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El Rol Subsidiario del Estado y su Actual Perspectiva Constitucional en el Perú 
 
Aníbal Quiroga León (1) 
 
Introducción 
Poder determinar, dentro de la llamada Constitución Económica que contiene nuestra 
Carta Política, el significado y alcances -en una primera aproximación- el determinante 
rol subsidiario del Estado en la iniciativa económica para ser de suma importancia. 
Fracasados en el pasado en una economía estatista y con empresas de propiedad estatal 
actuantes en el mercado, fue una constatación dolorosa para nuestra patria y nuestro 
pueblo en los principios de los ’90 del Siglo pasado, arrastrados por una hiperinflación, 
por índices de pobreza escandalosos y por un atraso nacional en casi todos los niveles de 
la sociedad y del Estado. 
El Estado, administrado por los gobiernos de turno (de izquierda, de centro y de derecha) 
fue y es un mal administrador y un pésimo empresario. Y lo tiene que ser porque la 
estructura estatal y su funcionamiento burocrático están en las antípodas de las reglas, 
leyes y dinámica de una economía de mercado. No se puede producir en abundancia por 
decreto. No se puede producir con calidad por reglamento. Y no se puede fijar los precios 
competitivos por leyes. Eso trae, como ya está más que visto y probado, fracaso y la 
inevitable inflación, que solo atrasará más a la economía y a las grandes mayorías. Y, de 
paso, dejará menos ganancias al estado por la vía impositiva con lo cual la caja fiscal se 
verá seriamente afectada. Ganancia cero. 
Ya se sabe que del atraso y la pobreza no surge la riqueza, ni el superávit para que el 
presupuesto estatal pueda cubrir sus necesidades básicas y, además, para atacar con 
alguna eficiencia los aspectos fundamentales de la infraestructura, la educación, la salud 
y la seguridad, por citar solo los más importantes. 
La pobreza solo trae más pobreza y mayores necesidades. Nunca la riqueza podrá 
emerger de la pobreza y del atraso. 
¿Qué es entonces lo que hace progresar a una nación? 
El auge de sus empresas, la iniciativa privada, la inversión de grandes capitales, la 
eficiencia en la producción, la calidad de los bienes y servicios, la competitividad y los 
 
(1) Profesor Principal, Abogado y Magíster en Investigación Jurídica de la Pontificia Universidad Católica del 
Perú; doctorando por la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid, en actual proceso 
de convalidación por la Universidad de Cuyo (Mendoza). Profesor en las Facultades de derecho de la 
Universidad de Ciencias Aplicadas y en la Universidad de Lima, en el Perú. Ex Vocal Suplente de la Corte 
Superior de Justicia de Lima y ex Presidente del Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas de 
la Contraloría General de la república. Ex asesor de diversas Comisiones del Congreso de la República, de 
los Ministerios de Justicia y de defensa. Ex miembro de la Comisión Especial para el Diferendo Perú-Chile 
en la Corte de Justicia Internacional de La Haya. Miembro de la Asociación Peruana de derecho 
Constitucional, la Asociación Argentina de derecho Constitucional, el Instituto Iberoamericano de Derecho 
Procesal Constitucional, la Asociación Mundial de derecho procesal y el Instituto Iberoamericano de Derecho 
Procesal. Autor de diversos libros, ensayos y artículos en materia de Derecho Constitucional, Derecho 
Procesal Constitucional, Teoría del Proceso y Arbitraje. Abogado en ejercicio. 
precios atractivos en el marcado producto del delicado equilibrio que provee la ley de la 
oferta y la demanda. Y está claro que el Estado, administrado por el gobierno de turno 
(sea del sino que fuere) no está calificado ni apto para intervenir en el mercado con un 
mínimo de eficiencia. Por lo tanto, no debe intervenir. 
Por eso la Constitución, con sabiduría, reconduce el esfuerzo del Estado a un rol 
subsidiario y contralor. Solo allí donde la iniciativa privada no se presente, por los 
distintos factores que el mercado impone, el Estado debe aparecer como un protagonista 
económico. En los demás casos, debe ejercer con ple a autoridad, fortaleza y eficacia 
como un robusto contralor de la participación de los agentes en el mercado, la empresa, 
la industria, la producción y la calidad de los bienes y servicios que ese mismo mercado 
nacional ofrezca a la ciudadanía. 
Y, a mayor velocidad en la circulación comercial (mayores ventas), mayores ganancias 
para su mayor producción, inversión e inyección de dinero en la economía; y, además, 
mayor recaudación estatal por la vía impositiva. Ganancia de todos. 
Esto es lo que trata de diseñar la Constitución económica de nuestra Carta Fundamental 
en el apartado del rol subsidiario del Estado en la economía. Y eso es lo que hoy tratamos 
de explicar someramente en el presente trabajo. 
 
