Descarga la aplicación para disfrutar aún más
Vista previa del material en texto
ANTOLOGÍA SOBRE RIEGO Instituciones para la gestión del agua: vernáculas, alegales e informales Jacinta Palerm Viqueira Tomás Martínez Saldaña editores A N T O L O G ÍA S O B R E R IE G O P a le rm V iq u e ir a , M a rt ín e z S a ld a ñ a . E d ito re s. En la Antología se presentan estudios de caso sobre la administración del agua. La presencia, la preferencia social y la resiliencia de organizaciones de base para el gobierno y la operación de sistemas de riego y de sistemas de abasto de agua para uso doméstico. La sinergia y el desfase entre los marcos jurídicos y las capacidades de auto-organización comunitarias y multi-comunitarias. La gobernanza del agua se considera un asunto urgente y esencial en el país, sin embargo las propuestas de diseños organizativos han prestado poca o nula atención a las capacidades organizativas de los usuarios y han ignorado la exis- tencia de organizaciones de base eficaces. En el texto se argumenta que incorporar la realidad y experiencia de las auto- organizaciones a la legislación nacional, permitiría una gobernanza del agua más eficaz. Se argumenta que, a pesar de la ausencia de sinergia entre capacidades de auto-organización y legislación, las organizaciones de base han sido asom- brosamente resilientes. ANTOLOGÍA SOBRE RIEGO Instituciones para la gestión del agua: vernáculas, alegales e informales ANTOLOGÍA SOBRE RIEGO Instituciones para la gestión del agua: vernáculas, alegales e informales Jacinta Palerm Viqueira Tomás Martínez Saldaña editores COLEGIO DE POSTGRADUADOS Título de la obra: Antología sobre riego: Instituciones para la gestión del agua: vernáculas, alegales e informales © Jacinta Palerm Viqueira © Tomás Martínez Saldaña Editores © 1a Edición, 2013 Edición original publicada por: D. R. © 2013, Colegio de Postgraduados Carretera México-Texcoco Km. 36.5 Montecillo, Texcoco 56230, Estado de México Biblioteca Básica de Agricultura: Colegio de Postgraduados Editorial del Colegio de Postgraduados Universidad Autónoma Chapingo Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura Grupo Mundi-Prensa ISBN: 978-607-715-141-8 © Reservados todos los derechos. No se permite la reproducción, total o parcial de este libro ni el almacenamiento en un sistema informático, ni la transmisión de cualquier forma o cualquier medio, electrónico, mecánico, fotocopia, registro u otros medios sin el permiso previo y por escrito de los titulares del copyright. Impreso en México PRINTING ARTS MEXICO, S. de R. L. de C. V. Calle 14 no. 2430, Zona Industrial Guadalajara, Jalisco, México. C.P. 44940 Fax: 3810 5567 www.tegrafik.com Tiraje: 1000 ejemplares. Índice Prólogo José A. Rivera Presentación Tomás Martínez Introducción: Capacidades de auto-organización de los regantes y legislación Jacinta Palerm Viqueira I. Organizaciones autogestivas en los distritos de riego: el caso del módulo II (Nazas) del Distrito de Riego 017 Carlos Cháirez Araiza, Jacinta Palerm Viqueira II. Organizaciones autogestivas en los distritos de riego: el caso del módulo III (San Jacinto) del Distrito de Riego 017 Carlos Cháirez Araiza, Jacinta Palerm Viqueira III. Tradición hidráulica en el módulo de riego Valle de Santiago Benito Rodríguez Haros IV. Salvatierra, Distrito de Riego 011 Alto Lerma Benito Rodríguez Haros, J. Trinidad Hernández Palmerín, Carla María Pérez Hurtada V. El sistema de riego Tepetitlán (México): mejoras en la distribución del agua a partir de la transferencia Acela Montes de Oca Hernández, María Cristina Chávez-Mejía, Jacinta Palerm Viqueira VI. Los reservorios secundarios (jagüeyes) en el siste- ma de riego Tepetitlán: el control local Acela Montes de Oca Hernández, Jacinta Palerm Viqueira VII. Movilizaciones en época de estiaje en el Distrito de Riego 003 Tula Guadalupe Venado, Jacinta Palerm Viqueira VIII. Junta de Aguas del río Tejalpa y sus afluentes Noé Antonio Aguirre González, Roberto Montes Hernández, Jacinta Palerm Viqueira IX. La Cañada de Huamuxtitlán: estructuras organiza- tivas para la distribución del agua América Rodríguez Herrera, Berenise Hernández Rodríguez, Lidia Santos, Jacinta Palerm Viqueira X. El riego por mangueras en ladera: los ejidos de Me- tepec, Morelos Anabel González Pérez, Maligé Guzmán Puente, Jacinta Palerm Viqueira XI. ¿Continuidad o Ruptura? El sistema de riego del río Cuautitlán, Estado de México Israel Sandré Osorio XII. La administración de sistemas de abasto de agua para uso doméstico en la región de los volcanes: el pa- pel de las comunidades Sara López, Tomás Martínez Saldaña, Jacinta Palerm Viqueira XIII. Mujeres, agua potable y organización comunita- ria. Un estudio comparativo en la Sierra Mazateca de Oaxaca Alejandrina García Dávila, Verónica Vázquez García XIV. Las aguas de los pueblos: legislación sobre aguas y la propiedad corporada. Una breve revisión documental Rosa Josefina Bárcenas Argüello, Jacinta Palerm Viqueira 9 Los casos presentados en esta Antología confirman que, a pesar de los cambios en el ambiente legal, político y regulatorio, así como de las implacables fuerzas de la modernización y de las tendencias de control por el Estado burocrático, el auto-gobierno como sistema de administración del agua persiste —lo que es una hazaña asombrosa. Una observación paralela es que nosotros, como científicos so- ciales, continuamos estudiándolos, tal y como debemos hacerlo. Pues muchos de nosotros estamos intrigados por las asociaciones de regantes que se auto-organi- zan y auto-gobiernan, que desarrollan sus propias reglas y otros contratos sociales por los que se rige la comuna de regantes, y que, también, al ser amenazados por fuerzas externas, se movilizan para defender sus derechos y tradiciones. En estos tiempos de recesiones económicas es especialmente útil estudiar organizaciones autogestivas que operan al margen del Estado, y que sirven como instituciones mo- delo de autosuficiencia. Debemos también evaluar un conjunto de otras presiones sobre el uso de los recursos naturales, tales como el crecimiento demográfico y la urbanización, la variabilidad climática, el cambio tecnológico, la globalización, los efectos de los mercados y una mayor demanda de agua por todos los sectores de la sociedad. ¿Puede la auto-gestión de los sistemas de riego adaptarse satisfactoria- Prólogo 10 AntologíA sobre riego mente a estas condiciones cambiantes, o habrá un punto de inflexión en el que son susceptibles al colapso? Los sistemas de riego auto-gobernados en México, tal como otros sistemas ad- ministrados por pequeños agricultores alrededor del mundo, enfrentan creciente- mente retos a su integridad institucional y funcional. Estas instituciones y organi- zaciones de regantes pueden ser desestabilizadas de varias maneras: 1. En el sentido técnico: El sistema de flujo por gravedad del riego por ace- quias requiere una cantidad mínima de carga hidráulica para empujar el agua a través de toda la red de distribución (el canal general o acequia madre y laterales). La extracción de grandes cantidades de agua, ya sea del río o del canal mismo, por ejemplo, podrían reducir la carga hidráulica, especialmente durante periodos de bajo flujo como bajo condiciones de sequía. Sin agua en la bocatoma, los incentivos para la acción colectiva están en riesgo. 2. En el sentido de la administración: Una administración adecuada y equita- tiva de la acequia requiere que se mantenga completa. Como miembros de un sistema de propiedad común, los regantes comparten equitativamente los costos y beneficios de administrar el sistema. Esto también incluye la responsabilidad por la conservación, mantenimiento, reparación y limpieza anual de la propiedad común: la estructura de derivación, las compuertas, drenes, así como la red misma, la acequia madre y laterales. Cuando el sis- tema pierde parte de esta capacidad humana, lacarga debe ser traslada a los regantes restantes. 3. En el sentido económico: La obligación principal del sistema es entregar agua a los campos de los agricultores con el fin de hacer crecer los cultivos, ya sea para auto-consumo, trueque o venta a mercados externos. La dis- tribución del agua a los campos crea un paisaje del agua, o un paisaje de trabajo que en sí produce servicios ecosistémicos como un bien social, pero también provee directamente a los regantes beneficios críticos económicos e ingresos. Si los rendimientos económicos declinan o desaparecen, la capa- cidad del colectivo para pagar por la operación y mantenimiento amenaza la viabilidad financiera del sistema. 