Antologia-Instituciones

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ANTOLOGÍA SOBRE RIEGO
Instituciones para la gestión del agua: 
vernáculas, alegales e informales
Jacinta Palerm Viqueira
Tomás Martínez Saldaña
editores
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En la Antología se presentan estudios de caso sobre la administración del agua. 
La presencia, la preferencia social y la resiliencia de organizaciones de base 
para el gobierno y la operación de sistemas de riego y de sistemas de abasto de 
agua para uso doméstico. La sinergia y el desfase entre los marcos jurídicos y 
las capacidades de auto-organización comunitarias y multi-comunitarias.
La gobernanza del agua se considera un asunto urgente y esencial en el país, 
sin embargo las propuestas de diseños organizativos han prestado poca o nula 
atención a las capacidades organizativas de los usuarios y han ignorado la exis-
tencia de organizaciones de base eficaces.
En el texto se argumenta que incorporar la realidad y experiencia de las auto-
organizaciones a la legislación nacional, permitiría una gobernanza del agua más 
eficaz. Se argumenta que, a pesar de la ausencia de sinergia entre capacidades 
de auto-organización y legislación, las organizaciones de base han sido asom-
brosamente resilientes.
ANTOLOGÍA SOBRE RIEGO
Instituciones para la gestión del agua: vernáculas, 
alegales e informales
ANTOLOGÍA SOBRE RIEGO
Instituciones para la gestión del agua: vernáculas, 
alegales e informales
Jacinta Palerm Viqueira
Tomás Martínez Saldaña
editores
COLEGIO DE 
POSTGRADUADOS
Título de la obra:
Antología sobre riego:
Instituciones para la gestión del agua: vernáculas, alegales e informales
© Jacinta Palerm Viqueira
© Tomás Martínez Saldaña
Editores
© 1a Edición, 2013
Edición original publicada por:
D. R. © 2013, Colegio de Postgraduados
Carretera México-Texcoco Km. 36.5
Montecillo, Texcoco
56230, Estado de México
Biblioteca Básica de Agricultura:
Colegio de Postgraduados
Editorial del Colegio de Postgraduados
Universidad Autónoma Chapingo
Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias
Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura
Grupo Mundi-Prensa
ISBN: 978-607-715-141-8
© Reservados todos los derechos. No se permite la reproducción, total o
parcial de este libro ni el almacenamiento en un sistema informático, ni la
transmisión de cualquier forma o cualquier medio, electrónico, mecánico,
fotocopia, registro u otros medios sin el permiso previo y por escrito de los
titulares del copyright.
Impreso en México
PRINTING ARTS MEXICO, S. de R. L. de C. V.
Calle 14 no. 2430, Zona Industrial
Guadalajara, Jalisco, México. C.P. 44940
Fax: 3810 5567
www.tegrafik.com
Tiraje: 1000 ejemplares.
Índice
Prólogo
José A. Rivera 
Presentación
Tomás Martínez 
Introducción: Capacidades de auto-organización de los 
regantes y legislación
Jacinta Palerm Viqueira 
I. Organizaciones autogestivas en los distritos de riego: 
el caso del módulo II (Nazas) del Distrito de Riego 017
Carlos Cháirez Araiza, Jacinta Palerm Viqueira 
II. Organizaciones autogestivas en los distritos de riego: 
el caso del módulo III (San Jacinto) del Distrito de 
Riego 017
Carlos Cháirez Araiza, Jacinta Palerm Viqueira 
III. Tradición hidráulica en el módulo de riego Valle de 
Santiago
Benito Rodríguez Haros 
IV. Salvatierra, Distrito de Riego 011 Alto Lerma
Benito Rodríguez Haros, J. Trinidad Hernández Palmerín, Carla 
María Pérez Hurtada
V. El sistema de riego Tepetitlán (México): mejoras en 
la distribución del agua a partir de la transferencia
Acela Montes de Oca Hernández, María Cristina Chávez-Mejía, 
Jacinta Palerm Viqueira 
VI. Los reservorios secundarios (jagüeyes) en el siste-
ma de riego Tepetitlán: el control local
Acela Montes de Oca Hernández, Jacinta Palerm Viqueira
VII. Movilizaciones en época de estiaje en el Distrito de 
Riego 003 Tula
Guadalupe Venado, Jacinta Palerm Viqueira 
VIII. Junta de Aguas del río Tejalpa y sus afluentes
Noé Antonio Aguirre González, Roberto Montes Hernández, 
Jacinta Palerm Viqueira 
IX. La Cañada de Huamuxtitlán: estructuras organiza-
tivas para la distribución del agua
América Rodríguez Herrera, Berenise Hernández Rodríguez, 
Lidia Santos, Jacinta Palerm Viqueira
X. El riego por mangueras en ladera: los ejidos de Me-
tepec, Morelos
Anabel González Pérez, Maligé Guzmán Puente, Jacinta Palerm 
Viqueira 
XI. ¿Continuidad o Ruptura? El sistema de riego del río 
Cuautitlán, Estado de México
Israel Sandré Osorio
XII. La administración de sistemas de abasto de agua 
para uso doméstico en la región de los volcanes: el pa-
pel de las comunidades
Sara López, Tomás Martínez Saldaña, Jacinta Palerm Viqueira
XIII. Mujeres, agua potable y organización comunita-
ria. Un estudio comparativo en la Sierra Mazateca de 
Oaxaca
Alejandrina García Dávila, Verónica Vázquez García 
XIV. Las aguas de los pueblos: legislación sobre aguas y 
la propiedad corporada. Una breve revisión documental
Rosa Josefina Bárcenas Argüello, Jacinta Palerm Viqueira 
9
Los casos presentados en esta Antología confirman que, a pesar de los cambios 
en el ambiente legal, político y regulatorio, así como de las implacables fuerzas 
de la modernización y de las tendencias de control por el Estado burocrático, el 
auto-gobierno como sistema de administración del agua persiste —lo que es una 
hazaña asombrosa. Una observación paralela es que nosotros, como científicos so-
ciales, continuamos estudiándolos, tal y como debemos hacerlo. Pues muchos de 
nosotros estamos intrigados por las asociaciones de regantes que se auto-organi-
zan y auto-gobiernan, que desarrollan sus propias reglas y otros contratos sociales 
por los que se rige la comuna de regantes, y que, también, al ser amenazados por 
fuerzas externas, se movilizan para defender sus derechos y tradiciones. En estos 
tiempos de recesiones económicas es especialmente útil estudiar organizaciones 
autogestivas que operan al margen del Estado, y que sirven como instituciones mo-
delo de autosuficiencia. Debemos también evaluar un conjunto de otras presiones 
sobre el uso de los recursos naturales, tales como el crecimiento demográfico y la 
urbanización, la variabilidad climática, el cambio tecnológico, la globalización, los 
efectos de los mercados y una mayor demanda de agua por todos los sectores de la 
sociedad. ¿Puede la auto-gestión de los sistemas de riego adaptarse satisfactoria-
Prólogo
10 AntologíA sobre riego
mente a estas condiciones cambiantes, o habrá un punto de inflexión en el que son 
susceptibles al colapso?
Los sistemas de riego auto-gobernados en México, tal como otros sistemas ad-
ministrados por pequeños agricultores alrededor del mundo, enfrentan creciente-
mente retos a su integridad institucional y funcional. Estas instituciones y organi-
zaciones de regantes pueden ser desestabilizadas de varias maneras:
1. En el sentido técnico: El sistema de flujo por gravedad del riego por ace-
quias requiere una cantidad mínima de carga hidráulica para empujar el 
agua a través de toda la red de distribución (el canal general o acequia 
madre y laterales). La extracción de grandes cantidades de agua, ya sea del 
río o del canal mismo, por ejemplo, podrían reducir la carga hidráulica, 
especialmente durante periodos de bajo flujo como bajo condiciones de 
sequía. Sin agua en la bocatoma, los incentivos para la acción colectiva 
están en riesgo. 
2. En el sentido de la administración: Una administración adecuada y equita-
tiva de la acequia requiere que se mantenga completa. Como miembros de 
un sistema de propiedad común, los regantes comparten equitativamente 
los costos y beneficios de administrar el sistema. Esto también incluye la 
responsabilidad por la conservación, mantenimiento, reparación y limpieza 
anual de la propiedad común: la estructura de derivación, las compuertas, 
drenes, así como la red misma, la acequia madre y laterales. Cuando el sis-
tema pierde parte de esta capacidad humana, lacarga debe ser traslada a 
los regantes restantes.
3. En el sentido económico: La obligación principal del sistema es entregar 
agua a los campos de los agricultores con el fin de hacer crecer los cultivos, 
ya sea para auto-consumo, trueque o venta a mercados externos. La dis-
tribución del agua a los campos crea un paisaje del agua, o un paisaje de 
trabajo que en sí produce servicios ecosistémicos como un bien social, pero 
también provee directamente a los regantes beneficios críticos económicos 
e ingresos. Si los rendimientos económicos declinan o desaparecen, la capa-
cidad del colectivo para pagar por la operación y mantenimiento amenaza 
la viabilidad financiera del sistema. 
11PRÓLOGO
4. En el sentido político: Como sistemas de auto-gobierno, la funcionalidad 
de la acequia también depende de la participación constante y activa de to-
dos los regantes; la pérdida de membresía puede erosionar la capacidad de 
estas democracias para establecer normas comunes, hacer decisiones ope-
racionales, elegir autoridades, monitorear el cumplimiento, y llevar a cabo 
una supervisión adecuada de los asuntos de la acequia. Es también un cri-
terio importante a considerar el reconocimiento –o su ausencia– por par-
te de las agencias gubernamentales, por la legislación y las normativas. A 
menudo, bajo la apariencia de “reforma”, los cambios en las leyes usurpan 
la autoridad de los regantes sobre sus sistemas de riego a pesar de sus rei-
vindicaciones históricas a la autonomía o a sus derechos de agua históricos.
