descritos en esta sección.
el subsisteMa de produCCión de ConoCiMiento
Para impulsar la generación de conocimiento, tecnologías e innovación, el 
gobierno federal mexicano, a través del CONACYT, contó, en el periodo 
2013-2018, con instrumentos de política pública directos e indirectos que se 
describen con detalle en las siguientes líneas. Los instrumentos directos son 
los que se encuentran burocráticamente dentro del ámbito de funciones del 
propio CONACYT. Por ejemplo, la red de los 26 Centros Públicos de Investiga-
ción (CPI), que son entidades sectorizadas que se financian en buena medida 
del Ramo 38 (Ramo presupuestal del CONACYT).
Esta red cuenta con más de 98 sedes con presencia en 30 entidades fe-
derativas, aglutina a 2,506 investigadores de alto nivel y continuamente está 
generando además de conocimiento fundamental, también conocimiento que 
contribuye a la solución de problemas nacionales con tecnología aplicada. 
Esta red constituye una gran fábrica de producción de conocimiento en te-
mas muy diversos.
Otro instrumento directo para fomentar la producción de conocimiento, 
iniciado en 2014, fue la creación de las Cátedras CONACYT. Su objetivo fue 
incrementar la capacidad del Sistema Nacional de Ciencia Tecnología e In-
novación para absorber investigadores jóvenes para el desarrollo científico 
y tecnológico en diversos campos del conocimiento. Para ello, se vincularon 
27
las instituciones interesadas con los candidatos idóneos para desarrollar sus 
proyectos, además de que el CONACYT se hizo cargo de la selección final, 
contratación y remuneración de los jóvenes investigadores. Entre 2014 y 
2018 se incorporaron 1,508 catedráticos, de los cuales un 85% se distribu-
yeron fuera de la Ciudad de México con el fin explícito de descentralizar la 
disponibilidad de capital humano de alto nivel. Este conjunto de jóvenes in-
vestigadores y tecnólogos también constituye una fuente muy importante de 
producción de conocimiento.
Los instrumentos indirectos que CONACYT ha utilizado para la produc-
ción de conocimiento están dirigidos a incentivar actores que no están dentro 
de la estructura burocrática gubernamental del sector de ciencia, tecnología e 
innovación (CTI). Se despliegan mediante convocatorias públicas que buscan 
incentivar a diferentes actores con capacidades para generar conocimiento 
fundamental o aplicado. Algunos ejemplos de este tipo de instrumentos son: 
el Sistema Nacional de Investigadores (SNI), el Programa de Becas de Posgra-
do, así como convocatorias específicas como las de: Ciencia Básica, Fronteras 
de la Ciencia o Atención a Problemas Nacionales. 
Además de lo anterior, el CONACYT tuvo algunos instrumentos relevan-
tes para la producción de conocimiento a partir de sus procesos o actividades 
sustantivas. El diseño, implementación y evaluaciónde las políticas de CTI se 
documentó mediante diversos procesos contenidos en el Comité de Monito-
reo y Evaluación en Ciencia y Tecnología (COSECYT). Este comité organizó 
la elaboración de diagnósticos, análisis de los problemas públicos atendidos, 
así como la evaluación de los resultados de los programas. Todo este conoci-
miento fue documentado y aplicado a mejoras específicas, lo que hizo que se 
transformara en aprendizaje organizacional. 
El Comité de Datos Abiertos fue otra instancia importante para generar 
conocimiento secundario. La organización de las bases de datos de la insti-
tución, su procesamiento, así como el análisis hecho mediante el cruce de 
algunas variables permitió comprender mejor la dinámica del conjunto de po-
líticas públicas del sector. Además, se promovieron prácticas internas de in-
novación organizacional, para que los servidores públicos pudieran generar 
propuestas de mejora en procesos a partir de sus propias experiencias. Con 
todo lo anterior, queda claro que el CONACYT es sobre todo una institución 
facilitadora de generación de conocimiento.