11PRÓLOGO 4. En el sentido político: Como sistemas de auto-gobierno, la funcionalidad de la acequia también depende de la participación constante y activa de to- dos los regantes; la pérdida de membresía puede erosionar la capacidad de estas democracias para establecer normas comunes, hacer decisiones ope- racionales, elegir autoridades, monitorear el cumplimiento, y llevar a cabo una supervisión adecuada de los asuntos de la acequia. Es también un cri- terio importante a considerar el reconocimiento –o su ausencia– por par- te de las agencias gubernamentales, por la legislación y las normativas. A menudo, bajo la apariencia de “reforma”, los cambios en las leyes usurpan la autoridad de los regantes sobre sus sistemas de riego a pesar de sus rei- vindicaciones históricas a la autonomía o a sus derechos de agua históricos. En conjunto, estos factores pueden fusionarse, agravando la inestabilidad del sistema. Investigaciones sobre sistemas de propiedad común demuestran que los apropiadores de recursos naturales requieren un nivel mínimo de garantías de que su empresa de acción colectiva continuará funcionando como se diseñó original- mente, es decir, que sus derechos, privilegios y beneficios se mantendrán intactos en el futuro. Si se introducen cambios externos, o a veces internos, que amenacen estos acuerdos institucionales básicos, o si los costos son mayores que los recursos obtenidos, entonces sus incentivos para seguir invirtiendo en la empresa disminu- yen y todo el sistema puede desestabilizarse (Yang Tang, 1992). Los derechos de uso común a menudo proporcionan a los sistemas tradicionales cohesión social y una forma estable de administración del recurso que, a su vez, promueve una adap- tación eficiente a la cambiante disponibilidad de los recursos, pero la combinación de crecimiento demográfico, cambio tecnológico, cambio climático y políticas pú- blicas pueden y han desestabilizado a muchas instituciones de propiedad común existentes en el mundo (Runge, 1992). ¿Cómo puede el auto-gobierno contrarrestar estas y otras fuerzas potenciales de desestabilización? ¿Cuáles son los cimientos de estas organizaciones autogesti- vas, y cómo pueden fortalecerse en tiempos de perturbaciones del sistema natural o turbulencias en el entorno jurídico-político? Para analizar estas preguntas, con- sideremos los trabajos de Ostrom y Maass. Según Ostrom (1992), un sistema per- durable de propiedad común es uno que ha estado en funcionamiento por varias 12 AntologíA sobre riego generaciones, que establece límites claramente definidos, y que confecciona reglas para la apropiación y provisión del recurso adaptadas a las condiciones locales. En consonancia con los principios de diseño de Ostrom, los regantes modifican las re- glas de operación según las características específicas de su entorno y, cuando en- frentan una turbulencia inesperada, echan mano de un reservorio de adaptaciones pasadas y determinan cómo resolver los nuevos problemas que se presentan. En trabajos más recientes, Ostrom modificó sus principios de diseño para desarrollar un marco de trabajo que analiza las interacciones humano-ambientales como com- plejos sistemas socio-ecológicos con atributos de gobernanza que pueden afectar y ser afectados por los contextos, de mayor o menor escala, socioeconómicos, políti- cos y ecológicos en los que están inmersos (Ostrom, 2007; Cox, 2010). Según Maass (1978), el riego reduce la incertidumbre en un entorno de otra manera inhóspito, pero requiere que los agricultores mantengan un alto nivel de organización y auto-disciplina en sus procedimientos para distribuir una cantidad limitada de agua y para resolver conflictos sobre el desarrollo de suministros adicio- nales. ¿Cómo se organizan y cómo actúan los regantes colectivamente para controlar sus propios destinos como agricultores? ¿Las asociaciones de regantes operan bajo reglas de participación popular, control local y autoridad discrecional, y qué tanto se adhieren a los principios de justicia, equidad, y procedimientos para una ordena- da resolución de conflictos? Los sistemas de riego gestionados por agricultores que cumplen con los criterios establecidos por Maass son más propensos a perdurar, y las organizaciones exitosas se auto-renovarán cuando confronten amenazas a su solidaridad. Las perturbaciones y otros golpes al sistema colectivo a menudo abren oportunidades para renovar o reorganizarse en una nueva trayectoria, un elemento clave de capacidad adaptiva que se aprende a través de múltiples generaciones de memoria social sobre la institución (Folke, 2006). Ultimadamente, lo que parece importar más en la cuestión sobre qué tan ro- busto es el sistema consiste en la capacidad de la organización de auto-gobierno no sólo para adaptarse al cambio, sino también para amoldar el cambio a un futuro más deseable, por rutas de desarrollo que son sostenibles (Folke, 2006). Los casos en esta Antología señalan terreno fértil que nosotros, como científicos sociales, podemos seguir investigando más realizar análisis a mayor profundidad, especial- mente en colaboración con otras disciplinas de las ciencias físicas y naturales, y en 13PRÓLOGO proyectos de investigación donde las asociaciones de usuarios del agua sean nues- tros colaboradores y co-investigadores. Los ensayos de los estudios de caso sobre sistemas auto-gobernados reunidos en este libro sugieren una serie de factores de resiliencia que podemos analizar no sólo para construir conocimiento, sino tam- bién para estimular el desarrollo de políticas públicas y legislación favorable a los sistemas de riego auto-gobernados: 1. La cultura de ayuda mutua 2. Reglas de gobernanza 3. Control local y autoridad sobre la toma de decisiones 4. La capacidad adaptiva para recuperarse 5. El poder y la solidaridad de la asociación La supervivencia humana depende más de estrategias cooperativas de unión mu- tua que en los mezquinos intereses de los individuos motivados por la ganancia privada. A la resiliencia de los sistemas de riego auto-gobernados han contribuido muchos factores, pero el concepto de ayuda mutua recíproca es uno de los funda- mentos esenciales de la cohesión social. Los principios de mutualidad están inte- grados en las reglas para compartir y para la distribución equitativa del agua en un sistema rotativo de turnos. Los resultados de investigaciones de estudios de caso internacionales han concluido que los sistemas de gestión son más eficaces cuando las reglas de gobierno son diseñadas y se hacen cumplir por los mismos usuarios, y no impuestas por una remota burocracia. Cuando se compara con la adminis- tración por el Estado, el auto-gobierno tiende a ser más eficiente porque puede modificar las reglas de operación para adaptarse a las condiciones específicas del entorno social y físico, así como para responder a las contingencias en situaciones de cambio rápido (Yan Tang, 1992). El control local y la autoridad discrecional en el gobierno son elementos cla- ves en la resiliencia del sistema, pues estas organizaciones de auto-gobierno son instituciones locales que aprenden a desarrollar la capacidad para responder a la retroalimentación ambiental más rápido que las agencias centralizadas. Al estar in situ las instituciones de autogobierno estánfísicamente más cerca de los recur- sos, y hay un mayor peso de “aprender haciendo”, aprendizaje que se acumula en 14 AntologíA sobre riego la memoria colectiva de conocimiento ecológico práctico (Davidson-Hunt y Ber- kes, 2002). A su vez, la capacidad adaptiva de responder al cambio se ve reforzada por la memoria institucional de aprendizaje social y ecológico, esta memoria es un componente del capital cultural que ayuda con la recuperación y renovación cuan- do se producen eventos de crisis, debidos a los mercados externos, fallos en los re- cursos, nueva legislación, o políticas gubernamentales deficientes (Folke, Colding y Berkes, 2002). En sus muchas décadas de estudiar el significado cultural de paisajes hidráu- licos ancestrales alrededor del mundo, Glick (2006) aboga por la preservación de huertas, oasis, pólderes y chinampas como artefactos humanos que han sido pro- veedores estables de alimentos. Según el análisis de Glick, los sistemas agrícolas tradicionales son intensivos en conocimiento y el conocimiento del funcionamien- to del sistema en su conjunto lo detenta el colectivo de los regantes, particularmen- te en lo que se refiere a micro regiones distintivas: suelos, condiciones climáticas, cultivos, y los requerimientos de agua para todos los nichos adecuados para la agri- cultura. La mutualidad de los regantes deriva de los valores implícitos en las reglas de operación para la distribución del agua, esto es la equidad, la justicia y el control local (Glick 2006). En el contexto global, el poder de la asociación es una enseñanza a compartir por todas las culturas, como una estrategia de supervivencia equitativa, adaptable y perdurable. La diversidad cultural es en sí misma un recurso global, al igual que las instituciones de base que proporcionan recursos vitales bajo normas de ayuda mutua y en concordancia con las costumbres, creencias y valores locales que son importantes para el bien colectivo. Para los legisladores y los organismos que di- señan las políticas públicas, un sabio curso de acción sería el de reconocer, validar e incorporar el capital social de las culturas tradicionales. El auto-gobierno de los sistemas de riego no siempre es exitoso, pero estudios de caso de todo el mundo han demostrado que los regímenes jurídico-políticos que son más hospitalarios con las iniciativas locales es más probable que tengan como resultado organizacio- nes locales de auto-gobierno más efectivas (Yan Tang, 1992). Se debe presionar, especialmente a los gobiernos, a desarrollar programas de asistencia legal, técnica y financiera para apoyar en lugar de debilitar a las institu- ciones locales. Los proyectos de mejora de la infraestructura de riego deben incluir 15PRÓLOGO los costos de participación por las asociaciones de usuarios del agua afectadas. Los financiadores de investigaciones deben presupuestar los costos de la participación de los regantes junto con otros gastos de la investigación. Para mejorar la cantidad y calidad de la participación local, las agencias públicas deben desarrollar progra- mas de fortalecimiento de las capacidades en colaboración con las asociaciones de regantes y sus autoridades, incluyendo las alianzas entre sistemas. La sinergia de estas relaciones horizontales probablemente se sumará a la capacidad de las organizaciones de regantes para movilizarse a favor del desarrollo de leyes y de políticas con una perspectiva “desde abajo” y no “desde arriba”. José A. Rivera University of New Mexico Agradecimientos. A Guiomar Palerm por la traducción del inglés. Referencias Cox, Michael 2010 Exploring the Dynamics of Social-Ecological Systems: The Case of the Taos Valley Acequias. Tesis doctorado, School of Public and Environmental Affairs, Indiana University. Davidson-Hunt, Iain J. y Fikret Berkes 2002 “Nature and society through the lens of resilience: Toward a human-in-ecosystem perspective.” In Navigating Social-Ecological Systems, Fikret Berkes, Johan Colding, y Carl Folke, eds. West Nyack, NY: Cambridge