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Alivio de la Deuda con Características Chinas Kevin Acker, Deborah Brautigam y Yufan Huang sais-cari.org 2 NO. 39 | JUNIO 2020: “Alivio de la Deuda con Características Chinas” por Kevin Acker, Deborah Brautigam y Yufan Huang PARA CITAR ESTE ARTÍCULO Acker, Kevin, Deborah Brautigam, and Yufan Huang. 2020. Debt Relief with Chinese Characteristics. Working Paper No. 2020/39. China Africa Research Initiative, School of Advanced International Studies, Johns Hopkins University, Washington, DC. Retrieved from http://www.sais-cari.org/publications. AUTORA CORRESPONDIENTE Deborah Brautigam Correo electrónico: dbrautigam@jhu.edu AGRADECIMIENTOS Los autores le agradecen a Oyintarelado Osuobeni y a Marie Lefrançois Foster por su excelente apoyo a la investigación. Apreciamos profundamente los comentarios sobre un borrador inicial provistos por Agatha Kratz, David Dollar, Dominique Desruelle, Gyude Moore, Hannah Ryder, Hanning Bi, Kevin Gallagher, Margaret Myers, Matt Ferchen, Naohiro Kitano, Richard Manning, Roger Nord, Scott Morris, Shuilin Wang, Tom Callaghy, Umesh Moramudali, Wenjie Chen, Xiangming Li, Xiaojing Mao, Xiaoyang Tang, Ying Xia y Yu Ye. Nuestros amables colegas no deben ser culpados por las partes en las que no logramos seguir sus consejos. Una primera versión de este artículo fue presentada ante el Departamento de África del Fondo Monetario Internacional y apreciamos sus comentarios. El apoyo a esta investigación fue provisto por la Carnegie Corporation of New York. NOTA Los artículos en esta serie de Working Paper solo han sido sometidos a un número limitado de revisiones y podrían ser actualizados, corregidos o retirados. Por favor, póngase en contacto con la autora correspondiente directamente con comentarios o preguntas sobre este trabajo. Editora: Daniela Solano-Ward 3 RESUMEN SAIS-CARI WORKING PAPER NO. 39 | JUNE 2020: “Alivio de la Deuda con Características Chinas” por Kevin Acker, Deborah Brautigam, and Yufan Huang Conforme China se alista para convertirse en la mayor acreedora del mundo, las preocupaciones sobre la sostenibilidad de la deuda han crecido. Aún existe mucha confusión con respecto a qué puede pasar si un gobierno tiene problemas para pagar sus préstamos chinos. En esta hoja de trabajo, recurrimos a los datos de la China Africa Research Initiative (CARI) para revisar la evidencia sobre la cancelación y reestructuración de deudas por parte de China en África, desde un punto de vista comparativo e histórico. Casos como los de Sri Lanka, Irak, Zimbabwe, Etiopía, Angola y la República del Congo, entre otros, muestran unos patrones de alivio de deudas con características distintivamente chinas. En casi todos los casos, China solo ha ofrecido anulaciones de deuda por préstamos de cero intereses. Nuestro estudio descubrió que entre el 2000 y el 2019, China ha cancelado al menos 3.4 mil millones US$ de deuda en África. No hay un “China, Inc.”, pues los préstamos con intereses, el tratamiento de la deuda intergubernamental y los préstamos de las empresas chinas son negociados por separado. y usualmente se hace préstamo por préstamo en lugar de ir por todo el portafolio. Si bien la reprogramación por aumento del período de reembolso es común, los cambios en las tasas de interés, las reducciones al principal (“cortes de pelo”) o la refinanciación no lo son. Descubrimos que China ha reestructurado o refinanciado aproximadamente 15 mil millones US$ de deuda en África entre el 2000 y el 2019. No encontramos “incautaciones de activos” y a pesar de las cláusulas del contrato que requerían arbitraje, no hay evidencia del uso de los tribunales para hacer cumplir los pagos ni de aplicación de tasas de interés penalizadoras. A pesar de que los prestamistas chinos le han aplicado los términos del Club de París a algunas reprogramaciones, a petición del prestatario, los prestamistas chinos prefieren abordar la reestructuración en silencio, desde una base bilateral, adaptando los programas a cada situación. Igualmente la falta de transparencia levanta sospechas sobre las intenciones de los chinos. Es probable que estos patrones se desarrollen a medida que los prestamistas chinos y los prestatarios africanos se enfrentan al impacto de la COVID-19. 4 INTRODUCCIÓN En diciembre del 2019, un economista zambiano dijo: “la deuda china puede ser fácilmente renegociada, reestructurada o refinanciada.”¹ ¿Es esto cierto? Conforme China se convierte en una de las más grandes acreedoras del mundo, las preocupaciones sobre la sostenibilidad de la deuda han crecido. En 2020, una caída libre de los precios de las mercancías y las consecuencias económicas de la crisis de la COVID-19 aumentaron la prominencia de estos asuntos. Aún existe mucha confusión sobre cuándo, cómo y por qué el gobierno chino cancela o reprograma la deuda, cuánta deuda ha sido cancelada o reprogramada y qué podría pasar si un gobierno llega a tener problemas para pagar los préstamos chinos. El alivio de la deuda puede tomar varias formas. La cancelación de la deuda se da cuando una parte o toda la deuda es dada de baja. La reestructuración de la deuda (incluyendo la “reprogramación”) se da cuando los términos (e.j: tasa de interés, periodo de gracia, vencimiento, o varias tarifas) relacionados a un préstamo desembolsado, o parcialmente desembolsado, son renegociados. Las reducciones al valor nominal del principal (también conocidas como “cortes de pelo”) pueden ser contrastadas con el reperfilamiento de la deuda, un término relativamente reciente usado para describir una reestructuración que extiende el vencimiento de una deuda por varios años sin reducir el principal y usualmente sin reducir la tasa de interés, si es que se hace. El refinanciamiento también puede ofrecer un alivio de la deuda: se emite un nuevo préstamo para pagar un préstamo viejo, extendiendo así el límite de tiempo que tiene un prestatario para pagar la deuda, posiblemente con una tasa de interés más baja. El gobierno chino provee préstamos hacia el exterior dirigidos a los gobiernos de los países en vías de desarrollo y sus empresas estatales usando una variedad de instrumentos: préstamos de ayuda exterior sin intereses (ofrecidos por el gobierno central), préstamos de ayuda exterior en condiciones concesionarias y crédito preferencial para compradores de exportaciones (ofrecidos solo por el Banco de Exportación e Importación de China), crédito de compradores de exportaciones y otros préstamos comerciales. China tiene tres bancos de pólizas que operan como acreedores oficiales (el Banco de Exportación e Importación de China, el Banco de Desarrollo de China y el Banco Agrícola de China), pero estos bancos también proveen préstamos comerciales que no son de gobierno a gobierno. Las empresas y bancos comerciales chinos también otorgan créditos del proveedor y préstamos comerciales. En este artículo, recurrimos a los datos de la China Africa Research Initiative (CARI) y a nuestra investigación sobre los préstamos chinos para revisar la evidencia sobre las cancelaciones y reestructuraciones de las deudas por parte de China. Entre el 2000 y 2018, estimamos que firmaron 148 mil millones US$ en compromisos de préstamo para los prestatarios soberanos africanos y sus empresas estatales.² Nuestros casos vienen principalmente de África, pero los situamos desde una perspectiva comparativa e histórica. El artículo tiene tres objetivos. En primer lugar, mediante la recolección y análisis de los datos y estudios de caso sobre el tratamiento de los chinos a los prestatarios soberanos, nosotros buscamos proporcionar una base de evidencia fáctica que pueda mejorar el entendimiento público de China como una acreedora global. En segundo lugar, a través dela documentación de casos en los que los prestamistas chinos aliviaron deudas, esperamos descubrir patrones que nos ayuden a predecir que podría hacer Pekín en la crisis de la COVID-19. Por último, mediante la revisión de la evolución del tratamiento de China a los prestatarios a través del tiempo, contribuimos a la cuestión de cómo el ascenso de China está afectando, y siendo afectado por, las normas y reglas existentes, en particular las practicadas en instituciones multilaterales como el Club de París. Nuestros hallazgos sugieren que como acreedora oficial, China está siguiendo rigurosamente el camino trazado anteriormente por el Club de París. Entre los años 70 y el 2000, cuando las prestaciones chinas estaban en mayor medida limitadas a préstamos de ayuda externa sin intereses, la primera respuesta de Pekín al sobreendeudamiento era alargar el período de pago, sin una reducción del valor nominal del principal. En el 2000, el gobierno chino comenzó a ofrecer cancelaciones de préstamos sin intereses que habían entrado en default durante la crisis de la deuda de los 80 y 90. Este programa es paralelo a la iniciativa HIPC (países pobres altamente endeudados, por sus siglas en inglés) del Banco Mundial y el FMI. Más de 4 mil millones US$ han sido dados de baja globalmente, incluyendo más de 376 proyectos individuales. Nuestro estudio 5 descubrió que entre el 2000 y 2009, China ha cancelado al menos 3.4 mil millones US$ en África. En casi todos los países en los que la deuda china ha sido cancelada (aparte de los casos de alto perfil en Irak y Cuba), la deuda cancelada se limitaba a los préstamos de ayuda externa vencidos y sin intereses que habían entrado en default. La gran mayoría de los recientes préstamos de China a África - préstamos concesionales, crédito preferencial para compradores y préstamos comerciales - nunca han sido considerados para su cancelación.