Implementação do Serviço Profissional de Carreira

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INmTUTO TECNULUGIL'O Y DE ESI'UDIOS 
SUPERIORES DE MONTERREY 
ESCUELA DE GRADUADOS. EN' ADMINISTRACION PUBLICA 
Y POUTICA P'UBLICA CAMPUS CIUDAD DE MEXICO 
11Evaluación de la implementación del Servicio 
Profesional de Carrera en fa STPS11 
TECNOLÓGICO 
DE MONTERREY• 
BIBLIOTE CA 
1 
Rosa Laura Gorda Martinez 
Secretaría de Relaciones Exteriores 
 
Proyecto de investigación aplicada 
Maestría en Administración Pública y Políticas Públicas 
Asesor: Dr. Miguel Angel Valverde loya 
Mayo 2006 
Resumen Ejecutivo 
Uno de los aciertos que ha tenido la actual administración, ha sido la implementación de 
un Servicio Profesional de Carrera, no obstante, éste se encuentra en una fase de 
extenuantes críticas por parte de servidores públicos, legisladores, así como de la 
sociedad en general, lo anterior, debido a la falta de instrumentos necesarios que 
incentiven la aplicación de dicho Sistema. 
México está viviendo un proceso de transición, mismo que requtere de 
instrumentos y mecanismos eficientes que fortalezcan la capacidad del gobierno para 
solucionar los problemas que aquejan a los mexicanos. Una democracia no se construye 
únicamente con la libre elección de un partido político, sino con la continuidad de 
proyectos y políticas públicas que desarrollen, a través del tiempo el aparato 
administrativo y gubernamental. El Servicio Profesional de Carrera en nuestro país ha 
sido tardío, países como Alemania, España, Francia, entre otros, iniciaron este proceso 
décadas anteriores. 
En la actualidad este Sistema es ya un hecho, mismo que ha presentando ciertas 
debilidades en su aplicación, la cobertura de plazas, el largo proceso que ha atravesado 
para incorporar a los servidores públicos al Sistema, así como algunas ambigüedades en 
la ley, son parte de la coyuntura. que presenta el país por las elecciones presidenciales en 
tumo. El SPC debe ser un proceso de estructura y no de coyuntura, no podemos seguir 
auspiciando un aparato gubernamental plagado de servidores ineficientes que buscan el 
beneficio individual por parte del gobierno. Debemos insertar a este capital humano 
dentro de un proceso colectivo que beneficie a la sociedad y al desarrollo integral del 
país, es decir iniciar el proceso de una nueva cultura laboral, enfocada en la cultura 
política, administrativa y social. 
Es así, que las dependencias deberán impulsar el desarrollo de este Sistema, en 
sentido de volverlo más rápido y eficiente; de igual forma deberán fomentar la creación 
de valor dentro de los servidores públicos, enfatizando que la virtud de ser servidor 
público de carrera es toda un profesión que permite no sólo el desarrollo individual y 
profesional, sino de igual forma fomenta una nueva generación de funcionarios públicos 
con lealtad al gobierno. 
Índice 
Introducción ...................................................................................... . .3 
Capítulo l. La profesionalización en la Administración Pública mexicana ........ .... 6 
1.1. Preámbulo del Servicio Profesional de Carrera en México .............................. 6 
l. l. l. El sistema de botín vs el sistema de mérito .................................. ... 8 
1.2. El sistema civil de carrera en el mundo ..................................................... 9 
1.2.1. El Servicio Civil en Alemania .................................................. 1 O 
1.2.2. La experiencia francesa en la profesionalización del servicio público ..... 14 
1.2.3. El Servicio Civil británico ....................................................... .16 
Capítulo 2. El reto del Servicio Profesional de Carrera ................................ . 19 
2.1. Origen de la Ley del SPC en México ...................................................... .19 
2.1.1. El Sistema del Servicio Profesional de Carrera .............................. 21 
2.1.2. Ventajas y Desventajas de la profesionalización de la administración 
pública mexicana ......................................................................... 27 
2.2. La creación de valor en la Administración Pública Federal ............................ 29 
2.2.1. La influencia de la Cultura Política en el SPC ............................... 31 
2.2.2. La funcionalidad y eficacia de la Rendición de Cuentas .................... 32 
2.2.3. Medidas para impulsar la Rendición de Cuentas y el desarrollo de una 
Cultura Política ............................................................................ 33 
Capítulo 3. La implementación del Servicio Profesional de Carrera en la STPS .. . 35 
3.1. Organización y Proceso del SPC dentro de la STPS .................................... 35 
3.1.1. Datos cuantitativos del SPC en la STPS ..................................... .40 
3.1.2. Análisis de la implementación del SPC al interior de la STPS ............. .41 
3.1.3. Propuestas para la mejora del SPC dentro de la dependencia .............. .42 
Consideraciones Finales .............................. ........................................................ 46 
Bibliografía ................................................................................... ...... 51 
Introducción 
En la administración del Presidente Vicente Fox, se logró la aprobación de la Ley del 
Servicio Profesional de Carrera por el Congreso, así como su publicación en el Diario 
Oficial de la Federación el 1 O de abril de 2003 1• Sin embrago, su implementación se 
encuentra en una fase de extenuantes críticas y altos tiempos de cobertura de plazas. 
El tema del Servicio Profesional de Carrera (SPC) no es modelo nuevo o 
reciente, ya que en muchos países desarrollados la profesionalización en el ámbito de 
la administración pública ha sido parte de una política gubernamental sustentada por 
una ciudadanía más exigente de ser respondida con mayor honestidad y 
profesionalismo. Estos países, son en buena medida naciones avanzadas, porque 
cuentan con administraciones públicas de alta calidad, que se integran por servidores 
públicos formados expresamente para administrar. "En los países administrativamente 
desarrollados el cuidado de los aspectos impersonal e interpersonal de la 
administración pública es muy riguroso" (Guerrero; 2003:1). 
El SPC se ha abierto a todas las clases y es concebido como un mecanismo de 
movilidad social; los concursos de ingreso, los exámenes y las diversas opciones, 
constituyen un procedimiento de democratización del servicio público, por medio de los 
cuales se demuestran aptitudes, conocimientos y vocación de servicio. La 
profesionalización de la carrera administrativa es una parte de la vida cívica de la 
sociedad moderna, cuyo objetivo principal es otorgar un servicio de calidad a la 
ciudadanía. 
El servidor público de carrera, es aquel que está normado por un régimen de 
función pública bajo una ley específica de derecho público o mediante disposiciones 
equivalentes, y asumen actividades enmarcadas en los diferentes ámbitos del Estado. 
Este concepto ha excluido a los legisladores, administradores de justicia y servidores 
que laboran con el Ejecutivo. El Estado, al tiempo que realiza el proceso de formación 
de sus servidores públicos, también se debe centrar en la tarea de promover la cultura 
cívica, es decir enmarcar los valores dentro del funcionario, así como de la misma 
sociedad que día a día demanda un mejor servicio por parte del aparato administrativo. 
1 El Reglamento de la Ley entró en vigor en abril de 2004. 
3 
La función más relevante del SPC en una democracia, es reducir la 
discrecionalidad de los políticos en el manejo de la función pública, evitando así, el 
sistema de botín, en donde cada partido, al llegar al poder, define y reestructura la 
administración pública. Por ello, la profesionalización también evita la politización del 
aparato burocrático. Cabe mencionar que sólo el 3% de los servidores cuentan ya con la 
certificación del SPC, es decir, poco menos de 1,500 funcionarios. 
Eneste contexto, el sistema de mérito se convierte en un elemento 
imprescindible al interior del SPC, el cual implementa procedimientos de selección para 
el servicio público, con base en una evaluación, y pruebas de conocimiento y 
experiencia, con la mira de asegurar que los candidatos tengan las aptitudes 
profesionales y las habilidades necesarias para desempeñarse. El sistema de méritos 
hace accesible el quehacer público a toda la sociedad, pero no asegura la estabilidad en 
el cargo, la cual debe emanar de la funcionalidad y servicio del funcionario público. 
La importancia de realizar este estudio radica en la necesidad de emplear una 
metodología eficiente para la supervisión y la observancia preventiva2 de los servidores 
públicos por parte de las instituciones, así como de los ciudadanos; solo así, se podrá 
tener una adecuada rendición de cuentas y un mayor fortalecimiento de la transparencia 
poco palpable en nuestro país. Los conceptos mencionados son parte importante en el 
desarrollo de una cultura democrática que fortalezca, no solo el desarrollo económico y 
político del país, sino de igual forma el desarrollo social y cultural de los mexicanos. 
Por lo anterior, será interesante analizar el nivel de implementación del SPC. No 
obstante, por la amplitud que sería abarcar todas las dependencias, se toma como 
estudio de caso la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS), para analizar así, el 
porcentaje de los "servidores públicos de carrera" y los "servidores públicos de libre 
designación". Es aquí, donde se realizará un análisis crítico conceptual, partiendo de los 
datos recolectados de las diferentes entrevistas, con titulares de la STPS en esta materia. 
El primer capítulo está conformado por la conceptualización de la experiencia 
nacional e internacional del SPC, puntualmente, se abarcan tres países desarrollados, 
que son parte esencial de la mejora continua en la administración pública: Alemania, 
2 Frecuentemente se aplican políticas para sancionar acciones, pero en muy pocas ocasiones se hacen 
políticas de acción preventiva; es así, como se deben enfatizar las prácticas que eviten posibles actos 
ilícitos por parte de los servidores públicos, a través de instrumentos como la profesionalización del 
servicio público. 
