Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable

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Medio ambiente y desarrollo sustentable: 
una historia de reencuentros y búsquedas
GERMÁN GONZÁLEZ-DÁVILA*
El reencuentro
El medio ambiente y sus recursos son la base de sustentación de la vida de el homo sa-
piens sobre la Tierra. Esta verdad de perogrullo, 
sin embargo, tuvo que esperar hasta mediados 
del siglo pasado para que las primeras preocu-
paciones sobre el equilibrio entre la vida del 
ser humano y el medio ambiente empezaran 
a emerger. Poco a poco, elementos que el sen-
tido común tradicional suponía sin conexión 
alguna empezaron a entenderse como piezas de 
un solo gran sistema global que, puestas todas 
juntas, revelaban un futuro incierto.
Finalizando la década de los sesenta, las pre-
ocupaciones públicas sobre el medio ambiente 
habían empezado a ganar terreno, pero sola-
mente en Occidente. En el mundo comunista, 
la carrera por la industrialización legitimaba 
–aun más que en Occidente– continuar ocu-
pando territorios indiscriminadamente, trans-
formar paisajes enteros y destruir ecosistemas, 
liberar desechos y emisiones al medio ambien-
te sin limitaciones y extraer recursos renova-
bles sin freno; era una carrera por el poderío 
militar-industrial y por el posicionamiento 
geopolítico. Las emergentes preocupaciones 
sobre el medio ambiente, desde la perspectiva 
de los países en desarrollo, eran vistas como un 
lujo de los occidentales: “la pobreza es la peor 
forma de contaminación”, decía la entonces 
primera ministra de India, Indira Ghandi; “de 
todos los recursos, la gente es el más importan-
te”, terciaba Tang Ke, el líder de la delegación 
china a la Conferencia de Estocolmo en 1972.
Pero uno de los más conocidos estudios de 
esos años, “Los límites del crecimiento”, introdu-
jo una idea que llegó para quedarse: la Tierra 
y sus recursos son finitos y ello impone límites 
infranqueables a la economía (y a la población) 
humana. Producido por el Club de Roma, gru-
po de poco más de 50 sabios que se reunían re-
* Biólogo de la Facultad de Ciencias de la UNAM, M. en C. en evolución y ecología, PhD en biología de poblaciones animales. Fundador de la Representación 
Permanente de la Semarnap ante la OCDE. Actualmente asesor del subsecretario de Planeación y Política Ambiental de Semarnat; trabajó en el Instituto Nacional de la 
Pesca, en el Inventario Nacional Forestal y en la Facultad de Ciencias de la UNAM.
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gularmente entonces para analizar la situación 
económica durante la guerra fría y sus impactos 
sobre “el medio ambiente humano”. Concen-
traron su atención sobre el comportamiento 
de cinco variables: población, tecnología, nu-
trición, recursos naturales y medio ambiente; 
y, utilizando uno de los primeros modelos 
computarizados, obtuvieron escenarios que 
conducían persistentemente a una inquietante 
conclusión: si las cinco variables mantenían 
las tendencias observadas hasta entonces, el 
sistema global sobrepasaría umbrales que lo 
conducirían al colapso. Estos resultados provo-
caron múltiples críticas de buena parte de los 
intelectuales –especialmente de izquierda, por 
supuesto–, pero atrajeron la atención mundial 
y se mantuvieron presentes en la Conferencia 
de Estocolmo. Retrospectivamente, aquellas 
conclusiones terminaron formando parte de 
los grandes referentes de la época.
La Conferencia de Estocolmo sobre el Me-
dio Ambiente Humano fue, sin denominarse 
así todavía, la primera gran “Cumbre de la 
Tierra”. Ella marcó el inicio de una época 
que, durante la primera parte de la década de 
los setenta, permitió que la atención interna-
cional empezara a dirigirse hacia los sistemas 
biofísicos, la conservación de los suelos, la 
contaminación del agua, la contaminación de 
los mares, la degradación de tierras y la deser-
tización.
Desde entonces, explicar las causas profun-
das de la degradación ambiental constituye 
uno de los grandes retos de la época. Entre 
otras, una explicación culpa a la codicia y a 
la constante búsqueda por el crecimiento eco-
nómico; otra culpa a las enormes dimensiones 
que la población humana ha alcanzado en el 
planeta, ejerciendo una presión sin preceden-
tes sobre el medio ambiente; otra más culpa 
–sucesivamente– al capitalismo, al imperia-
lismo y a la globalización, señalando que los 
recursos de la Tierra dan para todos, que el 
problema es –solamente– la inequitativa dis-
tribución de la riqueza.
