Derecho Administrativo-Hector Garcini Guerra

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DERECHO 
ADMINISTRATIVO 
Dr. Héctor Garcini Guerra 
Editorial 
Pueblo y Educación 
Este libro, 
en tus manos de estudiante, 
es instrumento de trabajo 
para construir tu educación. 
Cuídalo. 
Edición: Lic. Crisha Moráguez Díaz 
Diseno: Lizabeth Álvarez de la Torre 
Segunda edición, 1986 
Corregida y ampliada 
O Héctor Garcini Guerra, 1986 
O Editorial Pueblo y Educación, 1986 
EDITORIAL PUEBLO Y EDUCACION 
Calle 3ra. A No. 4605. entre 46 y 60, 
Playa, Ciudad de La Habana 
Impreso por el Combinado Poligráfico "Juan Marinello", 1986 
SNLC: CU01.3 1440-0 
A María del Carmen, esposa 
y compañera, que por más 
de cinco décadas ha sido 
siempre estímulo y guía. 
El desarrollo impetuoso de la Revolución cubana ha significado raigales 
transformaciones en todos los aspectos de la vida social del país. Se ha 
creado la base económica socialista; la producción de bienes materiales, 
la educación, la salud pública y la promoción de la cultura avanzan sin tre- 
gua. Hemos sido testigos del proceso de institucionalización del Estado y 
la estructuración adecuada a su carácter proletario. 
A partir de 1970 y ofreciéndonos como cúspide la Constitución de 24 de 
febrero de 1976 el Estado revolucionario devino Estado socialista. Mu- 
taciones profundas convierten el viejo Derecho, sustentado en la propie- 
dad privada en un Derecho nuevo inspirado en los principios del marxis- 
mo-leninismo y la Administración Pública se enmarcó en contornos más 
precisos y adaptó sus funciones al logro de objetivos concordes con las 
metas caracterizadoras de la etapa actual del desarrollo. 
El Derecho Administrativo, rama del sistema jurídico cubano, no ha sido 
ajeno al proceso. De ahí que la primera edición de esta obra, que vio la 
luz en 1981 presente hoy,para su eficaz utilizaci6n, perfiles requeridos de 
ser actualizados para posibilitar el conocimiento de la legislación emanada 
desde su aparición. Esta segunda edición, referida a las nuevas normas, 
presenta además innovaciones que enriquecen su contenido y facilitan, si 
se le emplea como libro de texto, un más amplio conocimiento de la dis- 
ciplina que contiene y el dominio del ordenamiento jurídico positivo, ci- 
miento indispensable para lograr un aprendizaje pleno de la teoría y la 
práctica administrativas. 
Esta es la razón y el motivo de este libro. 
El autor 
CAPITULO I 
Concepto del Derecho Administrativo 
1. El Estado y la Administración . . . . . . . . . . . . , . . . . . . . . . . . . . 9 
2. Las funciones del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 
3. Evolución histórica de la Administración Pública . . . . . . . . . 16 
4. Los fines.de la Administración Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 
5. Concepto de la Administración Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . , 18 
6. Criterios doctrinales acerca del Derecho Administrativo . . . 20 
7. Concepto del Derecho Administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 
CAPITULO II 
Relaciones del Derecho Administrativo con otras ciencias 
1. Realidad de la existencia de relaciones entre las distintas ra- 
mas del Derecho y de este con otras ciencias . . . . . . . . . . . 31 
2. Necesidad y conveniencia del estudio de las relaciones del 
Derecho Administrativo con otras ciencias . . . . . . . . . . . . . . 3 1 
3. Relaciones con otras ramas de las ciencias jurídicas . . . . . . 32 
4. Relaciones con otras ciencias no jurídicas . . . . . . . . . . . . . . . 38 
5. Relaciones del Derecho Administrativo con la Ciencia de la 
Administración ....................................... 39 
CAPITULO III 
Principios fundamentales del Derecho Administrativo socialista 
46 
46 
51 
CAPíTULO IV 
Las fuentes del Derecho Administrativo 
57 
58 
1. Consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
2. Principios político-sociales de la Administración del Esta- 
do . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
3. Principios organizativos de la Administración del Estado . . 
1. Consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
2. Importancia en el Derecho Administrativo de las disposicio- 
nes de la Dirección Política del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
3. La ley como fuente del Derecho Administrativo . . . . . . . . . . 
4. El reglamento como fuente del Derecho Administrativo. La 
potestad reglamentaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
5. Las disposiciones internas de la Administración Pública . . . 
6. La costumbre su negación como fuente del Derecho Admi- 
nistrativo. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
7. Los tratados internacionales como fuente indirecta del Dere- 
cho Administrativo. Concepto . . . . . , . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
8. Las decisiones judiciales como fuente del Derecho Adminis- 
trativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
60 
63 
67 
68 
69 
73 
CAPíTULO V 
La norma jurídico-administrativa, la codificación del Derecho Adminis- 
trativo 
79 
85 
90 
CAPíTULO VI 
La relación jurídico-administrativa 
1 O 1 
102 
109 
1 20 
CAPíTULO VI1 
Teoría orgánica de la Administración 
1. Concepto de la organización administrativa . . . . . . . . . . . . . . 128 
2. Los órganos de la Administración Pública . . . . . . . . . . . . . . . 129 
3. Tipos de órganos de la Administración Pública . . . . . . . . . . 132 
4. Formación de los órganos de la Administración Pública . . 135 
5. Cese de los órganos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 
CAPITULO Vlll 
Sistemas de los Órganos de la Administración Pública 
140 
141 
144 
CAPITULO IX 
Los medios jurídicos de la Administración Pública. Los medios perso- 
nales. 
154 
155 
167 
1. La norma jurídico-administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
2. La discrecionalidad administrativa . . . . . ., . . . . . . . . . . . . . . . . 
3. La codificación del Derecho Administrativo . . . . . . . . . . . . . . 
1. Concepto de la relación jurídico-administrativa . . . . . . . . . . . 
2. Los sujetos de la relación jurídico-administrativa . . . . . . . . . 
3. El acto administrativo. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
4. Las situaciones jurídico-administrativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
1. Principios de la organización administrativa . . . . . . . . . . . . . . 
2. Relaciones entre los órganos de un sistema . . . . . . . . . . . . . 
3. Centralización y descentralización . . . . . . . . . . . . . . . . . . , . , . . 
1. Los medios jurídicos de la Administración Pública . . . . . . . . 
2. Los medios personales de la Administración Pública . . . . . . 
3. Formas de aplicación de las relaciones jerárquicas . . . : . . . 
CAP~TULO x 
Los medios jurídicos de la Administración Pública. Los medios m'ateria- 
les 
175 
175 
177 
179 
179 
181 
182 
1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
2. E l patrimonio administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
3. Las cosa públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
4. Extinción de las cosas públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
5. El uso común . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
6. La relación de utilización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
7. Las restricciones a la propiedad individual . . . . . . . . . . . . . . . 
CAP~TULO XI 
La actividad administrativa. Sus formas 
190 
193 
2 0 6 
gués . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 
CAPíTULO XII 
La actividad administrativa en Cuba (Primera Parte) 
1. Antecedentes , . . , . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2 1 4 
2. La institucionalización de la Administración Pública en 
Cuba . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 
3. El Consejo de Ministros y su Comité Ejecutivo en la Consti- 
tución del 24 de Febrero de 1976 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 
4. El Sistema de la Administración Central del Estado cuba- 
no . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 
5. Funcionamiento del sistema de la Administración Central cu- 
bana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 
CAPíTULO Xlll 
La actividad administrativa en Cuba (Segunda Parte) 
1. La reglamentación de la Administración Central del Esta- 
do . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 3 0 
2. Funciones de los organismos de la Administración estatal se- 
gún el Decreto-Ley número 6 7 . . . . . . . . . . . , , . . . , . . . . . . . . 2 3 4 
CAPITULO XIV 
Los Órganos Locales del Poder Popular 
239 
241 
1976 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 
1. La Admi~istración Pública en la sociedad capitalista . . . . . . 
2. La Administración pública en la sociedad socialista . . . . . . . 
3. El servicio público burgués y el servicio estatal socialista . 
4. La gestión económica y su aceptación en el Estado bur- 
1. Introducción . . . . , . , . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
2. Breve síntesis histórica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . _ . . , . 
3. Los Órganos Locales del Poder Popular en la Constitución de 
4. Las' normas reglamentarias de las asambleas provinciales y 
municipales del Poder Popular y sus comités ejecutivos . . 
5. El reglamento de las relaciones entre los organismos de la 
Administración Central del Estado y los órganos Locales del 
Poder Popular . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250 
6. Oficina de atención a los órganos Locales del Poder.Popu- 
lar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251 
CAPiTULO XV 
El cumplimiento de las decisiones de la Administración del Estado. La 
responsabilidad de la Administración 
1 La ejecutividad de los actos de la Administración Pública . 255 
2 La regulación de las actividades de los particulares . . . . . . . 256 
3 La coacción administrativa ............................. 258 
4 La responsabilidad de la Administración . . . . . . . . . . . . . . . . . 262 
248 
CAPíTULO I 
Concepto del Derecho Administrativo 
1. El Estado y la Administración 
Para arribar a una determinación del concepto del Derecho Adminis- 
trativo hay que elaborar previamente el concepto de la Administraci6n 
Pública debido a que el Derecho Administrativo, como rama jurídica, tiene 
por objeto la estructura y funciones de la Administración del Estado, esto 
es, que se ocupa de una parte de la organización politica de una colec- 
tividad humana que se propone fines concretos y desarrolla una acción 
encaminada a alcanzar esos fines, acción que se manifiesta en forma di- 
versa y constituye funciones capaces de ser diferenciadas. 