4 
Francia y Gran Bretaña; en este sentido se dará una breve historia de sus servicios 
civiles respectivamente. De igual forma, se analiza la diferencia entre el sistema de 
mérito y el sistema de botín, enfatizando las bondades del primero de ellos. 
Dentro del segundo capítulo se analiza el SPC en México, definiciones, 
introducción de la Ley, datos generales, estadísticas del Sistema, así como la 
importancia de insertar valor en los servidores públicos y la necesidad de fortalecer la 
rendición de cuentas en la APF, toda vez que la profesionalización del aparato 
gubernamental integra a los funcionarios a un sistema de transparencia, responsividad, 
responsabilidad política y fiscalización social, esto a razón, de que no existen incentivos 
concretos para la incorporación al SPC. 
Actualmente, la certificación es de carácter voluntario y las especificaciones del 
programa son muy confusas. En este sentido, la investigación trata de identificar, 
puntualizar y difundir los incentivos para que los funcionarios públicos transiten hacia 
la profesionalización de carrera. El Sistema presenta ciertas debilidades, pero sería un 
grave retroceso el rechazo a esta ley. La profesionalización del servicio público en 
nuestro país ha sido tardía, y aplazarla más sería aprobar el compadrazgo y clientelismo 
en la administración pública, por ello, y en aras de fortalecer el SPC, se deben crear 
instrumentos eficientes para una implementación efectiva, así como instrumentos que 
generen resultados de impacto al interior de las dependencias y a la sociedad en general. 
En el tercer apartado se analiza la implementación del SPC al interior de la 
STPS, demarcando algunas fallas encontradas en este proceso y en su operación, así 
como algunos datos numéricos que nos permitirán acercamos a una evaluación más 
concreta del nivel y funcionalidad de la implementación. En la misma medida, se abrirá 
el abanico de alternativas que analizaremos para dar finalmente una recomendación 
desde los incentivos hasta una propuesta de mejora e inserción de valores dentro de la 
dependencia, que será dirigida al Director de Desarrollo Humano de la STPS. Este 
capítulo describe todas aquellas acciones implementadas al interior de la Secretaría para 
el funcionamiento del SPC, así como el desarrollo de cada uno de los subsistemas 
contemplados en la ley, mismos que en su desarrollo han presentado problemas para su 
inserción efectiva. 
5 
Capítulo l. La profesionalización de la Administración Pública mexicana 
La mayoría de los países desarrollados de la Organización para la Cooperación y el 
Desarrollo Económico (OCDE) comparten un sistema formal de acceso al servicio 
público, sin embargo, debemos mencionar que los mecanismos de acceso varían entre 
países. A grandes rasgos pueden identificarse tres modelos de sistemas de acceso: 
francés, alemán y británico, los cuales buscan garantizar la igualdad y el mérito en los 
sistemas del servicio civil de carrera. En el caso de México, la instauración del Servicio 
Profesional de Carrera (SPC) es un asunto impostergable en la agenda nacional, ya que 
es imprescindible contar con el mejor capital humano en los tres órdenes de gobierno, 
permitiendo así, que la administración pública transforme la imagen del servidor 
público. 
En la actualidad, un número importante de países cuentan con un servicio civil 
de carrera, en donde las características inherentes a dichos sistemas parten de la 
importancia dada para la organización de concursos, la integración de cuerpos, un 
servicio público neutral, una representatividad del servicio, un servicio civil que 
agregue valor al gobierno central como instrumento para la gobernabilidad, y como 
motor de cambio mediante una regulación del servicio civil con capacidad discrecional. 
1.1.Preámbulo del Servicio Profesional de Carrera en México 
Los últimos acontecimientos antes de la publicación de la Ley de Servicio Profesional 
de Carrera, radican en la década de 1980, cuando se creó la Dirección General de 
Servicio Social que funcionaba como parte de la ya no existente Secretaría de 
Programación y Presupuesto. En 1983, se creó la Comisión Intersecretarial de Servicio 
Civil que tenía la finalidad de funcionar como un programa de servicio civil de la 
administración pública. Así, durante el sexenio de Ernesto Zedillo se intentó establecer 
la Unidad de Servicio Civil de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, siendo 
también como los anteriores intentos un fracaso. No obstante, en la actual 
administración del Presidente Vicente Fox Quesada, se han dado las condiciones para el 
establecimiento del un Servicio Profesional de Carrera que podría ser funcional. 
6 
El SPC es un instrumento para la administración del personal público que 
garantiza el desarrollo y permanencia de los funcionarios en la administración pública, 
a través de los principios de mérito, igualdad de oportunidades, legalidad, eficiencia, 
objetividad, imparcialidad, vocación de servicio y lealtad. El SPC trata de combatir el 
compadrazgo, la politización, la corrupción, la inestabilidad y la improvisación en la 
libre designación de los funcionarios públicos. 
Los beneficios que emana este Sistema para la Administración Pública Federal, 
se concentra en recobrar la confianza y credibilidad de los ciudadanos frente al servicio 
público, a través de la medición de su gestión. De esta forma, se extiende la continuidad 
de programas y proyectos durante la transición sexenal, logrando así, que exista un 
clima de estabilidad y certidumbre. El razonamiento anterior, logra la integración de 
metas personales, institucionalesy del sistema, que ayudan en gran medida a la 
implementación de éste dentro de las dependencias gubernamentales. 
El SPC busca solucionar los problemas de burocratización y estancamiento de 
los funcionarios públicos. Por su parte, la Ley del Servicio Profesional de Carrera, a 
través de la Secretaría de la Función Pública (SFP) define y explica la funcionalidad del 
servicio profesional de la siguiente manera: 
Es un sistema que sirve para garantizar la igualdad de oportunidades en el 
acceso a la función pública con base en el mérito y con el fin de impulsar el 
desarrollo de la función pública para beneficio de la sociedad. De igual 
forma el Servicio Profesional de Carrera sirve para atraer, retener, motivar y 
formar a las mejores mujeres y hombres en el servicio público, garantizando 
que la administración pública transite en los distintos cambios de gobierno 
con el mínimo trastorno y la máxima eficacia, asegurando que siendo 
políticamente neutra, sea un factor estratégico de la competitividad del país3• 
De esta forma, se prioriza el sistema de mérito frente al llamado sistema de 
botín, mismo que ha perjudicado y paralizado en gran medida el desarrollo de la 
aparato gubernamental, por ello, y con el objetivo de clarificar las concepciones de 
ambos sistemas, el siguiente apartado define estos conceptos, puntualizando las 
bondades de un verdadero sistema de mérito. 
3 Ley Orgánica del Servicio Profesional de Carrera, Secretaría de la Función Pública, Diario Oficial de la 
Federación del 10 abril 2003. 
7 
1.1.1. El sistema de botín vs el sistema de mérito 
El afianzamiento paulatino del régimen corporativo que sentó sus bases en 1929, fue 
inhibiendo el establecimiento de un servicio profesional de carrera, el cual optó por dar 
paso a una política de botín propiciada por los líderes del partido nacido de la 
Revolución Mexicana. La distribución de cuotas de poder y curules en el legislativo y 
de puestos en la burocracia política al interior del ejecutivo, se fue haciendo una práctica 
cotidiana de la vida política del país. 
En ausencia de una carrera administrativa, en México ha prevalecido el 
reclutamiento por vías patrimoniales y la carencia de racionalización del ingreso al 
servicio público que son propios del sistema de botín. La administración de los 
servidores públicos ha consistido en una confusa organización de la función pública, 
plagada de indefiniciones y una agenda legislativa contradictoria. 
El sistema de botín es aquel que beneficia al partido en el poder, mediante el 
pago de cuotas a sus servidores leales, careciendo del principio de mérito y de 
habilidades y capacidades de los que manejan la administración pública. En este 
contexto, la llamada transición a la democracia juega un papel preponderante en la 
implementación del servicio profesional de carrera, toda vez que es la puerta que da 
entrada a la posibilidad de construir la función pública en otros términos que no sean 
exclusivamente aquellos de botín político y el pago de las cuotas tras las elecciones 
electorales. 
No obstante, a partir de la Revolución Francesa, el mérito con base en la 
igualdad es la línea que conduce a las oficinas públicas, de tal forma que el cargo como 
servidor público abre la brecha de la democratización de la administración pública. En 
la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1791, se establece que 
"todos los ciudadanos, siendo iguales a los ojos de la ley, son igualmente admisibles a 
todas las dignidades, cargos y empleos públicos, según su capacidad y sin otras 
distinciones que las de sus virtudes y talentos" (Sánchez; 1791 :57). 
Por lo tanto, el SPC tiene que corresponder a una cultura que reconozca el 
mérito, mediante el cual se establece una forma racional para seleccionar y promover a 
los servidores públicos de confianza a través de criterios objetivos y procedimientos 
imparciales que tomarán en cuenta su capacitación y desempeño. 
8 
Sólo los mejores estarán dentro de la administración pública, pero todos tienen 
derecho mediante un proceso de igualdad entre aspirantes. El principio de mérito 
significa que todo ciudadano tiene una oportunidad razonable de ocupar los puestos 
públicos y que todos los nombramientos están basados únicamente en el mérito, en el 
sentido de la eficacia y eficiencia en su desempeño laboral. Este sistema propicia la 
introducción de procedimientos de selección para el servicio público, con base en la 
selección y evaluación en las habilidades necesarias para desempeñarse en la función 
pública. 