28
el subsisteMa de preservaCión del ConoCiMiento
El conocimiento debe ser un bien público accesible a toda la sociedad para 
que ésta pueda apropiárselo, éste es un prerrequisito para avanzar hacia 
una sociedad del conocimiento. Por este motivo, en 2014 se modificó la Ley 
de Ciencia y Tecnología, para fundamentar la Política de Ciencia Abierta, que 
busca el máximo acceso posible a los procesos, resultados, metodologías y 
datos de investigaciones científicas y desarrollos tecnológicos financiadas 
con recursos públicos, sin barreras económicas. 
El instrumento más importante que se generó fue el Repositorio Nacional, 
que es una plataforma digital que proporciona acceso abierto en texto com-
pleto a diversos recursos de información académica, científica y tecnológica, 
es decir, sin requerimientos de suscripción, registro o pago. En el Repositorio 
pueden ser consultados, entre otros materiales: artículos de revistas cientí-
ficas, tesis elaboradas en instituciones de educación superior, protocolos de 
investigación, memorias de congresos y patentes, así como otros documen-
tos académicos o bases de datos que se producen en México con fondos 
públicos. 
Hasta 2018 el Repositorio Nacional integraba más de 60 mil publicaciones 
científicas, datos primarios de las investigaciones, patentes e investigaciones, 
sin costo alguno. Además del Repositorio Nacional, se crearon 88 reposito-
rios en diversas instituciones educativas del país, con el objetivo de que sus 
investigadores pudieran dar a conocer en acceso abierto sus publicaciones, 
bases de datos u otros recursos de información. 
La existencia de los repositorios institucionales permitirá que cada insti-
tución que lo posea pueda fortalecer sus respectivos SGC en el componente 
de preservación, así como en el de difusión. La creación de todos los re-
positorios (tanto el nacional como los institucionales) significó un esfuerzo 
sin precedentes para estandarizar la forma en que se preservan recursos de 
información en México. El esfuerzo conjunto entre bibliotecólogos, expertos 
en programación, así como en políticas públicas, permitió que todas estas 
plataformas fueran interoperables. 
Sobre la preservación del conocimiento que se generó de forma colateral, 
es decir, no como parte del objetivo fundamental del CONACYT, es preciso 
mencionar dos acciones relevantes: el Banco Único de Información Institu-
29
cional del CONACYT (BUIIC) y el Repositorio de Evaluación de Políticas en 
CTI (REVAL). El BUIIC es una plataforma de uso interno del CONACYT que 
aglutina todas las bases de datos, genera reportes, contrasta variables, pero 
sobre todo que permite un almacenamiento ordenado de toda la información 
estadística de la institución. Si se continúa con la alimentación de esta plata-
forma, ninguna base de datos se perdería en adelante, con lo que el CONA-
CYT tendría la capacidad de hacer análisis con técnicas de “Big Data” en el 
mediano plazo. 
Por su parte, el REVAL es un repositorio público que contiene todas las 
evaluaciones, fichas de indicadores, minutas del COSECYT, así como la me-
moria de las mejoras implementadas a las políticas públicas que el Consejo 
implementaba a partir de las evaluaciones realizadas. Este repositorio per-
mitirá preservar el conocimiento, así como el aprendizaje que la institución 
ha tenido como consecuencia de todos los recursos humanos, materiales y 
financieros que ha dedicado en materia de evaluación en la última década. 
Sin duda se ha avanzado en lo que hace a la preservación del conocimiento, 
sin embargo, es muy importante la continuidad que se dé a estos esfuerzos, 
se trata de avances muy importantes pero todavía no consolidados.
el subsisteMa de utilizaCión del ConoCiMiento
Es importante que se produzca y que se preserve todo el conocimiento y 
aprendizaje que una organización genera, independientemente de si hacerlo 
es su objetivo principal o secundario. Sin embargo, para que se produzcan 
transformaciones importantes y que generen un impacto, es necesario que 
dicho conocimiento y aprendizaje se utilice. Durante el periodo de 2013 a 
2018, el CONACYT contó con un nutrido menú de instrumentos para fomen-
tar el uso del conocimiento, entre los que destacan: los fondos sectoriales, 
fondos regionales, el Programa de Estímulos a la Innovación, la Convocatoria 
de Atención Problemas Nacionales, así como la estrategia de Cooperación 
Internacional. 