Lo que entendamos por Administración Pública dependerá esencial- 
mente de cómo consideramos al Estado. Los juristas burgueses, en 
defensa de la clase explotadora, envuelven al Estado en nebulosidades 
encaminadas a ocultar su verdadera condición y así lo presentan como 
una institución situada sobre las clases y al margen de ellas, colocada por 
encima de la sociedad, desvelada por el bienestar de todos los ciudada- 
nos, vínculo que mantiene unida la sociedad, conciliadora de los intereses 
de las clases y otras fórmulas teóricas, igualmente falaces, tendentes a 
negarle su naturaleza clasista. 
En realidad, el Estado es la supraestructura política creada para servir 
a la clase económicamente dominante erigida sobre una determinada 
base económica, que la hace dominante también políticamente y en un 
proceso de interacción la provee de medios para la explotación de la clase 
oprimida. En el actc;ar de la supraestructura política desempeiia un impor- 
tante papel la Administración Pública, por medio de la cual el Estado rea- 
liza la mayor parte de sus fines. 
De ahí, que lo que es la Administración Pública en un Estado burgués 
difiera raigalmente de lo que es en un Estado socialista. En el primero la 
diferenciación entre sociedad y Estado, coloca a la Administración ante un 
orden social inmutable, que se asienta en un sistema de relaciones eco- 
n6micas que supone la propiedad privada de los medios de producción y 
su misión es la de fortificar ese orden social en beneficio de la clase ca- 
9 
pitalista y defenderlo contra los intereses de la clase proletaria que pre- 
tende cambiarlo. Al caer el Estado burgués e iniciarse su transformación 
en Estado socialista, al asumir el poder el proletariado y comenzar la con- 
versión de los medios de producción a propiedad colectiva, se produce la 
gradual desaparición de la distinción entre sociedad y Estado y las clases 
irán desapareciendo hasta que, abolidas definitivamente, el Estado sea 
algo superfluo y se extinga. 
2. Las funciones del Estado 
El Estado se desenvuelve a través de actividades susceptibles de di- 
ferenciación y para llegar a penetrar en la sustancia de la Administración 
Pública, precisa determinar cuáles son esas funciones, su alcance y con- 
tenido, los órganos que las tienen a su cargo y saber qué lugar ocupa la 
Administración en su realización. 
No han sido pocos los autores que han mantenido, inspirados en las 
ideasque en el siglo XVM expuso Montesquieu, la existencia de la tripar- 
tición de las funciones estatales. Desde luego, los administrativistas mo- 
dernos, aún los burgueses, niegan la validez de la tríada montasqueyana 
de los "poderes" 'del Estado, pero muchos se plantean que todo análisis 
de esas funciones desemboca, o bien en la elaboración de normas jurídi- 
cas, o en la aplicación de esas normas a casos concretos, o en la decisión 
de los conflictos que sobrevengan entre los ciudadanos o entre estos y la 
sociedad. 
Ahora bien, si la existencia de esas tres clases de actividades no pue- 
den ignorarse y aún en las nuevas formas de organización política todas 
ellas subsisten, objetivamente analizado el actuar del Estado moderno, se 
destacan otras tareas que desarrolla para el logro de sus fines, tareas que 
se apartan, en su caracterización, de las funciones clásicas: legislativa, ju- 
risdiccional y ejecutiva, para configurarse con caracteres definidos y fir- 
mes, como funciones disímiles a las nombradas. 
Según nos dice Caiiizares Abeledo, esas actividades estatales: 
... a través de las cuales se canalizan y regulan todas las demás funcio- 
nes y que otorgan además a los órganos de poder sus formas de or- 
ganización, así como sus características funcionales, integran la fun- 
ción jurídica que es consustancial al Estado mismo y se deriva de su 
intima e imprescindible vinculación con el Derecho. 
Esta función entraña la creación de leyes, la administración de la 
justicia, el cumplimiento o ejecución de las resoluciones de los órganos 
jurisdiccionales, así como la Administración del Estado, todo ello en el 
orden interno y el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los 
deberes derivados de sus relaciones con los demás Estados, en el or- 
den externo.' En un Estado socialista, los objetivos históricos de la 
clase obrera y sus aliados determinan la actividad que conforma la 
10 
transformación económica, la que en el orden interno se traduce en el 
sometimiento de las clases explotadoras, la creación de una economía 
socialista y el lograr elevar la conciencia de las masas mediante ac- 
tividades educacionales y culturales intensas.* 
En el propósito de fijarun concepto de la Administración Pública hay 
que considerar a esta no sólo en su estructura, sino también en su diná- 
mica, contemplada en los actos en que se exterioriza, para así alcanzar su 
comprensión integral. Hay que delimitar el alcance de la actividad admi- 
nistrativa. vale decir, el contenido de la función que como parte del Estado 
realiza la Administración Pública. A ese fin, hay que analizar aisladamente 
las distintas funciones estatales en cuanto constituyen, como dice Carré 
de Malberg,3 diferentes manifestiiciones, o diversos modos de ejercicio 
de la potestad estatal que es una y consiste, de una manera invariable, 
en el poder que tiene el Estado de querer por medio de sus órganos es- 
peciales y por cuenta de la colectividad, imponer su voluntad a los indi- 
viduos. El estudio jurídico de los actos por los cuales realiza el Estado las 
distintas atribuciones que él mismo pudo asignarse, permite establecer su 
distinción y clasificarlos en grupos separados, cada uno de ellos, añade el 
autor citado, forma una rama de la actividad que es una parte de la po- 
testad o una función del Estado. 
Un Estado en el que se construye el socialismo y que se prepara para 
emprender el avance hacia el comunismo, subordina su actividad a un ob- 
jetivo único: desarrollar la economía a fin de robustecer la base que le per- 
mita perfeccionarse y alcanzar la meta propuesta y satisfacer las necesi- 
dades siempre crecientes de la sociedad. 
La actividad Única del Estado socialista se proyecta en diferentes for- 
mas, diversidad que se deriva de su enorme volumen y de su carácter 
complejo. " l a actividad del Estado no puede verificarse en una sola for- 
ma. Necesariamente supone una división precisa entre las partes que 
componen el aparato es tata^."' 
Conforme al método enunciado, analicemos a continuación las funcio- 
nes que el Estado desarrolla. 
La función legislativa. Parte esencial de la actividad del Estado, se di- 
rige a crear el Derecho, a formular reglas abstractas, que son las leyes, a 
ejercer la "potestad legislativa" de que nos habla Ar i~ t6te les.~ 
Establece de manera general y obligatoria las normas por las que de- 
ben conducirse los integrantes del grupo social, así como la propia orga- 
nización que esa sociedad adopta. 
El Estado, a través de la función legislativa, establece los preceptos 
jurídicos, las reglas abstractas que juzga apropiadas a una determinada 
relación social que la norma ha de regir. Las leyes, en su consideración 
material, producto de esa función tienen por característica enunciar 
juicios, en el sentido lógico de la palabra, que no se contraen a un caso 
concreto, sino que se formulan de modo impersonal. A los fines que se 
procuran, no interesa ahora adentrarse en el estudio de la ley en su doble 
aspecto, formal y material, en sus características, en las circunstancias 
que rodean su elaboración y vigencia, etc. Sólo interesa postular, siguien- 
do a Laband,' que la potestad legislativa carece de limites, que el órgano 
legislativo puede siempre atraer hacia sí y apropiarse le cualquier materia 
sobre la que desee legislar. La materia, objeto de em~sión en forma legis- 
lativa, incorporada al campo del derecho objetivo, no puede ser objeto de 
reglamentación distinta por parte de una autoridad u órgano administra- 
tivo. 
f a función política. "Gobernar es -dice Garrido Falla- en sentido amplio, 
conducir a la comunidad política al logro de sus fines esenciales, satisfa- 
ciendo sus exigencias."'Es obvio que ese objetivo puede lograrse "tanto 
dictando leyes como mwteniendo servicios píib!icos" o mediante la 
creación de bienes materiales, esto es, la gestión económica, o ejecutando 
y aplicando las normas jurídicas. Pero el Estado tiene que determinar pre- 
viamente cueles son las líneas de orientación que habrá que seguir en su 
desarrollo y a esa función, o por mejor decir, al resultado de ella están su- 
bordinadas todas las otras actividades, incluso la legislativa. "La política 
determina los fines de la actividad estatal. Implica un programa, un plan 
de vida colectiva, se manifiesta en actos del Gobierno."* 
En todo Estado existe un centro impulsor que señala la ruta por la que 
hay que marchar, cuáles son las metas que deben alcanzarse y los medios 
capaces de viabilizar los objetivos propuestos y de acuerdo con la base 
económica en que la sociedad se sienta, elegir la forma de acción a em- 
plear para robustecerla. 
En ocasiones no resulta fácil distinguir la función política de la función 
administrativa, que se analizará ulteteriormente, y difícil se hace también 
diferenciar, dentro de la compleja estructura del Estado, los órganos polí- 
ticos de los órganos administrativos. Un intento de solución definitoria 
encontramos en Haurioug para el cual la función administrativa consiste, 
esencialmente, en realizar los asuntos corrientes del público en lo que 
concierne a la gestión de intereses generales y a la administración ejecu- 
tiva del Derecho. La función política o gubernativa, como la llama, con- 
siste en solucionar los asuntos excepcionales que interesan a la unidad 
política y en velar por los grandes intereses nacionales. 
La actividad de gobierno es, en suma, acción de dirección, la impulsión 
que parte del centro para la conducción de los asuntos, conforme a la 
política que se fija. Esa actividad se refiere al Estado en su unidad y pre- 
cede a las funciones jurídicas estatales a quienes dirige, cie acuerdo con 
la política que se trace. 