³ Nuestros datos registran más de 1,000 compromisos de préstamo chinos en 49 países africanos desde el 2000. Entre el 2000 y 2019, los prestamistas chinos reestructuraron o refinanciaron al menos 26 préstamos africanos individuales. Descubrimos que China ha reestructurado o refinanciado aproximadamente 15 mil millones US$ en África entre el 2000 y 2019. El refinanciamiento es inusual, se limita a una transacción en Angola por parte del Banco de Desarrollo de China. A diferencia del Club de París, los prestamistas chinos han tendido a tratar la reestructuración o cancelación préstamo por préstamo, no con base en todo el portafolio de deuda en ese país. Esto es paralelo a un énfasis anterior del “desarrollo sostenible” (mirando hacia una futura contribución al proyecto) en lugar de “sostenibilidad de la deuda” (mirando hacia el estado actual de la economía) como base para las decisiones sobre préstamos para proyectos. Si bien el Banco de Exportación e Importación de China es el prestamista en la mayor parte de los casos de reestructuración, no hay un “China, Inc.”cuando se trata de alivio de la deuda. Más de 30 bancos y empresas chinas han proporcionado créditos a los gobiernos africanos. El alivio de la deuda para los distintos acreedores debe negociarse por separado con las empresas y bancos involucrados. Aunque los casos difieren en cuanto al tratamiento de la deuda, pudimos notar una tendencia hacia la reducción real del valor actual neto (VAN), principalmente mediante tasas de interés más bajas, períodos de gracia más largos y períodos de pago sustancialmente más extensos. Es más, a pesar de las preocupaciones de los críticos de que China podría apoderarse de los activos de sus prestatarios, no hemos visto a China intentando aprovecharse de los países con sobreendeudamiento. No hubo “apropiación de activos” en los 16 casos de reestructuración que encontramos. Aún no hemos visto casos en África en los que los bancos o empresas chinas hayan demandado gobiernos soberanos o ejercido la opción del estándar de arbitraje internacional en los contratos de préstamos chinos. La reestructuración de los préstamos es solo una en un menú de opciones para un proyecto sin rendimiento. Otras opciones pueden incluir asociaciones público-privadas (APPs) que involucren inyecciones de capital por parte de empresas chinas. A pesar de todo, aunque las empresas chinas participaron en algunos canjes de deuda por capital durante los 90, no hemos visto esto pasar en el nuevo milenio. La participación de China en el acuerdo del G-20 para una moratoria de la deuda marca la primera vez que China se ha unido a un compromiso multilateral para proporcionar alivios de deuda en los préstamos de gobierno a gobierno.⁴ Esperamos que China honre este compromiso con los países que piden una moratoria, aunque también esperamos que este proceso carezca de transparencia, excepto lo anunciado por el prestatario. En la siguiente sección vamos a explorar el asunto del alivio de la deuda pública, mirando detenidamente los debates mediáticos y académicos sobre cómo las prácticas chinas encajan en las normas oficiales de acreedores en evolución. En la sección 3 se recurre a los casos de Indonesia, Irak, Cuba y Sri Lanka, estableciendo un contexto comparativo para nuestro extenso número de datos y casos de estudio de África. En la sección 4 se analiza la reestructuración de la deuda en los préstamos China-África, y en la sección 5 se aborda la cancelación de la deuda. Las conclusiones están en la sección 6. 2. DEBATES SOBRE CHINA COMO ACREEDORA GLOBAL Conforme el mundo se enfrenta a las consecuencias económicas de la pandemia de la COVID-19, el rol de China como acreedora global ha sido objeto de un mayor escrutinio. La información sobre las cargas de las deudas de los prestatarios y sobre los préstamos y prácticas de alivio de deuda de China es escasa y la especulación abunda. En esta sección, vamos a esquematizar primero las instituciones de alivio de deuda existentes: la evolución del Club de París, un foro multilateral para la reestructuración bilateral de la deuda oficial, y el ascenso del G-20 como un hacedor de reglas. Después abordaremos algunos debates en los medios 6 de comunicación y en un puñado de estudios recientes sobre cómo los prestamistas chinos enfrentan el sobreendeudamiento. 2.1 El Club de París y el G-20 El Club de París, con 22 miembros permanentes, es un grupo informal fundado en 1956 para proporcionar procesos ordenados de tratamiento de la deuda pública para los países que están al borde del incumplimiento.⁵ Entre 1956 y 1987, el Club de París sólo ofreció los “términos clásicos”con la extensión los períodos de pago. En 1988, por primera vez, el Club de París acordó que la deuda bilateral puede ser reducida en términos de valor actual neto (VAN) por 33.3 por ciento para los países pobres. La reducción del valor nominal de la deuda (también conocida como “corte de pelo”) requería que los prestamistas oficiales apartaran los recursos presupuestarios. El porcentaje del stock de deuda que podía ser cancelado, y el grupo de países elegibles, aumentaron con el tiempo. En 1996, los acreedores del Club de París acordaron financiar la cancelación de la deuda multilateral mediante la iniciativa HIPC y la Iniciativa Multilateral de Alivio de la Deuda (MDRI) del 2005 profundizó este proceso utilizando recursos de las instituciones financieras internacionales. Algunos han tachado al Club de París de ser un cártel de acreedores.⁶ Se espera que los países prestatarios tengan un programa del FMI en vigencia. La delegación del prestatario comparece ante el Club de París para presentar su solicitud y después se retira de la sala, mientras los miembros negocian una oferta unificada. Los acreedores acuerdan compartir información con otros miembros sobre sus préstamos a los países deudores en toda su extensión. Una preocupación fundamental entre los miembros del Club de París ha sidola de evitar que los alivios de deuda otorgados por sus miembros le permitan a los prestatarios pagarle los préstamos a prestamistas que no son del Club de París, incluyendo acreedores privados. Los miembros del Club de París usualmente imponían multas a los morosos. Entre 1985 y 1991, Nigeria acumuló 4 mil millones US$ en “intereses atrasados, cargos por intereses atrasados y multas”, con una deuda del Club de París de 17.8 mil millones US$.⁷ El Centro para el Desarrollo Global señaló en 2010 que Sudán (que aún no se había beneficiado de la HIPC) le debía a Austria, Bélgica y Dinamarca 4.5 mil millones US$, solo el 20 por ciento de eso correspondía al principal.⁸ Kuwait exigió condiciones aún más duras: Sudán le debía 2.8 mil millones US$ solo por un préstamo de 130 millones US$ acordado a finales de los 70.⁹ De vez en cuando, el Club de París ofrece una moratoria del servicio de deuda ante la estela de un desastre natural. Por ejemplo, Honduras y Nicaragua recibieron una moratoria de tres años en 1998 después del paso del Huracán Mitch. El Club de París también le concedió una moratoria de un año a Sri Lanka e Indonesia después del tsunami del 2004. Sin embargo, a medida que la pandemia de COVID-19 se extendió por todo el mundo a principios de 2020, la disminución en nuevos préstamos de los miembros del Club de París significó que el Club de París representó menos de un tercio de los 14 mil millones de dólares estadounidenses en servicio de la deuda bilateral oficial anual adeudados por los 72 países menos desarrollados, más Angola.¹⁰ El G-20 fue fundado en 1999 con el fin de proporcionar un foro para un pequeño grupo de países que representan una gran parte de la economía global para cooperar con más eficiencia en el abordaje de las crisis financieras emergentes.¹¹ En 2017, conforme la deuda comenzó a acumularse otra vez en el mundo subdesarrollado, el G-20 emitió los lineamientos para el endeudamiento sostenible. Estos lineamientos aprobaron un conjunto de principios sobre difusión de información y transparencia, y de apoyo a las políticas de endeudamiento sostenible de las instituciones financieras internacionales.¹² El 15 de abril de 2020, este trabajo prioritario de discutir y definir la posición conjunta del G-20 con respecto a la deuda le permitió al G- 20 avalar rápidamente la moratoria de la COVID-19 hasta el final del 2020 en el servicio de la deuda de crédito bilateral oficial para los 77 países menos desarrollados (tal como fue establecido por el Banco Mundial y las Naciones Unidas).¹³ La suspensión de los pagos sería con VAN neutral, es decir, sin “cortes de pelo” ni reducciones al principal. Los pagos suspendidos serían reembolsados en tres años, luego de un período de gracia de un año, y los países que participaron en la suspensión acordaron no tomar nuevos préstamos no concesionarios durante este período. 7 El Ministro de Hacienda de China confirmó que China implementaría suspensiones del pago de servicios de la deuda, sobre una base bilateral.¹⁴ Aún así se expandió rápidamente el rumor de que China había “añadido advertencias para burlarse” de su compromiso y que planeaba excluir cientos de elevados préstamos pertenecientes a la Iniciativa de la Franja y la Ruta (IFR).¹⁵ Este rumor partía de una mala interpretación de un artículo de Song Wei, un investigador de un think-tank chino que escribe con frecuencia sobre temas de África. Song señaló que sólo los préstamos sin intereses eran elegibles para las cancelaciones de deuda y que “los préstamos preferenciales no eran aplicables para el alivio de deuda”. Aquí parece que ella estaba diciendo “alivio de deuda” para referirse a las cancelaciones de deuda (un error de traducción muy común).