En conjunto, estos factores pueden fusionarse, agravando la inestabilidad del 
sistema. Investigaciones sobre sistemas de propiedad común demuestran que los 
apropiadores de recursos naturales requieren un nivel mínimo de garantías de que 
su empresa de acción colectiva continuará funcionando como se diseñó original-
mente, es decir, que sus derechos, privilegios y beneficios se mantendrán intactos 
en el futuro. Si se introducen cambios externos, o a veces internos, que amenacen 
estos acuerdos institucionales básicos, o si los costos son mayores que los recursos 
obtenidos, entonces sus incentivos para seguir invirtiendo en la empresa disminu-
yen y todo el sistema puede desestabilizarse (Yang Tang, 1992). Los derechos de 
uso común a menudo proporcionan a los sistemas tradicionales cohesión social y 
una forma estable de administración del recurso que, a su vez, promueve una adap-
tación eficiente a la cambiante disponibilidad de los recursos, pero la combinación 
de crecimiento demográfico, cambio tecnológico, cambio climático y políticas pú-
blicas pueden y han desestabilizado a muchas instituciones de propiedad común 
existentes en el mundo (Runge, 1992).
¿Cómo puede el auto-gobierno contrarrestar estas y otras fuerzas potenciales 
de desestabilización? ¿Cuáles son los cimientos de estas organizaciones autogesti-
vas, y cómo pueden fortalecerse en tiempos de perturbaciones del sistema natural 
o turbulencias en el entorno jurídico-político? Para analizar estas preguntas, con-
sideremos los trabajos de Ostrom y Maass. Según Ostrom (1992), un sistema per-
durable de propiedad común es uno que ha estado en funcionamiento por varias 
12 AntologíA sobre riego
generaciones, que establece límites claramente definidos, y que confecciona reglas 
para la apropiación y provisión del recurso adaptadas a las condiciones locales. En 
consonancia con los principios de diseño de Ostrom, los regantes modifican las re-
glas de operación según las características específicas de su entorno y, cuando en-
frentan una turbulencia inesperada, echan mano de un reservorio de adaptaciones 
pasadas y determinan cómo resolver los nuevos problemas que se presentan. En 
trabajos más recientes, Ostrom modificó sus principios de diseño para desarrollar 
un marco de trabajo que analiza las interacciones humano-ambientales como com-
plejos sistemas socio-ecológicos con atributos de gobernanza que pueden afectar y 
ser afectados por los contextos, de mayor o menor escala, socioeconómicos, políti-
cos y ecológicos en los que están inmersos (Ostrom, 2007; Cox, 2010).
Según Maass (1978), el riego reduce la incertidumbre en un entorno de otra 
manera inhóspito, pero requiere que los agricultores mantengan un alto nivel de 
organización y auto-disciplina en sus procedimientos para distribuir una cantidad 
limitada de agua y para resolver conflictos sobre el desarrollo de suministros adicio-
nales. ¿Cómo se organizan y cómo actúan los regantes colectivamente para controlar 
sus propios destinos como agricultores? ¿Las asociaciones de regantes operan bajo 
reglas de participación popular, control local y autoridad discrecional, y qué tanto 
se adhieren a los principios de justicia, equidad, y procedimientos para una ordena-
da resolución de conflictos? Los sistemas de riego gestionados por agricultores que 
cumplen con los criterios establecidos por Maass son más propensos a perdurar, y 
las organizaciones exitosas se auto-renovarán cuando confronten amenazas a su 
solidaridad. Las perturbaciones y otros golpes al sistema colectivo a menudo abren 
oportunidades para renovar o reorganizarse en una nueva trayectoria, un elemento 
clave de capacidad adaptiva que se aprende a través de múltiples generaciones de 
memoria social sobre la institución (Folke, 2006).
Ultimadamente, lo que parece importar más en la cuestión sobre qué tan ro-
busto es el sistema consiste en la capacidad de la organización de auto-gobierno no 
sólo para adaptarse al cambio, sino también para amoldar el cambio a un futuro 
más deseable, por rutas de desarrollo que son sostenibles (Folke, 2006). Los casos 
en esta Antología señalan terreno fértil que nosotros, como científicos sociales, 
podemos seguir investigando más realizar análisis a mayor profundidad, especial-
mente en colaboración con otras disciplinas de las ciencias físicas y naturales, y en 
13PRÓLOGO
proyectos de investigación donde las asociaciones de usuarios del agua sean nues-
tros colaboradores y co-investigadores. Los ensayos de los estudios de caso sobre 
sistemas auto-gobernados reunidos en este libro sugieren una serie de factores de 
resiliencia que podemos analizar no sólo para construir conocimiento, sino tam-
bién para estimular el desarrollo de políticas públicas y legislación favorable a los 
sistemas de riego auto-gobernados:
1. La cultura de ayuda mutua
2. Reglas de gobernanza
3. Control local y autoridad sobre la toma de decisiones
4. La capacidad adaptiva para recuperarse
5. El poder y la solidaridad de la asociación
La supervivencia humana depende más de estrategias cooperativas de unión mu-
tua que en los mezquinos intereses de los individuos motivados por la ganancia 
privada. A la resiliencia de los sistemas de riego auto-gobernados han contribuido 
muchos factores, pero el concepto de ayuda mutua recíproca es uno de los funda-
mentos esenciales de la cohesión social. Los principios de mutualidad están inte-
grados en las reglas para compartir y para la distribución equitativa del agua en un 
sistema rotativo de turnos. Los resultados de investigaciones de estudios de caso 
internacionales han concluido que los sistemas de gestión son más eficaces cuando 
las reglas de gobierno son diseñadas y se hacen cumplir por los mismos usuarios, 
y no impuestas por una remota burocracia. Cuando se compara con la adminis-
tración por el Estado, el auto-gobierno tiende a ser más eficiente porque puede 
modificar las reglas de operación para adaptarse a las condiciones específicas del 
entorno social y físico, así como para responder a las contingencias en situaciones 
de cambio rápido (Yan Tang, 1992).
El control local y la autoridad discrecional en el gobierno son elementos cla-
ves en la resiliencia del sistema, pues estas organizaciones de auto-gobierno son 
instituciones locales que aprenden a desarrollar la capacidad para responder a la 
retroalimentación ambiental más rápido que las agencias centralizadas. Al estar 
in situ las instituciones de autogobierno estánfísicamente más cerca de los recur-
sos, y hay un mayor peso de “aprender haciendo”, aprendizaje que se acumula en 
14 AntologíA sobre riego
la memoria colectiva de conocimiento ecológico práctico (Davidson-Hunt y Ber-
kes, 2002). A su vez, la capacidad adaptiva de responder al cambio se ve reforzada 
por la memoria institucional de aprendizaje social y ecológico, esta memoria es un 
componente del capital cultural que ayuda con la recuperación y renovación cuan-
do se producen eventos de crisis, debidos a los mercados externos, fallos en los re-
cursos, nueva legislación, o políticas gubernamentales deficientes (Folke, Colding 
y Berkes, 2002). 
En sus muchas décadas de estudiar el significado cultural de paisajes hidráu-
licos ancestrales alrededor del mundo, Glick (2006) aboga por la preservación de 
huertas, oasis, pólderes y chinampas como artefactos humanos que han sido pro-
veedores estables de alimentos. Según el análisis de Glick, los sistemas agrícolas 
tradicionales son intensivos en conocimiento y el conocimiento del funcionamien-
to del sistema en su conjunto lo detenta el colectivo de los regantes, particularmen-
te en lo que se refiere a micro regiones distintivas: suelos, condiciones climáticas, 
cultivos, y los requerimientos de agua para todos los nichos adecuados para la agri-
cultura. La mutualidad de los regantes deriva de los valores implícitos en las reglas 
de operación para la distribución del agua, esto es la equidad, la justicia y el control 
local (Glick 2006).
En el contexto global, el poder de la asociación es una enseñanza a compartir 
por todas las culturas, como una estrategia de supervivencia equitativa, adaptable 
y perdurable. La diversidad cultural es en sí misma un recurso global, al igual que 
las instituciones de base que proporcionan recursos vitales bajo normas de ayuda 
mutua y en concordancia con las costumbres, creencias y valores locales que son 
importantes para el bien colectivo. Para los legisladores y los organismos que di-
señan las políticas públicas, un sabio curso de acción sería el de reconocer, validar 
e incorporar el capital social de las culturas tradicionales. El auto-gobierno de los 
sistemas de riego no siempre es exitoso, pero estudios de caso de todo el mundo 
han demostrado que los regímenes jurídico-políticos que son más hospitalarios 
con las iniciativas locales es más probable que tengan como resultado organizacio-
nes locales de auto-gobierno más efectivas (Yan Tang, 1992).
Se debe presionar, especialmente a los gobiernos, a desarrollar programas de 
asistencia legal, técnica y financiera para apoyar en lugar de debilitar a las institu-
ciones locales. Los proyectos de mejora de la infraestructura de riego deben incluir 
15PRÓLOGO
los costos de participación por las asociaciones de usuarios del agua afectadas. Los 
financiadores de investigaciones deben presupuestar los costos de la participación 
de los regantes junto con otros gastos de la investigación. Para mejorar la cantidad 
y calidad de la participación local, las agencias públicas deben desarrollar progra-
mas de fortalecimiento de las capacidades en colaboración con las asociaciones 
de regantes y sus autoridades, incluyendo las alianzas entre sistemas. La sinergia 
de estas relaciones horizontales probablemente se sumará a la capacidad de las 
organizaciones de regantes para movilizarse a favor del desarrollo de leyes y de 
políticas con una perspectiva “desde abajo” y no “desde arriba”. 
José A. Rivera
University of New Mexico
Agradecimientos. A Guiomar Palerm por la traducción del inglés.
Referencias
Cox, Michael 2010 Exploring the Dynamics of Social-Ecological Systems: The Case of the Taos Valley 
Acequias. Tesis doctorado, School of Public and Environmental Affairs, Indiana University.
Davidson-Hunt, Iain J. y Fikret Berkes 2002 “Nature and society through the lens of resilience: Toward 
a human-in-ecosystem perspective.” In Navigating Social-Ecological Systems, Fikret Berkes, 
Johan Colding, y Carl Folke, eds. West Nyack, NY: Cambridge University Press, pp. 53-82.