University Press, pp. 53-82. Folke, Carl 2006 “Resilience: The emergence of a perspective for social-ecological systems analysis.” Global Environmental Change 16: 253-267. Folke, Carl, Johan Colding, y Fikret Berkes 2002 “Synthesis: Building resilience and adaptive capacity in social-ecological systems.” In Navigating Social-Ecological Systems, Fikret Berkes, Johan Colding, y Carl Folke, eds. West Nyack, NY: Cambridge University Press, pp. 352-387. Glick, Thomas F. 2006 “Historical Status and Cultural Meaning of Historic Hydraulic Landscapes: Oases”, ponencia presentada en el Primer Congreso Internacional sobre Oasis y Turismo Sostenible, Elche, España. Maass, Arthur, y Raymond L. Anderson [1978] 1986 … and the Desert Shall Rejoice: Conflict, Growth and Justice in Arid Environments. Malabar, FL: Robert E. Krieger Publishing Co., pp. 1-10, 366-376. Ostrom, Elinor 1992 Crafting Institutions for Self-Governing Irrigation Systems. San Francisco: Institute for Contemporary Studies, pp. 67-79. Ostrom, Elinor 2007 “A diagnostic approach for going beyond panaceas” Proceedings of the National Academy of Science 104 (39): 15181-15187. Runge, Ford C. 1992 “Common property and collective action in economic development.” In Making the Commons Work: Theory, Practice, and Policy, Daniel W. Bromley, ed. San Francisco: Institute for Contemporary Studies, pp.17-39. Yan Tang, Shui 1992 Institutions and Collective Action: Self-Governance in Irrigation. San Francisco: Institute for Contemporary Studies, pp. 22, 129-131, 136. 17 El pequeño riego es un logro tecnológico de la antigüedad que ha llegado hasta nuestros días. Está presente en todas las sociedades; algunas de ellas le deben su origen y su organización. Se entiende por pequeño riego la infraestructura y la ca- pacidad autogestiva de una familia o una pequeña comunidad de campesinos para llevar agua a las tierras labrantías y así producir alimentos. Normalmente el peque- ño riego implica una organización siempre presente que ata a un número deter- minado de productores organizados en sistemas de manejo de agua y autogestión administrativa de derechos y responsabilidades con el fin de que éste se mantenga de manera permanente. El estudiar el pequeño riego es trascendente ya que la mitad de las cosechas del mundo se cultivan gracias a él: el arroz, el trigo, la cebada, el maíz son producidos por manos campesinas y productores rurales. Ni los grandes centros cerealeros en Estados Unidos o Europa, que alcanzan altísimos niveles de producción, de inver- sión y subsidio, compiten con los pequeños centros productores de todo el mundo en calidad y en resiliencia, sin contar con apoyos. En México la mitad del riego nacional se desarrolla gracias a los pequeños usuarios; la otra mitad es lo que se llama la gran irrigación, subvencionada por el Estado mexicano. Presentación 18 AntologíA sobre riego El libro que aquí se presenta es precisamente un aporte en este sentido. Des- pués de años de trabajo se logra conjuntar una serie de trabajos de campo, de infor- mes y de estudios que dan cuenta del proceso actual del pequeño riego en México. El recuento es directo, pesado, sin concesiones; se ve lo que existe, se presenta lo que se registró, virtudes de la investigación que permiten al lector acercarse al fe- nómeno del pequeño riego con cierta seguridad de acercarse y valorar por uno mis- mo lo que está sucediendo en la mitad del agro irrigado de México, precisamente el agro de la pequeña irrigación. A pesar de ser una muestra mínima a nivel nacional, los estudios de caso presentados en estas páginas nos aportan una imagen general compleja pero ilustrativa a nivel regional. El común denominador que vemos en los estudios, incluido el sucinto ejercicio introductorio, lo constituye la comunidad, el estado y la descripción de los siste- mas hidráulicos en pequeña escala, es decir, los regadíos en manos de pequeños usuarios. La lectura generaldel texto nos conduce a señalar como primer concepto básico a la comunidad, comprendida dentro de la estructura social donde se ubica el sistema de riego, sus usuarios, sus autoridades, sus relaciones de derecho con- suetudinario que facilitan su manejo y sobrevivencia. Otro común denominador que aparece caso por caso es la complejidad agraria de los sistemas agrícolas, es decir, las múltiples formas de organización que no registra el derecho agrario. Los sistemas sociales que surgen del pequeño riego –aun cuando sea difícil limitarlos, registrarlos y orientarlos hacia objetivos de política nacional –requieren de lega- lidad y legitimidad que sólo pueden ser derivadas del derecho. Este libro nos da muestra fehaciente de ello. Si calificáramos este proceso social de manejo comunitario de los sistemas de pequeño riego en términos de economía de energía diríamos que estamos delante de sistemas resilientes, o sea sistemas que tienen capacidad de sobrevivir, reprodu- cirse y continuar creciendo. El manejo del agua en forma comunitaria, no sólo en su conducción, sino en su captación y entrega, contribuye a estos fines. A final de cuentas es la organización autogestiva de la comunidad el motor de ésta y el riego, el inicio societario de la formación de su estructura social. A la interrogante de qué tanta autoridad y capacidad regulatoria tiene la comu- nidad, se enfocan algunos de los artículos de este libro, que trata de dar respuestas de manera etnográfica. También responde a cuestionamientos tales como cuál es 19PRESENTACIÓN el papel del Estado como regulador del riego, qué indicadores deberían utilizarse para medir la eficiencia de la entrega del agua y si el Estado está cumpliendo su papel en esta importante función social. El valorar su papel es trascendente hoy en día porque el uso del agua en manos de intereses que buscan únicamente la espe- culación del capital ha resultado catastrófico, no sólo en el pequeño riego ni sólo en los países agrarios. Aún en los países desarrollados se ha abandonado la idea de privatizar el manejo del agua, haciendo caso omiso de la promoción de las institu- ciones monetarias internacionales en este sentido. Las voces de los estudiosos aquí reunidos se unen a otras voces autorizadas en otras partes del mundo en la visión de la necesidad de analizar este tema y propo- ner soluciones a los problemas derivados de la irrigación y de su papel en la bús- queda de un planeta más sustentable. Tomás Martínez Saldaña Colegio de Postgraduados 21 Esta Antología aborda casos en los cuales los usuarios se auto-gobiernan y que, además de gobernarse a si mismos, se ocupan también de la operación, es decir prescinden de contratar personal especializado. En la primera parte de la Introducción presentamos el marco analítico: la dis- cusión sobre el impacto del regadío en la organización social, los límites a la au- togestión sin personal especializado y la importancia de un marco jurídico ade- cuado para estimular la autogestión. Se justifica el interés de explorar en el caso de México el impacto de un marco jurídico cambiante sobre las organizaciones de auto-gobierno. En la segunda parte de la Introducción presentamos el análisis de los resul- tados de la investigación de casos. Mientras la expectativa era de imposibilidad o dificultades de gestión en ausencia de un respaldo jurídico a la organización, lo que muestra el análisis es la resiliencia de las organizaciones. En la tercera parte de la Introducción presentamos una sinopsis de los estudios de caso compilados en esta Antología entrelazando legislación, políticas públicas y los estudios de caso realizados. Se hace referencia también a la dinámica y meto- dología utilizada por el equipo de investigación. Introducción: Capacidades de auto-organización de los regantes y legislación Jacinta Palerm Viqueira 22 AntologíA sobre riego CAPACIDADES DE AUTO-ORGANIZACION Y LEGISLACIÓN Los estudios sobre organización social y riego proponen que hay una respuesta o contra-parte organizativa a la infraestructura hidráulica. Aunque los autores difie- ren sobre la respuesta social a la práctica de la agricultura de riego, coinciden en que hay consecuencias institucionales. El debate sobre la respuesta social al regadío opuso la necesidad de un Estado administrador (para la gran irrigación) a la capaci- dad de los regantes de contar con instituciones cohesivas, democráticas y capaces de negociar con el Estado (Wittfogel, 1957; Maass et al, 1976; Glick, 1970; Hunt, 1988). En paralelo, se incorporó a la discusión la problemática específica de requeri- mientos distintos para la administración o, más visiblemente, para la operación de los pequeños y grandes sistemas de riego1. Los grandes sistemas, aun cuando se caractericen por contar con auto-gobierno2, requieren de personal contratado es- pecializado (de una burocracia o tecnocracia) (Mabry, 1996; Worster, 1985; Vaid- yanathan, 1985; Palerm, 2000, 2006). Por lo tanto es conveniente una tipología de la auto-gestión, como burocrática y no-burocrática. Adicionalmente se ha explorado cómo diseños de la estructura de administra- ción y gobierno basados en niveles organizativos enlazados atenúan los requeri- mientos burocráticos aun en grandes sistemas de riego o en redes hidráulicas, el caso de Bali y el caso de España son paradigmáticos. Cada nivel desde el barrio o la comunidad hasta la cuenca tiene su propia organización, la cual participa y se enlaza con otra organización. Por ejemplo, en el caso de la acequia real del Júcar en España, un nivel organizativo reúne a 20 pueblos que conforman la comuni- dad de regantes (35,000 regantes y 20,000 hectáreas) y se enlaza con otro nivel organizativo: el sindicato que reúne a las acequias hermanas (6 acequias y 45,000 hectáreas), y, finalmente, se enlaza con el nivel organizativo llamado confedera- ción hidrográfica, que es también administrador de las presas de almacenamiento, 1 Sobre el concepto de sistema de riego ver Hunt (1988), que define sistema desde la toma de una fuente natural, lo que excluye presas de almacenamiento, coordinación a nivel de río y enlace entre sistemas por aguas de drenaje. Para estos otros casos se utiliza el término red hidráulica (Cressier, 1995; Palerm y Martínez, 1997). Sobre tamaño del sistema, definido como superficie regada: pequeño (menor a 5,000 ha.), mediano (5,000 a 20,000 hectáreas) y grande (mayor a 20,000 hectáreas) ver Palerm (2006, 2009). 