Los fondos sectoriales son fideicomisos en los que el CONACYT invierte 
recursos de forma conjunta con otras dependencias del sector público para de-
sarrollar proyectos de investigación o desarrollo de tecnologías que permitan 
que dichas dependencias puedan desempeñar sus actividades de forma más 
30
eficiente en la hechura de las políticas públicas. Por ejemplo, el Fondo Sectorial 
del CONACYT con la Secretaría de Energía, que tiene como objetivo atender, 
mediante el desarrollo de conocimiento y tecnología, los principales retos y 
problemáticas en materia de hidrocarburos y de energías limpias de la nación.
Otra estrategia de vinculación son los fondos mixtos y regionales, que 
buscan desarrollar capacidades de CTI en los municipios, estados y regiones 
del país, apoyando proyectos que se financian con aportaciones conjuntas 
entre el CONACYT y los gobiernos locales, se trata así de aplicar el conoci-
miento para mejorar el desarrollo de las regiones y atender de mejor manera 
los problemas públicos que enfrentan, para ello existen 35 fondos mixtos. 
Sobre el tema de la difícil vinculación entre sector científico y sector em-
presarial que es la base de la llamada economía del conocimiento (Cárdenas, 
Cabrero y Arellano, 2012), también se llevaron a cabo avances interesantes 
como parte de la utilización del conocimiento. Sin duda en el siglo XX, Esta-
dos Unidos se posicionó como la nueva gran potencia internacional por su 
capacidad para producir nuevo conocimiento científico e innovaciones tecno-
lógicas a partir de esta estrecha relación entre ciencia y empresa, aunque du-
rante los últimos años, Asia-Pacífico se ha convertido en el polo tecnológico 
más dinámico y amenaza con desplazar a los Estados Unidos como la región 
líder en materia de innovación tecnológica en el mundo. 
Sin duda la mancuerna ciencia-innovación, constituye una de las más im-
portantes variables para explicar el surgimiento de nuevas potencias. Por ello, 
es de gran relevancia la estrategia de vinculación del sector científico con 
el sector privado que, en los países más desarrollados, financia dos tercios 
de la inversión en investigación y desarrollo. En CONACYT el Programa de 
Estímulos a la Innovación (PEI) en conjunto con el Estímulo Fiscal a la Inves-
tigación y Desarrollo de Tecnologías (EFIDT), fueron los principales instru-
mentos de política pública para fomentar la inversión privada en CTI, y lograr 
una mayor vinculación entre la academia y el sectorempresarial. Los dos 
instrumentos se orientan a poblaciones objetivo con necesidades, recursos e 
insumos diferentes, pero el conocimiento derivado de ese amplio conjunto de 
experiencias sin duda generó una fuente de aprendizaje en el entorno nacio-
nal mediante la utilización del conocimiento adquirido por parte de empresas 
e instituciones científicas que a su vez fueron replicando las enseñanzas acu-
muladas (CONACYT, 2018). 
31
Respecto al uso del conocimiento o aprendizaje secundario, la existencia 
del BUIIC permitió generar reportes con cruces de variables, producidas a 
partir de registros administrativos que generaron información sumamente 
valiosa para la toma de decisiones. Por ejemplo, un análisis completo de todas 
las bases de datos durante el periodo 2010-2018 permitió identificar todos los 
proyectos destinados a investigar los sismos a través de todos los instrumen-
tos de política pública de la institución. 
Con base en la información extraída fue posible identificar una agenda de 
investigación sobre el tema, que aprovechaba las investigaciones existentes 
al mismo tiempo que evitaba duplicidades y se derivaba un inventario de co-
nocimiento útil para atender la emergencia. En lo tocante al REVAL, la infor-
mación disponible permitió que el público en general pudiera estar al tanto de 
las mejoras que se implementaron con fundamento en las evaluaciones que 
se les hicieron a los programas del CONACYT.2 
el subsisteMa de soCial noCiMiento
Como lo menciona Noveck (2017) en la medida que se acelera la difusión 
del conocimiento a través de las tecnologías de información, se incrementan 
las posibilidades de generar ciudadanos inteligentes y por consecuencia un 
Estado más inteligente. A partir de esta visión, en los últimos cuatro años 
México se ha posicionado dentro de los países más avanzados en materia de 
socialización del conocimiento a través de sus Política Nacional de Ciencia 
Abierta (PNCA), la cual se dirige al Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e 
Innovación, y a todo aquel que lleve a cabo investigación académica, científi-
ca, tecnológica y de innovación, financiado total o parcialmente con recursos 
públicos o que haya utilizado infraestructura pública. 