Folke, Carl 2006 “Resilience: The emergence of a perspective for social-ecological systems analysis.” 
Global Environmental Change 16: 253-267.
Folke, Carl, Johan Colding, y Fikret Berkes 2002 “Synthesis: Building resilience and adaptive capacity 
in social-ecological systems.” In Navigating Social-Ecological Systems, Fikret Berkes, Johan 
Colding, y Carl Folke, eds. West Nyack, NY: Cambridge University Press, pp. 352-387.
Glick, Thomas F. 2006 “Historical Status and Cultural Meaning of Historic Hydraulic Landscapes: Oases”, 
ponencia presentada en el Primer Congreso Internacional sobre Oasis y Turismo Sostenible, 
Elche, España.
Maass, Arthur, y Raymond L. Anderson [1978] 1986 … and the Desert Shall Rejoice: Conflict, Growth and 
Justice in Arid Environments. Malabar, FL: Robert E. Krieger Publishing Co., pp. 1-10, 366-376.
Ostrom, Elinor 1992 Crafting Institutions for Self-Governing Irrigation Systems. San Francisco: 
Institute for Contemporary Studies, pp. 67-79.
Ostrom, Elinor 2007 “A diagnostic approach for going beyond panaceas” Proceedings of the National 
Academy of Science 104 (39): 15181-15187.
Runge, Ford C. 1992 “Common property and collective action in economic development.” In Making 
the Commons Work: Theory, Practice, and Policy, Daniel W. Bromley, ed. San Francisco: 
Institute for Contemporary Studies, pp.17-39.
Yan Tang, Shui 1992 Institutions and Collective Action: Self-Governance in Irrigation. San Francisco: 
Institute for Contemporary Studies, pp. 22, 129-131, 136. 
17
El pequeño riego es un logro tecnológico de la antigüedad que ha llegado hasta 
nuestros días. Está presente en todas las sociedades; algunas de ellas le deben su 
origen y su organización. Se entiende por pequeño riego la infraestructura y la ca-
pacidad autogestiva de una familia o una pequeña comunidad de campesinos para 
llevar agua a las tierras labrantías y así producir alimentos. Normalmente el peque-
ño riego implica una organización siempre presente que ata a un número deter-
minado de productores organizados en sistemas de manejo de agua y autogestión 
administrativa de derechos y responsabilidades con el fin de que éste se mantenga 
de manera permanente. 
El estudiar el pequeño riego es trascendente ya que la mitad de las cosechas del 
mundo se cultivan gracias a él: el arroz, el trigo, la cebada, el maíz son producidos 
por manos campesinas y productores rurales. Ni los grandes centros cerealeros en 
Estados Unidos o Europa, que alcanzan altísimos niveles de producción, de inver-
sión y subsidio, compiten con los pequeños centros productores de todo el mundo 
en calidad y en resiliencia, sin contar con apoyos. En México la mitad del riego 
nacional se desarrolla gracias a los pequeños usuarios; la otra mitad es lo que se 
llama la gran irrigación, subvencionada por el Estado mexicano.
Presentación
18 AntologíA sobre riego
El libro que aquí se presenta es precisamente un aporte en este sentido. Des-
pués de años de trabajo se logra conjuntar una serie de trabajos de campo, de infor-
mes y de estudios que dan cuenta del proceso actual del pequeño riego en México. 
El recuento es directo, pesado, sin concesiones; se ve lo que existe, se presenta lo 
que se registró, virtudes de la investigación que permiten al lector acercarse al fe-
nómeno del pequeño riego con cierta seguridad de acercarse y valorar por uno mis-
mo lo que está sucediendo en la mitad del agro irrigado de México, precisamente el 
agro de la pequeña irrigación. A pesar de ser una muestra mínima a nivel nacional, 
los estudios de caso presentados en estas páginas nos aportan una imagen general 
compleja pero ilustrativa a nivel regional.
El común denominador que vemos en los estudios, incluido el sucinto ejercicio 
introductorio, lo constituye la comunidad, el estado y la descripción de los siste-
mas hidráulicos en pequeña escala, es decir, los regadíos en manos de pequeños 
usuarios. La lectura generaldel texto nos conduce a señalar como primer concepto 
básico a la comunidad, comprendida dentro de la estructura social donde se ubica 
el sistema de riego, sus usuarios, sus autoridades, sus relaciones de derecho con-
suetudinario que facilitan su manejo y sobrevivencia. Otro común denominador 
que aparece caso por caso es la complejidad agraria de los sistemas agrícolas, es 
decir, las múltiples formas de organización que no registra el derecho agrario. Los 
sistemas sociales que surgen del pequeño riego –aun cuando sea difícil limitarlos, 
registrarlos y orientarlos hacia objetivos de política nacional –requieren de lega-
lidad y legitimidad que sólo pueden ser derivadas del derecho. Este libro nos da 
muestra fehaciente de ello.
Si calificáramos este proceso social de manejo comunitario de los sistemas de 
pequeño riego en términos de economía de energía diríamos que estamos delante 
de sistemas resilientes, o sea sistemas que tienen capacidad de sobrevivir, reprodu-
cirse y continuar creciendo. El manejo del agua en forma comunitaria, no sólo en 
su conducción, sino en su captación y entrega, contribuye a estos fines. A final de 
cuentas es la organización autogestiva de la comunidad el motor de ésta y el riego, 
el inicio societario de la formación de su estructura social. 
A la interrogante de qué tanta autoridad y capacidad regulatoria tiene la comu-
nidad, se enfocan algunos de los artículos de este libro, que trata de dar respuestas 
de manera etnográfica. También responde a cuestionamientos tales como cuál es 
19PRESENTACIÓN
el papel del Estado como regulador del riego, qué indicadores deberían utilizarse 
para medir la eficiencia de la entrega del agua y si el Estado está cumpliendo su 
papel en esta importante función social. El valorar su papel es trascendente hoy en 
día porque el uso del agua en manos de intereses que buscan únicamente la espe-
culación del capital ha resultado catastrófico, no sólo en el pequeño riego ni sólo 
en los países agrarios. Aún en los países desarrollados se ha abandonado la idea de 
privatizar el manejo del agua, haciendo caso omiso de la promoción de las institu-
ciones monetarias internacionales en este sentido.
Las voces de los estudiosos aquí reunidos se unen a otras voces autorizadas en 
otras partes del mundo en la visión de la necesidad de analizar este tema y propo-
ner soluciones a los problemas derivados de la irrigación y de su papel en la bús-
queda de un planeta más sustentable. 
Tomás Martínez Saldaña
Colegio de Postgraduados
21
Esta Antología aborda casos en los cuales los usuarios se auto-gobiernan y que, 
además de gobernarse a si mismos, se ocupan también de la operación, es decir 
prescinden de contratar personal especializado.
En la primera parte de la Introducción presentamos el marco analítico: la dis-
cusión sobre el impacto del regadío en la organización social, los límites a la au-
togestión sin personal especializado y la importancia de un marco jurídico ade-
cuado para estimular la autogestión. Se justifica el interés de explorar en el caso 
de México el impacto de un marco jurídico cambiante sobre las organizaciones de 
auto-gobierno.
En la segunda parte de la Introducción presentamos el análisis de los resul-
tados de la investigación de casos. Mientras la expectativa era de imposibilidad o 
dificultades de gestión en ausencia de un respaldo jurídico a la organización, lo que 
muestra el análisis es la resiliencia de las organizaciones.
En la tercera parte de la Introducción presentamos una sinopsis de los estudios 
de caso compilados en esta Antología entrelazando legislación, políticas públicas y 
los estudios de caso realizados. Se hace referencia también a la dinámica y meto-
dología utilizada por el equipo de investigación.
 
Introducción: 
Capacidades de auto-organización 
de los regantes y legislación
Jacinta Palerm Viqueira
22 AntologíA sobre riego
CAPACIDADES DE AUTO-ORGANIZACION Y LEGISLACIÓN
Los estudios sobre organización social y riego proponen que hay una respuesta o 
contra-parte organizativa a la infraestructura hidráulica. Aunque los autores difie-
ren sobre la respuesta social a la práctica de la agricultura de riego, coinciden en 
que hay consecuencias institucionales. El debate sobre la respuesta social al regadío 
opuso la necesidad de un Estado administrador (para la gran irrigación) a la capaci-
dad de los regantes de contar con instituciones cohesivas, democráticas y capaces de 
negociar con el Estado (Wittfogel, 1957; Maass et al, 1976; Glick, 1970; Hunt, 1988). 
En paralelo, se incorporó a la discusión la problemática específica de requeri-
mientos distintos para la administración o, más visiblemente, para la operación de 
los pequeños y grandes sistemas de riego1. Los grandes sistemas, aun cuando se 
caractericen por contar con auto-gobierno2, requieren de personal contratado es-
pecializado (de una burocracia o tecnocracia) (Mabry, 1996; Worster, 1985; Vaid-
yanathan, 1985; Palerm, 2000, 2006). Por lo tanto es conveniente una tipología de 
la auto-gestión, como burocrática y no-burocrática.
Adicionalmente se ha explorado cómo diseños de la estructura de administra-
ción y gobierno basados en niveles organizativos enlazados atenúan los requeri-
mientos burocráticos aun en grandes sistemas de riego o en redes hidráulicas, el 
caso de Bali y el caso de España son paradigmáticos. Cada nivel desde el barrio o 
la comunidad hasta la cuenca tiene su propia organización, la cual participa y se 
enlaza con otra organización. Por ejemplo, en el caso de la acequia real del Júcar 
en España, un nivel organizativo reúne a 20 pueblos que conforman la comuni-
dad de regantes (35,000 regantes y 20,000 hectáreas) y se enlaza con otro nivel 
organizativo: el sindicato que reúne a las acequias hermanas (6 acequias y 45,000 
hectáreas), y, finalmente, se enlaza con el nivel organizativo llamado confedera-
ción hidrográfica, que es también administrador de las presas de almacenamiento, 
1 Sobre el concepto de sistema de riego ver Hunt (1988), que define sistema desde la toma de una 
fuente natural, lo que excluye presas de almacenamiento, coordinación a nivel de río y enlace entre 
sistemas por aguas de drenaje. Para estos otros casos se utiliza el término red hidráulica (Cressier, 
1995; Palerm y Martínez, 1997). Sobre tamaño del sistema, definido como superficie regada: pequeño 
(menor a 5,000 ha.), mediano (5,000 a 20,000 hectáreas) y grande (mayor a 20,000 hectáreas) ver 
Palerm (2006, 2009).
