Ética e Transparência na Administração Pública

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trTICA Y 'IRANSPARENCIA EN LA ADMINISTRACION
PUBLICA
Jaime Rodríguez-Arana Muñoz'
SUMARIO: l. lntroducciótt. 11. La impoñan.cid de lq ética.
III. Ética g adminístración públicQ. N . Transparerrcía g
a dmi ni str ació n Públic rt -
I. Ir-rtroducción
Como es bien sabido, la Administración Pública se
enfrenta cn la actualidad a un reto bien relevante
que consiste en responder a las demandas sociales
con ehcacia, manteniendo unos razonables niveles
de calidad en un contexto de creciente servicio
objetivo a los intereses generales- Con este objeto se
han puesto en marcha ambiciosos programas de
reforma y modernización administrativa, que a su
vez se descomponen en proyectos de actuación
concretos. Sin embargo, en la intervención de hoy
no me referiré a una descripción, más o menos
detaliada, de cstos program¿1s y proyectos. En su
lugar centraré el tema en la incidencia de la ética y
de uno de sus corolarios necesarios, la transparen-
cia, en el marco del quehacer ordinario de las
Administraciones públicas. Se trata de una cuestión
medular de la reforma administrativa de nuestro
tiempo puesto que hoy es exigible, incluso como
derecho ciudadano, más que como obligación del
aparato administrativo, quc la AdministraciÓn
pública trabqje al servicio objetivo, y transparente,
de los intereses generales.
'C¿tedrático de Derecho Adlninistrativo y Presi(lerrte del Foro
Ibcroamericano de Derecho ALlrninistlativo.
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JAI},{]' ROI]RiGUEZ AITANA ]\,f U]']OZ
En esta ponencia se reflexionará, en p.imer lugar,
sobre 1á ética y el ciudadano, que es quien llnalmen-
te justifica y fundamenta las organizaciones
politicas, económicas y administrativas. En efecto, Ia
Administración pública se justihca en Ia medida en
que facilita y promuevc los derechos de las personas
y de los gl-\rpos en que se integra. L¿1 transparencia
tiene sentido en la medida en que cl pueblo es
consciente de que las instituciones públicas y los
procedimientos no son de propiedad de los politicos,
sino que ellos, los ciudadanos, son los auténticos
dueños y señores de la cosa pública. Se trata, pues
de una honda convicción ética que cuanto más clara
esté, se tendrá una más genuina democracia.
Il. La importancia de la ética.
La ética se deñne, en pocas palabras, como ese
conjunto de principios y normas morales que
regulan las actividades humanas de acuerdo con la
recfa razón, de tal manera que es la primera entre
todas las ciencias prácticas. Más que como una
reglamentación, debe entenderse como la fuente de
las cualidades, la disposición al hábito moral y la
adecuación personal al ideal humano-
En el interés actual por la ética, por la transparen-
cia, hay razones circunstanciales, como pueden ser
los escándalos que nos sirve con mayor o menor
intensidad y frecuencia, la prensa diaria en todo el
mundo- Hay razones políticas en este interés
desusado, porque la ética se ha convertido en un
valor de primer orden, o cuando menos (hay que
admitirlo nos guste o no) como un cierto valor para
el mercadeo politico. Además, hay también situacio
nes de desconcierto, ante las nuevas posibilidades
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I]1'ICA Y'I]iANSPAIIBNC]A UN LA ADN,IINISTRACION PÚBLICA
que ofrece Ia técnica, que exi€ien Lrna respuesta
clarificadora. Pero hay una razón de londo que
pienso que justifica plenamente el interés por las
cuestiones éticas, e intentaré ahora referirme a ella
con un poco de detenimie nto-
La democracia, con todo Io que tiene de perfectible
en k¡s modos en que se articula, parece afortuna-
damente afianzarse universalmente como forma de
organización de la vida polÍtica; al menos esa
tendencia es clara. La participación en Ia vida
pública por parte de todos los miembros de la
sociedad se enriquece progresivamente, sobre todo
en las sociedades avanzadas, posibilitándose la
integración de los individuos en la vida social a
través de un tejido ásociativo cada vez más rico, El
pluralismo alcanza todos los órdenes de la vida,
extendiéndose a la cultura, caracterizándose así
nuestras sociedades como sociedades multicultura-
les. La remodelación y desformalDación de los roles
sociales más caracterÍsticos de la sociedad tradicio-
nal contribuye, en algún sentido, a crear estructuras
más equitativas y más respetuosas con la condición
personal de todos los miembros de la sociedad- La
ampliación del tiempo de vida, debido a las mejores
condiciones de nuestra existencia y a los adelantos
médicos y sociales, está provocando un incremento
temporal de dos segmentos de la vida humana (la
vejez y la juventud), con un inaceptable desplaza-
miento y marginación de sus integrantes.