La búsqueda
Algunos de los más eminentes ecólogos de los 
años sesenta y setenta habían logrado introdu-
cir, hasta la UNESCO, un primer programa para 
defender al medio ambiente humano: “Hom-
bre y Biosfera”. Este programa planteaba que el 
crecimiento económico y el desarrollo debían 
darse asumiendo los límites impuestos por la 
capacidad de carga de los ecosistemas, de otro 
modo se continuarían socavando las bases de 
sustentación de la vida de el homo sapiens sobre 
la Tierra. Dicho en una palabra, lo que se re-
quería era un “ecodesarrollo”.
Pero en esos años de guerra fría, el debate 
más relevante continuaba entrampado entre el 
“norte” y el “sur”, entre el “este” y el “oeste”, 
entre el desarrollo y el subdesarrollo. Lo que 
la humanidad necesitaba –se insistía– no era 
“crecimiento económico”, sino “desarrollo 
económico”.
Una de las más importantes consecuencias 
de la Conferencia de Estocolmo fue el surgi-
miento del Programa de las Naciones Unidas 
para el Medio Ambiente (PNUMA), que contri-
buyó de manera decisiva a generalizar las pre-
ocupaciones ambientales en todos los países de 
la Tierra. Poco a poco, gracias a sus acciones y 
a su presencia, los países fueron estableciendo, 
por primera vez en su historia, instituciones 
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públicas encargadas del medio ambiente, hasta 
llegar al establecimiento de ministerios am-
bientales en la mayor parte de ellos.
En la siguiente década (1985), el informe de 
las Naciones Unidas: Nuestro futuro común (co-
nocido como “Informe Brundtland”), intro-
dujo formalmente el concepto de “desarrollo 
sustentable”. Se trataba de una propuesta que 
buscaba superar las dicotomías tradicionales 
de la guerra fría. Se demostraba que un cre-
cimiento económico durable no era posible 
sin desarrollo social pero, ambos, imposibles 
en el largo plazo, si el ser humano no lograba 
asegurar la integridad del medio ambiente y 
sus servicios (agua limpia, aire respirable, tie-
rras productivas, mares productivos, digestión 
de desechos y emisiones, fuentes de energía, 
entornos habitables, paisajes).
Casi diez años después, la convergencia de 
alrededor de 150 jefes de Estado en Río de 
Janeiro, Brasil, para una nueva Conferencia de 
las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y 
Desarrollo en 1992 permitió –durante la cresta 
de un ciclo económico de crecimiento–, acor-
dar el más ambicioso conjunto de acuerdos a 
los que haya podido llegar la Comunidad de 
Naciones en toda su historia: la Agenda 21.
La Agenda 21 es un compendio de princi-
pios, prioridades, acciones y medios de ins-
trumentación orientados a encontrar mejores 
equilibrios entre las naciones ricas y las nacio-
nes pobres. La Agenda 21 propone incremen-
tar las transferencias financieras y el apoyo al 
desarrollo tecnológico de quienes más tienen 
hacia quienes menos tienen. La Agenda 21 asu-
me que la única manera de asegurar “nuestro 
futuro común” consiste en salvar la brecha de 
desigualdad que priva en el mundo pero –oh 
novedad entre los acuerdos internacionales 
multilaterales–, porque hace explícito que esa 
será la única manera de asegurar la integridad 
del medio ambiente global, en el que vivimos 
todos y da sustento a todos. Agenda 21 marca 
un hito en esta historia de reencuentro con 
nuestra naturaleza y búsqueda de reacomodos 
para asegurar nuestra sobrevivencia como es-
pecie en la Tierra.
La coyuntura mundial en la que se dio la 
Cumbre de Río (como se le conoce general-
mente),permitió asimismo el establecimiento 
de las tres más importantes y omniabarcantes 
convenciones ambientales internacionales del 
sistema de las Naciones Unidas: la Conven-
ción sobre Biodiversidad (CBD), la Convención 
Marco sobre Cambio Climático (CMCC) y, dos 
años después, la Convención de Combate a 
la Desertización (CCD). Desde entonces, estas 
Convenciones, sobre todo las dos primeras, 
han concentrado buena parte de la atención 
de las preocupaciones ambientales internacio-
nales.