Encontramos, desde luego, una estrecha vinculación entre Gobierno y 
Administración. Esta actúa dentro de la esfera de sus atribuciones, a te- 
nor de las orientaciones que aquel señala de acuerdo con los fines gene- 
rales del Estado. La trascendencia de esta relación, fue reconocida ya por 
Lorenzo von Stein cuando integró su concepción estructural de la Admi- 
nistración Pública. "El gobierno no sólo tiene que ejecutar la ley, sino que 
12 
además, tiene que dotarla de contenido hasta un cierto grado."" "Por go- 
bierno hay que entender -dice Forsthoff- aquella instancia determinada 
en lo esencial desde el campo político que se halla al frente de la Admi- 
nistración."' ' Consecuente con lo expuesto, negar la existencia de una 
función política nítidamente diferenciada de la administrativa, equivale a 
negar la presencia del gobierno y de su emancipación en la estructura y 
fines del Estado, lo que significaría afirmar la inexistencia de este. 
La función ejecutiva. La función legislativa, pese a su trascendencia y 
significación que del querer del Estado tiene, no es capaz de alcanzar por 
sí sola, los resultados que su ejercicio se propone. La ley, si no se aplica 
y ejecuta, no prodoca medida fáctica alguna en cuanto a la mutacibn jurí- 
dica que la motivó como expresión de voluntad del órgano legislador. 
Corresponde a la Administración, y en ella incluimos a la jurisdicción, ob- 
tener de manera inmediata el resultado a aplicar y ejecutar la norma. Esta 
situación existe aún respecto a las leyes que no requieren de un acto for- 
mal, administrativo o jurisdiccional, para que sean cumplidas. Si no se 
cumplen y la Administración o la jurisdicción no acuden a imponer coac- 
tivamente su cumplimiento, la ley es letra muerta. Es necesario que el Es- 
tado actúe materialmente para que se satisfaga la necesidad social que 
originó la norma. 
Durante años se ha considerado que la Administración tenía como 
función Única la ejecución de las leyes. En Francia, ese criterio se mantuvo 
largo tiempo a partir de los primeros atisbos del Derecho Administrativo, 
planteándose la identidad del llamado Poder Ejecutivo con la potestad 
que corresponde a la función administrativa, definiéndose en el sentido 
más absoluto a la Administración como una función de ejecución, en tan- 
to que la legislación es la expresión de voluntad del Estado. Como expresa 
Carré de Malberg," ... comprendida así la Administración no es únicamente 
una función subalterna, sino que aparececomo una tarea servil, como una 
actividad estrechamente encadenada, que no entraña ningún poder pro- 
pio de iniciativa o apreciación, o incluso a decir verdad, no consiste de 
ninguna manera en actos de voluntad'. 
Como el mismo autor resalta, esa teoría, contraria a la realidad, es hoy 
rechazada universalmente. Si bien la Administración tiene entre sus fun- 
ciones ejecutar leyes, dentro del Estado su papel es mucho más relevante, 
puesto que de hecho ha devenido centro de gravedad de las tareas del Es- 
tado y desenvuelve de modo primordial otro tipo de función que es la que 
tipifica su naturaleza, función que será objetivo de inmediato estudio. 
La función administrativa. La Administración Pública, en su actuar, no 
puede -ya lo hemos visto- reducirse a la llamada función ejecutiva. Sus 
actividades van más allá del simple aplicar de la ley. 
Ella es, en sí misma, acción y actividad encaminada a cumplimentar fi- 
n w les. 
Corresponde a la Administración -dicen Duez y Dabeyre-una vez de- 
terminadas por los gobernantes las grandes líneas de orientación política 
13 
í 2 
de un país, ponerlas en práctica en la vida cotidiana para la satisfacción 
de necesidades generales: 
Esta puesta en prlctica de las directivas fijadas por la función guber- 
namental ... es justamente el objeto de la función administrativa que va 
a actuar a través de los medios de servicio y de las empresas de in- 
terés general que ella administra. Se puede entonces definir la función 
administrativa ... por la gestión de empresas para dar satisfacción a las 
necesidades colectivas del público, dentro del marco de las directivas 
fijadas por los gobernante^.'^ 
La actividad de la Administración es continua y se enfrenta a diario a 
una serie de situaciones cambiantes que requieren soluciones inmediatas. 
La ley, es evidente, que no puede preverlo todo y por ello: 
... un Estado que se impusiera vivir de acuerdo solamente con sus leyes 
se colocaría prácticamente en la imposibilidad de subsistir. Existen in- 
numerables medidas circunstanciales que el Estado ha de tomar, día 
tras día y de una manera incesante, por razón de los acontecimientos 
variables que las leyes no han podido presentir. 
A menudo, en efecto, estas disposiciones sólo pueden escogerse útil- 
mente a medida que se van produciendo los incidentes que las hacen 
necesarias ... Por otra parte, es también evidente que esas medidas, 
precisamente porque dependen de los acontecimientos diarios y va- 
rían según los hechos que las producen, han de poder decidirse por la 
autoridad administrativa a que corresponde según las necesidades del 
momento, y por lo tanto, libremente, con un poder de apreciación ac- 
tual. No s610 no se reduce la función administrativa a la pura ejecución 
material, sino que también, en muchos aspectos parece que entraña 
una potestad igual o incluso superior a la del legi~lador. '~ 
Apreciamos pues, la realidad de una función administrativa, que cons- 
tituye la médula del obrar de la Administración, función que en su con- 
cepción y vigencia factual integra el medio que le permite intervenir, in- 
tensa y prolijamente, en la vida social. 
La funcidn jurisdiccional. La función jurisdiccional consiste en pronun- 
ciar el Derecho respecto a cada uno de los casos que se someten a su co- 
nocimiento, deduciendo de la ley o creando por sí misma, en ausencia de 
la norma, el Derecho aplicable al caso. Aunque se ha afirmado que la fun- 
ción jurisdiccional no tiene otro objeto que el de aplicar a los casos con- 
cretos, sometidos a los tribunales, las reglas abstractas formuladas por la 
ley, esto es, fijar el sentido de la ley y el alcance de su aplicación, si lo está 
el caso que a ese fin se le somete, lo cierto es que el ámbito de la juris- 
dicción es más amplio. Un principio universalmente reconocido impone a 
los tribunales el deber de conocer y resolver sobre las cuestiones de que 
conocen, aún en aquellos casos en que el derecho objetivo no suministra 
una forma jurídica formal a la que puede ser subsumido el litigio, lo que 
14 
se traduce en la posibilidad de que las decisiones jurisdiccionales sean 
creadoras de Derecho. Esta creación se excepciona en la acción de los- 
tribunales ante las conductas antisociaies, porque en esa accion han de 
ajustarse al principio, de igual modo universal, nula poena sine lege. 
Ahora bien, cabe preguniarse si es posqle afirmar la existencia de di- 
ferencias sustanciales entre las funcionei que realizan la Administración 
y la jurisdicción, en otras palabras, si la función jurisdiccion$ se evade.del 
marco amplisimo y cambiante de la función administrativa. En el Derecho 
burgds, que de manera general estima que toda actividad estatal se en- 
casilla en una de las tres funciones que el Estado realiza: legislativa,_eje- 
cutiva y jurisdiccional, s: tdmite la imposibilidad de asimilar la función ju- 
risdiccional dentro de la administrativa. Para el Derecho socialista, y sobre 
todo para nosotros, el criterio a quepuede arribarse debe tener, científi- 
camente, apoyo en las características reales de los diversos aspectos de 
la actividad del Estado. La actividad legislativa, como hemos visto, es fá- 
cilmente concretable. La existencia de las funciones de gobierno, ejecutiva 
y administrativa se deriva de las notas conceptuales que han sido anali- 
zadas. Con idéntica metodología debe contemplarse la realidad que en su 
actuar ofrece la jurisdicción. 
Dentro de la ideación burguesa la función jurisdiccional se individualiza 
no sólo por el órgano que la atiende, sino por las características con que 
la diferencia, indubitablemente, de la actividad administrativa. Así Fleiner 
distingue la justicia de la Administración en que para aquella su propio fin 
es la aplicación del Derecho, en tanto que para esta la aplicación del De- 
recho no es más que un medio para un fin. "La justicia -añade ese autor- 
tiene que establecer en sus sentencias lo que es justo según la ley vigente, 
prescindiendo de las consecuencias que resulten para el Estado y las par- 
tes interesadas. Por el contrario -continúa- la Administración tiene que 
proveer al bien común y procurar cosas útiles.15 Otro jurista, Forsthoff,16 
nos dice que el juez decide en el presente y en su sentencia agota el co- 
nocimiento jurídico del caso. Lo único definitivo para su decisión es el hic 
ef nunc (aquí y ahora) puesto que no se halla vinculada al pasado ni al fu- 
turo. En cambio, la Administración proyecta su actividad hacia el futuro, 
en su acción conformadora del orden social y entregada a su propia ini- 
ciativa, no puede concentrarse en un hecho, considerándolo aisladamente, 
si no tiene en cuenta sus consecuencias dentro del medio social cuando 
actúa en relación con ese hecho, puesto que su actuar tiene siempre un 
carácter teleológico. 
Esta distinción burguesa, entre la jurisdicción y la Administración tiene 
escaso valor en nuestro Derecho. Para determinar con exactitud el carác- 
ter que con respecto a la actividad jurisdiccional nos ofrece la realidad cu- 
bana, que debe ser siempre la que informe la verdadera sustancia de 
nuestro Derecho, hay que atender a los órganos jurisdiccionales que la 
Revolución ha creado. La existencia de jueces legos en todos los niveles 
de la administración de justicia, en conjunción con jueces profesionales y 
los principios que informan la actividad de esa administración, significan 
15 
la existencia de características que los alejan del patrón que para los ór- 
ganos jurisdiccionales nos ofrece el Derecho burgués. No vemos, por con- 
siguiente, una diferenciación nítida, entre la funci6n jurisdiccional y la fun- 
ción administrativa. 