La Constitución 
La constitución es la norma fundamental dentro de nuestro ordenamiento jurídico que 
obliga imperativamente a todos a través de la llamada fuerza vinculante bilateral. Es 
también el máximo marco político en la estructuración del Estado de Derecho 
constitucional Esta contiene normas que no pueden ser contradichas ni desnaturalizadas 
por ninguna otra norma del sistema legislativo, ni por ningún otro organismo 
constitucional dentro del Estado. Ello, está estrechamente vinculado con el Principio de 
Constitucionalidad del Ordenamiento Jurídico. 
Así, la Constitución establece la forma como se va a organizar el Estado, sus principales 
órganos, su conformación y funciones. Asimismo, en el texto constitucional están 
contenidos el procedimiento y las atribuciones generales que tienen los órganos del 
Estado para dictar las leyes y las otras normas del sistema legislativo. 
De igual manera, podemos decir que la Constitución además de vértice supremo de todo 
ordenamiento jurídico, es, y por sobre ello, en adición a ser la Constitución una norma 
jurídica, lex superior o higher law, en un sentido formal, antes que nada, una norma 
política continente de principios, valores y postulados fundamentales para la organización 
política, social, cultural y económica de la nación; elementos que por su propia naturaleza, 
realidad y finalidad habrán de tener una vigencia históricamente dinámica, cambiante con 
el desarrollo del país y con el paso del tiempo. (Quiroga León, 2012) 
Es así como la Constitución de 1993, en su parte económica comprende los Arts. 58° a 
59°, siendo que en el Título III, Capítulo I, contempla los principios que servirán como 
guía y límites para el desarrollo económico del país. 
 
Economía Social De Mercado 
 
Diversos autores han elaborado extensa literatura respecto a este modelo económico, 
entre ellos, Ernesto Álvarez Miranda (2014, pp.256-269), quien señala que este concepto 
fue concebido durante la República de Weimar, en la Alemania posterior a la Primera 
Guerra Mundial. El citado autor, en su artículo “El modelo económico de la Constitución 
Peruana”, aborda la concepción desde la perspectiva clásica, citando a Alfred Müller-
Armack, quien la define como “aquel modelo en el que la economía funciona de acuerdo 
con las reglas del mercado, pero complementada con garantías sociales”, afirmando a 
su vez que el núcleo de la misma radica en la combinación del principio de libertad de 
mercado con el principio de equidad social. 
En la obra de Álvarez, también se sostiene que la Economía Social de Mercado se ve 
influenciada por el aporte académico de diversas escuelas económicas (como la de 
Friburgo), así como la doctrina social de la Iglesia Católica, la cual determina que el orden 
social (cuyo objeto capital es el hombre, es decir, el ser sociable) debe alzarse en base al 
fundamento del derecho natural y de la revelación divina, lo cual lleva a concluir al autor 
que la economía social de mercado se rige bajo la lógica de tanto mercado como sea 
posible y tanta intervención estatal como sea necesaria. 
Con relación al significado de economía socialde mercado, coincidimos con Kresalja y 
Ochoa (2016, pp. 59-60) al señalar que “economía social de mercado” no tiene un 
contenido definido y preciso, como hemos podido corroborar con las diversas 
descripciones que se dan sobre el tema. Para los referidos autores, este concepto “nos 
hace entender que las reglas de la economía deben regirse fundamentalmente por los 
mecanismos que proporciona el mercado, pero también que el Estado tiene deberes 
ineludibles que cumplir. Así, debe hacer posible la concreción del derecho de los 
individuos y sus asociaciones a participar en la vida económica, propiciar un sistema 
competitivo, en el cual los actores tengan en sus manos las decisiones fundamentales, 
penalizando los abusos de las prácticas restrictivas, para beneficio en primer lugar de 
los consumidores, pero también de los agentes económicos y del propio sistema.” 
Podemos señalar que la economía social de mercado es un modelo rector que supone un 
equilibrio entre la libertad económica, la actividad privada, la defensa de la competencia 
y el rol del Estado en su intervención o participación en la economía con normas y 
medidas que garanticen que el sistema económico funcione adecuadamente en beneficio 
de la sociedad. Lo que significa la existencia de complementariedad entre ambos actores. 
 