En lo que toca a la CBD, ello se explica por-
que la diversidad biológica es una atribución 
fundamental de la vida en el planeta que hace 
que los servicios ambientales de los ecosistemas 
sean lo que son para nosotros, los seres huma-
nos. Para decirlo en pocas palabras: biodiver-
sidad quiere decir alimentación, agua limpia y 
reciclaje de buena parte de nuestros desechos.
En lo que toca a la CMCC se explica porque, 
el científicamente demostrado impacto antro-
pogénico en la composición de la atmósfera y, 
consiguientemente, en la estabilidad climática 
de la Tierra, ha colocado al conjunto global 
de los seres humanos frente a sí mismos como 
nunca antes.
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Más allá de todas las teorías históricas o 
económicas el hecho es que, hoy día, nuestras 
actividades económicas, el tamaño de nuestras 
poblaciones, nuestro poderío para transformar 
todos los paisajes y consumir todos los recur-
sos, nuestro éxito evolutivo, nos coloca en una 
posición de incertidumbre respecto de nuestro 
futuro común previsible. Como aprendices de 
brujo, poco a poco, pero inevitablemente, nos 
vamos dando cuenta de hasta qué punto, el 
hecho de ser los primates más exitosos podría 
conducirnos paradójicamente al fracaso o, al 
menos, a crisis de dimensiones nunca vistas. 
Más hambrunas, más extensivas epidemias, 
creciente escasez de recursos naturales vitales 
como el agua o los suelos productivos y la pes-
ca, más desastres naturales por desorden en la 
ocupación del territorio y por el incremento de 
la inestabilidad climática.
Reencuentros y búsquedas en México
Población
Los mexicanos iniciamos el siglo XXI sumando 
poco más de 100 millones de habitantes.1 ¿Es 
mucho o es poco? Si comparamos con el creci-
miento de la población mundial, mientras ésta 
se multiplicó por cuatro entre 1900 y 2000 
pasando de mil quinientos a 6 mil millones 
de personas.2 la población mexicana se multi-
plicó por siete habiendo iniciado en 1900 con 
poco menos de 14 millones de habitantes.3 El 
crecimiento más pronunciado se dio durante 
la segunda mitad del siglo, pues entre 1950 y 
2000 nuestra población casi se cuadruplicó. 
Si a principios del siglo XX, poblar y ocupar el 
territorio nacional constituía uno de los prin-
cipales objetivos del país, a principios del XXI se 
ha convertido en una creciente preocupación 
porque el espacio y los recursos escasean.
Este rápido crecimiento de la población 
mexicana tuvo lugar no obstante su tasa de 
crecimiento que inició un descenso desde 
mediados del siglo pasado, pasando de 3.5% 
entre los años cincuenta y setenta, a 2.8% en 
los ochenta, a 2.3% en los noventa y a 1.7% 
en 2000. Sin embargo, la población mexicana 
continuará creciendo todavía. De acuerdo con 
las más recientes proyecciones del Conapo, 
podrá alcanzar entre 129 y 148 millones de 
habitantes en 2050,4 dependiendo de cómo 
evolucionen sus parámetros demográficos (fe-
cundidad, mortalidad, migración).
La población mexicana fue una población 
“joven” durante las últimas décadas; alrededor 
de un tercio de su población estuvo compuesta 
por menores de 15 años. Pero ahora es una po-
blación en transición porque, sucesivamente, 
los grupos de edad mayoritarios dejaron de ser 
los de cero a cinco años y ahora son los grupos 
de edad de 30 o más. Cuando el grupo de edad 
mayoritario sea el de 65 y más, la población 
habrá envejecido, tanto como las actuales po-
blaciones de buena parte de los países de Euro-
pa Occidental o de Japón.
Tanto en el caso de una población muy jo-
ven como en una vieja, la fracción económica-
mente dependiente de la población es grande 
en relación con la económicamente activa. 
Esta carga, conocida como “índice de depen-
dencia”, puede calcularse con el cociente entre 
el número de los no económicamente activos 
(los menores de 15 años y los mayores de 65) y 
1 http://www.conapo.gob.mx/micros/prontuario/01.pdf 
2 http://www.un.org/esa/population/publications/wpp2002/WPP2002-HIGHLIGHTSrev1.PDF 
3 http://www.ceiba.org.mx/upload/libro_blanco.pdf : “Un siglo de profundas transformaciones”
4 Consejo Nacional de Población: http://www.conapo.gob.mx/ 
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el total de la población. Algo muy importante 
es que esta transición, de población “joven” a 
población “vieja”, incluye un período durante 
el cual la proporción de los económicamente 
dependientes alcanza sus mínimos históricos. 