Sin embargo, una rápida ojeada a nuestras
sociedades nos demuestra que, en alguna medida,
estamos instalados en una cierta crisis moral
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,lAlN'lla llODltlC U I.lZ -AllANr\ NILINLIZ
rnotivacla, entre otr¿ls razones, por el oc¿lso en quc
han entrado \¡¿1lores como el del serwicio público,
probablcmente debido a Ia fuerza l¡ potencia del
dcseo de poder, de opulencia y de r-rotoricdad que
caracteriza en buena medida ¿r gran parte de los
habitantes del mund<¡ occiclcntal. En este ambienlc,
es menester recuperar los valo¡es humar-ros, los
valores sobre los que descansa toda civilización y
ctrlturu posiblcs, y que de alguna manera son
valores permancntes, de siempre. Por eso, la
construcción de una civilización o de una nueva
cultura no podrá hacerse sin volver sobre ellos. Sür
embargo, no se trata de hacer una repetición
mimética, sin más, no se trata de fotocopiar o de
clonar. De lo que se trata es, en relación con los
valores humanos, de pensarlos, remozarlos,
renovarlos, dotarlos de una nueva virtualidad que
sólo la inventiva, la imaginación y la creatividad de
esta criatura singular que es ei hombre puede
proporcionarles.
AsÍ, al reto productivo, al reto técnico y al reto
tecnológico, debemos anadir el auténtico reto de
fondo que es el ético, ya que el reto econÓmico y
social nos conduce a enfrentarnos a Ia cuestión
última nunca suficientemente tratada y menos
definitivamente respondida. ¿Quién o qué es el
hombre?. O, más bien, en términos éticos, ¿qué
debe ser el hombre, también cl que es funcionario, el
que ejerce potestades y poderes públicos?
Ha señalado un famoso hlósofo que una caracterís
tica esencial del hombre es que es un ser en
c¡ecimiento. Me resulta muy atractiva esa observa
ción y creo que muy bien puede ponerse en relaciÓn
con todo lo quc hasta aqui venimos tratando. Si hoy
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ÉTtcrA y IRANiiP/r,RltNClA EN l.A ADMINISTRACION PUBLIcA
se trata de crisis dc ia modernidad, ha1' que admitir
que este cstadio no se resolverá por una renovada
afirmación de la cultura moderna, es decir, por la
proposición dc un nuevo paradigma absoluto,
omnicomprensivo, cerrado y definitivo sobre el
hombre. Pero tampoco puede resolverse con un
conformista escepticismo, o con la reducción de la
acción humana a la consecuencia de un entretenido
y trivial juego de intel?retaciones. Sólo un impulso
creativo y expansivo del hombre puede abrirnos
nuevos cauces para un efectivo crecimiento.
¿lCrecimiento en qué? En humanidad.
Ser más y crecer significa solventarnuestras
carencias. Para eso se necesitaba atender, escuchar.
Cuando nuestra civilización no es capaz de dar
respuesta satisfactoria a tantos problemas como se
le plantean, tenemos una obligación especial de
prestar atención a los reclamos que desde los
punLos más dispares se le hacen, y que constituyen
en muchas ocasiones otras tantas llamadas a las
que tenemos la obligación moral de responder. Es
decir, estamos ante la obligación moral de responder
a las expectativas frustradas, a las aspiraciones
insatisfechas, a las reclamaciones desatendidas, y
se debe encontrar una respuesta creativa, renovado
ra, que abra a-l hombre nuevas oportunidades de
crecimiento y mejora.
Ahora bien, si no se puede siquiera esbozar las
nuevas relaciones, las nuevas estructuras que el
hombre debe crear, sí se puede tal vez apuntar los
valores desde los que ese cambio debe ser abordado,
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.1,\li\11,1 Iiolrltl(-,LI9z AIIANA \lUN ( )l
o algunos ¿rspectos del sentido qtte clebemr:s
proponer a cse cambio.