La Constitución de 1979.- 
 
La Constitución para la República del Perú, dada por la Asamblea Constituyente de 1978, 
fue aprobada el 12 de julio de 1979 y entró en vigencia el 28 de julio de 1980, al inicio 
del gobierno del presidente Fernando Belaúnde Terry. Así, Ernesto Blume (1997, p.32), 
sostiene que la Carta de 1979 fue la que inauguró un tratamiento sistemático, coherente, 
ordenado, orgánico y armónico del sistema económico peruano. 
 
Podemos señalar que la configuración de un régimen económico fundamentado en la 
economía social de mercado en nuestra Carta Constitucional tiene su antecedente 
inmediato en la Constitución de 1979, que comprendía el Título III de la misma y 
constaba de ocho (VIII) capítulos, los cuales estaban distribuidos de la siguiente forma: 
 
 
CAPITULO I.- Principios generales (Arts. 110 al 117) 
CAPITULO II.- De los recursos naturales (118 al 123) 
CAPITULO III.- De la propiedad (Arts. 124 al 129) 
CAPITULO IV.- De la empresa (Arts.130 al 137) 
CAPITULO V.- De la Hacienda Pública (Arts.138 al 147) 
CAPITULO VI.- De la moneda y la banca (Arts.148 al 155) 
CAPITULO VII.- Del régimen agrario (Arts.156 al 160) 
CAPITULO VIII.- De las Comunidades Campesinas y Nativas (Arts.161 al 163) 
 
El régimen económico, tal como expresaba el Art. 110º del Capítulo I, del Título III, 
establecía que “(…) se fundamenta en principios de justicia social orientados a la 
dignificación del trabajo como fuente principal de riqueza (…)”. Así mismo, el concepto 
de economía social de mercado se aprecia en el Art. 115º del texto de la referida 
Constitución, donde se contemplaba la libertad de la iniciativa privada y el rol de 
supervisor del Estado para dicha actividad, así como se reconoce su labor impulsora. 
“Art. 115°. - 
La iniciativa privada es libre. Se ejerce en una 
economía social de Mercado. El Estado estimula 
y reglamenta su ejercicio para armonizarlo con 
el interés social.” 
 
Respecto a la Constitución de 1979 y para el tema que nos compete, es también 
importante destacar el Art. 113º. En este, podemos resaltar que el Estado contemplaba la 
posibilidad de ejercer actividad empresarial de manera libre, en tanto no se contemplan 
más requerimientos, en comparación con la Constitución vigente. 
 
“Art. 113º.- 
El Estado ejerce su actividad empresarial con el 
fin de promover la economía del país, prestar 
servicios públicos y alcanzar los objetivos de 
desarrollo.” 
 
La Constitución de 1993.- 
 
La actual Constitución Política del Perú, redactada por el “Congreso Constituyente 
Democrático” de 1992 instalado luego del Golpe de Estado dado desde la propia 
presidencia de la Republica por Alberto Fujimori Fujimori, fue promulgada el 29 de 
diciembre de 1993 y entró en vigor el 1 de enero de 1994. En esta Constitución, a la fecha 
vigente, el régimen económico del Perú se encuentra plasmado en el Título III de la 
Constitución Política del Perú, comprendiendo este un total de seis (VI) capítulos los 
cuales se distribuyen de la siguiente forma: 
 