2 El auto-gobierno de grandes sistemas con tenencia de la tierra minifundista está todavía por demostrarse. 23INTRODUCCIÓN: CapaCIDaDes De aUTO-ORgaNIzaCIÓN De lOs RegaNTes y legIslaCIÓN nivel que ya corresponde a la administración por el Estado (Pimentel Equihua et al, 2009; para Bali ver Lansing, 1991). Este diseño se contrapone a aquel donde el gobierno de todo el espacio hidráulico se centraliza y se recurre a personal orga- nizado jerárquicamente en cadena de mando para la operación (Palerm, 2009b). La caracterización del tipo de administración: burocrática y no-burocrática, retoma la discusión sobre el regadío como generador de burocracias y de jerar- quías o, en contraparte, la capacidad de la gente común de construir y administrar estructuras complejas (Erickson, 2006). Los límites impuestos por el tamaño y número de usuarios del sistema de riego están por establecerse, no obstante hay casos empíricos que rebasan los tamaños que se consideran pequeños (Palerm, 2006; Mabry, 2000). Sin embargo, estas perspectivas, aunque demuestran la capacidad autogestiva de los regantes, con sus variaciones debidas al tamaño de los sistemas, número de usuarios y a los diseños de la estructura de administración y gobierno, no explican la variación entre regiones mundiales de la presencia de autogestión o de adminis- tración por el Estado para sistemas de riego comparables. Para abordar la variación entre regiones mundiales, Sengupta (2002) propone que la existencia de legislación establey consistente a largo plazo que otorga un marco jurídico a las organizaciones de regantes favorece su existencia y fortale- za; mientras que su ausencia favorece la debilidad, inexistencia e invisibilidad de las organizaciones de regantes. La comparación que realiza entre el caso de Japón, Filipinas y la India es muy sugerente. Mientras en Japón y Filipinas hay reconoci- miento legal de las organizaciones de regantes, en la India hay un muy limitado y muy reciente reconocimiento; en acorde con el planteamiento realizado: Japón y Filipinas cuentan con organizaciones de regantes, pero la India carece de organi- zaciones de regantes excepto la organización no-oficial a nivel de comunidad. Bajo la perspectiva de que la capacidad de los regantes de auto-administrarse y de negociar con el Estado estaría muy vinculada a marcos jurídicos favorables a la existencia de organizaciones de regantes, se analizó el caso español. Se encontró (Giménez y Palerm, 2007) que desde las leyes de aguas de 1866 y 1879, en Espa- ña ha existido un reconocimiento jurídico como “comunidades de regantes”, y que, anteriormente y desde la reconquista, hubo reconocimiento jurídico, en forma in- dividualizada, para las organizaciones de regantes existentes. El análisis de otras 24 AntologíA sobre riego regiones mundiales (provincia de Mendoza, Chile, Perú y México) arroja resultados similares a la propuesta de Sengupta (Palerm, 2010a). La importancia del respaldo legal a las organizaciones existentes también es abordada de manera muy sugerente para los pequeños regadíos de la región andina (Boelens, 2003; Boelens et al, 2005). Cualquier marco jurídico, sin embargo, no es condición suficiente para promo- ver y consolidar la organización autogestiva. En el caso del Perú, por ejemplo, a principios del siglo XX se retomó la propuesta legislativa española, sin embargo la implementación provocó alzamientos campesinos; lo que, a su vez, llevó a revertir la legislación (Palerm, 2010a). Los marcos jurídicos basados en la “tradición” de autogestión parecen ser es- pecialmente exitosos. En el caso de España la legislación de fines del siglo XIX se basó en el caso empírico de la huerta de Valencia. La legislación, además de pro- poner lineamientos basados en el caso de la huerta de Valencia, indicó que se daba reconocimiento formal a cualquier organización preexistente. En el caso de Chile, el modelo que se sigue para la legislación nacional estuvo basado en los ordena- mientos o normativa de la Sociedad del Maipo; caso que también sirvió de ejemplo empírico a seguir en el siglo XIX cuando se produce la gran expansión del regadío en Chile. En el caso del Japón, la ley del río de 1896 complementa, pero no sustitu- ye a las organizaciones tradicionales (Sengupta, 2002; Sarker, 2012). Las organizaciones autogestivas tradicionales, a su vez y con anterioridad a las legislaciones nacionales, se sustentaron o crearon o recurrieron a marcos legales ad hoc, es decir para sistemas específicos, tal es el caso, ya mencionado, de España. En este mismo sentido, el caso de Holanda es especialmente ilustrativo, ya que las instituciones de diques y drenajes se desarrollaron a la par que la sociedad medie- val de los Países Bajos (Palerm, 2010b). La fortaleza o debilidad legal de las organizaciones de regantes es especialmen- te visible ante uno de los procesos que inhibe a las organizaciones de regantes: la expansión de la administración por el Estado. Sengupta (1993), dejando de lado la discusión sobre la respuesta social a la práctica de la agricultura de riego, propone que mientras en los pequeños regadíos dispersos es más difícil y costoso que el Es- tado coopte la administración de los sistemas de riego, en los grandes regadíos es más fácil para el Estado poner en marcha una administración burocrática. Esto es, en la terminología de Mitchell (1975:533-534), la decisión social de centralización. 25INTRODUCCIÓN: CapaCIDaDes De aUTO-ORgaNIzaCIÓN De lOs RegaNTes y legIslaCIÓN En diversas regiones del mundo (India, Marruecos, Perú) se señalan como cau- sas de erosión y desaparición de las organizaciones tradicionales su substitución por una administración burocrática debido a la expansión de la administración por el Estado, coincidente o no con la incorporación de los regadíos tradicionales en proyectos modernos de regadío (Sengupta, 1993, Groenfeldt, 2004; Oré, 2005-a, 2005-b; Palerm, 2009a). La capacidad de las organizaciones de regantes para negociar exitosamente con el Estado constructor de gran obra hidráulica que argumenta Maass (1976), en debate con la hipótesis hidráulica de Wittfogel (1957), está basado en casos que pertenecen a regiones mundiales (Estados Unidos y España) en que ha habido una legislación es- table y consistente para otorgar un marco jurídico a las organizaciones de regantes. Es decir, aunque viejas o antiguas organizaciones autogestivas de regantes se correlacionan con instituciones fuertes, capaces de negociar con el Estado, susten- tables en el tiempo, con una buena gestión del agua (Maass, 1976; Ostrom, 1990), estas características no parecen depender únicamente de la capacidad de los re- gantes, sino también de una legislación nacional consistente en el largo plazo que otorga un marco jurídico estable a las organizaciones. En breve, una legislación nacional favorable y la capacidad de auto-organización hacen sinergia logrando consolidar instituciones. En los trabajos de Ostrom (1990), aunque se prioriza la capacidad de auto-organización, entre los principios de diseño para organizaciones autogestivas señala como un 7º principio, un mínimo reconocimiento de los dere- chos de organización por parte del Estado. En el libro más reciente de Boelens et al (2011: 86 y ss) se aborda no solo la importancia del reconocimiento legal sino también la capacidad de defensa o de acción, que proponen como un 10º principio de diseño. Ello es pertinente debi- do a que los cambios más recientes en la legislación mexicana –y de otras partes del mundo– sobre aguas, así como sobre las comunidades (ejidos y comunidades agrarias) beneficiarias del reparto agrario, reflejan las políticas neoliberales: indi- vidualización de los derechos de agua, compra-venta y renta de derechos de agua, implantación de modelos empresariales (burocráticos o profesionalizantes) para la administración (Ruf, 2011; Boelens et al, 2011; Murillo, 2012: 83-85, 89-100, 102-107). En la acequias de Nuevo México, se tiene el desarrollo de organizaciones en defensa de las acequias hispanas tradicionales (Rivera, 1998; Rodriguez, 2006). 26 AntologíA sobre riego En caso de que efectivamente exista una fuerte sinergia entre las capacidades auto-organizativas de los regantes y la legislación, existe también una gran res- ponsabilidad de los estados nacionales dado que la legislación emitida es clave para consolidar y fortalecer las organizaciones de regantes. La discusión y puesta a prueba de esta propuesta no es solo interesante para el debate teórico, sino tam- bién para las políticas públicas nacionales. Los estados nacionales y los organismos internacionales, cuando menos en el discurso, consideran indispensable una bue- na gestión del agua. El caso de México En México no se reconoce antigüedad o historia a las instituciones de regantes: las instituciones de regantes, en el lenguaje oficial, se limitan a módulos, esto es, tra- mos de los Distritos de Riego transferidos a Asociaciones de Usuarios en la década de 1990; y a unidades de riego, cuya nomenclatura data de la legislación de aguas de 1992, aunque tiene el antecedente de las llamadas URDERALES (Unidades de Riego para el Desarrollo Rural), que data a su vez de legislación de 1972. Las orga- nizaciones de regantes reportadas en el Registro Público de Derechos de Agua (RE- PDA), instituido en 1992, son, sobre el papel, entes ahistóricos3 (Garduño, 2001, 2005a, 2005b; Garduño et al, 2003). No obstante, México es un país con presencia de regadíodesde la época prehispánica, con construcción de infraestructura hi- dráulica en el periodo novohispano y decimonónico, así como una muy importante expansión durante el siglo XX4 –cabe preguntarse dónde están las instituciones de regantes de alcurnia o cuando menos las del arco temporal que va de principios del siglo XX a principios del siglo XXI. En acorde con la propuesta de la influencia del marco jurídico sobre la fortaleza de instituciones de regantes, miramos hacia la legislación. Al dar seguimiento a la legislación sobre instituciones de regantes, para sopesar su continuidad, encontra- mos que la legislación –federal—inicia a fines del siglo XIX, precisamente en un 3 El REPDA responde, aparentemente, a la regularización de concesiones: “... it was estimated there were about 300,000 water users by 1992 and only about 2,000 water use concessions were issued between 1917 and 1992 ...” (Garduño, 2001); adicionalmente no hay señalamiento de concesiones previas a 1917. El REPDA, se señala en la Agenda del Agua, tampoco es un registro confiable de usua- rios y de extracciones del agua (Aboites et al, 2008). 