El prmc1p10 de mérito ha sido el catalizador para democratizar a la 
administración pública y la colocó en el alcance de los ciudadanos a través de la 
educación. A pesar que este sistema hace accesible los cargos públicos, el principio no 
significa la estabilidad en el cargo, por ello en el mismo contexto debe encontrarse el 
procedimiento de la estabilidad en el servicio público, pues únicamente en la medida en 
que el ciudadano es apto para ocupar un cargo en la función pública, con base en el 
principio de mérito, adquiere el derecho de pennanencia. 
La carrera administrativa auspicia el desarrollo de un cursus honores de 
profesionalismo administrativo, el sentimiento de pertenencia institucional a la 
administración pública, el disfrute de prestigio social, la programación del ingreso al 
servicio y la promoción de personal, así como la estabilidad de cargo atemperada por la 
disciplina y la responsabilidad (Guerreo; 2003:6). 
Hoy en día, las condiciones no sólo son más propicias para arribar a la 
profesionalización del servicio público, sino también para impulsar una administración 
pública sustentada en el mérito y en la evaluación del desempeño, de otra manera, la 
expresión de la corrupción será la de continuar con el sistema de botín que tanto daño 
ha causado al país. La construcción y consolidación de una sociedad democrática será 
inherente a la finalización del juego político y del clientelismo en la política mexicana. 
1.2.EI sistema civil de carrera en el mundo 
El servicio civil de carrera ha sido un esquema utilizado desde la antigua Grecia, el 
Imperio Romano y las sociedades precolombinas. Algunos ejemplos de esto, son los 
casos de , Inglaterra, Francia, Estados Unidos y Alemania, donde las características 
9 
comunes fueron: la presentación de exámenes para ocupar puestos públicos, la creación 
de comisiones para supervisar la acción de los funcionarios, características particulares 
de los individuos, en las que destacan estudios profesionales, cursos, cualidades 
personales, cultura general, ausencia de favoritismos e influencias de partidos políticos, 
modelo de méritos, entre otros. 
En Europa, los casos más conocidos de servicio civil son el inglés, el alemán y el 
francés. El servicio civil inglés comenzó durante el siglo XIX a raíz de la necesidad de 
crear un aparato administrativo eficiente que permitiera responder a la demandas de la 
sociedad. Los países que siguen el modelo francés enfatizan el papel de los 
instrumentos de selección, con garantías formales. El modelo alemán, también 
formalizado, busca garantizar la capacidad teórico-práctica, por lo que el proceso de 
selección es largo. En cambio, el modelo británico, más flexible en los instrumentos, se 
centra en la profesionalización e independencia de los órganos de selección. (Mascott; 
2003:20). Es de importancia señalar que en Europa el servicio civil de carrera ha 
funcionado apegado a la legislación, mientras en la mayoría de los países 
latinoamericanos las leyes han quedado solamente en buenas intenciones. 
1.2. l. El Servicio Civil en Alemania 
Frecuentemente los estudios sobre la profesionalización de la administración pública 
comienzan en Alemania, ya que es la cuna del funcionario moderno, es aquí donde 
surgen los programas de formación profesional. "El concepto de servicio público 
alemán es muy amplio, porqueno sólo comprende a quienes ejercitan la autoridad del 
Estado, sino también a los policías, profesores universitarios y agentes postales" 
(Guerrero; 2003: 9). 
La institucionalización de la función pública profesional en Alemania se remite a 
la Ley Prusiana de 1794, ya que específica los deberes y derechos de los servidores 
reales, formalizando así las relaciones laborales con el Estado. Pero es hasta 1825 que se 
garantizan los derechos de pensión, regulando de esta forma el acceso a la 
administración pública, estableciendo como primera formalidad la capacitación a nivel 
superior. 
10 
El servicio público se fonnó a partir de la experiencia prusiana y fue en el año 
de 1873 cuando se concretó a través de la Ley Federal de Funcionarios, basada 
esencialmente en valores y requisitos prusianos. El principal objetivo fue suprimir la 
distinción entre funcionarios y empleados públicos cuyas condiciones eran reguladas 
por la ley. Ésta disposición otorgó al gobierno federal la autoridad para establecer 
reglas generales del servicio público, que comprende el nombramiento, fonnación, 
condiciones de trabajo y responsabilidades legales de todos los funcionarios públicos 
del Estado. En este sentido, se dilucidan los principios tradicionales de la función 
pública alemana de la siguiente fonna: 
• La garantía de la institución de la función pública como tal; la regulación 
unilateral por ley de "estatus" y retribuciones, además de contratos individuales 
unilaterales de derecho público; algunas restricciones de derechos básicos 
(derecho a huelga; derecho de protección de la propia vida: policía); 
• La obligación del funcionario de dedicar "al Estado" toda su capacidad de 
trabajo, de ser políticamente leal a la Constitución y observar neutralidad 
política en el desempeño de su cargo; 
• El sistema de carrera (frente a la cobertura de puestos por empleados) y la 
condición vitalicia de funcionario, el principio del mérito en la selección y la 
promoción (Uvalle; 2000: 95). 
Para el año de 1945, se establece el llamado monopolio de los juristas, en donde 
las personas externas sólo accedían a la alta función pública mediante un examen 
especial que aplicaban comisiones enfocadas en administración pública. Esto ocasionó 
que se diseñaran cursos de fonnación continua para altos funcionarios en la Academia 
Federal de Administración Pública, fundada en 1969 según el modelo del Civil Service 
Collage británico, la Escuela de Ciencias Administrativas de Speyer4 y la Escuela de 
Posgrados inspirada en el Escuela Nacional de Administración (ENA) de París desde 
1947. 
El Offentlicher Dienst (servicio público) está dividido en tres categorías: 
funcionario (Beamten), empleado (Angestellten) y trabajador (Arbeiter); 
4 Desde 1950 es la institución conjunta de los Estados federales y la Administración Federal dedicada a la 
formación y preparación de los funcionarios públicos. 
11 
exclusivamente los funcionarios están dentro de los poderes del Estado, además de que 
disfruta del estatuto de derecho público, goza de pensión y seguridad social (Guerrero; 
2003:14). 
A cada estado de la federación le corresponde fonnar y reclutar a sus servidores 
públicos, los cuales no tienen problemas para emigrar a otros estados o ser transferidos 
al gobierno federal. La función pública es el cuerpo integral donde el ascenso y los 
sueldos están jerarquizados y definidos, a pesar de las diferencias ocupacionales de sus 
efectivos, que incluye a trabajadores de los ferrocarriles, agentes postales y las fuerzas 
annadas. En Alemania hay cuatro carreras de grupo, en donde el ingreso a cada carrera 
de grupo exige estudios, de modo que el servicio superior entraña educación 
universitaria de 3 años de estudios como mínimo: 
• Servicio superior (Hoherer Dienst) 
• Servicio ejecutivo ( Gehobener Dienst) 
• Servicio de oficina (Mitllerer Dienst) 
• Servicio básico (Eifacher Dienst)5 
Alemania cuenta con un modelo de relación de fidelidad de los funcionarios 
hacia la Constitución, está relación es básica para la garantía de la defensa de los 
ordenamientos jurídicos. El servicio profesional gennánico postula sus principios 
tradicionales en aras a mejorar la gestión pública. En consecuencia el servicio público es 
profesional y exige del funcionario la entrega a su profesión. 
El llamado principio de mérito exige que la selección de aspirantes a 
detenninada carrera o cargo se lleve a cabo sólo en razón de la aptitud, la capacidad y la 
eficacia técnica, excluyendo así, aspectos como sexo, edad, religión, parentesco o 
preferencias políticas, consecuentemente, cualquier acto que viole estos preceptos será 
catalogado como ilegal y anticonstitucional. 
El principio de mérito se convierte así, en una garantía para el trabajo de las 
Comisiones Examinadoras Independientes, mediante ésta, lo relativo a aptitud, 
capacidad y la eficacia técnica son la medida para garantizar el ingreso de acuerdo al 
principio de mérito. El ascenso en la jerarquía administrativa también lo rige el 
principio de mérito y no el principio de antigüedad. Desafortunadamente, en la práctica 
5 Citado en Guerrero; 2003. Ridley, F.F. Government and Administration in Western Europe. Sutolk, 
Martin Robertson; 1979: 133. 
12 
administrativa el principio de antigüedad es más importante de lo que debe corresponder 
al principio de mérito. 
El artículo 33-2 de la Constitución gennana se refiere a la igualdad de todos los 
alemanes para el acceso a la función pública, igualdad y acceso que depende 
exclusivamente de la idoneidad, capacidad y labor profesional (Uvalle; 2000:99). La 
Academia Federal (AF) para la Fonnación de los funcionarios públicos es la 
responsable de la administración alemana, la cual depende del Ministerio del Interior, en 
donde la política de fonnación es aprobada por un Consejo Asesor, previa consulta de 
un Comité Científico. 