3. Evolución histórica de la Administración 
Pública 
Cada época histórica desarrolla un tipo de Administración Pública con- 
cordante, como parte de la supraestructura política, con la base económi- 
ca como expresión factual del Estado. Pueden, esos tipos, revestir formas 
diversas, según la forma de gobierno que el Estado adopte,pero detrás 
de cada una de ellas aparecerá el tipo clasista del Estado y aún dentro de 
una misma época los cambios que experimentan la base y la supraestruc- 
tura se reflejan en la Administración, que sufre ostensibles modificacio- 
nes, tanto en su organización como en su actividad. 
Aunque ya en la más remota antigüedad podemos encontrar que el 
hombre, al agruparse socialmente, requirió adaptarse a un cierto orden 
que normara la vida colectiva y en esa organización incipiente hay un ger- 
men de administración, situación que se mantiene a lo largo de la historia. 
No es posible considerar la existencia de una Administración Pública re- 
gulada jurídicamente con principios de Derecho encaminados directamen- 
te a ese fin, sino cuando adviene, con el capitalismo, el Estado moderno. 
"El comienzo de la Administración, con el moderno sentido de la palabra 
hay que situarlo en el momento en que el poder soberano supera su ma- 
terialización en la posición patrimonial y en los derechos de soberanía sin- 
gulares y se objetiviza en la ejecución de los cometidos estatales de índole 
general." ' 
En efecto, en el mundo estatal del esclavismo y del feudalismo no exis- 
tió una Administración Pública. En Grecia y en Roma no bastaron para 
que consideremos una concepción de lo que entendemos por Administra- 
ción Pública, la distinción que se hacía entre los intereses particulares y 
los colectivos, ya que no hay una organización encaminada a satisfacer 
los segundos. En la época feudal la actividad del señor, del príncipe, se 
centraba en la corte. El poder soberano era un poder doméstico que 
asentaba su actividad en la administración de la propiedad patrimonial in- 
mueble y en el ejercicio de los derechos de soberanía de que gozaba por 
derecho divino. Sus facultades confinaban con las de los estamentos'* 
sin que uno y otros se unieran en un orden superior en beneficio de la co- 
lectividad. 
La lucha entre el príncipe y los estamentos devino, en suma, en el acre- 
centamiento del poder del setior hasta desembocar en las monarquías ab- 
solutas y en su forma de organización política, el Estado-policía, que se 
caracterizaba por el arbitrario uso que 01 monarca hacía de su poder, cada 
16 
vez mayor. En esta época, como nos dice Garrido Falla "...sería exagerado 
decir que de hecho, el poder no tenia otras limitaciones que el puro ca- 
pricho del ~oberano". '~ Aquellas que existían no tenían carácter jurídico. 
sino que nacían de raíz religiosa y consuetudinaria. 
Penetrando en la época capitalista, encontramos en sus inicios asegu- 
rado el poder de la burguesía, la farsa ideológica, demoliberal, en su falaz 
y adormecedora exaltación del individuo y sus libertades. Como quiera 
que el sistema naciente no presentaba aún en toda su agudeza las con- 
tradicciones que lo caracterizan, la Administración, auténticamente abs- 
tencionista, reducía al mínimo su actividad y adaptaba como regla de con- 
ducta el dogma fisiocrático del laissez-faire, laissez-passer, le monde va du 
lui meme. Esa Administración no requería apenas otras actividades que la 
defensa del país y el mantenimiento del orden interno. Estas, conjunta- 
mente con la justicia fueron los objetivos principales del Estado de Dere- 
cho burgués que advino al ocurrir el desplome del régimen feudal. Con 
ese advenimiento, se imponen la separación de poderes y la aparente ga- 
rantía constitucional de las libertades individuales. En cuanto a la Admi- 
nistración, se introducía el principio de que sólo podía actuar conforme a 
la ley con independencia de la voluntad del gobernante. Este, no obstante, 
era investido de las atribuciones suficientes para que, llegado el caso, pu- 
diera utilizar sin aguardar el proceso legislativo, de suyo complicado, los 
medios represivos necesarios para salvaguardar los intereses de la clase 
dominante. 
Al transcurrir los anos se presentaron nuevas realidades sociales de- 
terminadas por el progreso técnico, los cambios en la economía y el fe- 
nómeno universal de la masificación creciente, que impusieron al Estado 
nuevas tareas. Ya la conservación del orden público, la mezquina misión 
del Estado-policía, no basta para que la interacción de las fuerzas sociales 
y económicas se desarrollen normalmente. Nace, en cuanto a la Adminis- 
tración, la obligación de diversificar sus actividades e incapaz de alcanzar 
por sí sola la satisfacción de las necesidades colectivas, fomenta y esti- 
mula la actividad privada para que actúe a ese fin, y en los casos en que 
aquella no lo haga, se organizará para la prestación, cada día más crecien- 
te, de los servicios públicos, hasta que llevada por las transformaciones 
sociales afronta la gestión económica, la creación de bienes materiales, 
tarea que sólo alcanza su verdadera dimensión y se logra plenamente, 
cuando en un Estado desaparece el sistema capitalista y los trabajadores 
asumen el poder. 
Ante esta transformación, la legislación no es el Único módulo deter- 
minante del sistema jurídico-administrativo. El centro de gravedad, en 
cuanto a la actividad estatal, tiende a desplazarse del órgano legislativo 
hacia la Administración, que se hace al propio tiempo que ejecutora de la 
ley y vinculada a ella, creadora de normas, porque la materia a regular es 
más fluida y ha aumentado y la normación administrativa es más flexible 
y puede adaptarse a las necesidades cambiantes que se producen por las 
nuevas condiciones objetivas. 
17 
Pese a sus múltiples actividades, la Administración tiene que seguir 
constituyendo una estructura armónica, como manifestación de la vida 
estatal llamada a hacer realidad los cometidos del Estado, determinados 
por la realidad político-económica de este. Penetra en el orden social, y 
así, el obrar administrativo requiere para ser eficaz, nuevas estructuras 
jurídicas. De ocurrir una revolución, esas estructuras responderán al pro- 
pósito de asegurar la desaparición definitiva de la burguesía y la conso- 
lidación de la dictadura del proletariado. 
. Característica de la época actual, con revolución o sin ella, es que el 
individuo no se enfrenta independientemente con la Administración, sino 
que necesita de ella, de sus prestaciones, para su vida diaria. Ocurrido el 
cambio socio-económico, su capacidad de trabajo se halla a la disposición 
del Estado que no puede tolerar parásitos y como sujeto económico es- 
tará inserto en el sistema de planificación estatal. 
4. Los fines de la Administración Pública 
Una vez determinado el concepto de la Administración Pública y co- 
nocida su evolución histórica, analizaremos cuáles son sus fines. 
El fin primordial de nuestra Administración Pública es asegurar la sa- 
tisfacción de las necesidades de la sociedad. Además, la Administración 
fortalece la defensa de la Patria frente a las agresiones externas y salva- 
guarda el orden interno; protege y desarrolla la propiedad socialista; ga- 
rantiza los derechos y los legítimos intereses de los ciudadanos; estimula 
el cumplimiento de sus deberes mediante la educación político-ideológica 
del pueblo; educa a las masas populares en un espíritu de disciplina cons- 
ciente y de actitud comunista ante el trabajo; fomenta la solidaridad con 
los movimientos de liberación nacional de todos los pueblos oprimidos y 
la colaboración fraternal con los demás países socialistas; se enfrenta a 
las conductas antisociales y reprime y trata de reeducar a los que realizan 
actos de ese jaez; asegura el control de la medida del trabajo y del con- 
sumo y lleva a cabo, en fin, todas las tareas que requiere la construcción 
del socialismo. 
5. Concepto de la Administración Pública 
Estudiadas las funciones del Estado, analizadas cada una de ellas, en 
cuanto a su contenido y fines, realizado un recorrido histórico de la Ad- 
ministración Pública que muestra cómo ha evolucionado, y conocidas sus 
finalidades, puede intentarse la integración de su concepto, asentándolo 
en las actividades que por medio del Estado desarrolla para la consecu-ción de sus fines. 
No resulta ocioso para delimitar el campo de la actividad de la Admi- 
nistración, emprender un recorrido por los distintos criterios que han tra- 
tado de interpretarla conceptualmente. 
18 
Administración, en sentido vulgar, tal y como aparece en el Diccioniirio 
de la Lengua Española, edición de 1970, equivale a gobernar, regir, cuidar. 
Se administra algo, propio o ajeno, bien o mal. En su etimología, se re- 
cuerda que el vocablo proviene del latín como ad ministrare (servir a) o de 
ad manus trahere (traer a la mano, o sea, ejecutar). En el idioma alemán, 
nos recuerda Garrido Falla, verwaltung (administración) deriva del verbo 
walten (reinar, imperar) cuyo significado hace referencia directa a una 
idea de poder. "Todo ello implica la existencia de una potestad, de una fi- 
nalidad de servicio y de una ,actividad para lograr un fin."20 La llamada 
Administi ación Pública presentará, necesariamente, los aspectos que ha- 
brán de caracterizarla: la actividad se desarrolla a través de sus órganos 
y un objetivo, alcanzar y cumplimentar los fines del Estado. 
Merkl parte para arribar a una comprensión de la Administración Pú- 
blica de un concepto metajurídico, que "...entiende por administración en 
su sentido más amplio, toda actividad humana planificada para alcanzar 
determinados fines humanos".2' En este sentido amplísimo abarca toda 
actividad económica e incluso rebasa la esfera de la economía. Pensamos 
junto con dicho autor que jurídicamente, este concepto no tiene impor- 
tancia. Para que alcance relevancia jurídica hay que reducir el campo con- 
ceptual. 
"Como administración en sentido restringido -continúa Merkl-, se so- 
breentiende generalmente la actividad total del Estado para alcanzar sus 
fines",22 lo que implica, al darle un carácter estatal, una cierta relación 
jurídica, que se alcanza con mayor precisión cuando se restringe más aún 
el concepto de referirlo a actividades de ejecución y de prestación de ser- 
vicios. 