4 De 2,000,000 de hectáreas antes de la Revolución mexicana, según Tamayo (1958: 66, 67 y 82), a los 6,000,000 de hectáreas que actualmente se reportan (Palerm, 2005). 27INTRODUCCIÓN: CapaCIDaDes De aUTO-ORgaNIzaCIÓN De lOs RegaNTes y legIslaCIÓN proceso que se ha llamado de federalización de las aguas al pasar los asuntos de agua del nivel estatal al federal (Aboites, 1998). Con la Ley de Irrigación de 1926 nacen los Distritos de Riego y los reportes oficiales minuciosos sobre Distritos, así como la parquedad en los reportes sobre las superficies de riego fuera de los Dis- tritos. De hecho, el agregado de superficie regada fuera de los Distritos sorprendió (Escobedo, 1997a; Palerm y Martínez, 1997). A la federalización de las aguas, se añade otra ruptura, sin duda de mucho ma- yor impacto, producida por el reparto agrario5, que transformó la tenencia de la tie- rra y el acceso al agua de riego al pasar los derechos a los beneficiarios del reparto agrario; los sistemas de riego que abastecían a unos pocos usuarios empezaron a abastecer a multitud de campesinos regantes. Hay entonces un antes y después de la federalización de las aguas y del reparto agrario. Se evidencia también, en el curso del siglo XX, una expansión de la ad- ministración por el Estado y la supresión de organizaciones de regantes en el marco de los Distritos de Riego (Palerm, 2005). Hay organizaciones, oficiales, de regantes (asociación de regantes y junta de aguas) en –algunos– Distritos de Riego, hasta que en 1972 la administración de los Distritos pasa a ser atribu- to exclusivo de la federación (Rodríguez et al, 2007; Palerm, 2009a). En 1992 inicia la transferencia a los usuarios de tramos (llamados módulos de riego) de los Distritos de Riego, aunque el Estado federal conserva la administración de la obra de cabecera. En el arco temporal del siglo XX y principios del XXI, hay un marco jurídico cambiante y confuso para las organizaciones de regantes. (Palerm, 2005; Palerm y Rodríguez, 2005, 2008). Fuera de los Distritos de Riego, las nomenclaturas ofi- ciales principales para las organizaciones de regantes son juntas de aguas –desde 1930 hasta 1992, urderales (unidades de riego para el desarrollo rural) –desde 1972 hasta 1992, y unidades de riego –a partir de 1992. La documentación sobre las organizaciones de regantes está dispersa entre el Archivo Histórico del Agua (AHA), el grupo documental dotación y accesión de aguas del Archivo General Agrario (AGA) y los expedientes sobre urderales en SAGARPA. 5 Desde la ley agraria pre-constitucional de 1915, y se cierra con las modificaciones al artículo 27 constitucional en 1992. El reparto agrario se concentra en el periodo del presidente L. Cárdenas (1934-1940). 28 AntologíA sobre riego Esta breve panorámica de los cambios en la legislación sobre agua en el curso del siglo XX debe complementarse con los cambios en la legislación agraria dado que esta última estaba por encima de la legislación sobre aguas desde 1915 (con la ley agraria pre-constitucional) hasta 1992 (Palerm, 2009c). PROYECTO Y ANÁLISIS DE LOS ESTUDIOS DE CASO Para dar respuesta a la pregunta planteada en el proyecto “Juntas de aguas, uni- dades de riego y otras organizaciones de regantes. Impacto de los cambios en la legislación sobre las capacidades autogestivas de los regantes” financiado por CONACyT, se dio seguimiento, en casos concretos, a la operacionalización de la legislación acerca de las instituciones para la gestión del agua de riego en el arco temporal de principios del siglo XX a principios del siglo XXI. En el Cuadro núm. 1 presentamos un concentrado de estudios de caso (de este proyecto y otros) en los que se documenta la situación organizativa en el arco temporal de principios del siglo XX a principios del siglo XXI. Los casos han sido seleccionados para mostrar la diversidad de la operacionalización de la legislación, ya que no parece posible afirmar que exista algún estilo de opera- cionalización sistemática. Son en total 19 casos que corresponden a sistemas o redes hidráulicas con varios sistemas que utilizan aguas superficiales o bien a es- pacios hidráulicos bajo una sola administración, de diversas regiones de México: Coahuila, Chihuahua, Guanajuato, Michoacán, Estado de México, Hidalgo, Mo- relos, Puebla, Guerrero; tanto de Distritos, como de no-Distritos de Riego, y que, en conjunto, corresponden a una superficie regada de unas 85,000 hectáreas. En el cuadro num. 1 se presentan los diversos niveles organizativos existentes en cada caso, desde el nivel de comunidad (aunque también existen niveles organi- zativos más pequeños que la comunidad, por campos, por barrios o por sectores), hasta uno o dos niveles organizativos multicomunitarios. Se hace la distinción en el cuadro entre organizaciones multicomunitarios oficiales y aquellas no-oficiales, informales, alegales o vernáculas. En la presentación que sigue los números entre corchetes corresponden a los casos en el cuadro num. 1. 29INTRODUCCIÓN: CapaCIDaDes De aUTO-ORgaNIzaCIÓN De lOs RegaNTes y legIslaCIÓN Análisis de los casos: El nivel multicomunitario La presencia del Estado: número de intervenciones –nivel multicomunitario En algunos espacios de regadío, la presencia del gobierno en los asuntos de agua de riego se limitó al reparto agrario, como en el caso del valle Coeneo Huaniqueo [12] o, como en el caso de La Cañada [11], donde la intervención del gobierno en asuntos de agua, adicional a aquella del reparto agrario, tuvo lugar en fechas muy recientes. La ausencia de intervenciones por parte del gobierno para implantar una institución u organización de regantes, no impidió un desarrollo organizativo mul- ticomunitario, que se expresa en acuerdos horizontales entre las comunidades. En otros espacios de regadío, ha habido dos y hasta tres intervenciones por parte del gobierno para introducir una nueva institución. A continuación diversas modalidades encontradas. En un conjunto de casos una institución de auto-gobierno ha sido reemplaza- da por otra como resultado de esas intervenciones, para gestionar exactamente el mismo espacio hidráulico multicomunitario, por ejemplo en el caso del Cuautitlán [1], de junta de aguas pasó a urderal y luego a unidad de riego; en los casos de El Cubo [4] y del canal Tenango [9] de junta de aguas pasaron a unidad de riego; y, en el caso de San Juan Teotihuacan [8], de junta de aguas pasó a urderal. En otro conjunto de casos, la nueva institución de auto-gobierno (urderal y unidad de riego) no se hizo operativa a nivel multicomunitario, sino a nivel co- munitario; por ejemplo: urderal en los casos Nexapa [2] y Pilantitla [3], y uni- dad de riego en el caso Tejalpa [5]. La ausencia de reemplazo de la institución multicomunitaria (junta de aguas) en los casos del Nexapa [2] y Pilantitla [3] no tuvo mayorimpacto, ya que en la legislación se mantiene el reconocimiento a las juntas de aguas hasta 1992. A partir de 1992, no tenemos información sobre el caso Pilantitla [3]; en el caso del Nexapa [2] hay apreciaciones divergentes, una de ellas indica que recibe un tratamiento especial por parte del gobierno, al darlo de alta como Distrito de Riego con la finalidad de ser sujeto a recibir apoyos para rehabilitación pero sin afectar los usos y costumbres organizativos –según in- formación de un funcionario de la Comisión Nacional del Agua (Rendón, 2005), otra indica que hubo modificaciones o propuestas de modificación de la organi- zación vernácula (Gómez Carpinteiro, 2005). 