CAPITULO I.-Principios generales 
CAPITULO II.-Del ambiente y los recursos naturales 
CAPITULO III.- De la propiedad 
CAPITULO IV.- Del régimen tributario y presupuestal 
CAPITULO V.- De la moneda y la banca 
CAPITULO VI.- Del régimen agrario y de las comunidades campesinas y nativas 
 
La sección económica de la Constitución es de lo más logrado en el texto, según comenta 
Domingo García Belaunde (2014, pp. 211-229), esta introdujo un modelo económico 
decididamente liberal con atisbos sociales. Sin embargo, agrega que el avance y bienestar 
económico del país no fue gracias a la Constitución, considera además que el crecimiento 
económico no tiene relación con las Constituciones, pues estas son únicamente un simple 
marco de referencia. 
Para Quispe Correa (2007, p. 144-155) la Constitución de 1993 adoptó la misión especial 
de introducir una economía de mercado más amplia con mínima intervención estatal. 
Señala, además, que estas nuevas adiciones reforzaron la garantía estatal para la libertad 
de empresa, la libre competencia, la lucha contra el abuso de las posiciones dominantes 
y la garantía de que el contrato no podía ser alterado por Ley o cualquier otro tipo de 
disposición legal. 
La Constitución vigente reconoce el modelo económico de la Economía Social de 
Mercado, que como hemos visto previamente se encontraba ya reconocido por el régimen 
económico de la Constitución de 1979, en su Art. 115°. Antecedentes previos de este 
concepto en Perú pueden hallarse a lo largo de nuestra historia colonial y republicana, 
aunque únicamente referidos a temas de hacienda u otras autoridades encargadas de las 
actividades financieras o tributarias del país. Sin embargo, las ya mencionadas 
Constituciones de 1979 y 1993, han sido las únicas que han dado un tratamiento 
sistematico al régimen económico aplicado en nuestro sistema constitucional. 
Ahora bien, en la actual Carta Fundamental, el concepto de economía social de mercado 
está señalado expresamente en su propia literalidad, conforme puede verde del Art. 58º, 
en el cual, vemos que se reiteran los conceptos de que la iniciativa privada es libre y se 
destaca el rol orientador y promotor del Estado. En ese sentido, para Chanamé Orbe 
(2015), “la economía de mercado, no es otra cosa que la regulación de la oferta y la 
demanda, donde los bienes circularán económicamente mientras haya quien consuma un 
producto y quien lo produzca y entre ambos fijen un precio” (p. 601). Asimismo, 
considera que el Estado interviene en las relaciones económicas de los privados no para 
suprimir sino con la finalidad de asegurar que la economía de mercado funcione 
adecuadamente. 
“Art. 58º.- La iniciativa privada es libre 
 
Se ejerce en una economía social de 
mercado. Bajo este régimen, el Estado 
orienta el desarrollo del país, y actúa 
principalmente en las áreas de promoción 
de empleo, salud, educación, seguridad, 
servicios públicos e infraestructura.” 
 