¹⁶ Tal como el artículo lo señaló con claridad, las reprogramaciones y retrasos de los pagos (el compromiso del G-20) estaban entre muchas de las medidas alternativas a las cancelaciones que estaban disponibles para los préstamos preferenciales de China. También señaló que China prefiere crear planes personalizados para cada proyecto con dificultades: Si cualquier deudor tiene dificultades para pagar a tiempo, los planes deben adaptarse e incluir reprogramaciones… agregar subvenciones para ayudar a revivir los proyectos, realizar canjes de deuda por capital o contratar empresas chinas para brindar asistencia en operaciones. Del mismo modo que se repara y mejora el sistema hematopoyético de un paciente, el adoptar estas medidas para ayudar con el restablecimiento de los proyectos y generar ganancias es más ventajoso que simplemente ofrecer cancelaciones que podrían solamente resolver problemas superficiales y que son insostenibles.¹⁷ La propuesta del G-20 estaba dirigida a los acreedores bilaterales, pero muchos países subdesarrollados de bajos ingresos también se habían endeudado considerablemente con acreedores privados. De acuerdo con el Banco Mundial, en el África subsahariana durante el 2017, los tenedores de bonos representaron el 31 por ciento de la deuda pública y con garantía pública, mientras que China representaba el 17 por ciento y el Club de París sólo el 5 por ciento.¹⁸ Preocupados de que aceptar la propuesta del G-20 daría lugar a una rebaja de sus calificaciones crediticias, muchos países decidieron negociar por separado con sus mayores acreedores bilaterales. Para finales de mayo, solo 22 de los 77 países elegibles habían iniciado el proceso de alivio de deuda del G-20.¹⁹ Como señaló David Dollar, muchos de estos países “han trabajado duro para tener acceso a los mercados y renunciar a eso implicaría un retraso”.²⁰ 2.2 Cómo creemos que se comporta China en los países afligidos por la deuda Conforme los problemas de deudas se volvían más prominentes en los países subdesarrollados alrededor del 2016, el rol de China como una prestamista internacional alcanzó los titulares, más prominentemente bajo la acusación a principios del 2018 de que el gobierno chino se había “apoderado” del Puerto Hambantota en Sri Lanka como colateral cuando el gobierno esrilanqués empezó a tener dificultades para pagar el préstamo. Si bien esto fue una mala interpretación del caso de Sri Lanka, la aprehensión aumentó entre los otros prestamistas. La agencia de calificación Moody’s alertó que los países “ricos en recursos naturales, como Angola, Zambia y la República del Congo, o con infraestructura estratégicamente importante, como puertos y ferrocarriles como es el caso de Kenia, son los más vulnerables al riesgo de perder su control sobre activos importantes en las negociaciones con acreedores chinos.”²¹ Estas suposiciones de una China maligna fueron repetidas en periódicos como el New York Times, el cual afirmó que los préstamos chinos “usan frecuentemente los activos como colateral” y requieren refinanciamiento “cada dos años” (nuestros datos sobre África no respaldan ninguna de estas afirmaciones).²² Por otro lado, algunos medios informaron que China es una prestamista excepcionalmente benigna. Por ejemplo, un artículo en Forbes concluyó que China era una “máquina de dinero gratis [...] Entre el 2000 y 2018, 57 por ciento de los destinatarios de China pudieron limpiar su pizarra de deudas.”²³ Una idea equivocada muy común es que el programa de cancelación de deudas de China, lanzado para hacer frente al exceso de préstamos viejos y sin intereses de la crisis de los 80, es parte de la Iniciativa de la Franja y la Ruta propuesta en 2013. Por ejemplo, el South China Morning Post escribió: “Desde Kenia a Etiopía, de Botsuana a Camerún, los avances de la franja y la ruta han experimentado cancelaciones de cientos de millones de dólares.”²⁴ Ninguna de estas cancelaciones eran para los préstamos de la Franja y la Ruta. Aún así la suposición 8 de que el alivio de la deuda chino es generalmente sencillo claramente ha influenciado a algunos observadores, como el economistazambiano citado en la introducción de este artículo. Nuestro artículo explora algunas de estas hipótesis implícitas. También nos basamos en una serie de reportajes publicados en 2018 y 2019 que intentaron recolectar y analizar casos de alivios de deuda por parte de China. En un artículo de marzo de 2018 que examinaba todas las implicaciones de deuda de la Iniciativa de la Franja y la Ruta de China, Hurley, Morris y Portelance incluyeron una lista de 84 actos de alivio de deuda, incluyendo 64 en África (4 de los casos africanos siendo reestructuración de la deuda).²⁵ El enfoque de China para gestionar sus reclamos era ad hoc, señalaron, especulando que China estaba reacia a unirse al Club de París porque está dominado por el G-7. Tal vez, anotaron los autores, debería desarrollarse un nuevo foro basado en los principios del Club de París, pero con China y otros acreedores soberanos emergentes como miembros fundadores. En abril de 2019, los analistas del Rhodium Group establecieron una revisión preliminar con 40 casos de renegociación de la deuda externa entre 2001 y 2019 en 24 países, la mitad de ellos africanos.²⁶ El Rhodium Group descubrió que las renegociaciones de la deuda y los sobreendeudamientos eran “comunes” entre los prestatarios de China. También concluyeron que la “apropiación de activos” era poco común y que China tenía un apalancamiento limitado en las negociaciones. Su análisis destacó que las cancelaciones de deuda eran el desenlace “más común” de una renegociación de la deuda, y esas cancelaciones “estaban usualmente acompañadas por una decisión de parte de Pekín de retener préstamos adicionales”. Ellos hipotizan que los factores que influyen en los resultados de las renegociaciones pueden incluir la disponibilidad de fuentes de financiamiento alternativas y el apalancamiento generado por los cambios de liderazgo. Aunque los préstamos garantizados por recursos tenían el propósito de reducir riesgos, ellos señalaron el problemático caso de los defaults venezolanos para destacar que no era garantía. Finalmente, especularon que Pekín podría usar renegociaciones de deuda para impulsar su agenda de política externa o usarlas como palanca para que las empresas chinas obtengan ventajas comerciales. Además en abril de 2019, en un reporte muy exhaustivo de Development Reimagined y la Oxford China Africa Consultancy se analizaron 96 casos de cancelación de deudas por parte de China a nivel global.²⁷ A diferencia de otros estudios, este reporte identificó claramente las numerosas cancelaciones de deuda de China como un programa especial de ayuda externa relacionado a las cancelaciones de deuda de la HIPC y no a los préstamos de la Iniciativa de la Franja y la Ruta. En su análisis descubrieron que la cancelación de deudas aparecía como no relacionada a las categorías de sobreendeudamiento del FMI y que los países con más inversión extranjera directa de China tenían menos deuda cancelada, pero que el comercio no tuvo impacto. Curiosamente, este estudio comparó las cancelaciones de deuda chinas con las del Club de París, descubriendo que los niveles de las cancelaciones de deuda chinas en los países HIPC (1.7 mil millones US$) eran cercanos a los proporcionados por Alemania (2.2 mil millones US$) y Estados Unidos (2.3 mil millones US$), pero estaban muy por debajo de Japón (4 mil millones US$) y Francia (5.2 mil millones US$). 3. ALIVIOS DE DEUDA CHINOS EN INDONESIA, IRAK, CUBA Y SRI LANKA 1990-2017 Antes de enfocarnos en África, consideramos cuatro países no africanos en los que los prestamistas chinos tuvieron que enfrentarse a préstamos problemáticos. Las negociaciones de alivio de deuda en Indonesia, Irak y Cuba destacan las similitudes entre el Club de París y las negociaciones separadas por los préstamos gubernamentales chinos y los préstamos comerciales de las empresas chinas. Finalmente, en años recientes, han surgido preocupaciones sobre que si los gobiernos entran en default, el gobierno chino podría “recuperar” los proyectos financiados por préstamos chinos. El Puerto Hambantota de Sri Lanka se ha convertido en un caso icónico de malinterpretación de las prácticas prestamistas de China, al punto de parecernos útil para ser descrito con más detalle.²⁸ 3.1 Indonesia Durante los años 60, China e Indonesia mantuvieron relaciones estrechas bajo el presidente socialista Sukarno. La inestabilidad política en 1965 derivó en un golpe de Estado anticomunista. El nuevo presidente, Suharto, 9 suspendió las relaciones diplomáticas con China entre 1967 y 1990. En 1990, como parte de la reanudación de vínculos oficiales con el Ministerio de Relaciones Económicas Exteriores y Comercio de China (hoy Ministerio de Comercio), el Banco Popular de China llegó a un acuerdo con sus contrapartes en Indonesia para reprogramar seis préstamos con intereses de ayuda externa que habían emitido a inicios de los 60, que en total alcanzaban alrededor de 150 millones US$.²⁹ El acuerdo decía que China aceptaría la petición de Indonesia de aplicar los términos del Club de París a la reestructuración de la deuda, lo cual reduciría el VAN de la deuda en un 33.3 por ciento.³⁰ La reprogramación le permitió a Indonesia pagar los préstamos entre 1990 y 2000, pero requirió que Indonesia pagara el 64 por ciento de los atrasos por adelantado. Este caso es significativo porque, hasta donde sabemos es el único ejemplo de un acuerdo formal de reestructuración de un préstamo, por la aplicación de los términos del Club de París y el requerimiento de que Indonesia pagase una parte significativa de los atrasos antes de que la reestructuración de la deuda pudiera ser finalizada. 