2 El auto-gobierno de grandes sistemas con tenencia de la tierra minifundista está todavía por 
demostrarse.
23INTRODUCCIÓN: CapaCIDaDes De aUTO-ORgaNIzaCIÓN De lOs RegaNTes y legIslaCIÓN
nivel que ya corresponde a la administración por el Estado (Pimentel Equihua et 
al, 2009; para Bali ver Lansing, 1991). Este diseño se contrapone a aquel donde el 
gobierno de todo el espacio hidráulico se centraliza y se recurre a personal orga-
nizado jerárquicamente en cadena de mando para la operación (Palerm, 2009b).
La caracterización del tipo de administración: burocrática y no-burocrática, 
retoma la discusión sobre el regadío como generador de burocracias y de jerar-
quías o, en contraparte, la capacidad de la gente común de construir y administrar 
estructuras complejas (Erickson, 2006). Los límites impuestos por el tamaño y 
número de usuarios del sistema de riego están por establecerse, no obstante hay 
casos empíricos que rebasan los tamaños que se consideran pequeños (Palerm, 
2006; Mabry, 2000).
Sin embargo, estas perspectivas, aunque demuestran la capacidad autogestiva 
de los regantes, con sus variaciones debidas al tamaño de los sistemas, número de 
usuarios y a los diseños de la estructura de administración y gobierno, no explican 
la variación entre regiones mundiales de la presencia de autogestión o de adminis-
tración por el Estado para sistemas de riego comparables.
Para abordar la variación entre regiones mundiales, Sengupta (2002) propone 
que la existencia de legislación establey consistente a largo plazo que otorga un 
marco jurídico a las organizaciones de regantes favorece su existencia y fortale-
za; mientras que su ausencia favorece la debilidad, inexistencia e invisibilidad de 
las organizaciones de regantes. La comparación que realiza entre el caso de Japón, 
Filipinas y la India es muy sugerente. Mientras en Japón y Filipinas hay reconoci-
miento legal de las organizaciones de regantes, en la India hay un muy limitado y 
muy reciente reconocimiento; en acorde con el planteamiento realizado: Japón y 
Filipinas cuentan con organizaciones de regantes, pero la India carece de organi-
zaciones de regantes excepto la organización no-oficial a nivel de comunidad.
Bajo la perspectiva de que la capacidad de los regantes de auto-administrarse 
y de negociar con el Estado estaría muy vinculada a marcos jurídicos favorables a 
la existencia de organizaciones de regantes, se analizó el caso español. Se encontró 
(Giménez y Palerm, 2007) que desde las leyes de aguas de 1866 y 1879, en Espa-
ña ha existido un reconocimiento jurídico como “comunidades de regantes”, y que, 
anteriormente y desde la reconquista, hubo reconocimiento jurídico, en forma in-
dividualizada, para las organizaciones de regantes existentes. El análisis de otras 
24 AntologíA sobre riego
regiones mundiales (provincia de Mendoza, Chile, Perú y México) arroja resultados 
similares a la propuesta de Sengupta (Palerm, 2010a). La importancia del respaldo 
legal a las organizaciones existentes también es abordada de manera muy sugerente 
para los pequeños regadíos de la región andina (Boelens, 2003; Boelens et al, 2005).
Cualquier marco jurídico, sin embargo, no es condición suficiente para promo-
ver y consolidar la organización autogestiva. En el caso del Perú, por ejemplo, a 
principios del siglo XX se retomó la propuesta legislativa española, sin embargo la 
implementación provocó alzamientos campesinos; lo que, a su vez, llevó a revertir 
la legislación (Palerm, 2010a).
Los marcos jurídicos basados en la “tradición” de autogestión parecen ser es-
pecialmente exitosos. En el caso de España la legislación de fines del siglo XIX se 
basó en el caso empírico de la huerta de Valencia. La legislación, además de pro-
poner lineamientos basados en el caso de la huerta de Valencia, indicó que se daba 
reconocimiento formal a cualquier organización preexistente. En el caso de Chile, 
el modelo que se sigue para la legislación nacional estuvo basado en los ordena-
mientos o normativa de la Sociedad del Maipo; caso que también sirvió de ejemplo 
empírico a seguir en el siglo XIX cuando se produce la gran expansión del regadío 
en Chile. En el caso del Japón, la ley del río de 1896 complementa, pero no sustitu-
ye a las organizaciones tradicionales (Sengupta, 2002; Sarker, 2012).
Las organizaciones autogestivas tradicionales, a su vez y con anterioridad a las 
legislaciones nacionales, se sustentaron o crearon o recurrieron a marcos legales 
ad hoc, es decir para sistemas específicos, tal es el caso, ya mencionado, de España. 
En este mismo sentido, el caso de Holanda es especialmente ilustrativo, ya que las 
instituciones de diques y drenajes se desarrollaron a la par que la sociedad medie-
val de los Países Bajos (Palerm, 2010b).
La fortaleza o debilidad legal de las organizaciones de regantes es especialmen-
te visible ante uno de los procesos que inhibe a las organizaciones de regantes: la 
expansión de la administración por el Estado. Sengupta (1993), dejando de lado la 
discusión sobre la respuesta social a la práctica de la agricultura de riego, propone 
que mientras en los pequeños regadíos dispersos es más difícil y costoso que el Es-
tado coopte la administración de los sistemas de riego, en los grandes regadíos es 
más fácil para el Estado poner en marcha una administración burocrática. Esto es, 
en la terminología de Mitchell (1975:533-534), la decisión social de centralización.
25INTRODUCCIÓN: CapaCIDaDes De aUTO-ORgaNIzaCIÓN De lOs RegaNTes y legIslaCIÓN
En diversas regiones del mundo (India, Marruecos, Perú) se señalan como cau-
sas de erosión y desaparición de las organizaciones tradicionales su substitución 
por una administración burocrática debido a la expansión de la administración por 
el Estado, coincidente o no con la incorporación de los regadíos tradicionales en 
proyectos modernos de regadío (Sengupta, 1993, Groenfeldt, 2004; Oré, 2005-a, 
2005-b; Palerm, 2009a).
La capacidad de las organizaciones de regantes para negociar exitosamente con el 
Estado constructor de gran obra hidráulica que argumenta Maass (1976), en debate 
con la hipótesis hidráulica de Wittfogel (1957), está basado en casos que pertenecen a 
regiones mundiales (Estados Unidos y España) en que ha habido una legislación es-
table y consistente para otorgar un marco jurídico a las organizaciones de regantes. 
Es decir, aunque viejas o antiguas organizaciones autogestivas de regantes se 
correlacionan con instituciones fuertes, capaces de negociar con el Estado, susten-
tables en el tiempo, con una buena gestión del agua (Maass, 1976; Ostrom, 1990), 
estas características no parecen depender únicamente de la capacidad de los re-
gantes, sino también de una legislación nacional consistente en el largo plazo que 
otorga un marco jurídico estable a las organizaciones. En breve, una legislación 
nacional favorable y la capacidad de auto-organización hacen sinergia logrando 
consolidar instituciones. En los trabajos de Ostrom (1990), aunque se prioriza la 
capacidad de auto-organización, entre los principios de diseño para organizaciones 
autogestivas señala como un 7º principio, un mínimo reconocimiento de los dere-
chos de organización por parte del Estado.
En el libro más reciente de Boelens et al (2011: 86 y ss) se aborda no solo la 
importancia del reconocimiento legal sino también la capacidad de defensa o de 
acción, que proponen como un 10º principio de diseño. Ello es pertinente debi-
do a que los cambios más recientes en la legislación mexicana –y de otras partes 
del mundo– sobre aguas, así como sobre las comunidades (ejidos y comunidades 
agrarias) beneficiarias del reparto agrario, reflejan las políticas neoliberales: indi-
vidualización de los derechos de agua, compra-venta y renta de derechos de agua, 
implantación de modelos empresariales (burocráticos o profesionalizantes) para 
la administración (Ruf, 2011; Boelens et al, 2011; Murillo, 2012: 83-85, 89-100, 
102-107). En la acequias de Nuevo México, se tiene el desarrollo de organizaciones 
en defensa de las acequias hispanas tradicionales (Rivera, 1998; Rodriguez, 2006).
26 AntologíA sobre riego
En caso de que efectivamente exista una fuerte sinergia entre las capacidades 
auto-organizativas de los regantes y la legislación, existe también una gran res-
ponsabilidad de los estados nacionales dado que la legislación emitida es clave 
para consolidar y fortalecer las organizaciones de regantes. La discusión y puesta 
a prueba de esta propuesta no es solo interesante para el debate teórico, sino tam-
bién para las políticas públicas nacionales. Los estados nacionales y los organismos 
internacionales, cuando menos en el discurso, consideran indispensable una bue-
na gestión del agua.
El caso de México
En México no se reconoce antigüedad o historia a las instituciones de regantes: las 
instituciones de regantes, en el lenguaje oficial, se limitan a módulos, esto es, tra-
mos de los Distritos de Riego transferidos a Asociaciones de Usuarios en la década 
de 1990; y a unidades de riego, cuya nomenclatura data de la legislación de aguas 
de 1992, aunque tiene el antecedente de las llamadas URDERALES (Unidades de 
Riego para el Desarrollo Rural), que data a su vez de legislación de 1972. Las orga-
nizaciones de regantes reportadas en el Registro Público de Derechos de Agua (RE-
PDA), instituido en 1992, son, sobre el papel, entes ahistóricos3 (Garduño, 2001, 
2005a, 2005b; Garduño et al, 2003). No obstante, México es un país con presencia 
de regadíodesde la época prehispánica, con construcción de infraestructura hi-
dráulica en el periodo novohispano y decimonónico, así como una muy importante 
expansión durante el siglo XX4 –cabe preguntarse dónde están las instituciones de 
regantes de alcurnia o cuando menos las del arco temporal que va de principios del 
siglo XX a principios del siglo XXI. 