Este periodo, único y no repetible, es conocido 
como “oportunidad demográfica” o “dividen-
do demográfico”, porque durante él la carga 
per cápita para los económicamente activos 
se reduce al mínimo posible. En el caso de 
México esta situación tendrá lugar entre 2010 
y 2040.5
De acuerdo con las más recientes proyec-
ciones del Conapo,6 la población económica-
mente activa del país se incrementará de 43.3 
millones en 2000 hasta 68.8 millones en 2050, 
alcanzando su máximo histórico de 70.5 mi-
llones en 2040. Para México esto constituye 
tanto una oportunidad como un desafío, pues 
si por una parte el “dividendo demográfico” 
aligera la carga a los económicamente activos, 
obliga a satisfacer una extraordinaria demanda 
de empleo.
Ocupación del territorio y presión sobre los recur-
sos naturales
Mientras que en 1900, poblar y ocupar el terri-
torio nacional constituía uno de los principales 
objetivos del país, en el año 2000 se ha con-
vertido en una creciente preocupación porque 
el espacio y los recursos escasean. La dinámica 
demográfica y las transformaciones sociales y 
económicas de México durante el siglo pasado 
dieron por resultado un continuo deterioro 
sobre el medio ambiente, especialmente des-
pués de la segunda guerra mundial, porque las 
políticas para el crecimiento económico han 
omitido la consideración de que los recursos 
naturales renovables tienen una capacidad 
ilimitada para proveer materiales y prestar ser-
vicios ambientales. Esta omisión, que hoy se 
reconoce como claramente errónea —aunque 
todavía no reconocida por todos los actores 
políticos y sociales—, condujo a que la di-
mensión de las intervenciones humanas sobre 
el paisaje natural y la escala de las demandas 
sobre sus recursos y servicios crecieran hasta 
el punto de rebasar la capacidad de carga de 
muchos ecosistemas. Es decir, ni la ocupación 
del territorio ni la extracción de materiales re-
novables y el vertimiento de desechos sólidos, 
líquidos y gaseosos, tomaron nunca en cuenta 
que existen límites impuestos por las capacida-
des de renovación de biomasa y de digestión 
de los ecosistemas. Los estudios de impacto 
ambiental, como condición para autorizar 
cambios en el uso del suelo, asentamientos, 
infraestructuras, parques industriales o uso 
de recursos, empezaron a aplicarse en México 
hasta finales del siglo XX.
El cambio en el uso del suelo constituye 
una de las principales fuerzas conductoras 
del deterioro y la pérdida de capital natural. 
En el caso de las ciudades, si al inicio del si-
glo XX solamente dos tenían más de 100 mil 
habitantes (la Ciudad de México, 471 mil y 
la de Guadalajara 119 mil), al inicio del si-
glo XXI son ya 108. Para su funcionamiento, 
las ciudades establecen un metabolismo que 
intercambia materiales y energía a una escala 
que no se limita al territorio que ocupan, sino 
que también utilizan territorios contiguos o 
lejanos para poder abastecerse de agua potable, 
5 http://www.ceiba.org.mx/upload/libro_blanco.pdf : “Crecimiento poblacional”
6 ConsejoNacional de Población: http://www.conapo.gob.mx/m_en_cifras/principal.html 
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de alimentos, de energía, de muy diversos ma-
teriales, y para que sus desechos sean digeridos. 
Las actividades de transporte continúan siendo 
las principales fuentes de contaminación de las 
cuencas urbanas atmosféricas (y de la atmósfe-
ra en general).
En el caso del agua, existe un marcado con-
traste entre distribución y grado de desarrollo 
de la población con la disponibilidad del agua. 