3.2 Irak 2007-2010 En 2004, por instancia del gobierno estadounidense, los miembros del Club de París acordaron una reforma que permitió una cancelación del 80 por ciento de la deuda de ingresos medios de Irak, un proceso que tardó cuatro años en completarse. El 3 de mayo de 2007, las Naciones Unidas patrocinaron un congreso que estaba lanzando un Compact para la reconstrucción de Irak. El medio oficial chino Xinhua reportó posteriormente: El gobierno chino está dispuesto a cancelar sustancialmente la deuda que Irak le debe a China, dentro de la cual toda la deuda gubernamental puede ser cancelada. El lado chino ha notado la petición de Irak de cancelar la deuda en concordancia con el modelo del Club de París y estamos dispuestos a continuar la consulta amistosa con el lado iraquí para resolver este asunto.³¹ Varias semanas después, China canceló toda la deuda bilateral oficial gubernamental (la cantidad nunca se hizo pública).³² Tres años después, el gobierno iraquí anunció que China también había acordado cancelar el 80 por ciento de los 8.5 mil millones US$ de deuda que Irak le debía a las empresas chinas.³³ Es notable que la “deuda gubernamental” fue considerada por separado de la deuda que se le debía a las empresas chinas. Pekín pudo cancelar la deuda intergubernamental relativamente rápido, pero la deuda con las empresas chinas tardó tres años en ser dada de baja. Según un reporte chino, la cancelación de la deuda comercial fue firmada por la Comisión estatal para la supervisión y administración de las activos del Estado (SASAC, por sus siglas en inglés) y requirió de la aprobación del Consejo de Estado de China y del Congreso Nacional del Pueblo.³⁴ A pedido de un prestatario, China nuevamente aplicó las reglas del Club de París al tratamiento de su deuda. Pekín probablemente tuvo que asignar recursos presupuestarios para cubrir las cancelaciones de las deudas de las empresas. 3.3 Cuba 2010 Luego de “repetidas solicitudes” desde La Habana, China le proporcionó un alivio de deuda a la isla en el 2010, dando de baja a alrededor del 47 por ciento de la deuda de aproximadamente 6 mil millones US$ que tenía Cuba y reestructurando los términos delresto.³⁵ La reestructuración de la deuda gubernamental china aparentemente otorgó un nuevo período de gracia de cinco años y la reducción de las tasas de interés.³⁶ Al igual que en Irak, estas negociaciones fueron conducidas en dos grupos. Mientras la deuda gubernamental oficial fue reestructurada durante el verano de 2010, las negociaciones para reestructurar la deuda comercial que se le debía a las empresas chinas se demoraron hasta diciembre de ese año. El acuerdo del Club de París canceló $8.5 mil millones de la deuda de 11.1 mil millones US$ de Cuba (una reducción del 76.5 por ciento), proporcionando un período de gracia en el que no se cobraría ningún interés, a lo que después le seguiría una reducción de la tasa de interés de 1.5 por ciento y 18 años para reembolsar. 3.3 Puerto Hambantota en Sri Lanka 2015-2017 10 El caso de Sri Lanka ha ganado notoriedad como un ya ampliamente aceptado ejemplo de “apropiación de activos” por parte de China. Es más preciso describir el caso como una políticamente tensa privatización recaudadora de dinero que ayudó a mejorar una crisis urgente de balanza de pagos.³⁷ En medio de una guerra civil que duró de 1983 a 2009, el gobierno de Sri Lanka decidió construir un centro de desarrollo regional en Hambantota, una región subdesarrollada devastada por el tsunami de 2004. Desde hace tiempo la zona había sido vista como un potencial atractivo para el comercio mundial. Un reporte de Wikileaks del 2006 señaló que los líderes empresariales esrilanqueses temían que si el gobierno no construía un puerto comercial, “las oportunidades serían tomadas por otros puertos en la región”.³⁸ En 2007, las Autoridades Portuarias de Sri Lanka recibieron un préstamo del Banco de Exportación e Importación de China para financiar la primera fase del puerto, tomando un crédito de comprador comercial de 307 millones US$, a un tipo de interés fijo de 6.3 por ciento (pagadero más de 15 años con un período de gracia de cuatro años) y un préstamo concesional de 147 millones US$ al 2 por ciento, pagadero más de 20 años, incluyendo cinco años de gracia.³⁹ El Banco de Exportación e Importación de China financió una segunda fase en el 2012, con muchos préstamos concesionales que alcanzaron los 757 millones US$ a un tipo de interés fijo del dos por ciento. En enero de 2015, un vuelco en las elecciones llevó al partido de la oposición esrilanquesa al poder durante una crisis urgente de balanza de pagos. Conforme Sri Lanka salió de la guerra e inició una reconstrucción económica acelerada, había entrado en un estado de ingresos medios, lo que significó perder el acceso al financiamiento concesional de los bancos multilaterales de desarrollo. Entre 2007 y 2018, Sri Lanka amasó 15.3 mil millones US$ en costosos eurobonos y otras deudas comerciales con altos intereses.⁴⁰ Para 2017, estos componían el 39 por ciento de la deuda externa de Sri Lanka. China representó alrededor del 10 por ciento y el 60 por ciento de los préstamos chinos eran a una tasa preferencial (usualmente del dos por ciento, con períodos de gracia de siete años).⁴¹ La crisis de deuda de Sri Lanka no estaba “hecha en China”, tal como explican dos economistas esrilanqueses, sino que consideró este préstamo en un mercado de capital internacional de alto interés.⁴² El nuevo gobierno había prometido examinar de cerca todos los controvertidos proyectos “elefante blanco” lanzados por el gobierno anterior como parte de su ambiciosa estrategia de desarrollo regional. Uno de estos era Hambantota, que estaba localizado en el distrito de origen del presidente anterior. Las inversiones en el puerto tienen períodos largos de puesta en marcha y Hambantota tenía un lanzamiento especialmente accidentado, justo como se desató la crisis financiera global del 2008. De acuerdo a lo señalado en un estudio de McKinsey del 2014, “La industria del envío de contenedores ha sido altamente improductiva en los últimos cinco años”.⁴³ El nuevo gobierno primero le pidió al Banco de Exportación e Importación de China que “reestructure los términos del préstamo para el puerto Hambantota incluyendo la reducción de la tasa de interés, la extensión del período de gracia y el incremento del período de vencimiento”.⁴⁴ Mientras el Banco de Exportación e Importación de China valoraba esta solicitud, el balance de pagos de Sri Lanka empeoró. Como los académicos de la Escuela de Negocios Harvard describieron el caso: Cuando ya parecía que Sri Lanka enfrentaría dificultades para pagarle a los inversionistas de bonos internacionales, Sri Lanka decidió recaudar los muy necesarios dólares estadounidenses mediante el arrendamiento del Puerto de Hambantota y el Primer Ministro Ranil Wickremesinghe directamente recurrió al Presidente chino Xi para refinanciar el préstamo o tomar las acciones mayoritarias del puerto… El Presidente Xi rechazó la idea del refinanciamiento, pero se comprometió a ayudar a Sri Lanka a encontrar un inversionista.⁴⁵ Un periódico esrilanqués reportó que cuando el primer ministro de Sri Lanka le preguntó al embajador chino si China arreglaría un canje de deuda por capital para el Puerto de Hambantota, el embajador respondió diciendo que eso “no era posible de acuerdo a las leyes de China”. En lugar de ello, “debería hacerse mediante discusiones con inversionistas en términos comerciales”.⁴⁶ 11 No había una licitación internacional para el puerto. En su lugar, los chinos le pidieron a dos empresas de gestión portuaria con amplia experiencia en PPAs para preparar propuestas de inversión. Los esrilanqueses eligieron la propuesta del China Merchants Port. La decisión de privatizar el Puerto de Hambantota (valorado en alrededor de 1.4 mil millones US$) estableció una nueva empresa, la cual le vendió el 70 por ciento de sus acciones al China Merchants Port por 1.12 mil millones US$. Con el 30 por ciento de las acciones, Las Autoridades Portuarias de Sri Lanka se mantienen como copropietarias del puerto. Sin embargo, esto no fue un canje de deuda por capital por parte de los chinos, como se describe frecuentemente. Como señaló el FMI, los préstamos fueron “reclasificados” de las Autoridades Portuarias a la Tesorería y continúan dentro de los registros del gobierno (la Tesorería Esrilanquesa también fue la beneficiaria de la inyección de divisas que pagaron por la inversión y es ahora la responsable de pagar el préstamo). La Tesorería Esrilanquesa usó las divisas que recibió del puerto para fortalecer sus reservas internacionales y tapar las brechas en su déficit presupuestario. Aunque el préstamo para Hambantota no era en sí mismo la causa de la crisis de deuda de Sri Lanka, el proyecto en sí era claramente una inversión riesgosa para el gobierno esrilanqués y para el Banco de Exportación e Importación de China, el cual lo financió. 4. REESTRUCTURACIÓN DE LA DEUDA CHINA EN ÁFRICA Como sugieren los ejemplos ya mencionados, la forma más común de alivio de la deuda por parte de China involucra la reestructuración: extensión del período de gracia o período de pago, y reducción de las tasas de interés. 4.1 La Historia de la Reestructuración de la Deuda China en África, 1980-2000 El gobierno chino le entregó su primer préstamo africano a Guinea en 1960. Durante una buena parte de las siguientes cuatro décadas, China financió proyectos a través del continente, usando una mezcla de subsidios y préstamos que usualmente eran sin intereses, con un período de gracia de cinco años y pagadero más de 15 años. Por lo tanto, hasta que el Banco de Exportación e Importación de China empezó a proporcionar créditos en 1995, casi toda la deuda china en África venía de estos préstamos. En los muchos acuerdos de préstamo firmados en las primeras décadas del programa de ayuda externa de China, uno puede encontrar con frecuencia esta frase, “si hay dificultades para pagarcuando el préstamo vence, el período de pago puede ser extendido luego de un diálogo entre los dos gobiernos”.