30 AntologíA sobre riego La introducción o reemplazo de una institución de auto-gobierno por otra, en la mayor parte de los casos, no parece haber causado más problemas que los trá- mites. Sin embargo, hay un caso, el del Tejalpa [5], en el cual no hay continuidad formal de una institución multicomunitaria, toda vez que la junta de aguas exis- tente no se reemplaza a partir de 1992 por una unidad de riego. Cabe señalar que hubo intervención gubernamental a partir de 1992, pero la intervención consiste en el establecimiento de unidades de riego en algunas comunidades, remplazando la estructura del ejido dedicada a los asuntos del agua. La operacionalización de la introducción de urderales y unidades de riego se hizo, aparentemente, bajo criterios distintos. La diferencia de criterio es significati- va ya que implica un vacío de gestión a nivel multicomunitario, cuando la introduc- ción de nuevas instituciones se realiza a nivel comunitario, sin prever la situación multicomunitaria –como en el caso del Tejalpa [5]. No tenemos evidencia de qué tan generalizada es esta situación6. La substitución, a nivel multicomunitario, de una institución ya existente por otra (junta de aguas, urderal, unidad de riego), sin que ello modifique las capacida- des locales de gestión, parece ser un excesivo gasto de dineros públicos. Finalmente, en otro conjunto de casos, también referido al nivel multicomuni- tario, se substituye una institución de auto-gobierno (junta de aguas) por otra bu- rocrática-gubernamental, es decir: la inclusión del espacio hidráulico en un Distri- to de Riego. Siguiendo la línea de tiempo, unas décadas después, se conforma una nueva institución de auto-gobierno (módulo de riego). En unos casos la anterior junta de aguas y el actual módulo de riego gestionan exactamente el mismo espa- cio hidráulico, estos son los casos de valle de Juárez [14], Cuautla [16] y Valle de Santiago [18]. En otros casos la anterior junta de aguas y el actual módulo de riego gestionan espacios hidráulicos distintos, estos son los casos del Nazas [6] y [7]. La supresión, por decreto, de instituciones multicomunitarias En ciertos casos la intervención del gobierno se enfocó a la supresión de institu- ciones multicomunitarias de auto-gobierno. Por ejemplo, en el caso de Valle de 6 La diferencia entre número de urderales y número de juntas de aguas, hace sospechar que este proceso fue frecuente. Otra explicación es el registro, como urderales, de multitud de pozos y de pe- queños aprovechamientos de uso comunitario no contemplados en las juntas de aguas; así como la expansión misma de la frontera de la agricultura de riego en el curso del siglo XX: 31INTRODUCCIÓN: CapaCIDaDes De aUTO-ORgaNIzaCIÓN De lOs RegaNTes y legIslaCIÓN Santiago [18] se suprimió, por decreto de 1938, una institución que databa de 1611. También en el caso del Cuautla se suprimió la junta de agua, por decreto de 1953; y las juntas de aguas en el Nazas [6] y [7], por decreto de 1962. Otro caso en que se suprime la junta de aguas es en Valle de Juárez [14], espa- cio hidráulico que contaba con una institución de antiguo arraigo, donde, al igual que en Valle de Santiago [18], no hubo ruptura por cambio de usuarios en el marco del reparto agrario. Es decir, la supresión no es imputable a la incapacidad de los nuevos usuarios, beneficiarios del reparto agrario. La auto-gestión multicomunitaria no-oficial La legislación y la intervención del gobierno federal prevén la formación de insti- tuciones, es decir el conjunto del espacio hidráulico administrado tiene una mesa o comité directivo. Pero hay otro arreglo multicomunitario que consiste en acuerdos horizontales entre comunidades. Este arreglo es llamativo ya que evita la forma- ción de una institución. Es un arreglo típico de la época colonial y del siglo XIX en México, aunque para otras regiones del mundo parece ser atípico (Lipsett-Rivera, 1999; Palerm, 2010a). En México, en el siglo XX y XXI, se presenta en lo no-oficial. En el contexto de ausencia de presencia gubernamental para implantar institu- ciones multicomunitarias, ya mencionamos los casos del valle de Coeneo-Huani- queo [11] y de La Cañada [12], que se caracterizan por acuerdos horizontales entre comunidades. Los acuerdos de estos casos datan, hasta donde sabemos, desde el reparto agrario, tienen entonces unos 70 u 80 años de existencia. En espacios donde supuestamente la distribución del agua se había centraliza- do en el aparato burocrático del Distrito de Riego, se encuentran también acuerdos horizontales, como son los casos del Nazas [6] y [7]. Aun después de la transfe- rencia han mantenido estos arreglos horizontales, abandonarlos significaría una centralización de la distribución del agua en el módulo de riego. En los casos del Nazas [6] y [7] la informalidad o el carácter no-oficial de los arreglos organizativos ha durado 50 años (desde 1962). En otros casos, también de Distritos de Riego, como en el Tepetitlán [13] y el Cuautla [16], ha habido un desarrollo de acuerdos horizontales entre comunidades a partir de la transferencia. La efervescencia organizativa de base se ha dado a partir de las comunidades, poniéndose en contacto comunidades que comparten 32 AntologíA sobre riego canales para resolver problemas de distribución del agua. Estos procesos se han dado al margen o a pesar de la organización formal del módulo de riego (espacio hidráulico transferido del Distrito). En otros casos más, también de Distritos de Riego, con resistencia a la expan- sión de la operación por la burocracia-gubernamental, como en el caso de Valle de Juárez [14], se conservó la institución de junta de aguas. Formalmente, en 1972 se suprimen las organizaciones de auto-gobierno en los Distritos; de tal manera que la resistencia abarcó desde 1972 hasta la transferencia, es decir 20 años7. Es interesante que haya tanto conservación de viejas organizaciones, como creación de nuevas organizaciones. Es decir, por un lado, hay resistencia o con- servación de espacios de operación por los mismos usuarios en espacios hidráu- licos donde hubo una expansión de la operación burocrática-gubernamental. Por otro, al desaparecer la administración centralizada del Distrito, ha habido un proceso de efervescencia organizativa y expansión de la operación por los mismos usuarios. En otros casos más, las instituciones oficiales existentes de auto-gobierno crea- ron un nuevo nivel organizativo, un caso, del Nexapa [2], conjunta unas 8,000 hec- táreas, el otro, del Cuautitlán [1], unas 9,000 hectáreas. Ambos casos se caracteri- zan por tener tenencia de la tierra minifundista. En el caso del Nexapa [2] el nuevo nivel organizativo data de principios de la década de 1960, el caso del Cuautitlán [1] data de principios de la década de 1970. Es decir 47 y 37 años de existencia en lo no-oficial. Finalmente, hay formas organizativas que tienen que ver, no con la operación o la distribución del agua, sino con la negociación de volúmenes de agua en fechas determinadas, tal el caso de las movilizaciones por compuerta y por canal general del módulo Tepatepec [15]. Balance organizaciones multicomunitarias La observación de la operacionalización de la legislación sobre las organizaciones para la gestión del agua de riego, en el arcotemporal de principios del siglo XX a principios del siglo XXI, nos debía permitir abordar la pregunta planteada en la 7 En Valle de Juárez, en el periodo del estudio de caso, estaban todavía negociando las condiciones de la supuesta transferencia. 33INTRODUCCIÓN: CapaCIDaDes De aUTO-ORgaNIzaCIÓN De lOs RegaNTes y legIslaCIÓN propuesta de investigación: el impacto de los cambios o discontinuidades en la legislación sobre la capacidad de auto-gestión. La perspectiva desde únicamente lo oficial, o desde lo realmente existente, es distinta. En primer lugar presentamos el balance de lo oficial, para enseguida hacer el balance integrando lo no-oficial. El balance de lo oficial muestra un deterioro, pero menor al que inicialmente habíamos supuesto. En el siglo XX, debido a los cambios de legislación y a cómo se hacen operati- vos, hay afectación a las instituciones oficiales de auto-gobierno multicomunita- rias. La afectación está directamente relacionada con la expansión de la adminis- tración por el Estado, por ejemplo los casos del Nazas [6] y [7], el caso de valle de Juárez [14], del Cuautla [16], de Valle de Santiago [18] –lo que era un fenómeno ya esperado (Palerm, 2009a). En el siglo XX, debido a los experimentos con tipos de instituciones multico- munitarias de auto-gobierno, hay reemplazos entre juntas de aguas, urderales y unidades de riego. La afectación fue mucho más limitada de que lo que habíamos esperado, parece limitarse a trámites burocráticos. No obstante, hay un caso, del Tejalpa [5], de pérdida del nivel multicomunitario oficial por omisión de segui- miento gubernamental; en 1992 se conforman unidades de riego en los ejidos y se pasa por alto la actualización, conforme a legislación vigente, de la organización multicomunitaria, con lo cual oficialmente desparece. En segundo lugar presentamos el balance, incorporando la organización no-oficial. El balance muestra el siguiente panorama: persistencia de organizaciones multicomunitarias de auto-gestión a pesar de su desaparición oficial y supuesta substitución por expansión de la adminis- tración por la burocracia-gubernamental; esto es casos Nazas [6] y [7], valle de Juárez [14], valle de Santiago [18]; persistencia de organizaciones multicomunitarias de auto-gestión a pesar de su desaparición oficial; esto es caso Tejalpa [5]; creación de nuevas organizaciones multicomunitarias de auto-gestión: arreglos organizativos de acuerdos horizontales, al margen de lo oficial; esto es casos Nexapa [2], La Cañada [11], Valle de Coeneo-Huaniqueo [12], Tepetitlán [13], Cuautla [16]; creación de nuevos niveles organizativos multicomunitarios de auto-gestión 34 AntologíA sobre riego que abarcan espacios hidráulicos relativamente amplios (cerca de 10,000 hectáreas) y con multitud de usuarios (tenencia de la tierra minifundista) al margen de lo oficial; esto es Cuautitlán [1] y Nexapa [2]; creación de organizaciones para negociar el agua; esto es Tepatepec [15]. En el balance realizado destaca la persistencia y creación de organizaciones multicomunitarias no-oficiales. En el conjunto de casos (cuadro núm. 1) la orga- nización multicomunitaria existente es mucho mayor que aquella que corresponde únicamente a lo oficial. El gobierno federal actuó promoviendo y suprimiendo instituciones multico- munitarias para la administración de aguas de riego en el curso del siglo XX y lo que va del XXI. Sin embargo, la creación de organizaciones multicomunitarias no se limitó a la promoción por el gobierno. Los regantes, al margen de lo oficial, tam- bién participaron; no solo en la creación de instituciones multicomunitarias, sino también en la resistencia a su supresión. Desde la perspectiva de las políticas del gobierno federal, el balance señala un dispendio de las capacidades de auto-gestión de los regantes, y un excesivo gasto en duplicar la misma organización sin que ello modifique las capacidades locales o mejore la gestión del agua. Los experimentos en tipos de instituciones de auto-go- bierno, así como el experimento de gestión por una burocracia gubernamental, han sido costosos. En relación a la propuesta evaluada8, desde la perspectiva de lo visible, de lo oficial, puede sostenerse. Desde la perspectiva de lo invisible, de lo no-oficial, se encuentra una gran resiliencia de las organizaciones multicomunitarias, así como una efervescencia organizativa. A pesar de la ausencia de sinergia9 entre capacidades organizativas y legislación, hay una persistencia y creación de orga- nizaciones. Es posible que, en otras regiones del mundo, al igual que en el caso de México o, más bien, al igual que en esta selección de casos, el problema esté en la visibilización de las organizaciones multicomunitarias existentes, más que en su inexistencia. 