La AF impulsa a la administración pública a ser eficaz y eficiente. El programa 
que rige la Academia se enfoca en la práctica administrativa, desde la actualización de 
conocimientos relevantes para el trabajo de los servidores públicos; impartir nuevos 
métodos de planificación, presupuestación; toma de decisiones; gestión pública y 
administración del personal. En la misma línea, la Escuela Speyer, tiene como finalidad 
proporcionar educación en materia de administración pública, orientada básicamente al 
servicio de la función pública. Proporciona, entre otras actividades la siguiente lista: 
• Educación previa a la carrera, programas de posgrado con intención de acceder a 
la función pública y esto implica desde un curso de tres meses hasta cursar 
estudios de doctorado en Ciencias Administrativas; 
• Proporcionar educación continua a funcionarios superiores (seminarios 
organizados para recién ingresados en el servicio y seminario para funcionarios 
directivos); 
• Impulsar actividades de investigación fonnalmente organizadas a través del 
Instituto de Investigación para la Administración Públicas6• 
Por lo tanto, para regular el acceso y la promoción en la administración pública 
se toma en cuenta el principio de mérito, es decir se evalúa la capacidad de los 
servidores públicos que pretenden integrarse o promoverse, siendo la capacidad, la 
aptitud y el nivel de conocimiento lo que se toma en cuenta dentro del ejercicio 
administrativo del Estado Alemán. 
6 Citado en Uvalle; 2000. Ule, Car!. La reforma administrativa en Alemania. ENAP, Madrid; 1967: 101. 
13 
1.2.2. La experiencia francesa en la profesionalización del servicio público 
A comienzos del siglo XIX, los proyectos de ley que se refieren a los funcionarios, son 
de iniciativa gubernamental y tienden a limitar la acción colectiva. "El resultado es la 
Ley del 1 de octubre de 1946 y sus disposiciones generales se pueden encontrar en la 
ordenanza del 4 de febrero de 1959; la propia constitución confía al poder legislativo y 
sólo aél la responsabilidad de definir garantías fundamentales concebidas a los 
funcionarios civiles y militares del Estado" (Longo; 2001 :67). 
En Francia, fue reformada la organización de la carrera administrativa a partir de 
la expedición del Estatuto General de Funcionarios del Estado y de las Colectividades 
Territoriales. La disposición está integrada por tres leyes separadas, pero constituyen un 
solo reglamento articulado. El Título Primero del Estatuto contiene derechos y 
obligaciones de los funcionarios (1984), la segunda, representa el Título Segundo del 
Estatuto, la cual entraña las disposiciones estatutarias referentes a la función pública del 
Estado. Finalmente, el Título Tercero del Estatuto, comprende las disposiciones 
estatutarias de la función pública territorial. 
El Estatuto General ha creado, junto al Primer Ministro, un Consejo Superior de 
la Función Pública, organismo compuesto de 14 funcionarios que representan a la 
administración pública y por 14 responsables sindicales nombrados, a propuesta de 
diversas federaciones, en proporción a su importancia. El sector público en Francia, 
comprende al Estado, la función pública territorial, la función pública hospitalaria y las 
empresas públicas nacionales. 
La función pública en Francia encama los valores esenciales de la sociedad, y 
está constituida sobre las reglas que son los fundamentos de la República Francesa, 
dicha concepción republicana de la función pública está consagrada en las leyes del 13 
de julio de 1983, 11 y 23 de enero de 1984, que constituyen el Estatuto General de los 
Funcionarios, el cual se sustenta en los principios de neutralidad, igualdad y libertad que 
son las reglas de la carrera administrativa de los funcionarios. (Mascott; 2003 :65) 
El sistema de función pública de carrera está compuesto de profesionistas 
reclutados y formados para ejercer una actividad al servicio del Estado. El punto de 
vista de la formación tiene dos objetivos principales en el reclutamiento, por una parte 
se asegura que los candidatos tengan los conocimientos necesarios y se valora si un 
14 
candidato tiene las cualidades exigidas para ejercer las funciones que deberá ocupar a lo 
largo de su carrera. Es así, que la función pública es relativamente independiente del 
poder político. 
Los servidores públicos están clasificados en cuatro categorías, referidos por las 
letras A, B, C y D. En el interior del régimen de carrera administrativa existe un estatuto 
particular de cada cuerpo, a través del cual se determina la jerarquía de los grados, el 
número de escalones dentro de cada grado, las reglas promocionales entre escalones, así 
como el ascenso de un grado a otro. "Las cuatro categorías de funcionarios establecidos 
en la posguerra continúan presentes: categoría A, para los funcionarios superiores que 
diseñan políticas públicas y dirigen la administración pública; categoría B, para 
servidores públicos que básicamente hacen e implementan la policy; categorías C y D 
para los agentes meramente implementadores" (Guerrero; 1995: 15). 
Partiendo de la premisa que la administración no dirige a la sociedad, sino que la 
administración está al servicio de la sociedad, la modernización administrativa francesa 
concibe que la renovación permanente de las técnicas, métodos y organización de la 
administración es indispensable, al igual que una administración eficaz, abierta y que se 
adapte rápidamente a las necesidades cambiantes de la época. 
Es indispensable analizar la política de capacitación francesa, en donde el 40% 
de los funcionarios estatales son capacitados anualmente, destinándose por parte del 
Estado una suma generosa para esta finalidad. En tal sentido debe ponderarse, que en 
Francia existe una clara distinción entre la formación o capacitación inicial y la 
formación o capacitación permanente. 
La capacitación inicial está a cargo de la Escuela Nacional de Administración 
(ENA), cuyo objetivo fundamental es la formación de los funcionarios que formará 
parte del Estado; y por los Institutos Regionales de Administración (IRA), que tienen 
como función fundamental reclutar y capacitar a los funcionarios de la categoría A de la 
Administración General. El fundamento es que el funcionario se organiza de acuerdo a 
reglas de naturaleza impersonal que pretenden garantizar la igualdad entre los 
empleados y protegerlos frente a decisiones de los sistemas de botín. 
15 
1.2.3. El Servicio Civil británico 
El serv1c10 civil británico es uno de los más antiguos en el mundo; su principal 
antecedente se encuentra en el año de 1530, cuando los funcionarios públicos pasaron 
del control directo por parte del monarca a la supervisión de la Cámara Baja. No 
obstante, fue hasta 1855 cuando se estableció una Comisión del Servicio Civil, esta 
comisión se encargó de iniciar los procesos de selección de funcionarios por medio de 
exámenes. 
El servicio civil constituye una configuración única, cuyas ramas generales son 
el servicio civil interior (Home Civil Service) y el servicio civil exterior (Foreing 
Service ), el cual no cuenta con una norma de regulación general, sino con una variedad 
de suposiciones emanadas del Parlamento y de la Corona. Otra de las características del 
servicio civil británico es la configuración de cuerpos de funcionarios, cuya 
clasificación distingue entre aquellos que están extendidos horizontalmente al interior 
de los ministerios. 
Los primeros que constituyen la categoría de cuerpos generales, están integrados 
por servidores civiles cuyo reclutamiento se hace con fundamento en la educación 
genérica y ciertas cualidades personales, no por conocimientos concretos. La segunda 
categoría son los cuerpos de especialistas, los cuales están conformados por servidores 
civiles con una preparación singular previa al ingreso del servicio. La denominación 
específica que se otorga a unos y otros es la de clase. Clasificándose de la siguiente 
forma: clase administrativa; clase ejecutiva; clase auxiliar (oficinistas); escala de 
mecanógrafos; clase de adjuntos; clase de ordenanzas; clase de servicio general de 
limpieza. 
El servicio civil británico fue, por lo menos hasta los años ochenta7, uno de los 
ejemplos más desarrollados de lo que hoy denominamos un servicio de tipo burocrático 
weberiano; es decir, trabajaba al servicio del Estado, y no del partido en el gobierno. 
Estas características han cambiado, poco a poco, como resultado de las reformas 
administrativas impulsadas desde finales de la década de los 1970. 
7 Durante el período de Margaret Thatcher se intenta cambiar la cultura de la función pública, 
fortaleciendo la carrera administrativa, aunque utilizó promociones para ocupar los cargos de alto nivel 
que tiene sus orígenes desde 1920. 
16 
Las principales reformas a la gestión en el servicio público tuvieron lugar entre 
1979 y 1990. La primera, denominada Iniciativa de la Administración Financiera 
(Financia! Management Initiative), impulsada en 1982, que reparó en la necesidad de 
contar con objetivos claros para cada departamento a fin de evaluar los resultados de la 
gestión pública (Longo; 2003:68). La segunda reforma, conocida como Mejoramiento 
de la Administración de Gobierno o Programa de Pasos Subsecuentes (Next Steps 
Program), estableció la autonomía de los administradores para dirigir el servicio 
público. 
La Financia! Management Initiative exigió a los departamentos que fijaran 
objetivos de rendimiento para los administradores, el período de tiempo para alcanzar 
dichos objetivos y su costo. Asimismo, disminuyó los presupuestos de los 
departamentos. La Iniciativa recibió recursos para desarrollar un sofisticado sistema de 
información, con el fin de proporcionar a los administradores los instrumentos que 
requirieran para cumplir con las metas de su gestión. 
En 1988 la Unidad de Eficiencia (Efficiency Unit), recomendó otorgar un 
amplio margen de autonomíaa los organismos públicos y enfatizar la rendición de 
cuentas de las dependencias gubernamentales por medio de contratos de servicios y 
rendimientos. El Programa de Mejoramiento de la Administración Pública modificó la 
administración del servicio público; reasignando la mayor parte de las funciones del 
Centro de Servicio Civil, como la selección, promoción, remoción, honorarios y 
horarios de los servidores públicos, a cada departamento. 