⁴⁸ Estas discusiones y extensiones ocurrieron frecuentemente en las décadas consiguientes, particularmente conforme el continente descendió al endeudamiento y a la crisis económica en las “décadas perdidas” de 1980 y 1990. El período de pago de los préstamos para Ferrocarril Tanzania-Zambia, completado en 1976, fue extendido varias veces.⁴⁹ Entre 1983 y 1990, China también acordó el período de pago de préstamos en Burundi, Camerún, Chad, Ghana, Malí, Mozambique, Níger, Ruanda, Sierra Leona, Tanzania, Togo y posiblemente otros.⁵⁰ El Banco Popular de China le solicitó repetidamente a los países que remitieran los pagos adeudados de sus préstamos. No obstante, como se lamentó un gobierno africano-occidental en 1979, “debido a la indisponibilidad de divisas no hemos podido satisfacer sus peticiones”.⁵¹ Un profesor chino que asesoró al Ministerio de Comercio le dijo a uno de los autores: “Estos préstamos sin intereses fueron reprogramados demasiadas veces, ¡los países ya ni siquiera podían encontrar los acuerdos!”⁵² Un funcionario chino con acceso a información inédita señaló en el 2000 que para finales de 1998, China había reprogramado 22 mil millones de yuanes (2.65 mil millones US$) en esos préstamos, algunos de ellos habían sido reprogramados hasta diez veces y solo el 14 por ciento había sido reembolsado.⁵³ En los 90, bajo los programas de ajuste estructural manejados por el Banco Mundial y el FMI, una serie de gobiernos africanos privatizaron sus empresas estatales. Una pequeña parte de estas habían sido financiadas por préstamos chinos, China negoció canjes de deuda por capital para varios proyectos generadores de ingresos financiados por China, como la fábrica textil Friendship y la fábrica de implementos agrícolas de Ubungo en Tanzania, y la fábrica textil de Segou y la azucarera Sukala en Malí. Se esperaba que bajo una administración 12 china, las inversiones se volverían más productivas. Esta expectativa rara vez se realizó, pues los administradores chinos llegaron a ver que el entorno de inversión contenía enormes desafíos.⁵⁴ 4.2 Reestructuración de Deudas 2000-2019 El Banco de Exportación e Importación de China comenzó a proveer préstamos a gobiernos africanos en 1995. Al principio, el banco siguió las prácticas internacionales al incluir cláusulas con grandes penalizaciones, del 20 por ciento al 50 por ciento de intereses, en mora de préstamos.⁵⁵ Esta cláusula desapareció en la siguiente publicación de regulaciones en el 2000, y el modesto nivel de acumulación de morosidades previo a la reprogramación en Zimbabue, Seychelles, y otros casos sugiere que nunca fue aplicada. En el 2000, China lanzó un programa de cancelación de deudas (comentado más adelante). Las reprogramaciones disminuyeron, pero volvieron a aumentar luego de que los precios de las mercancías comenzaran a caer en 2014. En cuanto a este texto, antes del impacto de la COVID-19, habíamos identificado 10 países africanos que tuvieron reprogramaciones de deuda y uno que recibió refinanciamiento, desde el 2000. En el período de 2000 a 2010, las reprogramaciones generalmente incluían las mismas deudas relativamente pequeñas características de los primeros años de los préstamos chinos, promediando los 52 millones US$ por caso (Tabla 1). Identificamos 9 casos de reestructuración que en total sumaban 415 millones US$ en 5 países durante este período. Sin embargo, después del colapso de los precios de las mercancías en 2015, las solicitudes de reestructuración por parte de los países se han acelerado, y aquellas que se han concluído incluyen sumas mucho más grandes, promediando los 1 mil millones US$ por caso. Hemos rastreado la reprogramación formal de 7.1 mil millones US$ en seis países entre 2015-2019 (Tabla 2).⁵⁶ Angola también refinanció alrededor de 7.5 mil millones US$, como se comenta más adelante. Esto refleja la confluencia desafortunada de dos líneas de tendencia: la rápida aceleración de los préstamos chinos (Figura 1) durante un período más soleado de la economía del continente africano y los precios globales de las mercancías, que empezaron a caer conforme los períodos de gracia de varios préstamos chinos iban terminando. 13 Los casos de reestructuración muestran una amplia gama de tratamientos (Cuadro 1). El número actual de préstamos reprogramados y el valor de la reestructuración de préstamos, es probable que sea más grande que esto, debido a la falta de publicidad de tales negociaciones y su sensibilidad política. Esperamos que las solicitudes formales de reprogramación incrementen sustancialmente debido al impacto de la COVID-19 y a la declaración, el 15 de abril de 2020, de que China y otros países del G-20 acordaron una moratoria en el pago de principal e intereses de los créditos oficiales.⁵⁷ 4.3 Reestructuración: Casos de Estudio En esta sección examinamos más detalladamente algunos de los casos post-2000 en los que hubo reestructuración. Esto nos permite destacar algunos de nuestros descubrimientos y le da más profundidad al simple listado de ejemplos. Por ejemplo, en el primer caso se explica por qué Zimbabue tiene el mayor número de casos de reestructuración de deudas con China, mientras que en el caso de Angola se muestra lo que creemos que es el primer análisis de refinanciamiento realizado por un banco chino. 14 Caso 1 - Zimbabue: Múltiples Reestructuraciones 2003-2010 El primer crédito del comprador comercial del Banco de Exportación e Importación de China en África fue emitido en Zimbabue: 35 millones US$ en 1997 para financiar la remodelación del cuarto alto horno para la empresa estatal Zimbabwe Iron and Steel Company, ZISCO.⁵⁸ Para 2003, la crisis económica de Zimbabue se había profundizado y la deuda de ZISCO había alcanzado los 42 millones US$. El Banco de Exportación e Importación de China se dirigió a Sinosure, la que había asegurado el préstamo. Sinosure, “pagó 3.9 millones US$ que estaban atrasados”.⁵⁹ El Banco de Exportación e Importación de China extendió el período de pago y redujo la tasa de interés, pero para 2007, ZISCO le debía al Banco de Exportación e Importación de China 55 millones US$ y Zimbabue estaba en una espiral de hiperinflación. En 2008, Sinosure reportó que casi el seis por ciento de sus reclamos eran para Zimbabue.⁶⁰ El banco chino pospuso la fecha de vencimiento una vez más, proporcionando un nuevo período de gracia de tres años. En 2010, ZISCO aún no era capaz de adquirir los fondos y el banco acordó reprogramar el préstamo otra vez, permitiendo que el período de pago iniciara en 2013. ZISCO nunca pagó esta deuda. En 2016, Sinosure aparentemente se negó a otorgar una nueva garantía para un préstamo concesional para el Plan de Energía Técnica de Hwange hasta que Zimbabue pagase los 7.5 millones US$ pendientes de los préstamos anteriores que Sinosure había cubierto para el Banco de Exportación e Importación de China.⁶¹ Y en 2018, un reporte oficial del gobierno de Zimbabue estableció que ZISCO aún le debía a Sinosure cerca de 48 millones US$.⁶² Aún así, también hay un caso contrastante en Zimbabue. En 1997, la empresa estatal de Zimbabue Industrial Development Corporation también tomó prestado del Banco de Exportación e Importación de China: un 15 préstamo concesional de 12.1 millones US$ a un tipo de interés fijo del cuatro por ciento por su 35 por ciento de las acciones de la SINO-Zimbabwe Cement Plant, un proyecto conjunto con la China Building Material Industrial Corporation for Foreign Economic and Technical Cooperation. Un segundo préstamo, un crédito de comprador preferencial de 5.8 millones US$ al tres por ciento, le siguió en el 2000. Se suponía que con las exportaciones de cemento se adquirieran divisas para pagar los préstamos,pero la empresa tuvo dificultades para recibir la aprobación del Banco Central de Zimbabue para hacer esto debido a la prolongada crisis en la balanza de pagos de Zimbabue, y los préstamos entraron en default. Luego de algunas negociaciones, en 2004 el Banco de Exportación e Importación de China extendió el período de gracia y disminuyó las dos tasas de interés al dos por ciento.⁶³ Al mismo tiempo, el Banco Central de Zimbabue accedió a permitirle a la planta exportar algunos de sus productos a los países vecinos y retener las divisas para el servicio de la deuda. Con este espacio de respiro, parece que el proyecto conjunto del cemento fue capaz de producir y exportar suficiente cemento para cubrir sus préstamos. Esta acabó convirtiéndose en una historia de éxito relativo.⁶⁴ El caso de Zimbabue es inusual comparado con los otros que le siguen. Por su alto nivel de morosidades en sus préstamos multilaterales y del Club de París, Zimbabue no ha sido elegible para la mayoría de tipos de préstamos del FMI.⁶⁵ No obstante, tal parece que cada vez que Zimbabue entró en default en sus préstamos gubernamentales, el Banco de Exportación e Importación de China interrumpiría los desembolsos en proyectos que se encontraban en la fase de implementación. Para asegurar préstamos nuevos, el Banco de Exportación e Importación de China requirió que Zimbabue hiciera arreglos para pagar o reprogramar sus pagos pendientes, cosa que vemos reflejada en el caso de Indonesia. Por ejemplo, en 2005, los dos gobiernos “firmaron un acuerdo marco según el cual el 25 por ciento de los ingresos de divisas por las exportaciones de Zimbabue a China serían usados para pagar los préstamos chinos”, lo cual permitió que hubiese nuevos financiamientos.