8 Esto es, la existencia de legislación estable y consistente a largo plazo que otorga un marco jurídico a las organizaciones de regantes favorece su existencia y fortaleza, mientras que su ausencia favorece la debilidad, inexistencia e invisibilidad de las organizaciones de regantes. 9 Posiblemente, en lugar de ausencia de sinergia, habría que decir pobreza de sinergia. 35INTRODUCCIÓN: CapaCIDaDes De aUTO-ORgaNIzaCIÓN De lOs RegaNTes y legIslaCIÓN Análisis de los casos: El nivel de la comunidad La importancia del nivel organizativo comunitario La comunidad organizada con funciones de operación o distribución del agua10 parece jugar un papel central en dinamizar los arreglos multicomunitarios basa- dos en acuerdos horizontales, como en los casos de La Cañada [11] y valle de Coe- neo-Huaniqueo [12], así como el Nazas [6] y [7]. Las comunidades están detrás de la construcción del tercer nivel organizativo en el Cuautitlán [1] y en el Nexapa [2], además las comunidades están detrás de la persistencia de la organización multi- comunitaria para el sistema del Cuautitlán [1], una organización que tiene conti- nuidad desde la época prehispánica. En el caso de Tepetitlán [13] la importancia de las comunidades como unidades organizativas que distribuyen el agua al interior de cada comunidad y que dinamizan el sistema en su conjunto es evidente. No obstante, cabe señalar que no en todos los casos la comunidad tiene un lugar central. En Valle de Juárez [14] y en Valle de Santiago [18], donde los re- gantes son propietarios privados medianos, la comunidad no parece ser un com- ponente central. En otro caso, el módulo Tepatepec [15], la compuerta y el tramo de canal son nodos organizativos, pero no lo son las comunidades; ello debido a que los vecinos de una comunidad no coinciden en compuerta e, incluso, en canal general. La organización sigue las necesidades de operación y mantenimiento de la infraestructura. Así, por ejemplo, también el caso de riego por mangueras [17] los grupos se limitan a los socios que comparten la misma manguera y olla de agua en la comunidad. A pesar de estas excepciones, es evidente en el conjunto de casos la prevalencia de un nivel organizativo comunitario con funciones de distribución del agua; así como la contribución del nivel comunitario a la construcción de acuerdos horizon- tales y de niveles organizativos multicomunitarios. Es motivo de reflexión el que la dinamización de los niveles multicomunitarios parece muy vinculada a las comu- nidades organizadas, de tal manera que contar con el nivel organizativo comunita- rio parece un componente importante para construir un nivel multicomunitario o 10 En los Distritos también se encuentra participación de la comunidad organizada en manteni- miento de los canales generales multicomunitarios. La participación en mantenimiento no necesa- riamente va en paralelo con la participación en la distribución. Sin embargo los datos con los que contamos sobre la participación en el mantenimiento son más incompletos que aquellos sobre la distribución. 36 AntologíA sobre riego acuerdos horizontales entre comunidades, es decir construir organizaciones para administrarespacios hidráulicos más amplios. El papel de la comunidad obliga a considerar la situación jurídica del nivel co- munitario, bajo el supuesto de que la fragilización o resiliencia puede impactar la construcción de organizaciones que administran espacios hidráulicos más amplios. Conviene reflexionar, en la línea del equipo de trabajo de Boelens que las comu- nidades, a su vez, dependen de la conservación de los derechos de agua (Boelens, 2003; Boelens et al, 2005, 2011). Los cambios en la legislación, a partir de 1992, tales como la individualización de los derechos de agua, así como la renta y com- pra-venta de derechos de agua fragilizan la situación jurídica de la comunidad y la capacidad de defensa de los derechos de agua. Otra vertiente a considerar, es aquella referida específicamente a la persisten- cia o desaparición de la operación o distribución a nivel comunitario, considerando que la existencia misma de la comunidad organizada está estrechamente vinculada a su actividad de gestión (Wade, 1988; Agarwal et al, 1997, 2001; Palerm, 2009d). Cabe entonces considerar el impacto, posiblemente negativo, de la centralización de la administración debido a la supresión formal y efectiva de la administración a nivel de comunidad, como ocurrió en algunos Distritos y como parece ser el esque- ma en los módulos. La ausencia de un nivel de operación comunitario, o de algún equivalente local, posiblemente obliga a un modelo de gestión más burocrático, es decir con personal técnico contratado organizado jerárquicamente en cadena de mando (Palerm, 2000, 2006). La presencia del Estado: número de intervenciones –nivel comunitario Las comunidades de Mesoamérica pueden rastrearse hasta la época prehispánica, las comunidades de raíces mesoamericanas en el norte de México pueden rastrearse a la expansión o diáspora tlaxcalteca durante la colonia. La figura jurídica, durante la co- lonia, consistió en la llamada república, con bienes corporados y su propio gobierno. Las leyes de desamortización, que prohibieron la propiedad corporada, fueron un duro golpe para las comunidades. El reparto agrario de la primera mitad del siglo XX restaura en gran medida a las repúblicas de indios, con propiedad corpo- rada y gobierno propio. Las nuevas formas de tenencia de la tierra son los ejidos y 37INTRODUCCIÓN: CapaCIDaDes De aUTO-ORgaNIzaCIÓN De lOs RegaNTes y legIslaCIÓN las comunidades agrarias (esta última corresponde a tenencia de la tierra de bienes comunales en virtud de la acción agraria de restitución). Aunque en el análisis de la organizaciones multicomunitarias de riego se ha planteado la discontinuidad por el reparto agrario, cabría otro análisis que consiste en explorar la continuidad del nivel organizativo de la comunidad, con derechos de agua en contracción durante la segunda mitad del XIX y recuperados con el reparto agrario, para nuevamente entrar en un periodo de erosión con las políticas neoli- berales. Estos cambios han ido en paralelo a la situación jurídica de la comunidad. La legislación agraria, hasta 1992, señala que los usuarios de riego del ejido o de la comunidad agraria deben nombrar un juez o comisionado de aguas para la distribución interna. En el curso del siglo XX, las intervenciones gubernamentales en el nivel comunitario, en el caso de los ejidos, han consistido en desplazar for- malmente la autoridad del ejido sobre el agua de riego. No obstante, la comunidad o los regantes de la comunidad han conservado la operación o distribución interior del agua. Es el caso de la conformación de urderales, que reúne a los regantes del ejido (González Luna, 1997); por ejemplo en el caso del Nexapa [2]. En otros casos, se reporta una organización a nivel de ejido que no está sujeta a las autoridades ejidales, es el caso del Cuautitlán [1] y, posiblemente también es el caso del canal Tenango [9]. También se han constituido unidades de riego a nivel de ejido, des- plazando a las autoridades ejidales de los asuntos del agua de riego, como en el caso del Tejalpa [5]. En todos estos casos parece estar reemplazándose una institución comunitaria para administrar el agua por otra (ejido, urderal, unidad de riego o algún otro tipo de asociación), pero sin que ello modifique las capacidades locales de gestión, lo que parece ser un excesivo gasto de dineros públicos. Sin embargo en los Distritos de Riego y, más recientemente, en los módulos, no hay evidencia de intervenciones para reemplazo de instituciones a nivel comunita- rio. Posiblemente debido a que supuestamente la administración está centralizada en el Distrito o en el módulo. Aparte de los ejidos y comunidades agrarias, no tenemos documentado para el siglo XX cuál es la situación organizativa formal de las comunidades con mini- fundio de propiedad privada, lo que fueron las aguas de los pueblos en el XIX y aguas de las repúblicas en la época colonial (Bárcenas et al, en esta Antología). 