En primer lugar 1a cligr.ridad dcl honlbre, del ser
humano, de cada persona, de cacla vecintl. La
expresión cada vecino", subraya 1¿r r:ondición de
realid¡rd concreta dcl sujr:to a c¡-le me estoy
refiricndo. El hombre y los derechos del hombrc, que
se hacen rcalcs en cacla hombrc, son Ia clave del
marco que st: clnicre construir, y no nos elilne esta
aseveración de Ia necesidad dc inclagar ¡/ buscar una
comprensión cacla vez más cabal y completa de sr.r
s.ignihcado- Rcitera que 1a dignidacl personal del
hombre, el respcto que se le debe y las exigencias cie
desarrollo que conlleva constituycn Ia piedra
angular dc toda construcción civil y politica 1' el
referente seguro e ineludible de todo empeño de
progreso humano y social.
Otro punto de apoyo esencial para allordar esta
tarea civilizadofa, que es una tarea ética, se ve en la
apertura a la realidad. En cfecto, la realidad es
terca, es como es, y un auléntico explorador no debe
clibujar edcncs imaginarios en su cuadernr: de
campo, sino cartografiar del modo más fiel Ia
orografia de los nuevos terrilorios. La apertura a la
realid¿rd significa ta¡lbién a la cxperiencia. Apcrtura
a la expedencia cluiere decir aprender de la propia
experiencia, y cle la a.iena. Quizás haya sido ésta
una de las lecciones más import¿lntes que nos ha
b¡inclaclo la experiercia dc la modernidad: descubrir
la locura dr: r:rccr en los sueilos de 1a razón, que
cuando se erigc cn sobelana absoluta engendra
monstmos dev¿rstarlorcs. No hay ya sitio par¿l los
dogmas de l¿¡. r¿r<:ionalidacl, incluida 1a racionalid¿rrl
critica. L¿r ar:t':pt;,rr:iirn cle la complcjiclad cle 1o rca L, y
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Li]'IICA Y TRANSPARF]NCI-A F]N LA A])Nf INISI'RACION PUBI,IC¡\
muy particularmcntc del hombre, y la ¿rceptación d!-
nuestra limitación. conducirá a afirmar la caducidad
y relatii,idad de todo Io humano (salvo, precisamen-
te, el ser mismo personal del hombre) y a sustentar
por 1o tanto, junto a nuestra limitación, Ia necesidad
permanente del esfuerzo y del progreso.
Criticar una racionalidad que se podrÍa denominar
absoluta, no la capacidad real de la razón para
conocer, aunque sea de un modo todo lo limitado y
parcial que se quiera. Es decir, es necesaria una
reivindicación terminante de nuestra capacidad
racional para conocer y, si vamos acompañados del
acierto, para conocer progresivamente mejor la
realidad.
Pues bien, para que nuestro conocimiento de las
cosas progrese, para que superemos los Iímites que
la modernidad nos impuso, al tiempo que creÍa que
nos hacia dueños totales de nuestro futuro,
considero que debemos desarrollar lo que se ha
llamado pensamiento compatible- Debemos
desarrollar formas de pensamiento que nos
pernitan marginar las dificultades originadas por
un pe nsamiento sometido a las disyuntivas
permanentes a que nos condujo el racionalismo. El
pensamiento compatible nos permite superar esas
diferencias y apreciar que en la realidad se puede
dar unido (y de hecho se da) 1o que una mentalidad
racional "matemática" (llamémosla así) nos exigía
ver como opuestos, Se considera que es un
imperativo ético hacer ese esfuerzo de comprensión.