Para el Tribunal Constitucional, el concepto economía social de mercado comprende que 
el derecho a libertad de empresa, junto con los derechos a libre iniciativa privada, a la 
libertad de comercio, a la libertad de industria y la libre competencia, son considerados 
como base del desarrollo económico y social del país, y como garantía de una sociedad 
democrática y pluralista. (STC Exp. N.º 03116-2009-PA/TC F.J. 7) 
Adicionalmente, en otra sentencia, dicho Tribunal refiere que cuando el Art. 58º de la 
Constitución señala que la iniciativa privada es libre y que se ejerce en una economía 
social de mercado,está sentando las bases de principios axiológicos que fundamentan el 
orden público económico de la Constitución y que garantizan que éste se desenvuelva en 
forma integrada y racional. (STC Exp. Nº 0005-2005-CC/TC F.J. 35) 
Por último, la opinión de este órgano constitucional es que la economía social de mercado 
parte de la premisa que el mejor sistema para la asignación y distribución de los recursos, 
es aquel que propicia la concertación libre entre oferta y demanda. En la economía social 
de mercado al estado le corresponde crear las condiciones para que las actividades 
económicas privadas se desarrollen de manera libre y competitiva. (STC Exp. 0048-2004-
PI/TC F.J 12) 
Ahora bien, después de haber identificado que el régimen económico a nivel 
constitucional se fundamenta en una “economía social de mercado” y tal como hemos 
señalado en otra oportunidad, dentro de una economía social de mercado, el Estado tiene 
reservado un rol fundamentalmente subsidiario frente a los agentes económicos y sobre 
todo, un rol regulador o arbitral entre las diversas fuerzas del mercado, a fin de evitar 
innecesarias distorsiones provenientes de los cárteles, monopolios, abusos de posición de 
dominio o falta de idoneidad en el servicio que brindado al consumidor, es decir, al 
eslabón final de la cadena de producción que, al mismo tiempo, es la raíz y la razón de 
ser de la economía de mercado (Quiroga León, 2015). En razón a ello, nos centraremos 
en el Rol Subsidiario que desempeña el Estado conforme lo previsto por el Art. 60 de la 
Constitución. 
El Principio de Subsidiariedad en la Constitución de 1993 
En la Constitución de 1993 se incorporó el Principio de Subsidiariedad. Así, 
Consideramos que el Rol Subsidiario del Estado, es uno de los aspectos más importantes 
dentro de la Constitución Económica, toda vez que representa la más marcada diferencia 
entre nuestro actual sistema con el régimen económico de la Constitución de 1979, pese 
a que ambas teóricamente se rigen bajo una Economía Social de Mercado. Tal es la 
importancia de este aspecto del régimen económico, que se encuentra plasmado 
expresamente en la Constitución, específicamente en el segundo párrafo del Art. 60º 
 
Artículo 60.- Pluralismo Económico. - 
El Estado reconoce el pluralismo económico. La 
economía nacional se sustenta en la coexistencia 
de diversas formas de propiedad y de empresa. 
Sólo autorizado por ley expresa, el Estado puede 
realizar subsidiariamente actividad empresarial, 
directa o indirecta, por razón de alto interés 
público o de manifiesta conveniencia nacional. 
(resaltado agregado) 
La actividad empresarial, pública o no pública, 
recibe el mismo tratamiento legal. 
 
En la Constitución de 1993, en comparación con la Constitución de 1979, efectivamente 
podemos notar una versión más limitada o cautelosa del Rol empresarial del Estado en la 