La región sureste, que alberga a 23% de la 
población y aporta 14% del PIB (producto in-
terno bruto), recibe 68% de la disponibilidad 
de agua en el país, lo que equivale a 14 mil 
300 m3/hab/año. En cambio, la región centro, 
norte y noroeste, que alberga a 77% de la po-
blación y aporta 86% del PIB, recibe solamente 
32% de los escurrimientos anuales, lo que la 
deja con sólo 2 mil m3/hab/año.7 El inmenso 
costo de las infraestructuras para llevar el agua 
hasta donde se encuentra la mayor parte de la 
población sólo se ve superado por los costos 
de impacto ambiental. Estas infraestructuras 
modificaron drásticamente la estructura de 
muchos paisajes destruyendo ecosistemas y 
erosionando suelos. Además, 77% de las aguas 
negras urbanas e industriales se vierten sin tra-
tamiento fuera de las ciudades, lo que mantie-
ne la mayor parte de las aguas superficiales del 
territorio mexicano contaminadas.
La expansión de la ganadería extensiva, es-
pecialmente intensa desde fines de los sesenta 
hasta principios de los ochenta, propició la 
destrucción de las selvas tropicales húmedas. 
Ecosistemas que ocupaban más de 200 mil 
km2 —en la zona del Golfo de México— que-
daron reducidos a menos de la cuarta parte. 
En particular la selva alta perennifolia, uno de 
los ecosistemas más ricos del planeta por su 
biomasa y su biodiversidad, quedó reducida a 
15% de su extensión original en México.8
En zonas altas del país se perdieron alrede-
dor de la mitad de los bosques templados, de 
los bosques de niebla y de los bosques mesófilos 
de montaña. Además de la irreversible pérdida 
de biodiversidad, mucha de ella endémica (que 
no existe en ningún otra parte del mundo), se 
han perdido suelos y con ellos la capacidad de 
captación, retención y filtración de agua en las 
cuencas altas.9
En las zonas que originalmente albergaban 
manglares, indispensables para la reproduc-
ción de muchas especies de interés pesquero 
así como para mantener el buen estado de las 
lagunas costeras, se perdió ya la tercera parte de 
estos ecosistemas.10
Aproximadamente, 4% de la deforestación 
anual mundial ocurre en México. Entre 1976 
y 1993 la cobertura vegetal primaria arbolada 
disminuyó de 55 a 42 millones de hectáreas, 
una pérdida de casi 13 millones de hectáreas, 
lo que equivale a una pérdida de alrededor de 
750 mil hectáreas por año.11
Además de la irreversible pérdida de bio-
diversidad, se pierde capacidad de retención 
de agua en las cuencas y capacidad de captura 
de gases a efecto invernadero —causantes del 
cambio climático.
Gestión ambiental
En este contexto pueden distinguirse cuatro 
etapas en las consideraciones ambientales de la 
7 Programa Nacional Hidráulico 2001-2006: http://planeacion.sgp.cna.gob.mx/ 
8 http://www.ceiba.org.mx/upload/libro_blanco.pdf : “Continuo deterioro ambiental”
9 Ibid
10 Ibid
11 Ibid: “La deforestación y sus consecuencias”
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gestión pública en México: 1917 a 1970; 1971 
a 1983; 1984 a 1994; y 1995 en adelante.12
La primera va desde el establecimiento del 
régimen posrevolucionario, en 1917, hasta 
principios de la década de los setenta, una po-
lítica ambiental implícita dentro de las políti-
cas para el fomento productivo de los recursos 
naturales, política implícita, no protectora del 
medio ambiente y dispersa entre las institucio-
nes encargadas de los diversos sectores forestal, 
hidráulico, agropecuario y pesquero.
En la década de los setenta irrumpió en la 
conciencia colectiva el tema de la contamina-
ción y sus impactos sobre la salud humana, lo 
cual establecería un primer gran paradigma 
ambiental fundado en las preocupaciones de 
salubridad y salud pública, que caracteriza la 
segunda etapa de gestión ambiental en Méxi-
co. Pero este paradigma coexistió, como en 
la mayor parte del mundo, con el tradicional 
enfoque productivista de los recursos natu-
rales. Pero la creciente presencia de las pre-
ocupaciones ambientales y la dispersión de la 
gestión ambiental condujeron a la creación de 
una Comisión Intersecretarial de Saneamiento 
Ambiental que, hasta 1982, coordinó las ac-
ciones ambientales de diversas dependencias 
federales.