En acorde con la propuesta de la influencia del marco jurídico sobre la fortaleza 
de instituciones de regantes, miramos hacia la legislación. Al dar seguimiento a la 
legislación sobre instituciones de regantes, para sopesar su continuidad, encontra-
mos que la legislación –federal—inicia a fines del siglo XIX, precisamente en un 
3 El REPDA responde, aparentemente, a la regularización de concesiones: “... it was estimated there 
were about 300,000 water users by 1992 and only about 2,000 water use concessions were issued 
between 1917 and 1992 ...” (Garduño, 2001); adicionalmente no hay señalamiento de concesiones 
previas a 1917. El REPDA, se señala en la Agenda del Agua, tampoco es un registro confiable de usua-
rios y de extracciones del agua (Aboites et al, 2008).
4 De 2,000,000 de hectáreas antes de la Revolución mexicana, según Tamayo (1958: 66, 67 y 82), a 
los 6,000,000 de hectáreas que actualmente se reportan (Palerm, 2005).
27INTRODUCCIÓN: CapaCIDaDes De aUTO-ORgaNIzaCIÓN De lOs RegaNTes y legIslaCIÓN
proceso que se ha llamado de federalización de las aguas al pasar los asuntos de 
agua del nivel estatal al federal (Aboites, 1998). Con la Ley de Irrigación de 1926 
nacen los Distritos de Riego y los reportes oficiales minuciosos sobre Distritos, así 
como la parquedad en los reportes sobre las superficies de riego fuera de los Dis-
tritos. De hecho, el agregado de superficie regada fuera de los Distritos sorprendió 
(Escobedo, 1997a; Palerm y Martínez, 1997).
A la federalización de las aguas, se añade otra ruptura, sin duda de mucho ma-
yor impacto, producida por el reparto agrario5, que transformó la tenencia de la tie-
rra y el acceso al agua de riego al pasar los derechos a los beneficiarios del reparto 
agrario; los sistemas de riego que abastecían a unos pocos usuarios empezaron a 
abastecer a multitud de campesinos regantes. Hay entonces un antes y después de 
la federalización de las aguas y del reparto agrario. 
Se evidencia también, en el curso del siglo XX, una expansión de la ad-
ministración por el Estado y la supresión de organizaciones de regantes en el 
marco de los Distritos de Riego (Palerm, 2005). Hay organizaciones, oficiales, 
de regantes (asociación de regantes y junta de aguas) en –algunos– Distritos 
de Riego, hasta que en 1972 la administración de los Distritos pasa a ser atribu-
to exclusivo de la federación (Rodríguez et al, 2007; Palerm, 2009a). En 1992 
inicia la transferencia a los usuarios de tramos (llamados módulos de riego) de 
los Distritos de Riego, aunque el Estado federal conserva la administración de 
la obra de cabecera.
En el arco temporal del siglo XX y principios del XXI, hay un marco jurídico 
cambiante y confuso para las organizaciones de regantes. (Palerm, 2005; Palerm 
y Rodríguez, 2005, 2008). Fuera de los Distritos de Riego, las nomenclaturas ofi-
ciales principales para las organizaciones de regantes son juntas de aguas –desde 
1930 hasta 1992, urderales (unidades de riego para el desarrollo rural) –desde 
1972 hasta 1992, y unidades de riego –a partir de 1992. La documentación sobre 
las organizaciones de regantes está dispersa entre el Archivo Histórico del Agua 
(AHA), el grupo documental dotación y accesión de aguas del Archivo General 
Agrario (AGA) y los expedientes sobre urderales en SAGARPA.
5 Desde la ley agraria pre-constitucional de 1915, y se cierra con las modificaciones al artículo 27 
constitucional en 1992. El reparto agrario se concentra en el periodo del presidente L. Cárdenas 
(1934-1940).
28 AntologíA sobre riego
Esta breve panorámica de los cambios en la legislación sobre agua en el curso 
del siglo XX debe complementarse con los cambios en la legislación agraria dado 
que esta última estaba por encima de la legislación sobre aguas desde 1915 (con la 
ley agraria pre-constitucional) hasta 1992 (Palerm, 2009c). 
PROYECTO Y ANÁLISIS DE LOS ESTUDIOS DE CASO 
Para dar respuesta a la pregunta planteada en el proyecto “Juntas de aguas, uni-
dades de riego y otras organizaciones de regantes. Impacto de los cambios en 
la legislación sobre las capacidades autogestivas de los regantes” financiado por 
CONACyT, se dio seguimiento, en casos concretos, a la operacionalización de la 
legislación acerca de las instituciones para la gestión del agua de riego en el arco 
temporal de principios del siglo XX a principios del siglo XXI.
En el Cuadro núm. 1 presentamos un concentrado de estudios de caso (de 
este proyecto y otros) en los que se documenta la situación organizativa en el 
arco temporal de principios del siglo XX a principios del siglo XXI. Los casos 
han sido seleccionados para mostrar la diversidad de la operacionalización de 
la legislación, ya que no parece posible afirmar que exista algún estilo de opera-
cionalización sistemática. Son en total 19 casos que corresponden a sistemas o 
redes hidráulicas con varios sistemas que utilizan aguas superficiales o bien a es-
pacios hidráulicos bajo una sola administración, de diversas regiones de México: 
Coahuila, Chihuahua, Guanajuato, Michoacán, Estado de México, Hidalgo, Mo-
relos, Puebla, Guerrero; tanto de Distritos, como de no-Distritos de Riego, y que, 
en conjunto, corresponden a una superficie regada de unas 85,000 hectáreas.
En el cuadro num. 1 se presentan los diversos niveles organizativos existentes 
en cada caso, desde el nivel de comunidad (aunque también existen niveles organi-
zativos más pequeños que la comunidad, por campos, por barrios o por sectores), 
hasta uno o dos niveles organizativos multicomunitarios. Se hace la distinción en 
el cuadro entre organizaciones multicomunitarios oficiales y aquellas no-oficiales, 
informales, alegales o vernáculas. En la presentación que sigue los números entre 
corchetes corresponden a los casos en el cuadro num. 1.
29INTRODUCCIÓN: CapaCIDaDes De aUTO-ORgaNIzaCIÓN De lOs RegaNTes y legIslaCIÓN
Análisis de los casos: El nivel multicomunitario
La presencia del Estado: 
número de intervenciones –nivel multicomunitario
En algunos espacios de regadío, la presencia del gobierno en los asuntos de agua 
de riego se limitó al reparto agrario, como en el caso del valle Coeneo Huaniqueo 
[12] o, como en el caso de La Cañada [11], donde la intervención del gobierno en 
asuntos de agua, adicional a aquella del reparto agrario, tuvo lugar en fechas muy 
recientes. La ausencia de intervenciones por parte del gobierno para implantar una 
institución u organización de regantes, no impidió un desarrollo organizativo mul-
ticomunitario, que se expresa en acuerdos horizontales entre las comunidades. 
En otros espacios de regadío, ha habido dos y hasta tres intervenciones por 
parte del gobierno para introducir una nueva institución. A continuación diversas 
modalidades encontradas.
En un conjunto de casos una institución de auto-gobierno ha sido reemplaza-
da por otra como resultado de esas intervenciones, para gestionar exactamente el 
mismo espacio hidráulico multicomunitario, por ejemplo en el caso del Cuautitlán 
[1], de junta de aguas pasó a urderal y luego a unidad de riego; en los casos de El 
Cubo [4] y del canal Tenango [9] de junta de aguas pasaron a unidad de riego; y, en 
el caso de San Juan Teotihuacan [8], de junta de aguas pasó a urderal. 
En otro conjunto de casos, la nueva institución de auto-gobierno (urderal y 
unidad de riego) no se hizo operativa a nivel multicomunitario, sino a nivel co-
munitario; por ejemplo: urderal en los casos Nexapa [2] y Pilantitla [3], y uni-
dad de riego en el caso Tejalpa [5]. La ausencia de reemplazo de la institución 
multicomunitaria (junta de aguas) en los casos del Nexapa [2] y Pilantitla [3] no 
tuvo mayorimpacto, ya que en la legislación se mantiene el reconocimiento a las 
juntas de aguas hasta 1992. A partir de 1992, no tenemos información sobre el 
caso Pilantitla [3]; en el caso del Nexapa [2] hay apreciaciones divergentes, una 
de ellas indica que recibe un tratamiento especial por parte del gobierno, al darlo 
de alta como Distrito de Riego con la finalidad de ser sujeto a recibir apoyos para 
rehabilitación pero sin afectar los usos y costumbres organizativos –según in-
formación de un funcionario de la Comisión Nacional del Agua (Rendón, 2005), 
otra indica que hubo modificaciones o propuestas de modificación de la organi-
zación vernácula (Gómez Carpinteiro, 2005).
30 AntologíA sobre riego
La introducción o reemplazo de una institución de auto-gobierno por otra, en 
la mayor parte de los casos, no parece haber causado más problemas que los trá-
mites. Sin embargo, hay un caso, el del Tejalpa [5], en el cual no hay continuidad 
formal de una institución multicomunitaria, toda vez que la junta de aguas exis-
tente no se reemplaza a partir de 1992 por una unidad de riego. Cabe señalar que 
hubo intervención gubernamental a partir de 1992, pero la intervención consiste 
en el establecimiento de unidades de riego en algunas comunidades, remplazando 
la estructura del ejido dedicada a los asuntos del agua.
La operacionalización de la introducción de urderales y unidades de riego se 
hizo, aparentemente, bajo criterios distintos. La diferencia de criterio es significati-
va ya que implica un vacío de gestión a nivel multicomunitario, cuando la introduc-
ción de nuevas instituciones se realiza a nivel comunitario, sin prever la situación 
multicomunitaria –como en el caso del Tejalpa [5]. No tenemos evidencia de qué 
tan generalizada es esta situación6.