Ya acotado el campo conceptual de la Administración tenemos que in- 
troducir en él la estimación de la relación Estado-sociedad. En la delimi- 
tación del concepto de la Administración interviene de modo principal la 
idea que se tenga del Estado y de la sociedad, lo que hace que difiera rai- 
galmente en el Estado burgués y en el Estado socialista. En el primero la 
diferenciación entre el Estado y la sociedad, coloca a la Administración 
ante un orden social inmutable y es su misión fortificar y defender ese or- 
den social asentado en la propiedad privada de los medios de producción 
y así su efectividad estará encaminada, en mayor o menor grado, a 
ese fin. 
Al caer el Estado burgués e iniciarse su transformación en Estado so- 
cialista, al asumir el poder el proletariado e ir desapareciendo la propiedad 
privada sobre los medios de producción irá desapareciendo, también, la 
distinción entre la sociedad y el Estado, que se integran en un todo. 
En ese proceso de transformación del Estado no se contempla a la so- 
ciedad como un orden preformado e incólume, sino que toda la actividad 
estatal estará enderezada a destruir el orden antiguo y a establecer un 
orden social adecuado a las nuevas relaciones de producción. La Admi- 
nistración Pública es el medio por el gue el Estado ejecuta esa actividad 
conformadora. La Administración ha de planificar y dirigir, reprimir y es- 
19 
timular, crear y mantener posibilidades concretas Dara el logro de sus 
realizaciones y para ello tiene que disponer sobre destinos individuales y 
colectivos. La actividad administrativa se extiende y se diversifica al máxi- 
mo y puede decirse que no existe un solo aspecto de la vida social en el 
que no intervenqa la Administración. 
La Administración se nos presenta en un doble aspecto. Como sujeto 
es un complejo de órganos, armónicamente constituido, unido por relacio- 
nes jerárquicas y de coordinacibn. En su objeto es acción, actividad en- 
caminada a cumplir finalidades estatales. Así el Derecho Administrativo 
comprenderá la estimativa jurídica de la Administración-organismo y de 
la Adrninistración-actividad. Corolario de las notas conceptuales que se 
han expuesto es la afirmación de que puede conocerse qué es la Admi- 
nistración Pública determinando las relaciones sociales que se establecen 
en el ejercicio y funcionamiento de los órganos del Estado, no legislati- 
vos, que tienen funciones dispositivas, ejecutivas y jurisdiccionales. No 
puede aspirarse a yna definición, puesto que como afirma Forsthoff, "...la 
índole peculiar de la Administración hace que se deje describir; pero no 
definir".23 Si delimitamos la actividad administrativa en la esfera total de 
las actividades del Estado y determinamos los órganos que la tienen a su 
cargo, tendremos la noción general de lo que es la Administración Pública. 
Una compleja estructura orgánica que actúa para la obtención de finali- 
dades estatales concretas, en beneficio de los intereses de la sociedad. 
6. Criterios doctrinales acerca del Derecho 
Administrativo 
A través del desarrollo de esta rama jurídica han sido sustentados di- 
versos criterios que tratan de explicar su naturaleza, los cuales es conve- 
niente conocer y analizar, para que sirvan de base a fin de integrarlos al 
concepto del Derecho Administrativo. 
Agrupación de criterios doctrinales 
elementos fundamentales que los caracterizan: 
1) El elemento fundamental es la Ley. 
2) El elemento fundamental es la actividad administrativa. 
3) El elemento fundamental es el servicio público. 
4) El elemento fundamental es la relación entre la Administración y los 
administrados. 
5) El elemento fundamental se centra en las relaciones sociales. 
Primer grupo: criterio legalista Los autores que sustentaron este criterio 
consideran el Derecho Administrativo como un conjunto de leyes admi- 
Los diversos criterios doctrinales, pueden agruparse en atención a los 
20 
istrativas que tiene por objeto la organización y la materia propia de la- 
Admin i~ t rac ión .~~ 
Este criterio es explicable, por corresponder a los inicios del Derecho 
Administrativo, etapa en la que los tratadistas consideraban que el ele- 
mento prioritario era la ley. Sin lugar a dudas, este criterio sólo tiene valor 
histórico porque como atinadamente dice Villegas basa vi lb as^^^ reduce 
esta disciplina a la ley positiva y un conjunto de leyes no es Derecho en 
sí mismo, pues el Derecho implica principios, instituciones, sistematiza- 
ción, ordenamiento, además de las leyes. 
Segundo grupo: criterio de la actividad administrativa Los mantenedores de 
este criterio pueden agruparse en la forma siguiente: 
Criterio de la activi- 
dad administrativa 
Criterios limitantes 
de la actividad ad- 
ministrativa 
Criterio del Poder 
Ejecutivo. 
Criterio de la fun- 
ción de formación, 
conservación y per- 
feccionamiento del 
organismo del Esta- 
do. 
1 
Criterios extensivos 
de la actividad ad- 
ministrativa . 
Criterio de la activi- 
dad del Estado en 
general. 
Criterio de la activi- 
dad del Estad<; y de 
otras entidades su- 
periores o inferiores 
a él. 
Criterio del Poder Ejecutivo. Según este criterio, el Derecho Administra- 
tivo es el conjunto de normas jurídicas reguladoras de la actividad del Po- 
der Ejecutivo, criterio que es sustentado por autores que aceptan la tri- 
partición de poderes del Estado.26 
Tratadistas como Gascón y Marín,*’ al enjuiciar este criterio opinan 
que si bien es cierto que el Poder Ejecutivo es el órgano del Estado que 
tiene a su cargo la función administrativa, esta no agota sus atribuciones, 
ya que el Poder Ejecutivo tiene además funciones políticas; también se ha 
señalado que la Administración Pública no se circunscribe a la actuación 
de uno de los órganos del Estado, sino que concierne a la actividad total 
de él; por Último indica que existen órganos independientes del Poder Eje- 
cutivo que también administran, como ocurre con entes autárquicos y 
descentralizados. 
21 
Este criterio esinaceptable. Parte de la existencia de la tripartición de 
poderes y por ende un Poder Ejecutivo independiente de los otros pode- 
res del Estado. 
La realidad político-jurídica del Estado niega la existencia de esos po- 
deres. Hay un poder único que se ejerce por órganos estatales de diversas 
clases y que forman en su conjunto un todo armónico. 
Criterio de la función de formación, conservación y perfeccionamiento del or- 
,ganismo del Estado. Este criterio sostiene que el Derecho Administrativo 
es el orden jurídico de la actividad encaminada a procurar y hacer efectiva 
la buena disposición de las instituciones del Estado, que comprende su 
formación, conservación y perfeccionamiento, a fin de realizar eficazmen- 
te la gestión y prestación de los servicios exigidos para el cumplimiento 
de los fines de aquel. Entre sus sostenedores está Posada.28 
Se estima defectuoso este criterio porque no da a los fines toda la im- 
portancia que tienen y además circunscribe el objeto de esta disciplina al 
estudio de la organización y no de la actividad, es decir, se trataría de un 
derecho estático y no dinámico. Debemos aclarar, como señala Gascón y 
Marín, que el criterio vertido no concuerda con el plan que desarrolla Po- 
sada en su Tratado de Derecho Administrativo. 
Criterio de la actividad del Estado en general. Este criterio tiene como 
presupuesto considerar que el Derecho Administrativo comprende el es- 
tudio de la actividad total del Estado, dirigida a promover los intereses de 
este y del pueblo. Criterio sostenido por algunos administrativistas alema- 
,es2' quienes, en cuanto a esta concepción, influyeron en los italianos 
que aceptan en su mayoría este criterio con algunas variantes3' De los 
españoles, un buen número concuerda con los anteriore~.~' 
Aunque más aceptable que los criterios expuestos anteriormente ado- 
lece de varios defectos, No contempla las relaciones orgánicas de la Ad- 
ministración que es uno de los objetos fundamentales de esta disciplina, 
esto es, no toma en cuenta la Administración-aparato. Los sostenedores 
de este criterio convergen en la "prosecución de los propios intereses del 
Estado" y no determinan a qué intereses se refieren, si del Estado en ge- 
neral o de la Administración Pública en particular. De referirse a lo segun- 
do es indiscutible que se trata de intereses de naturaleza administrativa, 
pero al referirse al primero -el Estado- existen dentro de ellos intereses 
que no son de naturaleza sustancialmente administrativa sino política. Es 
cierto como dice Villegas Ba~av i l baso ,~~ que dadas las características del 
Derecho no puede efectuarse en él una separación total en el ordenamien- 
to jurídico positivo, pero sí existen ramas que contemplan el estudio de 
determinadas materias que no deben inmiscuirse en las definiciones o cri- 
terios, objetos o fines que no son propios de esta disciplina. 
Criterio de /a actividad del Estado y de otras entidades superiores o infe- 
riores a él. Se refiere a la actividad del Estado y a todas lasentidades que 
dentro de él (municipios o provincias) o por encima de él (uniones de los 
22 
Estados) realizan fines de interés general y obligan a los administrados 
con autoridad.33 
El criterio adolece del defecto de incluir dentro del Derecho Adminis- 
trativo, campos que son objeto de estudio del Derecho Administrativo In- 
ternacional. 
Tercer grupo: Criterio de los servicios públicos. El presupuesto general 
de este criterio es que el Derecho Administrativo es el conjunto de reglas 
relativas a los servicios públicos. Este criterio es sustentado por algunos 
administrativistas El criterio es incompleto porque esta dis- 
ciplina no sólo tiene como objeto de estudio la regulación de los servicios 
públicos. Existen normas jurídicas de interés general ajenas a los cervi- 
cios públicos que son estudiados por ella. Tampoco considera la gestión 
económica, categoría diferenciada del servicio público, que es también 
objeto de estudio del Derecho Administrativo. 