Posiblemente nos permitirá descubrir que realmente
lo público no es opuesto y contradictorio con 1rl
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.11\ll\'1L lro llRit;t]liz r\RANr\ i\'1uÑoz
privado, sino compatible y mLltuaúrente complemen
tario, o quc incluso vicnen recíprocamente exigidos;
clue el desarrollo individual, personal, no es posible
si no va acompañado por una acción eñcaz a f¿rvor
de los dcmás; que Ia actividad económica no será
auténticamente rentáble (en todo caso 1o será sóio
aparentemente) si al tiempo, y simultáneamente, no
representa una acción efectiva de mejora social; quc
el corto plerzo carece de significado auténtico si no se
interpreta en el largo plazo1, etc., etc. Que la norma
1-ro se opone a la libcrtad, sino que si es auténtica,
justa, la potenciaj que debe distinguirse la valora
ción moral de los comportamientos (que es una
exigencia ética) del juicio moral de las personas, que
es un abuso de nuestra condición racional..-
Pero hay que mencionar, al menos, otro rasgo que se
debe potenciar en nuestro acercamiento a las cosas:
el pensarniento dinámico, que nos lleva a compren-
der que Ia realidad (y más que ninguna la social, Ia
humana) es dinámica, cambiante, abierta, y no sólo
evolutiva, preñada de libertad. Por eso se debe
superar la tendencia a definir estáticamente, o con
un equilibrio puramente mecánico, lo real, que no
res.istirÍa tal encorsetamiento sin sufrir una grave
tergiversación. A esto se hace referencia, precisa-
mente. Sobre la afirmación de su ser radical, el
hombre ha de desarrollar las virtualidades que alli
se encierran, tanto en 1o que se refiere a su
autodesarrollo personal como en lo relativo a la
realización de su ser social. Pensar el hombre, la
sociedad o la historia, a plazo fijo, con un Punto
hnal, como un proceso cuyo cierre vislumbra, viene
a ser negar el mismo ser del hombre- Quizás pueda
ahrmarse que ese ha sido el más grave error de la
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}i]TICA Y TRANSP]\IIENCIA DN LA ADN{INISTRAC1ON IUBL]CA
modernidad, o el de más graves y trágicas conse-
cuencias.
Estas dos caracteristicas del pensamiento y del
conocimiento que, según parece, deben desarrollar y
potenciar (el pensamiento compatible y dinámico), y
las anteriores referencias a la dignidad del hombre y
Ia apertura a lo real, fundamentan otro de los
valo¡es sobre los que se deben asentar nuestra
acción: el diálogo. El diálogo sólo es auténtico si se
construye sobre una actitud profundamente ética.
El diálogo es una acción propia no del hombre
astuto, del negociador, del habilidoso, del que
regatea en corto. El diálogo es propio del hombre
bueno. Bueno no en el sentido de "bondadoso", en el
de "torpe de buenas intenciones", ni siquiera se
acepta lo de "bueno, en el buen sentido de la
palabra", como lo dehnia el maestro Machado. El
diálogo es propio del hombre bueno en el sentido
fuerte de la palabra "bueno", en el sentido ético.
La participación, por último, es otra condición de
acción de futuro, congruente con todo 1o que seha
venido diciendo. Simplemente hay que recordar
aquella máxima kantiana de que e1 hombre no debe
ser tomado nunca como medio, sino como fin. Y si 1o
que se busca es un crecimiento en libertad, en
humanidad, en dehnitiva, solo podrá hacerse
realidad ese objetivo, si cada uno se hace Protago-
nista de sus acciones y de su desarrollo, y posibilita
con su actuación que los demás también Io sean.
Asi se entiende la parlicipación.
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.,;\llr'l ll lil)Dlil(lUllZ Al{r\Nr\ UUNO¿
La preocupación por la Etica, por fortuna, no es hoy
sólo una cuestión dc moda llevada a cabo por
sirnples razones de actualid¿ld como pLteden ser 1a
cr:rrupción politica y hnanciera, las crisis cconómi-
cas, 1a pérdida de legitimidad dc las instituciones o
Ia mutación dc los sistemas de valores, sino que
corresponde a un movimiento cultural e intelectual
de fondo que parece presagiar el advenimiento de un
nuevo ciclo en el desarrollo de la humanidad, en el
que el factor ético será el generador del pensamien-
to, de la acción y de las relaciones de convivencia
dent ro y fuera cle las organiz:ciones-
Es precisamente en el seno de cstas organizaciones
humanas donde se hace necesaria la recuperación
de los valores éticos como referentes de su actua
ción- Las estructuras económicas y po1íticas son
instmmentos al servicio del hombre, como también
Ia Administración pública debe promover los
derechos fundamentales y hacer posible un
ambiente de calidad y ehcacia en el marco de la
legalidad y del servicio público. Cuando se pierde de
vista el carácter instrumental de las institucíones y
Ios únicos aspectos que sobresalen son los mercan-
tiles, entonces la lucha por los derechos fundamen-
tales del hombre no puedc menos que experimentar
un claro retroceso,
lll. Ética y administr;rción pública
Este renacimiento del intcrés por la ética se produjo
concretamente en el mundo de los negocios y de la
empresa privada hace varias décadas, teniendo
como resultado cl desarrollo, es cierto que todavia
no muy logrado, de nuevas sensibilidades sociales
de las empresas quc transciende de 1o puramente
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I]T]CA Y TRANSPAIiI,]NClA EN I-A A]Ii\'l]NISTRA.]ION PUBI-ICA
económico. La i:plicación de esta rellcxiÓn ética a la
Administración pública es mucho más tardia,
habiéndose hjado su nacimiento en 1978, fecha de
publicación del primer libro sobre el tema (" Ethics
for burcaucrats de John Rohr). Es a esta última
dimensión de la Ética, la Ética de la Administración
púb1ica o ética publica, a la que hará referencia a
partir de este momento, tratando de proyectar sobre
la organización administrativa los mismos valores
éticos que (de acuerdo con el razonamiento que ha
venido desarrollando) deben regenerarse para
alcanzar el pregonado "cambio de civilización".