Dicha política tiene como objetivo otorgar, a cualquier interesado, el acce-
so libre y gratuito a los materiales y recursos de información que resultan del 
proceso investigación, en cualquiera de sus etapas, con la posibilidad de usar-
los, reusarlos, modificarlos, compartirlos y difundirlos mediante la utilización 
2 En 2018 se recibió el premio por buenas prácticas en materia de evaluación por parte del Con-
sejo Nacional para la Evaluación de la Política Social (CONEVAL), quien reconoció en este ins-
trumento una fuente de aprendizaje sobre la forma de dar un uso estratégico a las evaluaciones 
para mejorar los programas presupuestales. 
32
de las Tecnologías de la información y la Comunicación (TIC). Algunos de los 
componentes más importantes de la PNCA fueron: el Repositorio Nacional, 
el Consorcio Nacional de Recursos de Información Científica y Tecnológica 
(CONRICYT), el Sistema Integrado de Información Científica, Tecnológica y 
de Innovación (SIICYT), así como la Agencia de Noticias del CONACYT. 
El Repositorio Nacional fue el programa que dio origen a la Política de 
Ciencia Abierta. Como ya se mencionó antes, tiene por objetivo acopiar, pre-
servar y asegurar el acceso abierto a los Recursos de Información Científica, 
Tecnológica y de Innovación generados principalmente con recursos públi-
cos. Hasta el 2018 más de 61 mil recursos de información podían ser consul-
tados, descargados, reutilizados e interpretados, a texto completo sin ningún 
costo o requerimiento más que el acceso a internet. Para marzo de 2019 se 
tenían registradas casi 4 millones de descargas. 
Por otra parte, el Consorcio Nacional de Recursos de Información Cien-
tífica y Tecnológica (CONRICYT) de México, tiene como función proveer de 
recursos de información especializada a instituciones públicas de educación 
superior federales y estatales, así como a instituciones particulares de edu-
cación superior, centros públicos de investigación, institutos nacionales de 
salud y a hospitales de alta especialidad, entre otras instituciones, con el fin 
de satisfacer las necesidades de información que presentan las comunidades 
académicas en sus diversas áreas de conocimiento.
Hasta 2018 contaba con más de 400 mil recursos de información agrupa-
dos en colecciones de artículos, bases de datos o libros, ampliamente consul-
tados por la comunidad académica. En 2018 se registraron un poco más de 
22 millones de descargas a texto completo de dichos recursos. Otro sistema 
de apoyo a la socialización del conocimiento es el Sistema Integrado de In-
formación Científica, Tecnológica y de Innovación (SIICYT), surge en 2002, 
tomando como fundamento la Ley de Ciencia y Tecnología. El SIICYT es una 
plataforma de información que refuerza y articula a los actores del Sistema 
Nacional de Ciencia y Tecnología. 
El Objetivo esencial del SIICYT, radica en conjuntar los esfuerzos de las 
diferentes instituciones educativas, centros de investigación, organismos pú-
blicos, empresas y personas físicas y morales del sector público y privado, 
a efecto de promover el desarrollo y la vinculación de la ciencia básica y la 
33
innovación tecnológica, así como convertir a la ciencia y la tecnología en un 
elemento fundamental de la cultura general de la sociedad. 
Debe mencionarse también la Agencia de Noticias CONACYT que fue 
una iniciativa que tenía como objetivo socializar con un público más amplio 
las principales noticias sobre: acontecimientos, descubrimientos, eventos o 
avances en el sector. Con más de un millón de seguidores en sus redes socia-
les, decenas de miles de notas difundidas y una cobertura en prácticamente 
todo el territorio nacional, la Agencia de Noticias del CONACYT se convirtió 
en el principal referente nacional en materia divulgación científica. 