La tercera etapa de la gestión ambiental se 
inicia con la Ley Federal para la Protección al 
Ambiente en 1982, que configuró una base 
para que la administración que tomaba el 
poder en diciembre de aquel año iniciara un 
proceso de integración. El paradigma ambien-
tal evolucionó, de un enfoque de salubridad a 
un enfoque centrado en los problemas de con-
taminación urbana y con una todavía tímida 
atención a la gestión de ecosistemas. Se creó 
entonces la Secretaría de Desarrollo Urbano y 
Ecología, con una Subsecretaría de Ecología. 
Heredera de la SAHOP, la Sedue adquirió atri-
buciones para formular y conducir la política 
de saneamiento ambiental en coordinación 
con la SSA, para intervenir en cuestiones de ges-
tión de vida silvestre y algunos aspectos fores-
tales y, la gran novedad en toda la historia de la 
administración pública Federal, para proteger 
ecosistemas naturales.
En la búsqueda por superar la dispersión 
que, no obstante, continuaba prevaleciendo en 
la gestión ambiental federal, en 1985 se creó 
la Comisión Nacional de Ecología (Conade). 
Pero seguramente el punto más alto de esta ter-
cera etapa lo constituyen en las modificaciones 
constitucionales de 1987, que establecieron 
como un deber del Estado la preservación y 
restauración del equilibrio ecológico y la pro-
tección del ambiente, así como la consiguiente 
Ley General del Equilibrio Ecológico y Protec-
ción del Ambiente (LGEEPA), en 1988.
Todo esto apuntaba en la dirección correcta. 
Y la existencia de un instrumento jurídico mo-
derno, que regulaba de manera integral el medio 
ambiente y los recursos naturales, planteaba la 
necesidad de diseñar una estructura institucio-
nal también integral para la gestión ambiental 
federal, que le permitiera hacerse cargo de pro-
mover el desarrollo sustentable. Sin embargo, 
los cambios realizados a principios de los años 
noventa fueron en una dirección divergente: se 
suprimió la Sedue para crear la Sedesol, pero 
se suprimió la Subsecretaría de Ecología. Así, la 
Sedesol perdió algunas atribuciones de gestión 
ambiental que pasaron a la Secretaría de Agri-
cultura y Recursos Hidráulicos y a la Secretaría 
de Pesca. Además, en 1992 se expidieron tres 
12 Ibid: “Gestión del medio ambiente y los recursos naturales”
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leyes importantes sobre recursos naturales: la 
Ley Forestal, la Ley de Aguas Nacionales y la 
Ley de Pesca; que confirmaron y ampliaron las 
facultades y atribuciones de las dependencias 
federales encargadas de estos temas. Afortuna-
damente, también en 1992 se creó la Comi-
sión Nacional para el Conocimiento y Uso de 
la Biodiversidad (Conabio), institución pione-
ra en su género a nivel internacional.
La cuarta etapa de la gestión ambiental fue 
marcada por la integralidad de la gestión am-
biental. Con la creación, en diciembre 1994, 
de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos 
Naturales y Pesca (Semarnap), institución de 
diseño moderno pero también pionera por sus 
alcances integrativos de la gestión ambiental. 
Unidades y funciones que habían sido deposi-
tadas en Sedesol, SARH y Sepesca, pasaron a esta 
nueva secretaría. Además, nuevas y más amplias 
atribuciones le fueron adjudicadas por el ejecu-tivo federal. Ello dio lugar a que, en 1996, la 
LGEEPA fuera reformada en profundidad, refor-
mándose 161 de sus 194 artículos originales, 
adicionándose 60 y derogándose 20.
El cambio de siglo coincidió con el arribo, 
por primera vez en 71 años, de un partido 
distinto al poder ejecutivo federal. La coyun-
tura favoreció la reaparición de personajes 
ambientalistas que deseaban acceder al poder 
formando parte del nuevo gobierno, para lo 
cual promovieron la idea de que la Semarnap 
era una secretaría inadecuada, porque contenía 
tanto facultades y atribuciones de fomento 
productivo como de regulación ambiental 
(condicionamientos a las actividades produc-
tivas); estos grupos planteaban que México 
necesitaba una secretaría de medio ambiente 
pequeña, con atribuciones exclusivamente 
de regulación ambiental y que aquéllas de 
fomento productivo regresaran a los diversos 
sectores. Era claro que buscaban apoyarse en 
los diversos gremios (forestal, hidráulico, pes-
quero) que habían percibido como pérdida 
su transferencia a la supersecretaría de medio 
ambiente y recursos naturales. La solución de 
continuidad fue intermedia, pues sólo el sector 
pesca salió de Semarnap pasando a la Sagarpa 
(sector agricultura y alimentación), lo que dio 
lugar a la Secretaría de Medio Ambiente y Re-
cursos Naturales. Desaparecieron las subsecre-
tarías de pesca y de recursos naturales, dando 
lugar a las subsecretarías de gestión ambiental 
y de fomento y normatividad; se mantuvo 
solamente la subsecretaría de planeación. Los 
sectores agua y bosques se mantuvieron bajo la 
tutela de la Semarnat.