economía con tendencia a la privatización, ya que mientras que en la Constitución de 
1979 el Estado era el protagonista en la economía, fomentaba y destacaba su rol 
empresarial para promover la economía del país y cabía incluso la posibilidad de que este 
pudiese reservar por ley, para sí mismo, actividades productivas o de servicios (2); en la 
Constitución vigente se limita la actividad empresarial del Estado, para dar paso de 
manera más amplia a la actividad empresarial privada, siendo que el Estado se consolida 
como un vigilante activo de la labor económica privada. 
Ante el evidente fracaso y mal manejo de muchas de las empresas dirigidas por el propio 
Estado (creadas con precedencia a la Carta de 1993), cuyas consecuencias negativas, se 
percibían en la sociedad, este cambio constitucional -consideramos- era necesario. 
Ahondando en ello, Kresalja (2015 p. 88) resalta que bajo la concepción de que el Estado 
es el más capacitado para decidir qué es lo más conveniente para el beneficio colectivo, 
las graves ineficiencias de las numerosas empresas públicas que generaban alrededor del 
20% del PBI, afectaron el desarrollo de la economía y contribuyeron a una grave crisis 
política y económica. Aunado a ello, se vio distorsionada y afectada la competencia 
económica, la aparición de controles financieros y monetarios, también en el ámbito de 
los precios, que resultaron en un empobrecimiento general. 
Lo previamente señalado, no quiere decir que, ante la mala experiencia precedente, el 
Estado en la actualidad no realice actividad empresarial, ni mucho menos, sino que esta 
intervención debe ceñirse a los supuestos recogidos por la Constitución de 1993 y dentro 
del marco de establecido por las normas específicas expedidas en materia de la actividad 
empresarial del Estado que fueron surgiendo a partir de los cambios efectuados en la 
Constitución de 1993, como el Decreto Supremo Nº 088-2001-PCM, el Decreto Supremo 
Nº 034-2001-PCM, el Decreto Legislativo Nº 1031 – Decreto Legislativo que promueve 
la eficiencia de la actividad empresarial del Estado, etc. 
En ese sentido, mencionamos que conforme lo informado por el Ministerio de Economía 
y Finanzas, al 31 de diciembre de 2018 existían 157 empresas del Estado, de las cuales 
se encontraban operativas 118, no operativas 19 y en proceso de liquidación 20 (2018). 
Entre los rubros de negocio, se encuentran empresas de finanzas, saneamiento, 
generadoras y distribuidoras eléctricas, hidrocarburos, transporte e infraestructura, etc. 
Por nombrar algunas de las empresas creadas con posterioridad a la entrada en vigor de 
la Constitución de 1993 señalamos a: i) Agrobanco, creada el 20 de diciembre de 2001 
por Ley 27603 ii) Fondo Mivivienda, creada en 1998, mediante la Ley N° 26912 iii) 
Fábrica de Armas y Municiones del Ejército S.A.C. – FAME, creada en 2009 por la Ley 
Nº 29314. 
Siendo que muchas otras fueron creadas con anterioridad a la Carta vigente como, el 
Banco de la Nación, creado en 1966; Servicios Postales del Perú S.A. – Serpost - Sociedad 
Eléctrica del Sur Oeste S.A - Seal, Electrocentro - Empresa Regional de Servicio Público 
de Electricidad del Centro, Corporación Peruana de Aeropuertos y Aviación Comercial 
S.A. – CORPAC, entre otras. 
Así el Art. 60º en su segundo párrafo, contempla uno de los principios que inspiran el 
régimen económico de la actual Constitución el Principio de Subsidiariedad. Acorde a 
 