Al interior del CONACYT también se generaron instrumentos que tuvie-
ron como objetivo socializar el conocimiento producido como objetivo secun-
dario. En primer lugar, en apego a la estrategia de Gobierno y Datos Abiertos, 
se hicieron públicas bases de datos de todos los programas presupuestales 
a través del SIICYT. Cualquier interesado en conocer o utilizar esta informa-
ción lo podía hacer a través de internet. Como parte de este esfuerzo se hicie-
ron públicos los documentos de diseño de política pública que explicaban el 
problema público, la lógica causal, así como los indicadores de desempeño de 
cada programa presupuestal. 
Lo mismo se hizo con los reportes finales de las evaluaciones de estos 
programas que presentaban recomendaciones de mejora de estos. Finalmen-
te, cada año se participó en la Semana de la Evaluación con foros de discu-
sión sobre los aprendizajes de los funcionarios públicos, obtenidos a partir 
de las evaluaciones realizadas. Dichos foros contemplaban la participación de 
evaluadores, funcionarios públicos, académicos y expertos en políticas públi-
cas, evaluación, análisis de organizaciones, entre otras disciplinas. 
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35
CoMentarios finales
Sin duda la sociedad del conocimiento en la que cada vez estamos más inmer-
sos requiere una gran capacidad de las organizaciones para producir, absor-
ber, preservar, utilizar y socializar, el conocimiento. Aquéllas organizaciones 
capaces de integrar esta dinámica en su vida cotidiana serán, sin duda, las 
que podrán hacer frente al dinamismo del contexto y al cambio tecnológico 
acelerado y sus consecuencias. 
Dicho de otra manera, en el escenario actual, las organizaciones capaces 
de desarrollar un sistema de gestión del conocimiento y el aprendizaje serán 
las que podrán sobrevivir, ser eficientes y lograr sus objetivos, sin ese com-
ponente, más allá de los atributos organizacionales que se tengan, la energía 
se irá diluyendo, poco a poco se entrará en una etapa de obsolescencia, y 
finalmente la sobrevivencia de la organización estará en entredicho.
Las organizaciones públicas parecería que al no estar sometidas al di-
namismo del mercado tienen márgenes de protección mayor frente a la 
turbulencia del entorno, sin embargo, esto no es así. El cambio tecnológico 
acelerado tiene un impacto directo en la manera como se otorgan servicios 
públicos; los sistemas educativos, de salud, de seguridad pública, por men-
cionar algunos, están transformándose a gran velocidad y los gobiernos de-
ben reaccionar oportunamente a dichos cambios a riesgo de verse rebasados 
por la obsolescencia. El diseño de políticas públicas en materia ambiental, de 
seguridad alimentaria, de generación de energía, y evidentemente de ciencia 
y tecnología, no pueden dejar de lado los avances acelerados en conocimien-
to científico que deben incorporarse en el diseño mismo de las políticas y en 
la manera de entender y atender los problemas que se tratan de resolver. 
Por todo ello, no cabe duda que las organizaciones públicas deben ser 
capaces de desplegar sistemas de gestión del conocimiento que les permitan 
adaptarse a los cambios y enriquecerse tanto del conocimiento que circula, 
como del que ellas mismas son capaces de generar. Como bien lo mencio-
na Rodríguez (2006), el reto es construir sistemas que permitan almacenar, 
atraer y transferir el conocimiento, pero además que generen una cultura 
organizacional que lo valore, y a la vez que permitan incorporar el uso de 
tecnologías apropiadas para facilitar el flujo e institucionalización del mismo. 
36
Ejemplos de organizaciones públicas que han sido capaces de poner en mar-
cha eficaces SGC hay varios, entre los cuales destacan: el caso de la Organización 
Panamericana de Salud (OPS) que incorporó un conjunto de nuevos paradig-
mas orientados al conocimiento; la National Aeronautics and Space Administration 
(NASA) que desarrolló un plan estratégico para compartir, integrar, capturar y 
modelar el conocimiento; el gobierno del Reino Unido que promovió activamen-
te un programa para la construcción de capacidades en todo el conjunto guber-
namental para la gestión del conocimiento; o la estrategia para establecer herra-
mientas para la gestión del conocimiento en el Ministerio de Justicia de Nueva 
Zelanda; sólo por mencionar algunos de los casos más destacados citados por 
Ruiz y García (2013). En esas y otras experiencias dichos autores destacan el uso 
de técnicas de gestión del conocimiento como son: las comunidades de práctica, 
los centros de buenas prácticas, los bancos de conocimiento, entre otras.