El equipo que dirigió este nuevo arreglo 
desde la Semarnat, durante el periodo 2001-
2003, vivió muchos problemas de poder in-
ternamente los cuales, aunados a una actitud 
revanchista de su titular respecto de la titular 
anterior, provocaron una verdadera “implo-
sión” institucional. Buena parte de la integra-
lidad alcanzada durante el período 1994-2000 
fue abandonada.
Afortunadamente, el cambio de titular de la 
Semarnat en septiembre 2003, puso a la cabeza 
a un funcionario que había llevado a cabo la 
construcción de la Conafor (Comisión Nacio-
nal Forestal, diseño heredado de la Semarnap 
justamente para proteger al sector ambiental 
de una posible pérdida del sector forestal), en 
la cual desarrolló una comprensión profunda 
de que el problema de los bosques es uno y el 
mismo que el problema de los suelos y el pro-
blema del agua. Es por ello que buena parte del 
acento de la gestión ambiental de nuestros días 
gira alrededor del enfoque de gestión integrada 
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(más allá de fronteras estatales o municipales) 
de cuencas hídricas.
La búsqueda global por el reencuentro
Los esfuerzos que la comunidad de naciones ha 
venido realizando durante los últimos cuarenta 
años para ajustar su crecimiento económico y 
su demanda de bienes y servicios ambientales, 
de acuerdo con las capacidades de renovación y 
mantenimiento de los ecosistemas, encuentra 
como principal obstáculo el que los diversos 
sectores económicos internalicen los costos 
ambientales que implican sus actividades 
económicas. Ello ha conducido a plantearse 
un problema de gobernabilidad13 ambiental 
a escala internacional, porque no parece haber 
capacidad para cumplir y hacer cumplir los 
compromisos derivados de los acuerdos am-
bientales multilaterales, en todo el mundo.
La gobernabilidad ambiental internacional 
se ha convertido rápidamente en uno de los 
temas más importantes, pero también más 
frustrantes, de la agenda global. Las razones 
son muchas, pero las más importantes son sin 
duda: 1) la poca importancia que dan al cui-
dado del medio ambiente buena parte de los 
sectores de actividad económica; y 2) el éxito 
cuantitativo, la proliferación de acuerdos am-
bientales multilaterales (AAM).
Mientras sectores como el agrícola y gana-
dero (responsables, sobre todo este último, de 
la pérdida de alrededor de 70% de los bosques 
originales que cubrían el territorio nacional en 
épocas de la revolución mexicana), o los de co-
municaciones y transportes y de energía (edi-
ficadores de grandes obras de infraestructura 
que transforman paisajes enteros y fragmentan 
sistemáticamente ecosistemas), no integren 
–en serio– en sus políticas de fomento pro-
ductivo criterios de regulación ambiental, la 
gobernabilidad sobre los asuntos del medio 
ambiente se mantendrá seriamente limitada.
Por su parte, la proliferación de AAM contri-
buye a la ingobernabilidad ambiental global. 
Más de 300 AAM aparecen durante las últimas 
tres décadas del siglo pasado. Entre éstos se 
cuentan muchos de los más importantes: 
protección de humedales (Ramsar, 1971); pro-
hibición de vertidos de desechos al mar (Lon-
dres, México, Moscú, Washington, 1972); 
comercio internacional de especies en peligro 
(Washington, 1973); conservación de especies 
migratorias (Bonn, 1979); protección de la 
capa de ozono (Montreal, 1987); movimien-
tos transfronterizos de desechos peligrosos 
(Basilea, 1989); biodiversidad (Río de Janeiro, 
1992); cambio climático (Nueva York, 1992); 
combate a la desertización (París, 1994); bio-
seguridad (Montreal, 2000); pesca responsable 
(Roma, 1995); consentimiento informado 
previo para uso de químicos peligrosos y pesti-
cidas (Rótterdam, 1998); contaminantes orgá-
nicos persistentes (Estocolmo, 2001).