La substitución, a nivel multicomunitario, de una institución ya existente por 
otra (junta de aguas, urderal, unidad de riego), sin que ello modifique las capacida-
des locales de gestión, parece ser un excesivo gasto de dineros públicos. 
Finalmente, en otro conjunto de casos, también referido al nivel multicomuni-
tario, se substituye una institución de auto-gobierno (junta de aguas) por otra bu-
rocrática-gubernamental, es decir: la inclusión del espacio hidráulico en un Distri-
to de Riego. Siguiendo la línea de tiempo, unas décadas después, se conforma una 
nueva institución de auto-gobierno (módulo de riego). En unos casos la anterior 
junta de aguas y el actual módulo de riego gestionan exactamente el mismo espa-
cio hidráulico, estos son los casos de valle de Juárez [14], Cuautla [16] y Valle de 
Santiago [18]. En otros casos la anterior junta de aguas y el actual módulo de riego 
gestionan espacios hidráulicos distintos, estos son los casos del Nazas [6] y [7].
La supresión, por decreto, de instituciones multicomunitarias
En ciertos casos la intervención del gobierno se enfocó a la supresión de institu-
ciones multicomunitarias de auto-gobierno. Por ejemplo, en el caso de Valle de 
6 La diferencia entre número de urderales y número de juntas de aguas, hace sospechar que este 
proceso fue frecuente. Otra explicación es el registro, como urderales, de multitud de pozos y de pe-
queños aprovechamientos de uso comunitario no contemplados en las juntas de aguas; así como la 
expansión misma de la frontera de la agricultura de riego en el curso del siglo XX:
31INTRODUCCIÓN: CapaCIDaDes De aUTO-ORgaNIzaCIÓN De lOs RegaNTes y legIslaCIÓN
Santiago [18] se suprimió, por decreto de 1938, una institución que databa de 1611. 
También en el caso del Cuautla se suprimió la junta de agua, por decreto de 1953; 
y las juntas de aguas en el Nazas [6] y [7], por decreto de 1962. 
Otro caso en que se suprime la junta de aguas es en Valle de Juárez [14], espa-
cio hidráulico que contaba con una institución de antiguo arraigo, donde, al igual 
que en Valle de Santiago [18], no hubo ruptura por cambio de usuarios en el marco 
del reparto agrario. Es decir, la supresión no es imputable a la incapacidad de los 
nuevos usuarios, beneficiarios del reparto agrario.
La auto-gestión multicomunitaria no-oficial 
La legislación y la intervención del gobierno federal prevén la formación de insti-
tuciones, es decir el conjunto del espacio hidráulico administrado tiene una mesa o 
comité directivo. Pero hay otro arreglo multicomunitario que consiste en acuerdos 
horizontales entre comunidades. Este arreglo es llamativo ya que evita la forma-
ción de una institución. Es un arreglo típico de la época colonial y del siglo XIX en 
México, aunque para otras regiones del mundo parece ser atípico (Lipsett-Rivera, 
1999; Palerm, 2010a). En México, en el siglo XX y XXI, se presenta en lo no-oficial.
En el contexto de ausencia de presencia gubernamental para implantar institu-
ciones multicomunitarias, ya mencionamos los casos del valle de Coeneo-Huani-
queo [11] y de La Cañada [12], que se caracterizan por acuerdos horizontales entre 
comunidades. Los acuerdos de estos casos datan, hasta donde sabemos, desde el 
reparto agrario, tienen entonces unos 70 u 80 años de existencia.
En espacios donde supuestamente la distribución del agua se había centraliza-
do en el aparato burocrático del Distrito de Riego, se encuentran también acuerdos 
horizontales, como son los casos del Nazas [6] y [7]. Aun después de la transfe-
rencia han mantenido estos arreglos horizontales, abandonarlos significaría una 
centralización de la distribución del agua en el módulo de riego. En los casos del 
Nazas [6] y [7] la informalidad o el carácter no-oficial de los arreglos organizativos 
ha durado 50 años (desde 1962).
En otros casos, también de Distritos de Riego, como en el Tepetitlán [13] y el 
Cuautla [16], ha habido un desarrollo de acuerdos horizontales entre comunidades 
a partir de la transferencia. La efervescencia organizativa de base se ha dado a 
partir de las comunidades, poniéndose en contacto comunidades que comparten 
32 AntologíA sobre riego
canales para resolver problemas de distribución del agua. Estos procesos se han 
dado al margen o a pesar de la organización formal del módulo de riego (espacio 
hidráulico transferido del Distrito).
En otros casos más, también de Distritos de Riego, con resistencia a la expan-
sión de la operación por la burocracia-gubernamental, como en el caso de Valle de 
Juárez [14], se conservó la institución de junta de aguas. Formalmente, en 1972 se 
suprimen las organizaciones de auto-gobierno en los Distritos; de tal manera que 
la resistencia abarcó desde 1972 hasta la transferencia, es decir 20 años7. 
Es interesante que haya tanto conservación de viejas organizaciones, como 
creación de nuevas organizaciones. Es decir, por un lado, hay resistencia o con-
servación de espacios de operación por los mismos usuarios en espacios hidráu-
licos donde hubo una expansión de la operación burocrática-gubernamental. 
Por otro, al desaparecer la administración centralizada del Distrito, ha habido 
un proceso de efervescencia organizativa y expansión de la operación por los 
mismos usuarios.
En otros casos más, las instituciones oficiales existentes de auto-gobierno crea-
ron un nuevo nivel organizativo, un caso, del Nexapa [2], conjunta unas 8,000 hec-
táreas, el otro, del Cuautitlán [1], unas 9,000 hectáreas. Ambos casos se caracteri-
zan por tener tenencia de la tierra minifundista. En el caso del Nexapa [2] el nuevo 
nivel organizativo data de principios de la década de 1960, el caso del Cuautitlán 
[1] data de principios de la década de 1970. Es decir 47 y 37 años de existencia en 
lo no-oficial.
Finalmente, hay formas organizativas que tienen que ver, no con la operación 
o la distribución del agua, sino con la negociación de volúmenes de agua en fechas 
determinadas, tal el caso de las movilizaciones por compuerta y por canal general 
del módulo Tepatepec [15].
Balance organizaciones multicomunitarias
La observación de la operacionalización de la legislación sobre las organizaciones 
para la gestión del agua de riego, en el arcotemporal de principios del siglo XX a 
principios del siglo XXI, nos debía permitir abordar la pregunta planteada en la 
7 En Valle de Juárez, en el periodo del estudio de caso, estaban todavía negociando las condiciones 
de la supuesta transferencia.
33INTRODUCCIÓN: CapaCIDaDes De aUTO-ORgaNIzaCIÓN De lOs RegaNTes y legIslaCIÓN
propuesta de investigación: el impacto de los cambios o discontinuidades en la 
legislación sobre la capacidad de auto-gestión.
La perspectiva desde únicamente lo oficial, o desde lo realmente existente, es 
distinta. En primer lugar presentamos el balance de lo oficial, para enseguida hacer 
el balance integrando lo no-oficial. El balance de lo oficial muestra un deterioro, 
pero menor al que inicialmente habíamos supuesto.
En el siglo XX, debido a los cambios de legislación y a cómo se hacen operati-
vos, hay afectación a las instituciones oficiales de auto-gobierno multicomunita-
rias. La afectación está directamente relacionada con la expansión de la adminis-
tración por el Estado, por ejemplo los casos del Nazas [6] y [7], el caso de valle de 
Juárez [14], del Cuautla [16], de Valle de Santiago [18] –lo que era un fenómeno ya 
esperado (Palerm, 2009a).
En el siglo XX, debido a los experimentos con tipos de instituciones multico-
munitarias de auto-gobierno, hay reemplazos entre juntas de aguas, urderales y 
unidades de riego. La afectación fue mucho más limitada de que lo que habíamos 
esperado, parece limitarse a trámites burocráticos. No obstante, hay un caso, del 
Tejalpa [5], de pérdida del nivel multicomunitario oficial por omisión de segui-
miento gubernamental; en 1992 se conforman unidades de riego en los ejidos y se 
pasa por alto la actualización, conforme a legislación vigente, de la organización 
multicomunitaria, con lo cual oficialmente desparece. 
En segundo lugar presentamos el balance, incorporando la organización 
no-oficial. El balance muestra el siguiente panorama: 
persistencia de organizaciones multicomunitarias de auto-gestión a pesar de su 
desaparición oficial y supuesta substitución por expansión de la adminis-
tración por la burocracia-gubernamental; esto es casos Nazas [6] y [7], valle 
de Juárez [14], valle de Santiago [18];
persistencia de organizaciones multicomunitarias de auto-gestión a pesar de su 
desaparición oficial; esto es caso Tejalpa [5];
creación de nuevas organizaciones multicomunitarias de auto-gestión: arreglos 
organizativos de acuerdos horizontales, al margen de lo oficial; esto es casos 
Nexapa [2], La Cañada [11], Valle de Coeneo-Huaniqueo [12], Tepetitlán 
[13], Cuautla [16];
creación de nuevos niveles organizativos multicomunitarios de auto-gestión 
34 AntologíA sobre riego
que abarcan espacios hidráulicos relativamente amplios (cerca de 10,000 
hectáreas) y con multitud de usuarios (tenencia de la tierra minifundista) al 
margen de lo oficial; esto es Cuautitlán [1] y Nexapa [2];
creación de organizaciones para negociar el agua; esto es Tepatepec [15].
En el balance realizado destaca la persistencia y creación de organizaciones 
multicomunitarias no-oficiales. En el conjunto de casos (cuadro núm. 1) la orga-
nización multicomunitaria existente es mucho mayor que aquella que corresponde 
únicamente a lo oficial. 
El gobierno federal actuó promoviendo y suprimiendo instituciones multico-
munitarias para la administración de aguas de riego en el curso del siglo XX y lo 
que va del XXI. Sin embargo, la creación de organizaciones multicomunitarias no 
se limitó a la promoción por el gobierno. Los regantes, al margen de lo oficial, tam-
bién participaron; no solo en la creación de instituciones multicomunitarias, sino 
también en la resistencia a su supresión.