38 AntologíA sobre riego Otra vertiente organizativa de las comunidades, gira en torno a la legislación para comunidades indias (Avila, 2008). Para una discusión sobre el marco jurídico para el gobierno de las comunidades: el cuarto nivel de gobierno, es muy intere- sante el planteamiento de Olmedo (1995, 1999). No obstante, en la actualidad, la tendencia de la legislación es, aparentemente, la de desaparecer el nivel de gobierno comunitario. La comunidad: un nivel organizativo y con funciones de operación Más que el reemplazo de instituciones formales comunitarias (o de su existencia formal), cabe destacar la alta frecuencia de un nivel organizativo comunitario que se ocupa de administrar el agua a nivel comunitario. En el caso de las juntas de aguas, hay un reconocimiento formal del nivel comunitario en la legislación. Sin embargo, en los casos de las urderales y unidades de riego multicomunita- rias no se ha hecho el seguimiento jurídico sobre el ámbito de competencia de la comunidad. En el caso del Cuautitlán [1], con urderal multicomunitaria, hay un reconocimiento del nivel comunitario; así como en los casos del Cuautitlán [1] y del Tenango [9] con unidades de riego multicomunitarias; pero en caso de El Cubo [4], con unidad de riego multicomunitaria, aparentemente se ha limitado el papel de las comunidades. En los Distritos de Riego, la expansión de la administración por la burocracia gubernamental suprimió, en unos casos, a las juntas de agua pero no necesaria- mente suprimió el ámbito de competencia del ejido para hacerse cargo de la distri- bución del agua al interior de los ejidos. Por ejemplo, en los casos de Tepetitlán [13] y del Cuautla [16] se conservó la distribución interna por los ejidos, no obstante que la tendencia de la gerencia del Distrito fue la de suprimir, o tratar de suprimir, la operación por la misma comunidad. En otros casos, también en Distritos, se suprimió formalmente el nivel multi- comunitario de las juntas, y, al parecer, también se propuso suprimir, o intentar suprimir, la distribución interior por los ejidos; sin embargo en los casos [6] y [7] del Distrito de Riego 017, se conservó, de hecho, la distribución interior, así como la distribución multicomunitaria. A partir de la transferencia, en el módulo del Cuautla [16] y en los módulos de la parte alta del Nazas [6] y [7] se ha conservado la distribución interior; al igual 39INTRODUCCIÓN: CapaCIDaDes De aUTO-ORgaNIzaCIÓN De lOs RegaNTes y legIslaCIÓN que en el caso de Tepetitlán [13] 11. La gestión por la comunidad, no obstante la transferencia, parece caer en el ámbito de lo informal. En el módulo Tepatepec [15] se tiene, desde antes de la transferencia, un cierta participación limitada a nivel compuerta con el nombramiento, por los usuarios de compuerta, de un zanjero. El nivel de compuerta, quizá promovido por el Distrito, carece de marco jurídico formal. La comunidad: un nivel organizativo y con funciones de operación ¿oficial o informal? Los ejidos y comunidades agrarias comprendidosen juntas de aguas, como ya señalamos, tenían formalmente su propio ámbito de competencia. Sin embargo, para el caso del nivel comunitario en los Distritos de Riego, no se ha hecho el se- guimiento jurídico de la competencia del ejido (y de la comunidad agraria) para administrar, al interior, sus aguas. Tampoco se ha hecho el seguimiento jurídico de la competencia del ejido para los casos de las urderales y las unidades de riego multicomunitarias. El problema es saber qué legislación debe aplicarse. En la legislación de aguas, a partir de 1992, se prevé una sola institución (mó- dulo o unidad de riego) a la que se le extiende el título de concesión y la que es responsable de operar en todo el espacio hidráulico; de tal manera que, aparente- mente, la decisión de conservar un nivel organizativo comunitario, con capacidad de realizar la distribución interna, es asunto de cada módulo o unidad de riego. En el caso de los módulos, el diseño organizativo consiste en centralizar la operación, de tal manera que las comunidades participan en la elección de su representante a la Asamblea del módulo, pero no participan –formalmente– en la distribución interna del agua. Sin embargo, la legislación de aguas, a partir de 1992, también tiene un apar- tado sobre ejidos y comunidades agraria que no están incluidos en Distritos y Uni- dades de Riego; en estos casos, al parecer, las decisiones dependen del ejido y la comunidad agraria. El carácter formal o informal de la gestión del agua a nivel comunitario es difícil de determinar, aunque es posible que la situación jurídica se modifique según la 11 Aunque el sistema del Tepetitlán finalmente fue transferido como unidad de riego y no como módulo. 40 AntologíA sobre riego comunidad esté ubicada en Distritos de Riego (antes de la transferencia), módulos de riego, juntas de aguas, urderales, unidades de riego o en ninguna organización oficial. El carácter formal o informal, también puede modificarse debido al tipo de tenencia de la tierra y por la etnia. Se hace mención de la etnia debido a que la nueva legislación sobre comunidades indias puede tener algún impacto en el grado de autonomía formalmente reconocida. Para fines del cuadro núm. 1, hemos deci- dido prescindir de tratar de determinar si la gestión del agua a nivel comunidad es formal o informal. La importancia de la comunidad en la organización de la gestión de espacios hidráulicos multicomunitarios Conviene destacar que la discusión sobre la capacidad de los regantes de auto-or- ganizarse se refiere a la administración de sistemas que pueden ser considerados medianos, grandes o incluso muy grandes. El problema teórico radica en la ca- pacidad de auto-organizarse para administrar sistemas de riego medianos y grandes sin jerarquía y burocracias, o aún en el caso de contar o requerir de burocracia, la capacidad de controlar efectivamente a la burocracia. Desde la teoría no está en duda la capacidad de auto-organización para pequeños o muy pequeños regadíos. El problema de la gestión comunitaria es en todo caso de políticas públicas. Las políticas neoliberales actuales, al igual que las políticas liberales del siglo XIX que prefirieron la propiedad privada, la iniciativa individual y el mercado no con- sideran que la comunidad organizada o la acción colectiva no solo contribuyen a la economía de cada individuo gracias a la gestión colectiva de los recursos, sino también contribuyen a la defensa del recurso. Es decir la comunidad organizada tiene más posibilidades de defender colectivamente el recurso que el individuo (Boelens et al, 2011). Es posible que la fragilización de la capacidad de la comunidad, afecte no solo la gestión y defensa colectiva del recurso a pequeña escala, sino también aquellas organizaciones a mayor escala. Es decir que la comunidad organizada, cuando me- nos para los pequeños agricultores, sea una pieza fundamental (un building block) para aquellas auto-organizaciones que administran sistemas de riego medianos y grandes –y otros recursos de uso común de mayores dimensiones. 41INTRODUCCIÓN: CapaCIDaDes De aUTO-ORgaNIzaCIÓN De lOs RegaNTes y legIslaCIÓN En este contexto la capacidad de la organización comunitaria de persistir parece fundamental para la persistencia de las organizaciones multicomunitarias no-bu- rocráticas. El proceso en marcha sobre la gestión de los sistemas de abasto de agua de uso doméstico para comunidades rurales puede ejemplificar la resiliencia y per- sistencia de la organización comunitaria, así como los límites de la administración de corte más bien burocrática, aquella del municipio u organismo operador. El caso de la administración de sistemas de abasto de aguas de uso doméstico para comunidades rurales En el caso de la administración de sistemas de abasto de agua de uso doméstico en México, hay un desplazamiento legal de la comunidad que se ha hecho visible en conflictos que enfrentan al ayuntamiento con las comunidades por la gestión de los sistemas de abasto y las redes de distribución. El desplazamiento se debe a una conjunción de cambios en las políticas públicas y en la legislación: en 1981 la en- trega de los sistemas de agua potable y alcantarillado que operaba la federación a los estados y ayuntamientos; en 1983 la reforma al artículo 115 constitucional obli- ga al municipio a atender el abasto de agua de uso doméstico; en 1992 una nueva ley agraria que resta atribuciones a los ejidos y comunidades agrarias; también en 1992 una nueva ley de aguas (Galindo et al, 2012). La Ley de Aguas de 1992 y su reforma de 2004 deja únicamente resquicios complicados para que las comunidades puedan gestionar sus propios sistemas. Sin embargo las legislaciones estatales pueden re-introducir espacios de gestión comunitaria del agua. La variación entre las legislaciones estatales, en lo que compete a la auto-administración, es significativa. Por ejemplo, en Chihuahua, desde 1987, hay un Reglamento de las juntas rurales de agua potable; en Guana- juato la legislación de varios municipios, por ejemplo la del municipio de Moro- león con fecha de 1994, establece Comités Rurales de Agua; en San Luis Potosí la ley de aguas de 2006 contempla Comités de Agua Rural; en Tabasco el Regla- mento de la Ley de Usos de Agua del 2012 contempla para las comunidades rura- les la conformación de Unidades de Desarrollo Sustentable del Agua (UDESA). Al parecer, únicamente en dos estados, Guanajuato y Tabasco, hay políticas para promover la organización comunitaria y la auto-gestión de los sistemas de agua de uso doméstico. 42 AntologíA sobre riego Las políticas públicas de dotación de agua potable (por ejemplo, el crédito del BID para el Programa para la Sostenibilidad de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento en Comunidades Rurales: PROSSAPYS, también llamado de Agua Potable y Saneamiento en Comunidades Rurales que está dirigido a comunidades con menos de 2,500 habitantes) en paralelo a los cambios en la legislación han hecho muy visible la problemática de elección de instituciones. La selección de institución para la gestión del agua de uso doméstico en pe- queñas comunidades rurales, se relaciona no solo con ciertas ventajas de la ges- tión comunitaria local: bajo costo, eficacia, equidad, legitimidad; sino también con problemas serios en la gestión por el municipio o por organismo operador, tales como altos costos incurridos por el pago de nómina del personal contratado, lenta respuesta a desperfectos en el sistema, cobrabilidad, falta de legitimidad12. Balance: organizaciones comunitarias Los cambios en la legislación apuntan a un desplazamiento de la comunidad como gestora de sus aguas. No obstante, las comunidades mantienen una importante presencia en la gestión del agua. En las urderales y unidades de riego multico- munitarias, las comunidades, cuando menos en los estudios de caso considerados (cuadro núm. 1), mantienen su propio espacio de gestión. En los Distritos (antes de
Compartir