(2) Constitución de 1979, Artículo 114.- Por causa de interés social o seguridad nacional, la ley puede 
reservar para el Estado actividades productivas o de servicios. Por iguales causas puede también el Estado 
establecer reservas de dichas actividades en favor de los peruanos. 
este artículo, existen tres supuestos o condiciones para que -el Estado pueda realizar 
actividad empresarial i) Autorización por ley expresa (aprobada por Ley del Congreso de 
la República) ii) el carácter de subsidiariedad de la actividad que realizará el Estado y iii) 
que la finalidad de dicha actividad o la razón de ser, sea el alto interés público o manifiesta 
conveniencia nacional. 
¿Qué se entiende por Rol Subsidiario del Estado? 
En este punto, es importante destacar y dilucidar, desde el punto de vista de una adecuada 
interpretación constitucional (Quiroga León, 2005), “Rol Subsidiario del Estado” o la 
subsidiariedad del Estado dentro del marco de lo establecido por el segundo párrafo del 
Art. 60º de la Constitución de 1993. En principio, la subsidiariedad contemplada de modo 
expreso en el referido artículo, hace referencia a cuánta participación tiene el Estado en 
el ámbito socio-económico del país, restringiendo su participación a cuando sea 
estrictamente necesaria, sin que ello implique dejar de regular las relaciones entre 
particulares, buscando un entorno adecuado para la libre competencia. Así, va a intervenir 
solo ante deficiencias o falta de servicios o empresas en determinados sectores y rubros. 
Su participación será orientada principalmente a servicios públicos y sociales,salud, 
educación y otros que como señalamos no se encentren cubiertos por el ámbito privado. 
Lo señalado por el primer párrafo del Art. 3 del D.S Nº 034-2001-PCM nos ilustra más 
al respecto, al reiterar la prohibición de la actividad empresarial del Estado, bajo cualquier 
forma, en aquellos mercados en los que la oferta de las empresas privadas sea suficiente 
para satisfacer la demanda existente. Añade que dicha circunstancia se presume, salvo 
demostración en contrario y que tal condición de suficiencia se verifica o cumple en 
aquellos mercados en los que operan al menos dos empresas privadas no vinculadas entre 
sí. 
Así también lo consideran García Toma y García Izaguirre (2018, p. 556), quienes señalan 
que la subsidiariedad a la que se refiere el Art. 60 es lo que relaciona al Estado con los 
agentes económicos privados, autorizando excepcionalmente la participación del Estado 
en el mercado, solo cuando los particulares mostraran ausencia en el ámbito de producir 
o efectuar un servicio público determinado o ante las imperfecciones de los agentes 
económicos privados, y en aras del bien común. 
Ampliando este tema, Kresalja (2015, p.107) resalta que el rol subsidiario del Estado en 
materia empresarial constituye también un mecanismo de control para que los recursos 
públicos se destinen a satisfacer necesidades que no pueden ser atendidas por el mercado 
o lo hagan en forma incompleta. En adición a ello, destaca que la intervención subsidiaria 
permite que la ineficiencia en la actividad empresarial del Estado se encuentre 
excepcionalmente justificada cuando genere beneficios en términos sociales que no 
pueden ser alcanzados de otra manera. 
Ahora bien, para Walter Gutiérrez (2005), es importante resaltar que el Principio de 
Subsidiariedad protege el espacio de libertad económica de la persona que todo sistema 
de economía social de mercado exige, lo cual no significa que el Estado no estará presente 
con la finalidad de corregir las situaciones de desigualdad o asimetría que se pueden 
presentar en el mercado, o que este debe actuar menos aún, o que no deba actuar. Implica 
tan solo que su actuación es distinta, puesto que no se dará no como actor o competidor 
de los particulares, sino que su papel implica proteger el interés de los agentes en el 
mercado; ser el creador y garante del orden público. 
Po lo tanto, la subsidiariedad a que se refiere el Art. 60 supone que, como regla general, 
el Estado está impedido de realizar actividad empresarial, en tanto se presume que la 
iniciativa privada es capaz de atender las necesidades de la sociedad. Sin embargo, cuando 
se comprobase que ello no sucede, o de plano no existe intervención empresarial privada, 
el Estado estará facultado (previa creación por ley) para suplir aquella carencia. 
¿Qué se entiende por “alto interés nacional público” o “manifiesta conveniencia”? 
“Alto interés nacional público” o “manifiesta conveniencia” son conceptos amplios de 
textura abierta, sin una definición exacta, unívoca o de contexto único, pues dependerá 
de las condiciones y factores por los que se esté considerando crear una nueva empresa 
de titularidad del Estado y en definitiva, quienes decidirán si se cumple con este requisito 
de alto interés nacional o conveniencia, serán los propios parlamentarios en el debate que 
pudieran generar, antes de aprobar la ley de creación, requerida por la Constitución. 
Siendo que podemos guiarnos de que, en suma, toda decisión debe ser orientada al bien 
común económico y social. 
Este requisito de alto interés público o manifiesta conveniencia nacional “requiere una 
evaluación que únicamente puede ser adoptada por el Congreso mediante un debate no 
solo político sino también técnico, sobre el que las fuerzas políticas ahí representadas 
deberán opinar, más aún cuando se trata de conceptos jurídicos indeterminados que solo 
tienen aplicación en casos excepcionales. Es indudable que para ello deberá tomar en 
cuenta tanto el impacto que tal decisión tenga en los mercados, como factores relativos 
al diseño de políticas públicas y estratégicas de mediano y largo plazo, en las cuales el 
factor internacional debería estar presente, y tal decisión deberá ser siempre específica, 
pues no será posible extender la autorización a actividades similares por aplicación 
analógica” (Kresalja, 2015, p.109). 
Por su parte, Walter Gutiérrez Camacho (2005, p.838) apunta que la regla del interés 
general o el bien común contemplada en la Constitución, permite saber cuándo y hasta 
donde ha de intervenir el Estado en materia económica. Sin embargo, esta regla no puede 
ser un atajo para facilitar o habilitar todo tipo de intervenciones; precisamente con este 
propósito la Constitución estableció parámetros a tales intervenciones. 
Por otra parte, el Art. 3º del Decreto Legislativo N° 1031 - Decreto Legislativo que 
promueve la eficiencia de la actividad empresarial del Estado, nos resalta tres condiciones 
importantes sobre la actividad empresarial del Estado. Además de reiterar que esta debe 
ser desarrollada en forma subsidiaria y previamente autorizada por Ley del Congreso de 
la República, agrega también que: i) debe ser sustentada en razón del alto interés 
público o manifiesta conveniencia nacional ii) que es aplicable a cualquier sector 
económico y iii) que ello no implica una reserva exclusiva a favor del Estado o se impida 
el acceso de la inversión privada. 
 