⁶⁶ Caso 2 - CNPC en Níger, 2011-2018 En 2008, la China National Petroleum Company (CNPC) estableció un proyecto en conjunto con Níger para construir y operar una refinería de petróleo, Société de Raffinage de Zinder (SORAZ), la cual procesaría petróleo del bloque de Agadem de la CNPC en Níger. Para financiar SORAZ, CNPC tomó prestados 880 millones US$ del Banco de Exportación e Importación de China, un préstamo comercial a 6 meses LIBOR más 350 bp (3.5 por ciento) con un vencimiento de 11 años, según se informa. El gobierno de Níger proporcionó una garantía pública por su 40 por ciento de participación en el préstamo de SORAZ. En noviembre de 2011, el gobierno nigerino comisionó la primera de varias auditorías para los costos de las actividades del proyecto que toman lugar antes y después de la extracción del petróleo. Estas auditorías, según el FMI, revelaron “precios inflados e indocumentados” en el caso de los yacimientos petrolíferos y “precios razonables, pero mucho espacio para mejorar eficiencia” en cuanto a la refinería SORAZ. Además, las autoridades nigerinas mantuvieron bajos los precios de la gasolina de forma artificial, lo cual dañó la ganancia neta de la refinería.Un reporte del FMI concluyó que los “hallazgos de la auditoría han sido críticos para dar apalancamiento a las autoridades nigerinas en las negociaciones para el refinanciamiento del préstamo de 800 millones US$ para SORAZ, un paso trascendental para asegurar la viabilidad de la refinería”. ⁶⁷ Respectivamente, en 2012, Reuters reportó que las autoridades nigerinas habían anunciado que el Banco de Exportación e Importación de China acordó refinanciar el proyecto SORAZ con un préstamo preferencial con una tasa de interés fija del 2 por ciento.⁶⁸ Igualmente, a pesar de este anuncio y del apalancamiento proporcionado por el informe de la auditoría, el plan de refinanciamiento aún debía ser aprobado por Pekín, donde la CNPC tendría que obtener la aprobación del Banco de Exportación e Importación de China.⁶⁹ Esto no sucedió. En febrero de 2017, un informe del FMI señaló que “las negociaciones [para el refinanciamiento] se han estancado durante los últimos dos años”, pero que ahora SORAZ parecía capaz de cubrir la deuda “con normalidad”.⁷⁰ A pesar de todo, de los 352 millones US$ en acciones garantizados por el gobierno nigerino, 161 millones US$ aún estaban incluidos en el saldo de la deuda para 2018, un año antes de que el préstamo venciera. Ese año, el préstamo fue reprogramado con el vencimiento extendido de 2019 a 2023.⁷¹ 16 Caso 3 - Reestructuración en Chad, 2016-2017 Entre 2000 y 2017, Chad tomó prestados 577 millones US$ de prestamistas chinos para cuatro proyectos: Fábrica de Cemento Baoaré (92 millones US$, en 2007), una red de telecomunicaciones a través de 27 municipios (25 millones US$, en 2007), un préstamo para financiar las acciones de Chad en el proyecto conjunto de la Refinería de Petróleo de Yamena (330 millones US$, en 2012). Los préstamos tomados directamente por las dos empresas estatales (la fábrica de cemento y la refinería de petróleo) estaban garantizados por el gobierno.⁷² El préstamo más grande que Chad recibió de China era para su 40 por ciento de acciones en la refinería. En lo que parece haber sido un arreglo ligeramente diferente al de Níger, la refinería tomó prestado del Banco de Exportación e Importación de China en 2011, tanto la CNPC como Chad usaron sus acciones como colateral. CNPC aseguró el 60 por ciento del préstamo y Chad proporcionó una garantía soberana para el resto. Este fue el primer crédito preferencial para compradores de exportación del Banco de Exportación e Importación de China para un proyecto en conjunto en el exterior. Tenía un período de gracia de cinco años y un vencimiento de 15 años.⁷³ Debido al colateral y la garantía, el proyecto no requirió de un seguro de crédito a la exportación de Sinosure. La refinería debió comenzar a pagar esto alrededor del 2016. Como un socio del FMI, Chad por primera vez le pidió ayuda al FMI. En 2017, Chad entró en un programa de ayuda del FMI. El FMI señaló que Chad estaba tomando medidas para reestructurar la deuda con sus principales acreedores para asegurar la sostenibilidad de la deuda durante el curso del programa del FMI y ya había llegado a un acuerdo con China.⁷⁴ Chad ha “reprogramado morosidades (acumuladas en 2016) y vencimientos próximos con China” para tres préstamos.⁷⁵ Tal parece que el Banco de Exportación e Importación de China no exigió que se pagaran las morosidades antes de la reprogramación de los vencimientos próximos, muy probablemente para la fábrica de cemento, el proyecto de telecomunicaciones y la refinería. Al igual que en Níger, Chad simplemente recibió una extensión de los períodos de pago de préstamos con los que se tenían dificultades. Caso 4 - Angola, 2015-2016 Angola es el mayor prestatario de China en África, con más de 40 mil millones US$ en préstamos de una gran variedad de prestamistas chinos otorgados al gobierno angoleño y su empresa estatal petrolera, Sonangol, desde el 2000. Si bien no todos estos compromisos de préstamo están asegurados por los ingresos de las exportaciones de petróleo de Angola, una parte importante sí lo ha estado. Todas las líneas de crédito aseguradas con el petróleo tienen cuentas de depósito en el extranjero, generalmente con el banco prestamista, en donde el comprador chino del petróleo deposita un porcentaje del pago total que se prevé cubrir el nivel anual de pago en una línea de crédito particular. Entre 2010 y 2014, Angola firmó 11.2 mil millones US$ en compromisos de préstamo con prestamistas chinos, de entre los cuales 10 mil millones US$ fueron firmados a tarifas comerciales con el Banco de Desarrollo de China (BDC) y el Banco Industrial y Comercial de China por la empresa estatal de Angola, Sonangol, para proyectos petroleros. Entre 2014 y 2016 los precios del petróleo cayeron de 100 US$ por barril a 44 US$ por barril, ejerciendo presión a las finanzas de Angola y Sonangol. En 2015, en una visita a Pekín el Presidente Angoleño, José Eduardo Dos Santos, solicitóuna reestructuración del préstamo.⁷⁶ Sin embargo, el Ministro de Hacienda de Angola posteriormente negó que el Presidente haya hecho tal solicitud.⁷⁷ En enero de 2019, un equipo de CARI visitó Angola y el Ministerio de Hacienda Angoleño y los funcionarios chinos con los que habló nuestro equipo fueron todos contundentes en negar que Angola haya refinanciado o reestructurado su deuda pública gubernamental bilateral con bancos chinos. Se dijo que las cuentas de depósito en garantía establecidas por Angola para proporcionar colateral a los préstamos asegurados con petróleo contenían suficientes ingresos para cubrir las obligaciones anuales de pago de la deuda. No obstante, este podría no ser el caso para los préstamos recibidos directamente por Sonangol. En diciembre de 2015, Angola abrió una línea de crédito de 15 mil millones US$ con un vencimiento de 12 años con el BDC. Según un prospecto de bonos angoleño de 2019, las instalaciones estaban por “múltiples propósitos incluyendo 17 el financiamiento de los proyectos aprobados en Angola, el pago por adelantado de ciertas instalaciones entre Sonangol y el BDC, y el financiamiento de algunos de los proyectos estratégicos de Sonangol… En 2016, los desembolsos por valor de 10 mil millones US$ del Banco de Desarrollo de China fueron aportados como capital por el gobierno a Sonangol”.⁷⁸ El FMI informó que después de la recapitalización, Sonangol “redujo significativamente su deuda externa, la cual se proyecta que disminuya a alrededor de 5 mil millones US$ para finales de 2018, desde 12.9 mil millones US$ de finales de 2015”.⁷⁹ 7.5 mil millones US$ del BDC para 2015, una buena parte de la reducción de 7.9 mil millones US$ en la deuda externa de Sonangol se hubiera debido a “el pago por adelantado de ciertas instalaciones entre Sonangol y el BDC”, como se señaló en el prospecto de bonos.⁸⁰ Esencialmente, el BDC refinanció los préstamos originales para Sonangol, reestructurando el perfil de la deuda del Estado angoleño a términos más favorables. Ahora, en lugar de tener una empresa estatal con problemas para pagarle al BDC los préstamos que se venían venciendo, Angola obtuvo una empresa estatal relativamente libre de deudas a cambio de un incremento de 10 mil millones US$ de la deuda pública externa con un vencimiento de 12 años. Esperamos que esto haya sido realizado por la nueva dirigencia de Angola y bajo el asesoramiento del FMI, conforme las finanzas de Sonangol a lo largo de los años se han enredado profundamente con las del gobierno central de Angola. Hasta ahora, Angola parece ser un caso único bajo el contexto africano. Es el único caso de refinanciamiento que hemos visto. Este refinanciamiento fue extendido por el Banco de Desarrollo de China, no por el Banco de Exportación e Importación de China. Y ninguno de estos préstamos para Sonangol que hemos rastreado fueron enviados por el Banco de Exportación e Importación de China, el cual solo le presta al Estado soberano. Caso 5 - República del Congo, 2017-2019 Desde el 2000, la República del Congo, Brazzaville (RC) ha firmado más de 5 mil millones US$ en préstamos con financiadores chinos. Entre 2006 y 2009, la RC tomó prestados alrededor de 1.7 mil millones US$ para proyectos de infraestructura como la construcción del Hospital General de Oyo y la primera fase de la Ruta Nacional 1, una autopista de cuatro carriles que eventualmente alcanzaría los 535 km. Después de 2010, con los precios del petróleo llegando a los 100 US$ por barril, la RC “aumentó el gasto en infraestructura pública y consumo”.⁸¹ Entre 2012 y 2014, la RC firmó otros 2.7 mil millones US$ en acuerdos de préstamo con China, casi la mitad de estos se usó para financiar la construcción de la Ruta Nacional 1, completada en 2016.⁸² En el mismo período, siguiendo casi el mismo patrón que vimos en Chad, la República del Congo tomó prestados más de 1.5 mil millones US$ de casas de comercio de mercancías globales como Trafigura y Glencore, aseguradas contra la futura producción de petróleo.