La mayor parte de los AAM se circunscriben 
a ciertas áreas o regiones específicas, para coor-
dinar la gestión de ciertos recursos naturales, 
el manejo de especies marinas, y el control de 
flora o fauna o de determinados productos 
químicos. El primer AAM del que se tiene noti-
cia data de 1868: la Convención para la Nave-
gación en el Río Rhin (signado por Alemania, 
13 Se entiende por gobernabilidad, gobernanza o gobernación, la capacidad de los estados y sus instituciones, incluidas las multilaterales, para cumplir con los objetivos 
que se plantean en el logro de un desarrollo económico, social o institucional duradero, promoviendo una convivencia pacífica y civilizada entre estados, sociedad civil 
y mercados. Por analogía, la “gobernabilidad ambiental internacional” consiste en la capacidad de los estados para cumplir y hacer cumplir los objetivos que se plan-
tean para la protección ambiental y la conservación de los ecosistemas.
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Bélgica, Francia y Países Bajos), que con algu-
nas enmiendas subsiste hasta hoy. El primero 
firmado por México (con Estados Unidos), el 
7 de febrero 1936, es la Convención para la 
protección de aves migratorias y de mamíferos 
cinegéticos. En todo el mundo, entre 1868 y 
1950 se registraron solamente 23 AAM.
Actualmente, los AAM suman más de 500, 
de los cuales alrededor de 320 son regionales y 
180 internacionales. Esta proliferación de AAM 
se ha convertido en una carga enorme para los 
países miembros, pues implica obligaciones 
financieras directas así como gastos por per-
sonal calificado para aplicarlos y para negociar 
su establecimiento y desarrollo. Para acudir a 
las reuniones (de negociación, de órganos de 
dirección, de órganos científicos o técnicos, 
etc.) de los AAM, de los cuales México forma 
parte, serían necesarios alrededor de 100 viajes 
al año, lo que equivale a 250 días/hombre en el 
exterior, más el tiempo invertido para preparar 
la participación de la delegación mexicana an-
tes de cada reunión… Historia de locos, pues; 
misión imposible.
La proliferación de AAM durante las últimas 
tres décadas en la escena internacional consti-
tuye un éxito, pero envenenado, para la pro-
tección del medio ambiente. Porque lejos de 
contribuir a incrementar la protección, la con-
servación y la prevención, contribuye a la dis-
persión y al debilitamiento de los esfuerzos. Es 
en este orden de cosas que aparece el tema de la 
gobernabilidad ambiental. Es indispensable re-
ordenar el andamiaje que se ha construido du-
rante los últimostreinta años; es indispensable 
–y urgente– encontrar un diseño alternativo al 
actual sistema internacional de instrumentos 
ambientales.
En este contexto, Francia ha propuesto con-
siderar la posibilidad de transformar el PNUMA 
(Programa de las Naciones Unidas para el Me-
dio Ambiente) a OMMA (Organización Mun-
dial de Medio Ambiente), bajo el supuesto de 
que podría convertirse en el gran eje coordina-
dor de esfuerzos para cumplir los objetivos de 
todos los AAM, organizados en cinco grandes 
grupos temáticos: 1) ordenamiento de tierras 
y aguas, 2) ordenamiento de océanos y ma-
res, 3) atmósfera y calidad del aire, 4) control 
de químicos y desechos, y 5) biodiversidad y 
protección de ecosistemas. La idea parece muy 
interesante, aunque el debate todavía está muy 
verde.
La gobernabilidad ambiental es un proble-
ma cuya solución es urgente. Esta solución 
requerirá muchos años, seguramente décadas, 
por lo que no es posible esperar más para ini-
ciar ¡ya! el proceso de restructuración del siste-
ma global ambiental. Entre más tarde, mayores 
los costos que Homo sapiens tendrá que pagar 
para restablecer y mantener la habitabilidad de 
la Tierra para nuestro futuro común.
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	Medio ambiente y desarrollo sustentable: una historia de reencuentros y búsquedas GERMÁN GONZÁLEZ-DÁVILA*
	El reencuentro
	La búsqueda
	Reencuentros y búsquedas en México
	Población
	Ocupación del territorio y presión sobre los recur-sos naturales
	Gestión ambiental
	La búsqueda global por el reencuentro