El proceso de selección de los funcionarios de carrera se mantiene a cargo de la 
Oficina de los Comisionados del Servicio Civil, nombrados por la Corona. El ingreso a 
la función pública se realiza mediante concurso abierto y equitativo, según el mérito de 
cada aspirante. Los Comisarios de la Administración Pública son los encargados de 
aprobar la selección de los candidatos, tanto del Estado como del cuerpo diplomático en 
niveles inferiores. 
La selección de funcionarios del servicio civil no es la única función 
encomendada a los Comisionados. El Decreto del Servicio Civil (1995), da a los 
Comisionados la responsabilidad de atender y resolver demandas de servidores públicos 
en contra de las dependencias en las que laboran en caso de que se presenten 
violaciones al Código del Servicio Civil. Otra función de los Comisionados es presentar 
17 
un informe anual de sus labores a la Corona, con copias para el Parlamento, el gobierno 
y público interesado. 
Este sistema de nombramientos funciona para toda designación, con algunas 
excepciones en las que se permite el nombramiento sin previo concurso abierto: 
nombramientos por plazos cortos, adscripciones temporales de personal de otras 
oficinas y recontrataciones de personas que fungieron como servidores públicos con 
anterioridad. Las reformas al servicio de carrera han puesto énfasis en la selección de 
personal con base en el mérito. El desarrollo y la aplicación de políticas exitosas 
requiere de liderazgo, innovación, trabajo eficiente en equipo y conciencia de la amplia 
variedad de intereses que existe. 
Gran Bretaña no ha tenido cambios de régimen político, ya que se trata de una 
Monarquía Constitucional, así pues, la alternancia en el poder se da entre el partido 
laborista y el partido conservador, no obstante, después de cada elección la función 
pública sigue trabajando de manera regular. El cambio de gobierno, no afecta al número 
de los ministerios y departamentos del gobierno. 
En teoría la promoción depende de la evaluación del desempeño; aunque en la 
práctica hay un cierto grado de discrecionalidad, pues la promoción depende de la 
evaluación y del nombramiento por parte de los responsables de cada departamento. En 
1991, el Gobierno hizo pública una serie de propuestas destinadas a aumentar y ampliar 
las posibilidades de elección en la prestación de los servicios públicos. La evaluación 
del rendimiento también afecta la remuneración de los miembros del servicio. 
La estructura salarial se define en función al grado, destino y rendimiento. Con 
objeto de fortalecer los sistemas de incentivos, a partir del año 2000 se aplica un sistema 
de pago de incentivos por equipo, se mejoran los paquetes de premios, se otorgan 
mayores oportunidades y programas de capacitación, licencias por vacaciones y mayor 
flexibilidad en el trabajo. 
Asimismo, la movilidad se extiende hacia otros países, mediante un programa de 
intercambios y capacitación de funcionarios de la Unión Europea. Las reformas al 
servicio civil en Gran Bretaña buscan mejorar la representatividad de las clases y grupos 
sociales. "Los programas de representatividad han generado resultados importantes: en 
1995 las personas con capacidades especiales constituían 1.6% del servicio civil 
británico; las minorías étnicas 5.4% y las mujeres 51 %. Actualmente el servicio civil 
18 
británico emplea alrededor de 500 mil personas; esto es, 2% de la fuerza laboral y 
aproximadamente 10% de los empleados del gobierno"8• 
Las reformas en Gran Bretaña buscan fortalecer las relaciones de intercambio de 
información entre ciudadanos y organismos públicos. Todas las instituciones del 
gobierno están obligadas a establecer mecanismos mediante los cuales los ciudadanos 
puedan evaluar los servicios públicos y proponer soluciones a sus problemas 
específicos. Por ello, la rendición de cuentas es uno de los valores primordiales en la 
Administración Pública de Gran Bretaña. 
Capítulo 2. El reto del Servicio Profesional de Carrera 
El siguiente capítulo analiza los alcances y limitaciones que ha tenido el SPC desde su 
aprobación en el Congreso. El tiempo de operación del Sistema es muy corto, por lo que 
no podemos esperar que éste sea el instrumento que solucione el resto de los problemas 
que México enfrenta: corrupción, desempleo, impunidad, pobreza, ineficiencia, falta de 
negociación, etc. Sin embargo, podemos asegurar que se trata de una herramienta 
indispensable para iniciar el combate y reducción gradual de los problemas enunciados. 
Es importante señalar que se trata de un proceso lento, y que no será suficiente 
con cambios administrativos, sino que la importancia se dilucida en insertar valor dentro 
de los servidores públicos, un cambio cultural, que permita a estos insertarse en una 
cultura de calidad, responsabilidad y transparencia hacia la sociedad, misma que genera 
ciudadanos más exigentes y comprometidos con las políticas aplicadas por su gobierno. 
Para entender mejor la implementación y operación del Sistema, en siguientes líneas se 
hace una descripción de la introducción de la ley y cómo ésta ha ido insertándose dentro 
de laAPF. 
2.1. Origen de la Ley del SPC en México 
El Servicio Profesional de Carrera se basa en la Ley del Servicio Profesional de Carrera 
de la Administración Pública Federal, la cual fue publicada en el Diario Oficial de la 
8 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, Structure of the Civil Service 
Employment in Seven OCDE Countries, 1999. 
19 
Federación el 1 O de abril de 2003, entrando en vigor el 7 de octubre del mismo año. La 
implementación gradual inició el 5 de abril de 2004 y se tiene planeado que el al menos 
un 80% de los servidores públicos deberán obtener su certificación para octubre del 
2006. Por ello, la Secretaría de la Función Pública está diseñando los cursos y caminos 
que deberán seguir con la finalidad de lograr este objetivo. La finalidad de esta Ley es 
establecer las bases para la organización, funcionamiento y desarrollo del Sistema del 
Servicio Profesional de Carrera en las dependencias de la Administración Pública 
Federal. 
El 2 de abril de 2003 se logró la introducción de la Ley, la cual tiene su origen 
en la iniciativa de proyecto de ley del mismo nombre, presentado por el Senador Carlos 
Rojas Gutiérrez, de la fracción Parlamentaria del Partido Revolucionario Institucional 
(PRI) en el Senado de la República, el 24 de Octubre del 2000. En la misma línea, para 
abril del 2002, el Senador César Jáuregui Robles, de la fracción Parlamentaria de 
Acción Nacional, presentó la segunda iniciativa con proyecto de decreto a la Ley del 
Servicio Profesional de Carrera y de reformas a la Ley Orgánica de la Administración 
Pública Federal, la Ley de Planeación y la Ley de Presupuesto Contabilidad y Gasto 
Público Federal. 
Uno de los objetivos esenciales de la Ley es ofrecer al país seguridad de una 
institución sólida, confiable, transparente y sobre todo con alto desempeño, que permita 
a los gobiernos emanados de los diferentes partidos políticos, acceder al poder con un 
cuerpo técnico capaz de traducir la filosofia política de los gobernantes, en políticas 
públicas que beneficien a los ciudadanos, estableciendo así, una ley que edifique un 
sistema moderno y eficiente en la organización de los servidores públicos, elevando su 
desempeño en la APF. 
El manual de formación en administración pública de la Organización de las 
Naciones Unidas defineal servicio civil como "el cuerpo apolítico y permanente de 
funcionarios que forma la espina dorsal de una administración pública nacional, cuyos 
elementos medulares son: una ley básica de administración de personal de servicio civil 
y un organismo responsable de su aplicación. A estos elementos se debe añadir el 
sistema de méritos, la estabilidad de cargo y la formación continua" (ONU, 1967:42). 
20 
En México, los únicos avances palpables, han ocurrido en donde existen carreras 
administrativas de especialistas, como lo son, el Servicio Exterior de la Secretaría de 
Relaciones Exteriores; el Servicio Profesional Electoral del Instituto Federal Electoral; 
la Carrera Magisterial de la Secretaría de Educación Pública; el Servicio Civil de 
Carrera del Ministerio Público de la Federación; el Sistema de Especialistas en 
Hidráulica de la Comisión Nacional del Agua; el Servicio Profesional Agrario de la 
Secretaría de la Reforma Agraria; el Servicio de Administración Tributaria, además del 
Sistema Profesional del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. 
2.1.1. El Sistema del Servicio Profesional de Carrera. 
El Servicio Profesional de Carrera se aplica en 67 dependencias con el propósito de 
ingresar alrededor de 46,000 servidores públicos, de los cerca de 532,334 existentes en 
la Administración Pública Federat9. Sin embargo, la Secretaría de la Función Pública 
prevé que la cifra será mayor por ciertos convenios para la adhesión con diferentes 
organizaciones públicas. El organismo responsable de la dirección y gestión del Sistema 
del Servicio Profesional de Carrera es la Secretaría de la Función Pública, entendiendo 
que los actores incluidos en el proceso de implementación, operación y evaluación son 
el Consejo Consultivo, los Comités Técnicos de Profesionalización y el Comité de 
Selección. Esta Secretaría tendrá la función de programar, dirigir, coordinar, evaluar y 
dar seguimiento a la operación y funcionamiento del Sistema. 
Los Comités Técnicos de Profesionalización son los encargados de la 
implementación, control y evaluación del Sistema, son los principales actores garantes 
del funcionamiento del SPC al interior de las dependencias. Este Comité esta integrado 
por el Oficial Mayor, el Director General de Recursos Humanos y un representante de la 
SFP. El Comité de Selección se encuentra al interior de cada una de las dependencias, y 
participa en los concursos de cada plaza vacante. Se conforma por el Director General 
de Recursos Humanos y un representante de la SFP, así como el superior jerárquico de 
la plaza vacante, constituyendo así el Comité de Selección. 