El Principio de Subsidiariedad para el Tribunal Constitucional 
En principio, cabe recordar que el Tribunal Constitucional, es el ente encargado de la 
interpretación de los postulados constitucionales; expresamente el Art. 201º de la 
Constitución determina que es el “Órgano de Control de la Constitución”. 
Con relación al “Principio de subsidiariedad económica del Estado” o “Cláusula de 
actuación subsidiaria del Estado en la economía” (recogido por el Art. 60° de la 
Constitución) el Órgano Colegiado señaló que este implica: 
i) Un límite a la actividad estatal, pues no puede participar libremente en la 
actividad económica, sino que sólo lo puede hacer sujeto a la subsidiariedad, 
que debe ser entendida como una función supervisora y correctiva o 
reguladora del mercado. 
ii) Reconoce que hay ámbitos que no pueden regularse única y exclusivamente a 
partir del mercado, lo cual justifica su función de regulación y protección 
(STC Exp. 7339-2006-PA/TC F.J. 8). 
 
Posteriormente, en otra sentencia, el Tribunal Constitucional identificó que la 
subsidiariedad a la que se refiere el Art. 60º, es de tipo horizontal. Esta subsidiariedad 
supone que la relación existente entre el Estado y la ciudadanía se desarrolle en el marco 
del respeto a la autonomía y la libre determinación de los individuos, reduciéndose la 
intervención pública a lo esencial. Añade, además, que esto no implica que el estado sea 
ajeno a cualquier acto privado que tenga incidencia en la sociedad, sino que en estos 
casos, el Estado deberá tomar las medidas pertinentes tendientes a la protección, 
seguridad y defensa de los derechos de la sociedad (STC 2210-2007-PA/TC F.J. 16, 17). 
Adicionalmente, consideramos importante resaltar lo acotado en los fundamentos 20 y 21 
de la STC EXP. N° 0008-2003-AI/TC, donde el máximo intérprete de la Constitución 
indicó que el principio de subsidiariedad no pone en discusión el papel y la 
importancia del Estado; por el contrario, se orienta a valorarlo, procediendo a una 
redefinición y a una racionalización de los roles en la dinámica de las relaciones entre el 
Estado y los ciudadanos, entre público y privado. 
En ese mismo sentido, el TC considera que el principio de subsidiariedad “no se funda en 
una concepción "opositiva" de la relación entre Estado y sociedad, sino en una visión 
"integradora" y "consensual" del cuerpo social, cuyas partes, mediante vínculos de tipo 
subsidiario, se recomponen armónicamente en un proceso que gradualmentedesciende 
desde el individuo hasta el Estado a través de las formaciones sociales intermedias” 
(STC EXP. N° 0008-2003-AI/TC F.J. 21). 
De lo previamente expuesto, podemos concluir que, para el Tribunal Constitucional, 
dentro de la relación económica existente entre el Estado y los ciudadanos, entre público 
y privado, el Principio de Subsidiariedad implica que la actuación del Estado se limita a 
lo esencial dando lugar a que la iniciativa privada sea protagonista de la actividad 
económica. La actuación activa empresarial del Estado, se concretizará únicamente en el 
supuesto en que la sociedad y el mercado no hayan podido cubrir los servicios o 
necesidades esenciales, o ante la deficiencia de estos. Además, si bien la participación en 
materia económica del Estado, se reduce o limita, debe entenderse que adquiere una 
participación relevante como protector, supervisor y regulador del mercado. 
Para concluir, destacamos que, si bien el Estado se encuentra restringido en su 
participación directa en la economía por el Principio de Subsidiariedad, conforme nos 
ilustra Walter Gutiérrez (pp. 838-839), las actividades que el Estado está facultado para 
realizar en este ámbito, pueden ser: i) Proteger los derechos y libertades económicas de 
las personas. ii) Crear y mantener un marco institucional y jurídico que facilite el 
funcionamiento del mercado y la generación de riqueza. iii) Garantizar la seguridad 
necesaria para que los particulares puedan trabajar, realizar sus transacciones, y concretar 
sus iniciativas económicas. 
 
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