En las organizaciones públicas mexicanas el avance hacia la gestión del 
conocimiento todavía está en su etapa inicial. México es un país que apenas 
intenta transitar hacia una sociedad del conocimiento, a reconocer esta diná-
mica, y a actuar en consecuencia. No se ha valorado de manera suficiente la 
idea de construir un Estado inteligente, que incorpore nuevas tecnologías y 
que se integre por organizaciones con capacidad de gestión del conocimiento 
como un factor estratégico para su desempeño exitoso. Son todavía aislados 
los esfuerzos en ese sentido, además la ausencia de un sistema profesionali-
zado de la función pública complica el escenario. 
La cooperación interorganizacional en el sector público mexicano es débil, 
y la visión de largo plazo tiende a estar ausente. Si a estas “fallas estructurales” 
que se han venido presentando en el entramado institucional del sector público 
mexicano añadimos cambios de gobierno que generan una ruptura radical con 
los esfuerzos de avance hacia organizaciones más orientadas al conocimiento 
y el aprendizaje, el escenario se transforma en un escenario de alto riesgo. 
Las organizaciones como bien lo decía Crozier (1992) no cambian por decre-
to. Además, podemos añadir la necesidad de que éstas generen aprendizajes, los 
procesen, los acumulen y los institucionalicen, para ello es necesaria una mínima 
estabilidad y un compromiso de largo plazo. Sin estos dos componentes estamos 
condenando a las organizaciones públicas mexicanas, a fuertes retrocesos, a vi-
vir cada vez más en la incertidumbre de un mundo que cambia aceleradamente, 
el cual cada vez podrán entender menos y del cual no podrán formar parte. 
37
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la inteligenCia artifiCial para iMpulsar 
los objetivos de desarrollo sostenible
Francesc Pardo-Bosch1
Marc Torrens2
resuMen
AI for Good (Inteligencia Artificial para el Bien) es una plataforma de las Na-
ciones Unidas con el objetivo de estudiar e impulsar objetivos de desarrollo 
sostenible a través de la Inteligencia Artificial (IA). En este capítulo, anali-
zamos algunas de las aplicaciones de la IA y su potencial en esos objetivos 
de desarrollo sostenible. En concreto, estudiamos como la digitalización y 
la Inteligencia Artificial pueden ayudar de una forma disruptiva a dos de los 
objetivos de desarrollo sostenible propuestos por las Naciones Unidas: 1) la 
mejor organización de las ciudades, y 2) la gestión óptima del agua.
introduCCión
La Inteligencia Artificial (IA) está revolucionando el mundo de los negocios, 
y también muchos aspectos de nuestras vidas cotidianas. Esta disrupción se 
produce por; a) el proceso imparable de digitalización en todos los ámbitos 
de la actividad humana, y b) el crecimiento exponencial de la capacidad de 
cómputo. Básicamente desde un punto de vista científico la Inteligencia Arti-
ficial no ha avanzado de forma significativa, pero se producen los elementos 
1 Doctor e Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos por la UPC (Barcelona, España). Ha sido vi-
siting scholar en la University of California, Berkeley (USA). En ESADE Business School, además 
de ser profesor de estadística, se encarga de liderar dos proyectos europeos del programa marco 
H2020 para el desarrollo de Smart Cities. Es socio fundador de Smart Engineering S.L., una 
spin-off de la UPC dedicada a proporcionar soluciones técnicas para la construcción y gestión de 
infraestructuras públicas. Contacto: francesc.pardo@esade.edu
2 Doctor en Inteligencia Artificial por la EPFL (Lausana, Suiza), e Ingeniero en informática por la 
UPC (Barcelona, España). Es cofundador y consejero de Strands, Labs Inc. empresa de FinTech 
dedicada a aplicar algoritmos de Machine Learning al mundo de la banca. Es profesor en el de-
partamento de Operaciones, Innovación y Data Sciences de ESADE Business School. Contacto: 
marc.torrens@esade.edu
42
necesarios