9 Datos proporcionados en la entrevista realizada al Lic. Leopoldo Barrera, Secretaría del Trabajo y 
Previsión Social. Lic. Alejandro Gómez Cardoso.- Secretaría de la Función Pública, Segunda Bianual de 
Evaluación, Personas y Organizaciones 20y21 de octubre de 2005 ". 
21 
Los servidores públicos de carrera se clasifican en servidores públicos 
eventuales y titulares 10, ingresando al Sistema a través de un concurso de selección y 
sólo podrá ser nombrado y removido bajo los procedimientos de la ley. Sin embargo, se 
han desprendido ciertas inconformidades por parte de los concursantes a las 
convocatorias emitidas por Trabaja En11 , ya que aseguran es un instrumento manipulado 
que genera vacantes ambiguas y diseñadas exclusivamente para los servidores públicos 
que ya están dentro de las dependencias. 
Los servidores públicos de libre designación y los trabajadores de base de la 
APF de igual forma, tendrán acceso al servicio profesional de carrera, sujetándose a los 
procedimientos de reclutamiento, selección y nombramiento previos a este 
ordenamiento, pero deben contar con licencia o separarse de su cargo, ya que no podrán 
estar activos en ambas situaciones. 
Este apartado de la ley no genera incentivos suficientes para propiciar la 
certificación de estos servidores públicos. El principal objetivo de cualquier empleado 
es poder contar con un empleo estable, y a pesar de que el servicio profesional de 
carrera denota generalmente estabilidad en el cargo12, no se han implementado 
instrumentos que motiven a transitar de una estatus a otro. Asimismo, la falta de 
información que gira en tomo a la ley limita en gran medida la instrumentación e 
implementación de esta política. 
EL Servicio Profesional de Carrera está compuesto por siete subsistemas que 
ayudan al funcionamiento del Sistema13: 
Subsistema de Planeación de Recursos Humanos: Este determinará en 
coordinación con las dependencias, las necesidades cuantitativas y cualitativas del 
personal que requiera la APF para el eficiente ejercicio de sus funciones. 
10 El artículo 4 de la LSPC establece que los servidores públicos eventuales son aquellos que, siendo de 
primer nivel de ingreso se encuentran en primer año de desempeño, los que hubieren ingresado con 
motivo de los casos excepcionales que señala el art. 34 y aquellos que ingresan por motivo de un 
convenio. 
11 Es la primer filtro que utiliza el Sistema para seleccionar a los candidatos que cubran el perfil remitido 
por las dependencias de la Administración Pública Federal, éste se encuentra dentro del Subsistema de 
Planeación de Recursos Humanos, instrumentado por la Secretaría de la Función Pública. 
12 La estabilidad no depende únicamente de la certificación, sino de evaluaciones periódicas del 
desempeño de los servidores dentro de sus dependencias. 
13 Ley Orgánica del Servicio Profesional de Carrera, Secretaría de la Función Pública, Diario Oficial de la 
Federación del 10 abril 2003. 
22 
Esta labor será vital para el buen desempeño del servicio, ya que la mayoría de 
los países tienen un número menor de servidores públicos de los que necesitan. 
Asimismo, debemos contar con una estadística integral de los servidores públicos, sólo 
así se podrán realizar análisis prospectivos, que serán de utilidad para otras 
administraciones y no solamente de manera coyuntural. 
La SFP diseñó conjuntamente con los registros de las estructuras, un código 
alfanumérico que identificaría cada una de las plazas del Gobierno Federal, el cual será 
provisto por la dependencia, con la finalidad de clasificarlas y facilitar su manejo. Una 
vez registrada la estructura ante la SFP, ésta toma forma de catálogo -denominado 
Maestro de Puestos- con el cual se controla cada movimiento o modificación de la plaza 
(Skertchly; 2005 :25). 
Subsistema de Ingreso: Este regulará los procesos de reclutamiento y selección 
para que la APF cuente con personal calificado que tenga los conocimientos, 
experiencia, habilidades y competencias, así como los requisitos necesarios para 
incorporarse al Sistema. 
La formación universitaria previa al ingreso será determinante en la selección de 
los candidatos, pues los estudios sociales, políticos, filosóficos y jurídicos son los que 
dotan esos conocimientos, sin que por ello se descarte otros estudios que pueden ser 
antagónicos con esa orientación, es así como la ética y liderazgo serán catalizadores 
para la creación de valor público. 
Subsistema de Desarrollo Profesional: contendrá los procedimientos para la 
determinación de planes de carrera individualizados de los servidores públicos, con el 
fin de identificar claramente las posibles trayectorias de desarrollo, permitiéndoles 
ocupar cargos de igual o mayor nivel jerárquico y sueldos, siempre y cuando cumplan 
los requisitos establecidos en la Ley. 
Este subsistema genera confusión entre la carrera administrativa como un 
proceso de ascenso gradual de los integrantes, y la superación personal del servidor 
público como condición de toda promoción, entendida como desarrollo profesional, por 
lo que debería ser más claro al señalar los planes de carrera individualizados como 
catalizadores del ascenso. 
23 
Subsistema de Capacitación y Certificación de Capacidades: establecerá los 
procesos mediante los cualeslos servidores públicos de carrera serán inducidos, 
preparados, actualizados y certificados en sus capacidades para desempeñar un cargo en 
laAPF. 
Este subsistema deberá considerar que capacitación no es sinónimo de 
formación, y en este marco, la formación de los servidores públicos es más importante, 
toda vez que no contamos con una cultura política que fortalezca los valores de los 
ciudadanos al momento de su ingreso a la APF, se deben formar servidores públicos 
eficientes y eficaces, pero sobre todo inmersos en la misión, visión, objetivos y metas 
dentro de las dependencias. 
Subsistema de Evaluación del Desempeño: su propósito es establecer los 
mecanismos de medición y valoración del desempeño, y la productividad de los 
servidores públicos de carrera, que serán a su vez los parámetros para obtener ascensos, 
promociones, premios y estímulos, así como garantizar la estabilidad laboral. 
Este subsistema incluye la evaluación de productividad del servidor público, un 
mecanismo que se ha implementado en empresas privadas, así como dentro de la 
carrera magisterial, sin embargo, esta última presenta una seria dificultad, ya que se ha 
confundido el término productividad con cantidad, dejando a un lado un concepto de 
suma importancia para un efectivo desempeño: La calidad. Por ello, sería pertinente 
revisar el alcance que tiene dicho concepto, determinando cuál es el nivel de 
desempeño que se está evaluando. 
Subsistema de Separación: se encargará de atender los casos y supuestos 
mediante los cuales un servidor público deja de formar parte del Sistema o se 
suspenden temporalmente sus derechos. Es necesario contar con instrumentos precisos 
que permitan determinar la separación del servidor público en caso de no cumplir con 
lo establecido en la ley, así como dentro de la evaluación de su desempeño, también 
será importante contabilizar estas bajas para seguir un control adecuado de los 
miembros de la APF. 
Subsistema de Control y Evaluación: su objetivo es diseñar y operar los 
procedimientos y medios que permitan efectuar la vigilancia y, en su caso la corrección 
de la operación del Sistema. Este subsistema estará a cargo de la Secretaría de la 
Función Pública que en coordinación con las dependencias evaluará de manera 
24 
paulatina la implementación, así como los resultados obtenidos por esta política 
pública. 
Una parte que favorece en gran medida al servicio profesional de carrera es el 
Registro Único del Servicio Público Profesional (RUSP), que es un padrón que contiene 
información sobre el personal de la APF, y tiene el objetivo de apoyar el desarrollo del 
servidor público dentro de las dependencias. La información estará relacionada con 
aspectos como: datos personales, curriculares, ingreso o egresos, cursos, certificaciones, 
promociones, historia laboral, etc. Cada dependencia a través de la Dirección de 
Recursos Humanos elaborará el registro en el RUSP a partir de los treinta días naturales 
después de iniciado el movimiento. 
Los puestos que comprende el servicio profesional de carrera son: Director 
General, Director General Adjunto, Director de Área, Subdirector de Área, Jefe de 
Departamento, Enlace, así como, los niveles de adjunto, homólogo o cualquier otro 
equivalente sea cual sea el nombre de la plaza. La creación de nuevos cargos en las 
estructuras orgánicas en funciones similares a las previamente mencionadas, deberán 
ser homologadas en relación con lo previsto por la ley. Los servidores públicos en 
funciones para adquirir la calidad de servidor público tendrán que aprobar varias 
evaluaciones, de acuerdo a lo establecido en el Reglamento y no tiene necesariamente 
que renunciar a su plaza actual para concursar la vacante. 
Asimismo, la Secretaría emitirá los criterios generales para determinar los 
cargos que podrán ser dados por libre designación. Por el contrario, los puestos que no 
incluye el Servicio Profesional de Carrera son los que prestan sus servicios a la 
Presidencia de la República, Secretario, Subsecretario, Oficial Mayor, Jefe de Unidad, 
Honorarios, Operativos, Personal de base, y Trabajo social. Tampoco los miembros de 
las Fuerzas Armadas, sistema de Seguridad Pública y Seguridad Nacional, los del 
Servicio Exterior Mexicano, así como los que se encuentren asimilados a un sistema 
global de servicio de carrera. 