Desde la perspectiva de las políticas del gobierno federal, el balance señala un 
dispendio de las capacidades de auto-gestión de los regantes, y un excesivo gasto 
en duplicar la misma organización sin que ello modifique las capacidades locales o 
mejore la gestión del agua. Los experimentos en tipos de instituciones de auto-go-
bierno, así como el experimento de gestión por una burocracia gubernamental, han 
sido costosos. 
En relación a la propuesta evaluada8, desde la perspectiva de lo visible, de lo 
oficial, puede sostenerse. Desde la perspectiva de lo invisible, de lo no-oficial, 
se encuentra una gran resiliencia de las organizaciones multicomunitarias, así 
como una efervescencia organizativa. A pesar de la ausencia de sinergia9 entre 
capacidades organizativas y legislación, hay una persistencia y creación de orga-
nizaciones. Es posible que, en otras regiones del mundo, al igual que en el caso 
de México o, más bien, al igual que en esta selección de casos, el problema esté 
en la visibilización de las organizaciones multicomunitarias existentes, más que 
en su inexistencia. 
8 Esto es, la existencia de legislación estable y consistente a largo plazo que otorga un marco jurídico 
a las organizaciones de regantes favorece su existencia y fortaleza, mientras que su ausencia favorece 
la debilidad, inexistencia e invisibilidad de las organizaciones de regantes. 
9 Posiblemente, en lugar de ausencia de sinergia, habría que decir pobreza de sinergia. 
35INTRODUCCIÓN: CapaCIDaDes De aUTO-ORgaNIzaCIÓN De lOs RegaNTes y legIslaCIÓN
Análisis de los casos: El nivel de la comunidad 
La importancia del nivel organizativo comunitario
La comunidad organizada con funciones de operación o distribución del agua10 
parece jugar un papel central en dinamizar los arreglos multicomunitarios basa-
dos en acuerdos horizontales, como en los casos de La Cañada [11] y valle de Coe-
neo-Huaniqueo [12], así como el Nazas [6] y [7]. Las comunidades están detrás de 
la construcción del tercer nivel organizativo en el Cuautitlán [1] y en el Nexapa [2], 
además las comunidades están detrás de la persistencia de la organización multi-
comunitaria para el sistema del Cuautitlán [1], una organización que tiene conti-
nuidad desde la época prehispánica. En el caso de Tepetitlán [13] la importancia de 
las comunidades como unidades organizativas que distribuyen el agua al interior 
de cada comunidad y que dinamizan el sistema en su conjunto es evidente. 
No obstante, cabe señalar que no en todos los casos la comunidad tiene un 
lugar central. En Valle de Juárez [14] y en Valle de Santiago [18], donde los re-
gantes son propietarios privados medianos, la comunidad no parece ser un com-
ponente central. En otro caso, el módulo Tepatepec [15], la compuerta y el tramo 
de canal son nodos organizativos, pero no lo son las comunidades; ello debido a 
que los vecinos de una comunidad no coinciden en compuerta e, incluso, en canal 
general. La organización sigue las necesidades de operación y mantenimiento de 
la infraestructura. Así, por ejemplo, también el caso de riego por mangueras [17] 
los grupos se limitan a los socios que comparten la misma manguera y olla de 
agua en la comunidad.
A pesar de estas excepciones, es evidente en el conjunto de casos la prevalencia 
de un nivel organizativo comunitario con funciones de distribución del agua; así 
como la contribución del nivel comunitario a la construcción de acuerdos horizon-
tales y de niveles organizativos multicomunitarios. Es motivo de reflexión el que la 
dinamización de los niveles multicomunitarios parece muy vinculada a las comu-
nidades organizadas, de tal manera que contar con el nivel organizativo comunita-
rio parece un componente importante para construir un nivel multicomunitario o 
10 En los Distritos también se encuentra participación de la comunidad organizada en manteni-
miento de los canales generales multicomunitarios. La participación en mantenimiento no necesa-
riamente va en paralelo con la participación en la distribución. Sin embargo los datos con los que 
contamos sobre la participación en el mantenimiento son más incompletos que aquellos sobre la 
distribución.
36 AntologíA sobre riego
acuerdos horizontales entre comunidades, es decir construir organizaciones para 
administrarespacios hidráulicos más amplios.
El papel de la comunidad obliga a considerar la situación jurídica del nivel co-
munitario, bajo el supuesto de que la fragilización o resiliencia puede impactar la 
construcción de organizaciones que administran espacios hidráulicos más amplios. 
Conviene reflexionar, en la línea del equipo de trabajo de Boelens que las comu-
nidades, a su vez, dependen de la conservación de los derechos de agua (Boelens, 
2003; Boelens et al, 2005, 2011). Los cambios en la legislación, a partir de 1992, 
tales como la individualización de los derechos de agua, así como la renta y com-
pra-venta de derechos de agua fragilizan la situación jurídica de la comunidad y la 
capacidad de defensa de los derechos de agua.
Otra vertiente a considerar, es aquella referida específicamente a la persisten-
cia o desaparición de la operación o distribución a nivel comunitario, considerando 
que la existencia misma de la comunidad organizada está estrechamente vinculada 
a su actividad de gestión (Wade, 1988; Agarwal et al, 1997, 2001; Palerm, 2009d). 
Cabe entonces considerar el impacto, posiblemente negativo, de la centralización 
de la administración debido a la supresión formal y efectiva de la administración a 
nivel de comunidad, como ocurrió en algunos Distritos y como parece ser el esque-
ma en los módulos. La ausencia de un nivel de operación comunitario, o de algún 
equivalente local, posiblemente obliga a un modelo de gestión más burocrático, es 
decir con personal técnico contratado organizado jerárquicamente en cadena de 
mando (Palerm, 2000, 2006).
La presencia del Estado: 
número de intervenciones –nivel comunitario
Las comunidades de Mesoamérica pueden rastrearse hasta la época prehispánica, las 
comunidades de raíces mesoamericanas en el norte de México pueden rastrearse a la 
expansión o diáspora tlaxcalteca durante la colonia. La figura jurídica, durante la co-
lonia, consistió en la llamada república, con bienes corporados y su propio gobierno.
Las leyes de desamortización, que prohibieron la propiedad corporada, fueron 
un duro golpe para las comunidades. El reparto agrario de la primera mitad del 
siglo XX restaura en gran medida a las repúblicas de indios, con propiedad corpo-
rada y gobierno propio. Las nuevas formas de tenencia de la tierra son los ejidos y 
37INTRODUCCIÓN: CapaCIDaDes De aUTO-ORgaNIzaCIÓN De lOs RegaNTes y legIslaCIÓN
las comunidades agrarias (esta última corresponde a tenencia de la tierra de bienes 
comunales en virtud de la acción agraria de restitución). 
Aunque en el análisis de la organizaciones multicomunitarias de riego se ha 
planteado la discontinuidad por el reparto agrario, cabría otro análisis que consiste 
en explorar la continuidad del nivel organizativo de la comunidad, con derechos de 
agua en contracción durante la segunda mitad del XIX y recuperados con el reparto 
agrario, para nuevamente entrar en un periodo de erosión con las políticas neoli-
berales. Estos cambios han ido en paralelo a la situación jurídica de la comunidad. 
La legislación agraria, hasta 1992, señala que los usuarios de riego del ejido o 
de la comunidad agraria deben nombrar un juez o comisionado de aguas para la 
distribución interna. En el curso del siglo XX, las intervenciones gubernamentales 
en el nivel comunitario, en el caso de los ejidos, han consistido en desplazar for-
malmente la autoridad del ejido sobre el agua de riego. No obstante, la comunidad 
o los regantes de la comunidad han conservado la operación o distribución interior 
del agua. Es el caso de la conformación de urderales, que reúne a los regantes del 
ejido (González Luna, 1997); por ejemplo en el caso del Nexapa [2]. En otros casos, 
se reporta una organización a nivel de ejido que no está sujeta a las autoridades 
ejidales, es el caso del Cuautitlán [1] y, posiblemente también es el caso del canal 
Tenango [9]. También se han constituido unidades de riego a nivel de ejido, des-
plazando a las autoridades ejidales de los asuntos del agua de riego, como en el 
caso del Tejalpa [5].
En todos estos casos parece estar reemplazándose una institución comunitaria 
para administrar el agua por otra (ejido, urderal, unidad de riego o algún otro tipo 
de asociación), pero sin que ello modifique las capacidades locales de gestión, lo 
que parece ser un excesivo gasto de dineros públicos.
Sin embargo en los Distritos de Riego y, más recientemente, en los módulos, no 
hay evidencia de intervenciones para reemplazo de instituciones a nivel comunita-
rio. Posiblemente debido a que supuestamente la administración está centralizada 
en el Distrito o en el módulo.
Aparte de los ejidos y comunidades agrarias, no tenemos documentado para 
el siglo XX cuál es la situación organizativa formal de las comunidades con mini-
fundio de propiedad privada, lo que fueron las aguas de los pueblos en el XIX y 
aguas de las repúblicas en la época colonial (Bárcenas et al, en esta Antología). 
38 AntologíA sobre riego
Otra vertiente organizativa de las comunidades, gira en torno a la legislación para 
comunidades indias (Avila, 2008). Para una discusión sobre el marco jurídico 
para el gobierno de las comunidades: el cuarto nivel de gobierno, es muy intere-
sante el planteamiento de Olmedo (1995, 1999). No obstante, en la actualidad, 
la tendencia de la legislación es, aparentemente, la de desaparecer el nivel de 
gobierno comunitario.
La comunidad: un nivel organizativo y con funciones de operación
Más que el reemplazo de instituciones formales comunitarias (o de su existencia 
formal), cabe destacar la alta frecuencia de un nivel organizativo comunitario 
que se ocupa de administrar el agua a nivel comunitario. En el caso de las juntas 
de aguas, hay un reconocimiento formal del nivel comunitario en la legislación. 