⁸³ Cuando los precios del petróleo se redujeron a la mitad en 2015, la economía congoleña colapsó. Para 2017, la relación deuda/PIB de la RC se había hinchado hasta casi el 120 por ciento del PIB (el FMI informó que China representaba un cuarto de la deuda acumulada).⁸⁴ La RC le solicitó ayuda al FMI. Según el análisis de sostenibilidad de la deuda del FMI, la deuda de la RC con China debía ser reestructurada antes de que pudieran recibir el apoyo del FMI. Dos días después de la misión de octubre de 2017 del FMI en Brazzaville, el Ministro de Hacienda Calixte Nganongo le dijo a unos periodistas que “con sus asesores financieros y legales, la República del Congo iniciará negociaciones con sus principales prestamistas con el objetivo de racionalizar o refinanciar la deuda”.⁸⁵ La RC dio su primer paso al negociar con la China Machinery Engineering Corporation (CMEC), una contratista china que había estado dispuesta al préstamo de créditos de proveedores para proyectos de infraestructura como la estación hidroeléctrica Imboulou de 120 MW. En febrero de 2018, la RC logró negociar una reprogramación con CMEC, reduciendo sus morosidades en 115.8 mil millones US$.⁸⁶ Sin embargo, la amplia mayoría de la deuda de la RC con China era con el Banco de Exportación e Importación de China. En julio de 2018, el Primer Ministro Clément Mouamba viajó a China como parte de las negociaciones de reestructuración. Nueve meses después, en abril de 2019, la RC y el Banco de Exportación e Importación de China firmaron un acuerdo de reestructuración que fue ratificado por el parlamento de la RC en mayo.⁸⁷ El acuerdo satisfizo al FMI, el cual aprobó un rescate de cerca de 500 millones US$ en julio de 2019.⁸⁸ 18 El Ministerio de Hacienda de la RC publicó los detalles: ocho deudas separadas fueron reestructuradas, sumando alrededor de 1.6 mil millones US$ de la deuda acumulada con China.⁸⁹ La reestructuración extendió el vencimiento de cada uno de los préstamos por 15 años, pero incluyó la condición de que un tercio de la deuda acumulada debía ser pagado durante los próximos tres años, lo cual redujo, según señaló el FMI, la cobertura de la deuda durante su período de programa de tres años por 370 millones US$.⁹⁰ El Banco de Exportación e Importación de China también redujo las tasas de interés: en siete de los préstamos se redujo a 1.5 por ciento y en otro a 2 por ciento. La RC también decidió concesionar la Ruta Nacional 1 financiada por China mediante una privatización con el modelo peaje-operar-transferir (TOT, por sus siglas en inglés). La concesión fue ganada por un consorcio chino-francés-congoleño, el cual, para marzo de 2019, opera la carretera con una franquicia de 30 años. La empresa china CSCEC, que resultó ser una de las constructoras de la autopista, acudió a la RC para este acuerdo porque la carretera había sido dejada sin mantenimiento desde que su construcción concluyó en 2016, según Li Jiqing, Presidente de CSCEC International.⁹¹ En el nuevo arreglo, CSCEC le daría mantenimiento a la carretera mientras la empresa francesa, EGIS, manejaría el peaje. La RC recibiría un importe desconocido de la tasa de concesión más el 15 por ciento de las acciones en el proyecto conjunto que controla la carretera. Su inversión en la suma inicial para esta APP le ayudó a la RC con su crisis de balance de pagos. La RC también intentó convencer a CSCEC para que invirtiera en una privatización TOT similar de la Ruta Nacional 2, pero la empresa rechazó la oferta porque pensó que el acuerdo no generaría suficientes ganancias.⁹² Caso 6 - Etiopía y Yibuti, el Ferrocarril Addis-Yibuti En 2013, Etiopía y Yibuti acordaron construir un ferrocarril electrificado moderno que conectaría con el mar la capital de una Etiopía rodeada de tierra. El proyecto de 4.2 mil millones US$ fue financiado por el Bancode Exportación e Importación de China, con Etiopía tomando prestados 2.49 mil millones US$ y Yibuti 492 mil millones US$, ambos con 6m LIBOR + 300 bp. Los dos préstamos cubrieron el 70 por ciento de los costes en la sección de Etiopía y el 85 por ciento de los de la sección de Yibuti, respectivamente.⁹³ Ambos préstamos tenían un período de gracia de seis años, con un período de pago de diez años que debía comenzar en 2019 para Etiopía y 2020 para Yibuti. Los atrasos en el levantamiento del ferrocarril y en el hacerlo funcionar con eficiencia condujeron a menores ingresos y a deficiencias en la capacidad de ambos gobiernos para pagar estos préstamos comerciales.⁹⁴ Durante las reuniones de septiembre de 2018 del FOCAC en Pekín, el nuevo primer ministro etíope se reunió con funcionarios chinos para negociar la reprogramación del préstamo. Según se informa, los etíopes prepararon un análisis muy profesional y convincente de las razones por las que el proyecto no se realizó como se esperaba. El Banco de Exportación e Importación de China acordó extender el período de pago del préstamo para el ferrocarril (y posiblemente otros, no especificados) de 10 a 30 años, reduciendo sustancialmente la carga de pago anual.⁹⁵ Wang Wen, un economista de Sinosure, alegó que su empresa había perdido cerca de 1 mil millones US$ en la reestructuración del ferrocarril de Etiopía.⁹⁶ Bajo suposiciones generosas, los cambios en el préstamo para el ferrocarril por sí solos habrían generado una pérdida de tan solo 230 millones US$, así que es posible que otros préstamos significativos también hayan sido reestructurados.⁹⁷ En 2019, Etiopía anunció un programa para iniciar con la privatización parcial de muchas de las empresas estatales del gobierno, incluyendo algunas que habían sido financiadas por prestamistas chinos: ferrocarriles, azucareras y redes de telecomunicaciones. El Gobernador del Banco Nacional de Etiopía, Yinager Dessie, le dijo a un periodista de Bloomberg que Ethio Telecom también estaba negociando la reprogramación de pagos de préstamos con empresas chinas para así volver a capitalizar la empresa.⁹⁸ En 2019, de acuerdo con el FMI, Yibuti negoció un acuerdo para extender el período de gracia para sus acciones en el ferrocarril por cinco años más y extender el vencimiento del préstamo por 10 años, mientras se dé la reducción de la tasa de interés a 6m LIBOR + 210 bp.⁹⁹ Las morosidades ya acumuladas se incorporarían al principal. No obstante, hasta el momento de redacción de este artículo, este acuerdo aún no ha sido finalizado ni implementado. Yibuti también ha mostrado interés en la privatización del ferrocarril. Según se 19 informa, las empresas chinas que construyeron el ferrocarril y tienen un contrato para operarlo están interesadas en comprarlo.¹⁰⁰ Caso 7 - Camerún Entre 2000 y 2018, Camerún firmó 5.6 mil millones US$ en compromisos de préstamo con financistas chinos para proyectos de infraestructura, financiamiento de suministros de agua, caminos, energía hidroeléctrica y telecomunicaciones. Después de que la economía se contrajera un 12 por ciento en 2015 debido a un doble golpe con la caída de los precios del petróleo y las amenazas terroristas, la relación de Camerún entre el cubrimiento de la deuda y sus ingresos creció. Sumado a ello, Camerún tuvo dificultades para cumplir con las condiciones pre-desembolso para algunos de los proyectos, lo cuál ralentizó el desembolso de préstamos del Banco de Exportación e importación para las empresas implementadoras y causó retrasos en las construcciones.¹⁰¹ En septiembre de 2018, los medios de comunicación cameruneses reportaron que el Presidente Biya había solicitado una reestructuración de la deuda por parte de China al margen del FOCAC en Pekín.¹⁰² En enero de 2019, Camerún dejó de pagar la deuda que le debía al Banco de Exportación e Importación de China y planeó incluir estas morosidades en las negociaciones de reestructuración. El Banco de Exportación e Importación detuvo los desembolsos de préstamos para los contratistas chinos.¹⁰³ A inicios de abril, una delegación del Banco de Exportación e Importación visitó Camerún para negociar la reestructuración. Ambos lados llegaron a un acuerdo en principio: Camerún realizaría los pagos de deuda que había retenido hasta ese punto y el Banco de Exportación e Importación concedería un reperfilamiento y retomaría los desembolsos.¹⁰⁴ Para julio de 2019, el acuerdo había finalizado. Camerún solo pagaría un tercio de los pagos de deuda adeudados en los próximos tres años, con los otros dos tercios (aproximadamente 250 millones US$) “reperfilados para ser pagados en los siguientes años dentro del período de vencimiento restante”.¹⁰⁵ Caso 8 - Mozambique Entre 2000 y 2018, Mozambique firmó más de 2.3 mil millones US$ en préstamos chinos. Más de la mitad de eso fue firmado entre 2012 y 2014. Los préstamos señalados (todos del Banco de Exportación e Importación) incluyen 686 millones US$ para el Puente Maputo-Catembe (2012), 300 millones US$ para la carretera de circunvalación de Maputo (2012), 416 millones US$ para la carretera Beira-Machipanda (2013 y 2014) y otros 120 millones US$ para el Puerto Pesquero de Beira (2014). Para 2017, el Estado mozambiqueño se encontraba en default con respecto a su deuda pública externa. El FMI informó que las morosidades se habían acumulado tanto en la deuda privada como en la bilateral.¹⁰⁶ De acuerdo con el mismo reporte del FMI, en 2017 “se llegó a un acuerdo con China e India en cuanto a la reprogramación de los pagos de la deuda en varios préstamos bilaterales”.¹⁰⁷ Según los comentarios del director adjunto de economía y finanzas de Mozambique, “China ha extendido el período de gracia concedido a Mozambique para el pago de una deuda con la suma de 2.02 mil millones US$”, pero que “el período original de amortización del capital fue mantenido”.¹⁰⁸ No sabemos cuáles deudas fueron reestructuradas, pero Bloomberg informó que 2.02 mil millones US$ era el total de la deuda pendiente de Mozambique con China en 2018.