Cuarto grupo: Criterio de las relaciones entre la Administración y los ad- 
ministrados. Este criterio mantiene que el objeto del Derecho Administra- 
tivo es la regulación de las relaciones jurídicas entre la Administración Pú- 
blica y los administrado^.^^ 
Acorde con la opinión de Gascón y Marín36 no debe hablarse de falta 
de certeza del criterio, sino de imprecisión ya que es indiscutible la exis- 
tencia de las relaciones entre la Administración y los administrados, pero 
no se señala su naturaleza, que puede ser de diversa índole y a esta rama 
del Derecho las que le interesan son las relaciones de sustancia adminis- 
trativa. Además, el Derecho Administrativo comprende otras instituciones 
que no se originan precisamente en las relaciones entre la .4dministración 
y los administrados. 
Quinto grupo: criterio de las relaciones sociales. En este criterio, el pre- 
supuesto general es que el Derecho Administrativo tiene por objeto la re- 
gulación de las relaciones sociales que se forman en el proceso de orga- 
nización y ejercicio de la administración del E~tado.~ ’ 
La Administración Pública en un Estado socialista se extiende a todos 
los ámbitos de la vida económica, política y cultural de la sociedad. Es la 
forma más amplia de la actividad del Estado que en el proceso de las ac- 
tividades ejecutivas y administrativas ocasiona el establecimiento de re- 
laciones entre los órganos del Estado, entre si y con los particulares, así 
como con las organizaciones sociales o de masas que requieren una re- 
gulación jurídica, la que debe extenderse a la organización, atribuciones, 
funciones y responsabilidades de los órganos ejecutivos y administrativos 
del Estado. 
En la aplicación del Derecho Administrativo y con vistas a las relacio- 
nes sociales que se forman por la actividad de la Administración Pública 
se definen la creación, modificación y extinción de los órganos de la Ad- 
ministración, así como sus objetivos y las tareas que dentro del Estado se 
les asignan, describiéndose además su estructura y actividades y al mis- 
23 
mo tiempo regulan las actividades de los sujetos, individuales o colecti- 
vos, que establecen relaciones con la propia Administración. 
La actividad de dirección y todas las múltiples tareas que a la Admi- 
nistración Pública competen, como relaciones sociales que son, al Dere- 
cho Administrativo y en algunas ocasiones se preocupa por las funciones 
que la propia Administración asigna a organizaciones sociales y de masas 
que convienen en asumir esas tareas por las que se ejerce acción admi- 
nistrativa. Ese complejo de relaciones requiere para su ordenación jurídica 
un complejo sistema normativo que regido por principios generales cons- 
tituye una rama específica, el Derecho Administrativo. 
7. Concepto del Derecho Administrativo 
Para situar con precisión el concepto de nuestra disciplina, debe ha- 
cerse una breve incursión por su evolución histórica. Ello nos permitirá co- 
nocer sus características a través de los cambios que ha sufrido en su de- 
sarrollo. 
Durante largo tiempo se ha debatido acerca del origen y la existencia 
del Derecho Administrativo. 
Aún en la más remota antigüedad se han establecido normas relativas 
a la Administración. En la formación económico-social de la comunidad 
primitiva, al desarrollarse las fuerzas productivas y entrar el sistema en su 
fase de desintegración, al aparecer la propiedad privada y el cambio, ad- 
viene la existencia de jefes, caudillos militares y sacerdotes, lo que signi- 
ficó la aparición de normas de organización administrativa, que aunque 
rudimentarias, permitían el desenvolvimiento de las relaciones sociales del 
grupo, y sobre esos hechos hay quienes estiman que esa incipiente nor- 
mación implica que existía ya el Derecho Administrativo. Frente a estas 
posturas, otros, como Garrido Falla, 38 opinan que la existencia de esas 
normas relativas a la organización administrativa no conducen a la creen- 
cia de que en cualquiermomento histórico en que aparezcan se descubra 
la existencia del Derecho Administrativo, puesto que sostienen que este 
tipo de normas pueden no ser normas jurídicas por faltarles el carácter 
fundamental de la alteridad, es decir, la regulación de las relaciones inter- 
subjetivas, carácter que estiman esencial para que se aprecie la existencia 
de reglas cualificadas jurídicamente. Eran normas puramente unilaterales. 
Ahora bien, la más ligera incursión en la historia del Derecho descubre 
la existencia de normas reguladoras de relaciones de la Administración 
con los particulares, de normas a las que no se pueden achacar carencia 
de alteridad ya que ellas implican la existencia de dos o más sujetos afec- 
tados en sus esferas jurídicas. Grecia y Roma, en el régimen esclavista, fi- 
jaron normas para las tareas de los que en ellas se encargaban, no sólo 
del gobierno, sino también de la Administracibn. 
Incluso en el Derecho Romano llegó a distinguirse entre el interés par- 
ticular y el interés del Estado, vale decir, el interés colectivo. De ahí la co- 
nocida locución de Ulpiano en el Digesto "Derecho Público es lo que a las 
24 
cosas del Estado Romano respecta": Publicum ius est, quod ad-statum re¡ 
Romanae spectat. Lo que no hallamos en este período es una sistemati- 
zación de esas normas en una rama jurídica con perfiles determinados. 
En la época fehdal, los derechos de supremacía de los príncipes Ilan- 
desherrliche hoheitscechte) primero, y el Estado-policía lpolizeistaat) des- 
pués, hacen del poder público un conjunto de derechos de soberanía, de 
facultades patrimoniales absolutas, que poco o nada dejaban a los parti- 
culares en cuanto al posible ejercicio de derechos individuales. Por el con- 
trario, la realización de los fines del Estado, concebidos bajo ese criterio, 
exigía una amplia intromisión de la autoridad en la esfera privada de los 
súbditos; la actuación de aquellas dice Fleir~er,~' no tenía en sus orígenes 
ninguna limitación legal. Surge entonces como salvaguarda de ciertos de- 
rechos económicos de los particulares, la teoría del fisco. Según ella, al 
lado del príncipe existe una persona jurídica a la que pertenece un patri- 
monio público que no es propiedad de aquel sino que, como nos explica 
Otto Meyer, está afectado a los fines del Estado. Así, el fisco es respon- 
sable ante los tribunales, en tanto la persona del monarca permanece ina- 
tacable. Cualquier lesión económica que a un particular se ocasione atra- 
vés de una actuación estatal, es el fisco quien ha de responder y a quien 
corresponde indemnizar. Mas no hay duda que la vinculación del fisco se 
establece con el Derecho Civil, y normas de esta clase son las Únicas que 
pueden alegar los súbditos frente al Estado, con quien puede identificarse 
esa ficción jurídica que fue el fisco. No encontraremos, en consecuencia, 
en este largo período histórico, la existencia del Derecho Administrativo. 
Al instaurarse el capitalismo, la burguesía, duetia del poder, implanta 
como supraestructura política y jurídica, para reafirmar la base económica 
del sistema, el llamado Estado de Derecho. La separación de poderes ex- 
traída del pensamiento de Montesquieu y la "Declaración de los Derechos 
del Hombre y del Ciudadano" le posibilitan limitar el poder que entregan 
a los que han de ejercer el gobierno y adormecer a las clases explotadas, 
en tanto las ganancias de la clase dominante son aseguradas. Se postula 
cumo objetivo primordial del Estado asegurar la libertad del individuo y 
con toda formalidad se declara al Estado y por ende a la Administración, 
sometidas a la ley, sin descuidar el establecer constitucionalmente los me- 
canismos necesarios para someter a las masas si pretenden hacer uso 
efectivo de los derechos que graciosamente se les ha otorgado. 
Va creándose así el Derecho Administrativo, ante la necesidad de pro- 
veer al particular de un sistema normativo que dentro de los límites que 
se le fijan, le permita accionar frente a la Administración y al propio tiem- 
po es necesario que la actividad que este se asigna, en la distribución de 
las funciones del Estado, sea regulada para que su obra se ajuste a los in- 
tereses de clase que debe defender. 
Indudablemente no puede sostenerse que el Derecho Administrativo 
surge en el campo jurídico en un momento determinado. Ha sufrido in- 
dispensable evolución. Existió de modo incipiente, antes del Estado de 
Derecho, en las normas organizativas de la Administración y reguladora 
25 
de las relaciones de esta y los administrados. Su sistematización, no hay 
duda de ello, aflora con la toma del poder por la burguesía, pero esto no 
la vincula indisolublemente al Estado de Derecho y nqpuede sostenerse, 
como algunos autores pretenden que fuera de su marco, el Derecho Ad- 
ministrativo no puede subsistir. Nada más lejos de la realidad. El Estado 
de Derecho, tipo histórico, característico del sistema capitalista, ha ido 
cambiando a lo largo del tiempo, se encuentra hoy en proceso de desa- 
, parición y ha desaparecido ya, definitivamente, en muchos países; tendrá 
'su fin inevitable y no por ello el Derecho Administrativo lo ha seguido en 
esos países en su inevitable destrucción. Lo que hará es transformarse 
en concordancia con las nuevas formas de Estado. 
Esos cambios han producido, como hemos visto anteriormente, una 
Administración que tiende a realizar la justicia material y esta tendencia, 
que tiene definitiva culminación en el socialismo, requiere formas jurídicas 
nuevas, en las que la acción administrativa no puede estimar, como venía 
haciéndolo, a la sociedad como un dato ajeno. El derecho Administrativo 
se encamina a configurar, a conformar esa sociedad que en su conjunto 
se convierte en objeto mismo de la actividad administrativa, que al propio 
tiempo se dirige también a asegurar el ejercicio positivo de las libertades, 
las que dentro del Estado de Derecho burgués,' formalista en extremo, 
sólo significan para las grandes masas, una bella libertad de morirse de 
hambre y una amplia libertad para la clase explotadora de obtener cada 
vez mayores ganancias. 