Sin embargo, en los casos de las urderales y unidades de riego multicomunita-
rias no se ha hecho el seguimiento jurídico sobre el ámbito de competencia de la 
comunidad. En el caso del Cuautitlán [1], con urderal multicomunitaria, hay un 
reconocimiento del nivel comunitario; así como en los casos del Cuautitlán [1] 
y del Tenango [9] con unidades de riego multicomunitarias; pero en caso de El 
Cubo [4], con unidad de riego multicomunitaria, aparentemente se ha limitado 
el papel de las comunidades.
En los Distritos de Riego, la expansión de la administración por la burocracia 
gubernamental suprimió, en unos casos, a las juntas de agua pero no necesaria-
mente suprimió el ámbito de competencia del ejido para hacerse cargo de la distri-
bución del agua al interior de los ejidos. Por ejemplo, en los casos de Tepetitlán [13] 
y del Cuautla [16] se conservó la distribución interna por los ejidos, no obstante 
que la tendencia de la gerencia del Distrito fue la de suprimir, o tratar de suprimir, 
la operación por la misma comunidad. 
En otros casos, también en Distritos, se suprimió formalmente el nivel multi-
comunitario de las juntas, y, al parecer, también se propuso suprimir, o intentar 
suprimir, la distribución interior por los ejidos; sin embargo en los casos [6] y [7] 
del Distrito de Riego 017, se conservó, de hecho, la distribución interior, así como 
la distribución multicomunitaria. 
A partir de la transferencia, en el módulo del Cuautla [16] y en los módulos de 
la parte alta del Nazas [6] y [7] se ha conservado la distribución interior; al igual 
39INTRODUCCIÓN: CapaCIDaDes De aUTO-ORgaNIzaCIÓN De lOs RegaNTes y legIslaCIÓN
que en el caso de Tepetitlán [13] 11. La gestión por la comunidad, no obstante la 
transferencia, parece caer en el ámbito de lo informal.
En el módulo Tepatepec [15] se tiene, desde antes de la transferencia, un cierta 
participación limitada a nivel compuerta con el nombramiento, por los usuarios de 
compuerta, de un zanjero. El nivel de compuerta, quizá promovido por el Distrito, 
carece de marco jurídico formal.
La comunidad: un nivel organizativo y con funciones de operación 
¿oficial o informal?
Los ejidos y comunidades agrarias comprendidosen juntas de aguas, como ya 
señalamos, tenían formalmente su propio ámbito de competencia. Sin embargo, 
para el caso del nivel comunitario en los Distritos de Riego, no se ha hecho el se-
guimiento jurídico de la competencia del ejido (y de la comunidad agraria) para 
administrar, al interior, sus aguas. Tampoco se ha hecho el seguimiento jurídico 
de la competencia del ejido para los casos de las urderales y las unidades de riego 
multicomunitarias. El problema es saber qué legislación debe aplicarse. 
En la legislación de aguas, a partir de 1992, se prevé una sola institución (mó-
dulo o unidad de riego) a la que se le extiende el título de concesión y la que es 
responsable de operar en todo el espacio hidráulico; de tal manera que, aparente-
mente, la decisión de conservar un nivel organizativo comunitario, con capacidad 
de realizar la distribución interna, es asunto de cada módulo o unidad de riego. En 
el caso de los módulos, el diseño organizativo consiste en centralizar la operación, 
de tal manera que las comunidades participan en la elección de su representante 
a la Asamblea del módulo, pero no participan –formalmente– en la distribución 
interna del agua. 
Sin embargo, la legislación de aguas, a partir de 1992, también tiene un apar-
tado sobre ejidos y comunidades agraria que no están incluidos en Distritos y Uni-
dades de Riego; en estos casos, al parecer, las decisiones dependen del ejido y la 
comunidad agraria.
El carácter formal o informal de la gestión del agua a nivel comunitario es difícil 
de determinar, aunque es posible que la situación jurídica se modifique según la 
11 Aunque el sistema del Tepetitlán finalmente fue transferido como unidad de riego y no como 
módulo.
40 AntologíA sobre riego
comunidad esté ubicada en Distritos de Riego (antes de la transferencia), módulos 
de riego, juntas de aguas, urderales, unidades de riego o en ninguna organización 
oficial. El carácter formal o informal, también puede modificarse debido al tipo 
de tenencia de la tierra y por la etnia. Se hace mención de la etnia debido a que la 
nueva legislación sobre comunidades indias puede tener algún impacto en el grado 
de autonomía formalmente reconocida. Para fines del cuadro núm. 1, hemos deci-
dido prescindir de tratar de determinar si la gestión del agua a nivel comunidad es 
formal o informal. 
La importancia de la comunidad en la organización de la gestión de 
espacios hidráulicos multicomunitarios
Conviene destacar que la discusión sobre la capacidad de los regantes de auto-or-
ganizarse se refiere a la administración de sistemas que pueden ser considerados 
medianos, grandes o incluso muy grandes. El problema teórico radica en la ca-
pacidad de auto-organizarse para administrar sistemas de riego medianos y 
grandes sin jerarquía y burocracias, o aún en el caso de contar o requerir de 
burocracia, la capacidad de controlar efectivamente a la burocracia. Desde la 
teoría no está en duda la capacidad de auto-organización para pequeños o muy 
pequeños regadíos. 
El problema de la gestión comunitaria es en todo caso de políticas públicas. 
Las políticas neoliberales actuales, al igual que las políticas liberales del siglo XIX 
que prefirieron la propiedad privada, la iniciativa individual y el mercado no con-
sideran que la comunidad organizada o la acción colectiva no solo contribuyen a 
la economía de cada individuo gracias a la gestión colectiva de los recursos, sino 
también contribuyen a la defensa del recurso. Es decir la comunidad organizada 
tiene más posibilidades de defender colectivamente el recurso que el individuo 
(Boelens et al, 2011).
Es posible que la fragilización de la capacidad de la comunidad, afecte no solo 
la gestión y defensa colectiva del recurso a pequeña escala, sino también aquellas 
organizaciones a mayor escala. Es decir que la comunidad organizada, cuando me-
nos para los pequeños agricultores, sea una pieza fundamental (un building block) 
para aquellas auto-organizaciones que administran sistemas de riego medianos y 
grandes –y otros recursos de uso común de mayores dimensiones.
41INTRODUCCIÓN: CapaCIDaDes De aUTO-ORgaNIzaCIÓN De lOs RegaNTes y legIslaCIÓN
En este contexto la capacidad de la organización comunitaria de persistir parece 
fundamental para la persistencia de las organizaciones multicomunitarias no-bu-
rocráticas. El proceso en marcha sobre la gestión de los sistemas de abasto de agua 
de uso doméstico para comunidades rurales puede ejemplificar la resiliencia y per-
sistencia de la organización comunitaria, así como los límites de la administración 
de corte más bien burocrática, aquella del municipio u organismo operador.
El caso de la administración de sistemas de abasto de aguas de uso 
doméstico para comunidades rurales
En el caso de la administración de sistemas de abasto de agua de uso doméstico en 
México, hay un desplazamiento legal de la comunidad que se ha hecho visible en 
conflictos que enfrentan al ayuntamiento con las comunidades por la gestión de 
los sistemas de abasto y las redes de distribución. El desplazamiento se debe a una 
conjunción de cambios en las políticas públicas y en la legislación: en 1981 la en-
trega de los sistemas de agua potable y alcantarillado que operaba la federación a 
los estados y ayuntamientos; en 1983 la reforma al artículo 115 constitucional obli-
ga al municipio a atender el abasto de agua de uso doméstico; en 1992 una nueva 
ley agraria que resta atribuciones a los ejidos y comunidades agrarias; también en 
1992 una nueva ley de aguas (Galindo et al, 2012).
La Ley de Aguas de 1992 y su reforma de 2004 deja únicamente resquicios 
complicados para que las comunidades puedan gestionar sus propios sistemas. 
Sin embargo las legislaciones estatales pueden re-introducir espacios de gestión 
comunitaria del agua. La variación entre las legislaciones estatales, en lo que 
compete a la auto-administración, es significativa. Por ejemplo, en Chihuahua, 
desde 1987, hay un Reglamento de las juntas rurales de agua potable; en Guana-
juato la legislación de varios municipios, por ejemplo la del municipio de Moro-
león con fecha de 1994, establece Comités Rurales de Agua; en San Luis Potosí 
la ley de aguas de 2006 contempla Comités de Agua Rural; en Tabasco el Regla-
mento de la Ley de Usos de Agua del 2012 contempla para las comunidades rura-
les la conformación de Unidades de Desarrollo Sustentable del Agua (UDESA). 
Al parecer, únicamente en dos estados, Guanajuato y Tabasco, hay políticas para 
promover la organización comunitaria y la auto-gestión de los sistemas de agua 
de uso doméstico.
42 AntologíA sobre riego
Las políticas públicas de dotación de agua potable (por ejemplo, el crédito del 
BID para el Programa para la Sostenibilidad de los Servicios de Agua Potable y 
Saneamiento en Comunidades Rurales: PROSSAPYS, también llamado de Agua 
Potable y Saneamiento en Comunidades Rurales que está dirigido a comunidades 
con menos de 2,500 habitantes) en paralelo a los cambios en la legislación han 
hecho muy visible la problemática de elección de instituciones. 
La selección de institución para la gestión del agua de uso doméstico en pe-
queñas comunidades rurales, se relaciona no solo con ciertas ventajas de la ges-
tión comunitaria local: bajo costo, eficacia, equidad, legitimidad; sino también 
con problemas serios en la gestión por el municipio o por organismo operador, 
tales como altos costos incurridos por el pago de nómina del personal contratado, 
lenta respuesta a desperfectos en el sistema, cobrabilidad, falta de legitimidad12.
Balance: organizaciones comunitarias
Los cambios en la legislación apuntan a un desplazamiento de la comunidad como 
gestora de sus aguas. No obstante, las comunidades mantienen una importante 
presencia en la gestión del agua. En las urderales y unidades de riego multico-
munitarias, las comunidades, cuando menos en los estudios de caso considerados 
(cuadro núm. 1), mantienen su propio espacio de gestión. En los Distritos (antes 
de