¹⁰⁹ 4.4 Cómo se Reestructuran las Deudas Durante la crisis de deuda de finales del siglo XX, vimos que muchos prestatarios soberanos simplemente no atendieron los préstamos sin intereses otorgados por el gobierno chino. Debido a la naturaleza diplomática del programa de préstamos sin intereses, un aspecto fundamental de la ayuda exterior de China, sencillamente no se ejerció presión con dureza para el pago del préstamo. Para 2019, con una variedad mucho más amplia de préstamos en juego, ya no era tan fácil hacer muchas reprogramaciones comerciales, aunque sigue ocurriendo. La principal herramienta de Pekín para presionar a los países morosos para que paguen consiste en suspender desembolsos en proyectos que estén implementándose actualmente (cosa que ralentiza la finalización de los proyectos, pero también afecta a los contratistas chinos) y retener la aprobación de nuevos préstamos. El caso 20 de Zimbabue demuestra que Sinosure también actúa como un freno, negándose a garantizar nuevos préstamos hasta que una porción de las morosidades de préstamos anteriores hayan sido pagadas. En cuanto a las cancelaciones de deuda mencionadas más adelante, es importante señalar que, hasta el momento, la reestructuración generalmente ocurre préstamo por préstamo, no sobre la base de la cartera entera. Hasta este punto en nuestra investigación, Mozambique parece ser la única excepción a este principio.¹¹⁰ La mayoría de los casos de reestructuración que hemos identificado se dieron en países que estaban enfrentando graves crisis de la balanza de pagos. No obstante, las reestructuraciones modestas pueden darse (extensión del vencimiento del préstamo) en una economía relativamente saludable si los proyectos no están generando el flujo de fondos necesario para pagar los préstamos que los financiaron.La segunda situación se vuelve más clara cuando consideramos el caso de reestructuración de la refinería SORAZ en Níger. Aquí, a pesar de la extensión del período de pago, el Banco de Exportación e Importación de China no alteró la tasa de interés ni refinanció el préstamo, precisamente porque el proyecto estaba generando ingresos y a la economía de Níger le estaba yendo relativamente bien. El banco creyó que el prestatario era capaz de cubrir la deuda o sería capaz de por un período de tiempo más extenso. Similarmente, la reestructuración del ferrocarril Addis-Yibuti se dio mientras la economía de Etiopía estaba creciendo en un ocho por ciento y la reestructuración en Yibuti fue negociada mientras la economía de ese país crecía en un 7.5 por ciento. A pesar de que ambos países tuvieran serios problemas con la balanza de pagos, estos no estaban asociados a una crisis económica generalizada. No se reestructuró la cartera entera, solo los “proyectos problemáticos”, los cuales requerían un período de pago mucho más largo. En algunos de los casos, mas no en todos, la reestructuración se dio luego de que el país en cuestión solicitara la ayuda del FMI. Si un país está moroso con un acreedor bilateral y sus deudas son insostenibles según el Análisis de Sostenibilidad de la Deuda del FMI, el FMI le exige al país que negocie una reestructuración.¹¹¹ La RC es un buen ejemplo de esto. El apalancamiento de las demandas del FMI podría ayudar a los países a negociar con los prestamistas en Pekín, pero no es condición previa necesaria. Los casos también demuestran que es importante desagregar “China” entre los distintos prestamistas, pues ellos no operan en unísono. En África, el Banco de Exportación e Importación de China es el prestamista en la mayoría de los casos de reestructuración que encontramos. En algunos países (RC, Níger, Etiopía), los prestatarios también han negociado separadamente con empresas chinas que proporcionaron créditos comerciales. El Banco de Exportación e Importación de China sigue el patrón establecido por el anterior programa de préstamos del gobierno: el primer paso usualmente consiste en extender el período de pago. En un pequeño número de casos, el banco chino también recorta la tasa de interés. El contraste entre los términos acordados para la reestructuración del préstamo para el ferrocarril de Yibuti y los del caso de Etiopía también demuestra que no hay una fórmula de reestructuración de “talla única”. El préstamo de 15 mil millones US$ del Banco de Desarrollo de China para Angola, desembolsado en 2016, es el único caso de refinanciamiento que vimos. Aunque Níger solicitó un refinanciamiento, este no se dio. Si bien el Banco de Exportación e Importación de China puede reducir las tasas de interés o extender los períodos de pago de los préstamos existentes, un refinanciamiento implicaría proporcionar un nuevo préstamo. Considerando que el Banco de Exportación e Importación de China es una agencia de crédito a la exportación y usualmente le presta de manera directa a las empresas exportadoras (incluyendo aquellas que exportan servicios de construcción), es posible que ellos en realidad no tengan instrumentos de préstamo que les permitieran proveer préstamos nuevos para proyectos que ya no implican un contrato de exportación.¹¹² Si bien la evidencia es escasa, también nos parece que los préstamos que no están asegurados por una exportación de mercancías y una cuenta de depósito en garantía tienden a ser los que acaban siendo reestructurados. Esto se debe a que los préstamos asegurados en mercancías se vuelven, en efecto, más longevos que otras deudas. Angola, donde el gobierno central aparentemente ha estado haciendo pagos regulares sobre sus préstamos chinos asegurados en petróleo, proporciona algo de evidencia que apoya esto. Una fuente china con experiencia en la RC nos comentó que él no cree que los ocho préstamos que fueron reestructurados estaban asegurados por petróleo, aunque no tenemos evidencia concreta de esto. 21 Cuando los países inician negociaciones de reestructuración de la deuda con acreedores privados no chinos, como los tenedores de bonos y comerciantes de materias primas, al lado del Banco de Exportación e Importación de China, los acuerdos parecen ser alcanzados con mayor rapidez con China que con los acreedores privados, sugiriendo que la deuda china no es necesariamente mayor que la deuda privada.¹¹³ Mozambique anunció esfuerzos de reestructuración de la deuda en octubre de 2016 cuando su deuda pública alcanzó el 128.3 por ciento del PIB.¹¹⁴ Mozambique elaboró un acuerdo de reestructuración con China en 2017, mientras que con tenedores de eurobonos llegó a un acuerdo, en principio, hasta 2018.¹¹⁵ En el caso de la RC, las negociaciones de reestructuración de la deuda con el Banco de Exportación e Importación de China iniciadas en 2018 concluyeron en abril de 2019. Las negociaciones con las casas de comercio de materias primas, incluyendo Glencore que le había prestado a la RC, iniciaron el mismo año y concluyeron hasta abril de 2020.¹¹⁶ Cuando el sobreendeudamiento llegó, no vimos a los bancos chinos intentar “apropiarse de los activos”, y hasta ahora, no ha habido casos en África de arbitraje internacional ni de participación de los tribunales. En su lugar, los funcionarios chinos intentan elaborar soluciones hechas a la medida para abordar la sostenibilidad de la deuda (y el desarrollo sostenible), caso por caso. Por ejemplo, aunque en muchas de las reestructuraciones simplemente se extendieron los períodos de pago, en al menos un caso, el de la RC, el prestatario convirtió un importante proyecto de infraestructura, la Carretera Nacional Número 1, en una asociación público-privada de autopistas de peaje. La asociación traída en un consorcio sino-francés, sobre una base comercial, para inyectarle más capital al proyecto y asegurar la carretera se mantendría por un período de al menos 30 años. Junto con otros inversionistas extranjeros, las empresas chinas han empezado a invertir en APPs en África, a pesar de que los números aún están bastante limitados. Tal como en la RC y en Sri Lanka, en algunos casos, los proyectos en los que las empresas chinas están invirtiendo fueron financiados por bancos chinos. Al traer infusiones de divisas para pagar acciones en estos proyectos, las empresas chinas están ayudando a los países a aliviar las crisis urgentes de la balanza de pagos. Esto refleja el tipo de asesoramiento que las instituciones de Washington han estado promoviendo por varias décadas en África con el llamado “Consenso de Washington”: privatizar las empresas estatales generadoras de pérdidas. Vemos también a Etiopía y Yibuti expresar interés en el enfoque de las APPs con o sin empresas chinas. Es probable que veamos más privatizaciones en el futuro. Más que ver esto como una prueba de que los bancos chinos estaban conspirando en un complicado plan de “préstamo con opción de compra” para apropiarse de activos, deberíamos ver esto como otro ejemplo de prácticas chinas convergiendo con las normas de préstamo globales. 5. CANCELACIONES DE DEUDAS POR PARTE DE CHINA Cuando el impacto de la COVID-19 se extendió por África, las solicitudes de cancelaciones de deuda aumentaron bruscamente. Aunque históricamente, aparte de los ejemplos de Irak y Cuba, la experiencia de China con cancelaciones de deudas es bastante limitada, tal como explicamos a continuación. 5.1 Cancelaciones de Préstamos sin Intereses La primera promesa de cancelación de deuda de China realizada en el 2000 se trató solo con África. Específicamente, Pekín prometió dar de baja toda la reserva de préstamos sin intereses en África que habían entrado en default o se reestructuraron en las últimas tres décadas. Las promesas posteriores a veces se enfocaban en África y otras veces en países de bajos ingresos en
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