León Duguit, autor burgués, señalaba que "...hay un momento en que 
los ciudadanos empiezan a exigir determinados servicios públicos al Es- 
tado, y el Estado debe hacer prestaciones positivas que ayuden al desa- 
rrollo de la actividad i n d i ~ i d u a l " . ~ ~ 
Hay además un proceso centralizador en el campo de lo económico 
que se advierte en todas las latitudes. El autor español Villar Palasí señala 
que: "No es lanzar una afirmación osada, poner de relieve que quizás uno 
de los países en que mayor potencia adquiere la administración económi- 
ca sean los Estados Unidos, pese a que su punto de partida político es ca- 
balmente, la postura contraria, la euforia y el ensalzamiento de la liber- 
tad."4' 
Claro que este administrativista burgués no ve o no quiere ver la 
realidad del fenómeno que apunta: la contradicción fundamental del 
modo de producción capitalista, entre el carácter social de la producción 
y la forma privada capitalista de apropiación de lo producido y su acción 
en la superestructura política, pero la circunstancia es demostrativa de 
cuán falaz es la concepción del Estado de Derecho y de cómo ha evolu- 
cionado, al compás de la evolución de la Administración, el Derecho 
Administrativo. 
Conclusión de lo expuesto, es la necesidad que tiene el Derecho Ad- 
ministrativo moderno de ensamblar el creciente poder del Estado con el 
ejercicio real y efectivo de la libertad positiva, mediante actividades que 
van en todo orden a satisfacer las necesidades de la sociedad y al forta- 
26 
lecimiento de la base económica que a ese fin es indispensable, meta que 
desde luego sólo en una sociedad socialista se puede alcanzar. Esas ac- 
tividades, objeto de nuestra ciencia, están a cargo de la Administración 
del Estado y dentro de ella, las que corresponden a los órganos estatales 
que tienen funciones dispositivas, ejecutivas y jurisdiccionales,significan 
la existencia de una serie de relaciones sociales, organizadas administra- 
tivamente y reguladas jurídicamente. De 8hí que en síntesis del concepto, 
el Derecho Administrativo abarca en su estudio las normas jurídicas re- 
guladoras de las funciones y actividades ejecutivas y dispositivas que las 
leyes atribuyen como competencia a los órganos estatales encargados de 
las tareas que requieren la obtención de los fines de la sociedad; de las 
relaciones entre esos órganos y los demás órganos del Estado, así como 
con las organizaciones de masas y los administrados, relaciones que de- 
terminan los derechos, deberes y responsabilidades de los órganos, de las 
organ¡zac¡ones y de los ciudadanos, todo ello dentro de una unidad de 
dirección económica y política y con la finalidad general de lograr la 
construcción del socialismo y el comunismo. Esas normas del Derecho 
Administrativo determinan en primer lugar los principios de organización 
y actividad generales para todos los órganos ejecutivos y administrativos, 
así como los jurisdiccionales y después la aplicación de esos principios ge- 
nerales en las ramas concretas de la Administración Pública. 
Podemos concretar nuestra concepción del Derecho Administrativo 
considerándolo como aquella rama jurídica que fija los principios y analiza 
las normas que orientan y regulan las relaciones sociales que se producen 
en la organización y en la actividad de la Administración del Estado con- 
siderada en todas sus esferas, tanto nacional como local. 
27 
Caiiizares Abeledo, Fernando, Teoria del Estado, Capítulo 1, Imprenta Universi- 
taria André Voisin, d a , pp. 167-168. 
Ob. cit., p. 171 y ss. 
Carré de Malberg, Teoria General del Estado, traducción de José León Depes- 
tre, Fondo de Cultura Económica, México, 1948, p. 248. 
Petrov, G. l., Derecho Administrativo Soviético, Capítulo 1, traducción inédita de 
la Editora Nacional de Cuba, Editorial de la Universidad de Leningrado, 1960. 
Aristóteles, La pol/tica, Capítulo XI, Libro Sexto, traducción de Patricio Azcára- 
te, Editorial Espasa-Calpe, Buenos Aires, Argentina, 194 1 , pp. 2 1 1-2 14. 
Laband, Paul, Le Droit Public de Empire Allemand, t. II, Editorial V. Giard y E. 
Briéres, París, 1901, pp. 355 y ss.: 485-486 (en francés). ' Garrido Falla, F., Tratado de Derecho Administrativo, vol. 1. (Parte General), 4ta. 
ed., editado por el Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1966, p. 48. 
* Royo-Villanova, Segismundo, "La Administración y la Política", en Revista de 
Administracidn Pública No. 10, enero-abril, aao IV, editado por el Instituto de 
Estudios Políticos, Madrid, 1953, p. 12. 
Hauriou, Maurice, Prhcis de Droit Administratif et de Droit Public, 1 l a ed., París, 
1927, pp. 14 y 22 (en francés). 
l o Von Stein, Lorenzo, La Scienza della Pubblica Amministrazione. Compendio del 
Trattato e del anuale diScienza della Publica Amministrazione ad uso degli italiani, 
prefazione del Comm. Prof. A. Atilio Brunialte, Unión Tipográfica, Turín, 1897, 
pp. 133 y 222 (en italiano). 
l 1 Forsthoff, Ernst, Tratado de Derecho Administrativo, traducido por Legaz Le- 
cambra, Garrido Falla y Gómez de Ortega, editado por el Instituto de Estudios 
Políticos, Madrid, 1958, p. 32. 
l 2 Carré de Malberg, ob. cit., p. 430. 
Duez, Paul y Guy Dabeyre, Traité de Droit Aúministratiff, Librairie Dalloz, París, 
1952, p. 2 (en francés). 
l 4 Carré de Malberg, ob. cit., p. 430 y ss. 
Fleiner, Fritz, Instituciones de Derecho Administrativo, Capítulo 1, traducción de 
Sabino A. Gendín, Eva. ed., alemana, Editorial Labor, Barcelona-Madrid-Buenos 
Aires, 1933. 
l 6 Forsthoff, Ernst, ob. cit., p. 10 y ss. 
l 7 Ibidem, p. 37 y ss. 
l 9 Garrido Falla, F., ob. cit., p. 68 y ss. . 
21 Merkl, Adolfo, "Teoría general del Derecho Administrativo", en Revista de D e 
* Estamentos: eclesiástico, nobleza, caballeros, universidades. 
Ibidem, p. 22, nota (4). 
recho Privado, Madrid, 1935, p. 8 y ss. 
22 Idem. 
23 Forsthoff, Ernst, 'ob. cit., p. 1 1 
24 Gascón y Marín, J., Tratado de Derecho Ádministrativo, t. 1, 1 l a ed., Editorial C. 
Bermejo Impresor, Madrid, 1950, pp. 45-46, notas (2). (4) y (5). 
25 Villegas Basavilbaso.B., Derecho Administrativo, t. 1, Editorial Tipográfica Argen- 
tina, Buenos aires, 1949, p. 49. 
26 Consúltese a: Santamaría de Paredes, V., Curso de Derecho Administrativo, 3ra. 
ed., Establecimiento Tipográfico de Ricardo Fe, Madrid, 1891, p. 38 y ss.: 
Meucci, Lorenzo, lnstituzioni di Diritto Amministrativo, 3a. ed., Bocca Editor¡, 
Turín, 1892, pp. 2-4: 48-49 (en italiano). 
27 Gascón y Marín, J., ob. cit., t. 1, pp. 48-49. 
Posada, Adolfo, Tratado de Derecho Administrativo, t. 1, Capítulo 1, párrafo 2, Li- 
brería de Victorino Suárez, Madrid, 1899. 
29 Consúltese a: Von Stein, L., ob. cit., p. 3 y ss. Meyer, J., La administración y la 
organizacibn administrativa, La Espana Moderna, Madrid d a , pp. 85 y 124: 
Mayer, Otto, Derecho Administrativo Alemán, t. I traducción de Horacio Here- 
dia y Ernesto Krotoschin, Editorial Depalma, Buenos Aires, 1949, p. 3 y ss. 
30 Consúltese a: Orlando, V.E., Principii di Diritto Amministrativo, 2a. ed., E. G. Bar- 
bera, Florencia, d a , p. 9 y ss (en italiano): Santi, Romano, Principii di Diritto 
Amministrativo Italiano, Societá Editrice Literaria, Milán, 1906, p. 106 (en ita- 
liano). 
Presutti, Enrico, lstituzioni di Diritto Amministrativo italiano, vol. 1, 3a. ed., Casa 
Editorial Giuseppe Principato, Mesina, d a , p. 50 y ss (en italiano). 
31 Consúltese a: Posada, Adolfo, ob. cit., p. 39: Gascón y Marín J., ob. cit., pp. 59- 
6 0 Royo-Villanova, A,, Elementos de Derecho Administrativo, t. 1, 22a. ed., Li- 
brería Santaren, Valladolid, 1959, p. 7.. García Oviedo, Carlos, Derecho Admi- 
nistrativo, t. 1, 6a. ed., Casa Enriga Martínez Useros, EISA, Madrid, 1957, p. 34. 
32 Villegas Basavilbaso, B., Derecho Administrativo, t. 1.. Tipografía Argentina, Bue- 
nos Aires, 1950, p. 49. 
33 Consúltese a: Royo-Villanova, A., ob. cit., t. 1, p. 16: Von Stein, L., ob. cit., 
p. 148: Mayer, O., ob. cit., t. IV, p. 253 y ss. 
29 
34 Consúltese a: Duguit, León, Manualde Derecho Constitucional, 2a. ed., española, 
traducción José Acuña, Librería Francisco Beltrán, Madrid, 1926, p. 4 0 Jeze, 
Gastón, Principios generales del Derecho Administrativo, vol. 1, traducción Julio 
N. San Millán Almagios. Editorial Depalma, Buenos Aires, 1948, p. 1 y ss. 
35 Consúltese a: Fleiner, Fritz, ob. cit., p. 39; Zanobini, G., Curso de Derecho Admi- 
nistrativo, t. 1, traducción de Héctor Masnata, actualizada por Francisco Alberto 
Picone, Ediciones Arayú, Buenos Aires, 1954, p. 38 y ss. 