Las Secretarías que ya cuentan con un servicio de carrera para algunos 
funcionarios pero no para su personal administrativo, se prevé que serán incorporados 
al sistema, a partir de dos ordenamientos jurídicos al interior de la dependencia, en la 
cual se mantendrá el servicio que con anterioridad tenían y se incorporará el SPC. 
25 
Desafortunadamente, esta confusión jurídica maximiza los obstáculos hacia el correcto 
funcionamiento del servicio público. 
Entre las complicaciones ya mencionadas, se encuentran las dependencias de la 
administración pública centralizada que son regidas por disposiciones particulares, tales 
como la Secretaría de Gobernación, donde sus empleados se regulan por la Ley Federal 
de los Trabajadores al Servicio del Estado; en tanto que en la Secretaría de Relaciones 
Exteriores, una parte de su personal, lo está por la Ley del Servicio Exterior Mexicano. 
Igualmente, entidades del sector paraestatal funcionan bajo disposiciones laborales 
diversas, tales como Petróleos Mexicanos con la Ley Federal del Trabajo y el Banco de 
México con un reglamento propio (Haro;2000:34). Lo anterior dificulta la 
conformación de un servicio profesional de carrera general. 
Bajo estas líneas, el 7 de marzo del presente, la fracción del PRO en la Cámara 
de Diputados impulsó una iniciativa de reforma, que pretende que más de 42 mil 
puestos de dirección de las dependencias federales sean asignados a personal de 
confianza, y se elimine así, la medida en que éstos sean obtenidos mediante una 
rigurosa selección y con base en la capacidad de los servidores públicos. Pero éste sería 
un retroceso lamentable, ya que se estaría apoyando nuevamente el amiguismo y el 
compadrazgo. Si bien es cierto que el Sistema presenta ciertas deficiencias, de igual 
forma debemos impulsar la cobertura de certificación de los servidores públicos a todas 
las áreas posibles y no empezar a eliminar puestos que requieren mayores capacidades 
y aptitudes. 
Como se ha observado, históricamente en México la implementación de un 
SPC ha presentado diversos dilemas y fracasos. Por lo que respecta a las más recientes 
propuestas en la administración del Presidente Ernesto Zedillo, se presentaron 
diferencias entre la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Secretaría de 
Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM) en cuanto a la flexibilidad del 
Sistema, lo cual evidenció discrecionalidad y altos costos en el modelo. 
En el mismo marco, la iniciativa del Senador Esteban Moctezuma, se vio 
frenada debido a la oposición sindical, en miras de que los sindicatos pudiesen 
controlar el servicio profesional de carrera y este sistema permitiera el ascenso de 
funcionarios con base en la certificación de habilidades, más que la educación superior. 
En los dos casos expuestos, las iniciativas fracasaron en su implementación. 
26 
En la actual administración del Presidente Fox, como se mencionó 
anterionnente, se logró la aprobación de la Ley del SPC por el congreso y su 
publicación en el Diario Oficial de la Federación del 10 de abril de 2003, sin embrago 
su implementación se encuentra en una fase de extenuantes críticas y altos tiempos de 
cobertura de plazas. La implementación del SPC es una tarea compleja, por lo que no 
es sencillo plantear ventajas y desventajas puntuales, no obstante, a continuación se 
dilucidan algunos puntos que se desprenden de la actual Ley. 
2.1.2. Ventajas y Desventajas del SPC mexicano 
Actualmente, se han realizado 2,546 concursos, de los cuales únicamente 1,250 están 
concluidos, 544 en procesoy 752 concursos fueron declarados desiertos. En este 
contexto, se han registrado 130,672 personas, de las cuales 61,424 han iniciado el 
proceso de concurso, es decir un promedio de 12.9 concursos por persona. El índice de 
aspirantes registrados por vacante es de 323 personas. Por cada 100 concursantes, 21 % 
aprueban el filtro curricular; 55% la evaluación de servicio público; 35% el PPP 
(examen de nivel gerencial) y la evaluación, finalmente sólo el 35% aprueba la 
entrevista. La debilidad del Sistema se centra en el promedio de duración del proceso, 
ya que se puede tarde de 25 hasta 130 días hábiles por concurso, dejando en muchas 
ocasiones las plazas congeladas. 
Las ventajas de tener una correcta profesionalización de los servidores públicos 
se enfoca en las siguientes premisas: 
./ Evita la rotación de personal con los cambios de administración; 
./ Promueve mayor eficiencia, debido a perfiles adecuados por puesto; 
./ Introduce certidumbre profesional, ya que del desempeño del funcionario, 
dependerá la pennanencia en el puesto y no de decisiones partidistas o 
cambios de administración; 
./ Generación de una fuerza laboral estable, que priorizará el seguimiento, 
atención y justificación a políticas públicas de largo plazo; 
./ Mejora en el desempeño del servidor público en la administración pública, 
lo anterior a razón de la aplicación de evaluaciones para la estabilidad en 
el cargo; 
27 
./ Creación de una nueva cultura política, administrativa y gerencial que 
permitirán el cambio desde el interior de las dependencias, entre otras. 
Sin embargo, las desventajas son más evidentes: 
* Implementación lenta y costosa, ya que falta fortalecer la 
institucionalidad; 
* Vivimos en una democracia en proceso de transición y fortalecimiento, 
por lo que la implementación del SPC, requiere de convertirse en una 
política de estado que rediseñe la cultura administrativa y gerencial; 
* Ausencia en la integración de los servicios civiles existentes; 
* La cobertura de plazas es lenta debido a la falta de sistematización y 
burocracia, la cobertura en tiempo ha sido un gran problema operativo y 
de niveles de servicio; 
* La capacidad y tecnología para recibir solicitudes masivas de aplicación 
ha sido insuficiente y ha llegado a discriminar a candidatos competentes; 
* Falta de personal técnico capacitado, lo cual ha redundado en 
insatisfactorios tiempos de cobertura e idoneidad de candidatos; 
* Débil e inconsistente sistema de evaluación, éste es uno de los principales 
puntos que ha representado el fracaso de otras experiencias del SPC en el 
mundo; 
* Los principales puestos no son motivo de evaluación o concurso para el 
SPC, como lo son el staff presidencial y demás puestos directos de 
confianza. 
Una debilidad de nuestro SPC es que viene por decreto presidencial, y algo 
fundamental dentro del SPC es que se cuente con una base jurídica proveniente del 
legislativo. Un servidor público de carrera que no requiere ser electo ni busca la 
promoción política, está mejor facultado para dar asesoría. 
Las ventajas y desventajas nos abren un abanico de posibles soluciones, mismas 
que serán analizadas posteriormente, para enfatizar la solución más viable dentro del 
proceso de implementación aún endeble del SPC. En México, resulta imprescindible 
fortalecer la certificación de los servidores públicos, ésta es una de las herramientas que 
generan un gobierno honesto, eficiente, pero sobre todo es uno de los elementos que 
imprimen el sello de legitimidad. 
28 
2.2. La creación de valor en la Administración Pública Federal 
Una sociedad como la nuestra tiende a concebir el gobierno como un sector 
improductivo, bajo este lineamiento es difícil crear valor, sin embargo, el gobierno a 
través de sus directivos, mantiene limpias y seguras las calles, educa a la ciudadanía, 
combate la pobreza, es decir es proveedor de servicios y bienes públicos. Desde este 
punto de vista, es evidente que el gobierno crea valor para la sociedad, y que ésta es una 
de las actividades primordiales de su desempeño. 
La experiencia del servicio civil del Reino Unido demuestra que el servicio civil 
moderno se enfrenta al reto de conciliar valores del viejo sistema con los que traen los 
recién llegados del sector privado. La siguiente propuesta se basa en el documento de 
Tim Kemp, señalando 3 aspectos clave que se deben modificar para cambiar la fonna en 
la que laboran los servidores públicos 14: 
l. Adaptar o desarrollar el sistema de valores del servicio profesional de 
carrera. En la actualidad entendemos la prestación del servicio público como un 
instrumento fundamental para el desarrollo del buen gobierno; lo mismo ocurre con la 
medición y recompensa por el desempeño, que son principios que se aplican de manera 
generalizada. Uno de los insumos dentro del cambio en el servidor público es que 
visualice cambios en su trabajo cotidiano, de no ser así, no existirá cambio alguno. 
Por ello, las dependencias de la APF deberán atender este punto, toda vez que la 
fusión entre valores y servidor público generará mayores beneficios dentro de la 
efectividad del buen gobierno, lo importante son los valores intelectuales, la equidad y 
la administración de riesgos, son estos los que detenninan la fonna en que los 
funcionarios serán recompensados y ascendidos. 
2. Generar otro tipo de líderes. El desarrollo de los nuevos cuadros dependerá 
de las habilidades tradicionales de un funcionario público, como de las nuevas 
capacidades que requiere la gestión de proyectos, la entrega y el servicio al ciudadano. 
Los encargados de generar el cambio deberán ser capaces de desarrollar una visión para 
el Estado futuro, contando con la resistencia y la fortaleza necesarias para conducir el 
cambio hacia su próximo nivel. El cambio debe provenir desde arriba, el líder debe 
14 Documento presentado en el Sto Foro Global sobre Reinvención del Gobierno, México, D.F., 4 de 
noviembre 2003. Cuatro Claves para el éxito, Tim Kemp. 
29 
introducir en su equipo el sentido de responsabilidad, responsividad, transparencia, 
legalidad, eficiencia, eficacia, cumplimiento de metas, entre otros, se debe introducir un 
cambio en el servidor publico auspiciado por ejemplos específicos. 
3. Modernizar la infraestructura de Recursos Humanos. Para sostener los 
cambios de nuestro sistema de valores y estilo de liderazgo, necesitamos modernizar y 
reorientar la infraestructura que sostiene los recursos humanos, para ofrecer procesos y 
tecnologías adecuados. Se debe tomar la delantera en proveer información a los 
funcionarios, servir mejor a sus clientes y convertirse en catalizador del cambio, tanto 
cultural como de estilo de trabajo. Se deben tener objetivos claros, que midan el 
desempeño y fomenten un diálogo honesto y abierto con todo el personal. 
Cada experiencia nacional debe abordarse en relación con el contexto 
internacional, "reinventar el gobierno" no consiste en aplicar recetas mecánicas sino en 
saber lo que significa gobernar. Como hemos señalado, un rubro positivo en la tradición 
francesa, es haber sabido dotarse de una alta función pública, competente, atractiva para 
los mejores, e imparcial, que no cede a intereses particulares y grupos de presión. Se 
trata de un proyecto capaz de internalizarse en otros países, tal es el caso de México. 
La gente debe ser el principio de la mejora del Sistema. La instauración de un 
servicio desinteresado del Estado, formando servidores públicos cuya función sea 
respetada y bien remunerada, basaba en el principio de mérito personal debe conducir 
eficazmente la economía y la sociedad. El gobierno requiere personal con experiencia y 
un compromiso firme con el interés público. La experiencia nos indica que el mejor 
medio para institucionalizar esas capacidades en un gobierno con servicio profesional 
de carrera. 
Todo gobierno requiere de algunos nombramientos políticos yde cierta lealtad 
partidista, pero en un buen gobierno democrático los empleados profesionales de 
carrera, contratados según sus méritos, pueden desempeñar mejor la mayoría de los 
puestos. Para los ciudadanos, la verdadera cara del gobierno es el servidor público con 
quien se encuentra en su vida cotidiana. "Estos burócratas de la calle, como el policía de 
la esquina, el inspector fiscal, el trabajador social e incluso el empleado de correos, son 
los contactos principales entre el gobierno y su sociedad"15• 
15 Documento presentado en el 5to Foro Global sobre Reinvención del Gobierno, México, D.F., 4 de 
noviembre 2003. Marie Francoise Bechtel. El rumbo de la reinvención del gobierno. 
30 
Pare tener un gobierno eficaz se necesita saber qué ha sucedido en gobiernos 
anteriores y, mas importante aún, necesita saber cómo poner en práctica los cambios 
que se proponen en materias de políticas públicas. El servicio profesional de carrera es 
una herramienta eficaz para mantener la maquinaria gubernamental durante el proceso 
de transición, tener un servicio profesional de carrera institucionalizado puede ayudar a 
que se mantenga el gobierno durante el cambio político y dar continuidad a los 
proyectos. 
2.2.1. La influencia de la Cultura Política en el Servicio Profesional de Carrera. 
La cultura política está implícita en cualquier Estado, por ello es importante señalar su 
definición, así como la relación que tiene con el servicio profesional de carrera en 
nuestro país. El Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 establece como uno de sus 
objetivos abatir los altos niveles de corrupción, propiciando la transparencia en la 
gestión y el desempeño de la APF. Para alcanzar dicho objetivo se deben plasmar los 
lineamientos para impulsar la mejora de la calidad en la gestión pública, propiciando 
que el servicio profesional de carrera tome como base el desempeño. 
El concepto de cultura política desde la ciencia política nace con los estudios 
clásicos de Almond y Verba en la década de 1950, donde se establece un claro vínculo 
entre el desarrollo de modelos sociales y la cultura de las sociedades, donde hay una 
cultura cívica el modelo democrático tiene más posibilidades de desarrollarse. 
Según Jacqueline Peschard, la cultura política de una nación es la distribución 
particular de patrones de orientación sicológica hacia un conjunto específico de objetos 
sociales (los propiamente políticos) entre los miembros de dicha nación. Es el sistema 
político internalizado en creencias, concepciones, sentimientos y evaluaciones por una 
población, o por la mayoría de ella. La pregunta sobre la cultura política pretende 
indagar cómo percibe una población el universo de relaciones que tienen que ver con el 
ejercicio del mandato y la obediencia, y cómo las asume, qué tipo de actitudes, 
reacciones y expectativas provoca, y de qué manera ésta tiene un impacto sobre el 
universo político (Peschard 1995: 1 O). 
Una vertiente de estudios de cómo se relacionan política y cultura es 
desarrollada por la teoría del capital social. Autores como Putnam (1996), Fukuyama 
31 
(1996) o Kliksbert (2000) apuntan la importancia central de la cultura para el desarrollo 
de las sociedades. El concepto de capital social, que estos autores desarrollan, apunta 
justamente a identificar el peso específico de la cultura, expresada en redes de apoyo, 
solidaridad y confianza, en el desarrollo de las sociedades. 
A fin de entender la administración pública, podemos pensar que en la cultura 
existen tres niveles distintos: político, social y administrativo. Las orientaciones 
valorativas muy generales de la sociedad influyen sobre el comportamiento de los 
individuos que trabajan dentro de las organizaciones fonnales y sobre la manera como 
se estructuran y manejan esas organizaciones. La cultura política también influye 
parcialmente sobre las relaciones existentes entre las élites políticas y las burocráticas. 
De esta fonna, podemos observar como las cuestiones culturales influyen en el 
desarrollo del capital humano, así como en el buen funcionamiento de las dependencias. 
La cultura política influye de tal fonna, que actualmente no es suficiente la capacitación 
y evaluación de los servidores públicos, también es importante insertar la fonnación 
administrativa en la APF. 
2.2.2. La funcionalidad y eficacia de la Rendición de Cuentas 
La rendición de cuentas es un instrumento que se ha desarrollado sobre todo en los 
regímenes con democracias participativas. A pesar de estar plasmado en algunos 
instrumentos jurídicos antiguos hasta hace muy poco, por lo menos en México se acuñó 
no sólo como concepto sino como práctica pública, que aunque incipiente, cada vez es 
más frecuente. 
El poder al fin y al cabo es una delegación del poder popular a un agente 
(gobernante) electo y este debería de tener la obligación de infonnar al pueblo de las 
acciones encomendadas a él (ella) por medio de la rendición de cuentas. Esta rendición 
debería de ser sistémica para que el gobernado pueda decidir sobre la conveniencia o no 
de refrendar o en su caso sancionar a los servidores públicos. 
Para Luis F. Aguilar, rendir cuentas significa responsabilidad no en el sentido 
moral, sino en el social-jurídico de ser responsable de algo ante alguien; implica el 
sentido de información obligada (no opcional) y de infonnación sobre el cumplimiento 
o incumplimiento de la responsabilidad. El requerimiento para que los representantes 
32 
den cuenta y respondan frente a los representados sobre el uso de sus poderes y 
responsabilidades, actúen como respuesta a las críticas o requerimientos que les son 
señalados, y acepten responsabilidad en caso de errores, incompetencia o engaño. 
La rendición de cuentas en México, a pesar de no ser un concepto nuevo, es un 
término que había sido desechado por los gobiernos del viejo régimen, sin embargo, con 
la transición suscitada en el año 2000 se han abierto nuevos mecanismos e instrumentos 
que permiten a la ciudadanía exigir datos concretos de las políticas aplicadas por sus 
gobernantes. Servicio Profesional de Carrera, Transparencia, Rendición de Cuentas, 
Corresponsabilidad, son los nuevos retos dentro de la transición democrática, y será de 
suma importancia analizar cómo éstos se van incluyendo en el acontecer diario de la 
política mexicana. 
Desafortunadamente, la rendición de cuentas es aún insípida y queda un largo 
camino para poder adaptamos a esta nueva cultura, que resulta necesaria, para exigir 
gobiernos eficientes y eficaces en la aplicación de políticas públicas. Actualmente, se 
han incorporado nuevos conceptos en nuestra cultura política, y a medida que la 
ciudadanía, los gobiernos y la sociedad civil se vayan adaptando a ésta, se tendrá que 
analizar la estructura de la APF y de sus representantes. 
2.2.3. Medidas para impulsar la rendición de cuentas y el desarrollo de una cultura 
política 
Como hemos analizado, la cultura política, la rendición de cuentas y el servicio 
profesional de carrera son parte importante del proceso de innovación gubernamental 
que viene aplicando la actual administración. Los conceptos anteriores son importantes, 
en primer lugar porque no podemos afirmar que se tienen servidores públicos de carrera 
únicamente por una certificación y aprobación de exámenes, de igual forma se debe 
fomentar la rendición de cuentas por parte de los servidores públicos. Un servidor 
público de carrera no estará completo si no conoce la importancia que propicia este 
mecanismo para una verdadera apropiación de este Sistema. Asimismo, servicio 
profesional de carrera, rendición de cuentas y cultura política deben ser los catalizadores 
de la tan menciona innovación gubernamental. 
Sin embargo, esto tomará la importancia necesaria cuando se logre la inserción 
de una culturalización del servicio público de carrera, por ello, y en aras de fomentar 
33 
una cultura política