36 Gascón y Marín, J., ob. cit., t. 1, pp. 58-59. 
37 Consúltese a: Vlasov, V. y S. Studenikin, "Derecho Administrativo", en iunda- 
mentos del Derecho Soviético, Capítulo IV, Editorial en Lenguas Extranjeras, 
Moscú, d a ; Petrov, G. 1.. ob. cit., Capítulo 1. 
38 Garrido Falla, F., Tratado de Derecho Administrativo, vol. 1, (Parte General), l a . 
ed., editado por el Instituto de Estudios Pollticos, Madrid, 1958, p. 46 y ss. 
39 Fleiner, Fritz, ob. cit., pp, 25-26. 
40 Duguit, León, Las transformaciones del Derecho Público, Capítulo II, traducción 
de Adolfo Posada, Librería Francisco Beltrán, Madrid, 1952. 
Villar Palasí, J.L., Administración y Planificacibn. Capítulo 1, Ediciones Cultura 
Hispánica, Madrid, 1952. 
30 
CAPlTULO II 
Relaciones del Derecho 
Administrativo Con otras ciencias 
1. Realidad de la existencia de relaciones 
entre las distintas ramas del Derecho 
y de este con otras ciencias 
Toda ciencia especializada no puede ser aislada de la plenitud de los 
conocimientos Humanos, por lo que no puede considerarse que exista una 
ciencia con carácter de independencia absoluta. 
Si consideramos que existe el Derecho como ciencia especializada, es 
indiscutible que este no puede tener un carácter independiente, en forma 
absoluta de otras ciencias y menos aún puede existir esa independencia 
entre una rama del Derecho enrelaci6n con las otras, no s610 por las ra: 
zones apuntadas, sino también porque el Derecho es uno y está integrado 
por ramas o partes que constituyen ese todo, y porque todas estas ramas 
tienden a regular relaciones sociales en sus distintos matices y formas, es 
decir, sus fines son similares y es 16gico que ante similitud de fines no 
puede haber independencia total entre las ramas del Derecho. 
Una vez analizada la imposibilidad de independencia absoluta de toda 
ciencia especializada, en general, y del Derecho en particular, debemos 
considerar que existen realmente relaciones entre las distintas ramas del 
Derecho y de este con otras ciencias. 
2. Necesidad y conveniencia del estudio 
de las relaciones del Derecho 
Administrativo con otras ciencias 
Para que el Derecho Administrativo pueda realizar su objeto necesita 
construir un sistema de principios jurídicos aplicables a sus fines. 
La autonomía científica del Derecho Administrativo no es más que un 
conjunto de conocimientos metódicamente ordenados. Así lo considera 
Adolfo Posada’ al estipular la posibilidad y utilidad de una exposición or- 
31 
denada del Derecho Administrativo dentro del sistema general de las 
ciencias jurídicas, para así dotarlo de la jerarquía de ciencia, de ciencia 
elaborada por juristas, en la que existe un sujeto racional que es la Admi- 
nistración Pública, un objeto cognoscible, la regulación de la actividad que 
aquella desarrolla con el objeto de cumplir los fines estatales que le han 
sido encomendados para resolver necesidades de carácter colectivo, y 
que expresa el contenido de ese objeto en una ordenación sistemática que 
ha penetrado en los principios que informan a esta rama jurídica y al pro- 
pio tiempo se ha nutrido de ellos, al establecerse una relación de cono- 
cimiento que permite fijar los módulos que la caracterizan y diferencian 
de las demás ciencias2 
De ahí la necesidad de limitar su campo, de precisar su ámbito dentro 
del contexto de las ciencias jurídicas, y la determinación de sus relaciones 
es el medio más efectivo para lograrlo. 
El estudio deesas relaciones permitirá determinar su objeto propio, su 
más adecuado método de investigaci6n y, conocidos sus límites, demar- 
car sus elementos diferenciales. 
Esas relaciones se establecen con mayor intensidad, desde luego, con 
las ciencias jurídicas y además con un grupo de ciencias no jurídicas, que 
le aportan elementos que le permitan desarrollar en la práctica sus prin- 
cipios generales. 
3. Relaciones con otras ramas 
de las ciencias juridicas 
Relaciones con el Derecho Constitucional. Para algunos autores, la re- 
lación entre el Derecho Constitucional y el Derecho Administrativo es tan 
íntima que Santi Romano3 expresa que es difícil saber dónde acaba el 
Derecho Constitucional y dónde empieza el Derecho Administrativo; lo 
mismo opina Villegas Basavilbaso. cuando dice: "...es, a veces difícil una 
demarcación precisa en sus respectivos dominio^"^ y, por último, para 
Berthélemy: "Es en el Derecho Constitucional, donde se encuentran las 
denominaciones de los capítulos del Derecho Administrativo; uno es el 
prefacio obligado del 
La ciencia jurídica soviética opina que el Derecho Administrativo está 
muy cerca del Derecho Constitucional, lo que hace difícil en ocasiones po- 
der establecer el límite entre las normas de una u otra disciplina. Induda- 
blemente, estiman que existen diferencias entre ambas ramas. El Derecho 
Constitucional estudia la ciencia del sistema del Derecho Administrativo, 
con lo cual se fortalecen las bases de las relaciones mutuas entre el Es- 
tado y los funcionarios y la estructura de la Administración Pública en su 
carácter de sistema de los órganos del Estado. En resumen, el Derecho 
Constitucional es más amplio que el Derecho Administrativo, puesto que 
se relaciona "...directa e indirectamente con la dirección estatal, en tanto 
el Derecho Administrativo detalla, completa y ex lica el mecanismo de re- 
laciones de diversas normas constitucionales". 8 
32 
Algunos autores opinan que entre ambas ramas existe identidad, por 
ejemplo, Fábrega~.~ señala identidad fundamental del objeto de ambas 
ramas, al referirse a la organización y vida del Estado: Sayaguez,' señala 
la vinculación estrecha del Derecho Administrativo al Constitucional, y 
Gascón y Marín' señala que son ramas jurídicas referentes al Estado. 
Veamos los elementos diferenciales que conjuntamente con las iden- 
tidades señaladas, relacionan a ambas ramas jurídicas; un primer criterio 
se refiere a lo estático y dinámico de la actividad; algunos como Fleiner lo 
y Forsthoff, l1 señalan que, mientras el Derecho Constitucional establece 
las normas constitucionales que son estables, permanentes, con carac- 
terísticas estáticas, de algo concluso y definitivo, el Derecho Administra- 
tivo establece las normas relativas a la Administración, siendo esta acti- 
vidad movimiento y cambio: criterio similar, sostiene Fábregas,12 según 
García Oviedo, l 3 el Derecho Administrativo estudia las funciones del Es- 
tado y el Derecho Constitucional su anatomía; para Gascón y Marín,14 el 
Derecho Constitucional estudia los órganos del Estado y el Derecho Ad- 
ministrativo la acción de este; Ducrocq,15 fiel a su época, señala que al 
Derecho Constitucional le corresponde determinar los principios que for- 
man la base del Derecho Público de un país. Aunque no aceptamos la de- 
nominación de Derecho Público, puesto que el Derecho es uno, este cri- 
terio tiene el valor de considerar que son las leyes administrativas las que, 
en gran parte, ponen esos principios básicos en movimiento. 
Otro criterio se refiere a la diferencia de gradación jurídica: eI-De~eCho 
Constitucional, dice Bielsa: "...da directrices y orientaciones que el_-Dere- 
cho Administrativo por lo general no las ofrece, hay --._.--. una -. rela-ción de .dg 
pendencia del segundo con relación al primero";16 según Gabino Fraga, 
las diferencias sustanciales son de grado y no de esencia; y para Mayer l 8 
ambos regulan las relaciones entre el Estado y sus súbditos, pero para el 
Derecho Constitucional lo principal es la formación del poder soberano 
que actúa en la Administración. 
Por todo lo expuesto, es indiscutible, la existencia de relaciones entre 
el Derecho Administrativo y el Derecho Constitucional, además puede de- 
cirse que el Derecho Constitucional orienta al Derecho Administrativo. 
Relaciones con e/ Derecho Penal* El Derecho Penal es un conjunto or- 
denado de normas jurídicas que establece tipos de conducta antisocial y 
las medidas estatales aplicables, con el fin de defender la sociedad y las 
personas, y rehabilitar a delincuentes y peligrosos. l9 
Según García Oviedo, el Derecho Administrativo "...se relaciona con el 
Derecho Penal en cuanto este garantiza la existencia y el normal desen- 
volvimiento de la institución administrativa contra los atentados pu- 
ni bles."20 
Además, la ejecuci6n de ciertas penas y medidas de seguridad, implica 
que la Administración ofrezca los elementos materiales y personales ne- 
cesarios para brindar ese servicio, el mismo no se limita a lo planteado, 
sino que además, para el desarrollo de ciencias vinculadas con el Derecho 
33 
Penal, como la criminología, criminalística y otras, es necesario la creación 
de 6rganos que desenvuelvan estas actividades y que tengan a su cargo 
la gestión de estos servicios. Ello determina normas jurídicas peculiares, 
especiales regulaciones de Derecho, que el Derecho Administrativo elabo- 
ra y regula. 
Relaciones con el Derecho Procesal. Para adentrarnos en el estudio de 
las relaciones del Derecho Procesal con el Derecho Administrativo, es pre- 
ciso situar, a priori algunos conceptos de esta asignatura. 
Según el procesalista espaiiol Manuel de la Plaza: "...el Derecho Pro- 
cesal, en sentido objetivo, es el que se ocupa de regular el Proceso 
Sin embargo, no sólo podemos hablar de Derecho Procesal, tanto civil 
como penal, sino que también existe una rama autónoma,