La Administración püblica, como se sabe bien,
constituye una función de ejecución de la expresión
de la voluntad general, que es la Ley. La Administra-
ción, por lanto, implica la puesta en marcha del
contenido de lo dispuesto en las leyes. Esencialmen-
te, la Administración pública tiene una naturaleza
instrumental que precisamente dehne su operativi-
dad constitucional de forma que "está al servicio"
objetivo de los intereses públicos. Estos, pues,
justifican su actividad. Ahora bien, podría ocurrir, y
de hecho ocurre en ocasiones, que el medio se
transforma en fin. Entonces Ia Administración es un
fin en si misma y toda su actividad se orientaria
hacia la propia organización. Como señala el
profesor Aranguren en el prólogo al estudio de
AgustÍn Izquierdo sobre "Ética y Administración", la
burocracia está canalizada a través de una organi-
zación jerarquizada que fácilmente puede olvidar los
frnes para los que ha sido concebida a causa de que
ciertos elementos que constituyen su estructura
llegan a transgredir los limites dentro de los cuales
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.]AIMIi IiODIiIGUEZ AITANA YUN()Z
sr-r luncionamiento es legítima. Y csa transgresión en
buena parte se produce precisamente porque la
f¡-r cru a del llamado 'se¡-vicio público se l¡a ido
diluyendo a causa de 1¿r Iuerza que hoy tiene el
poder, el dinero ¡r la notoriedad, tres de las causas
más importantcs de que en algunos casos lo que
debiera ser seruicio y atención a la ciudadania se
convierta en servicio y atención a uno mismo. El
consejo del profesor Aranguren es bien importante
porque permite recuperar lo que siempre ha
caracLerizado la actividad pública; la tendencia
hacia lo público es, con seguridad, el mejor limite
para asegurar una Administración cuyo comporta-
miento puede ser caracterizado como moral.
trn realidad. el reto que ljenc planteacla hoy la Ética
es, no sólo su aplicación y divulgación, sino su
ejercicio en la cotidianeidad por las personas
concretas, su ejercicio a través de las cualidades
derrocráticas. Por eso, como señala igualmente
Aranguren en relación con la función que üene la
Ética Pública en la potenciación de Io público, en la
práctica, la forma más poderosa de hacer esta
tendencia real es que cada miembro de la burocr¿rcia
la haya interiorizado dc alguna manera.
Ahora sólo quisiera insistir en que, efectivamente, la
Ética pública se circunscribe a la conducta de los
agcntes públicos de acuerdo con la rccta razón, con
los intcreses públicos entendidos como el bien de
todos, concepto que debe e¡rtenderse comprometido
con la búsqueda -de espacios de profunda humani-
zación, también cl quehacer público. Hoy es
necesaria una labor dc moralización de la vida
pública a través de una revitalización de los valores
éticos de la sociedad y de la persona human¿r.
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É,I.ICA Y 
,IITANSPARIlNC]A ]iN ]-A ADM iNIS,IRACIOI'J PUBt,ICA
Porque se han ido perdiendo muchos valores y
porque la democracia ¡eclama a los ciudadanos y,
sobre todo a polÍLicos y funcionarios, un plus de
responsabilidad en el ejercicio de las virtudes cívicas
y cualidades democráticas en la cotidianeidad- En
efecto, Ia democracia necesita como presupuesto
una Ética sólida para cumplir todas sus exigencias,
tanto en el orden institucional como en el social.
Elaine Todres ha escrito un interesante trabajo en el
volumen 34 de Ia Revista Canadiense de Adminis-
tración pública titulado "ta dimensión ética en el
servicio público". En su estudio, Todres pasa revista
a una serie de asuntos, generales todos ellos, que
nos ayudan a plantear algunas cuestiones de Ética
Pública en relación con la transparencia. Por
ejemplo, Todres cuestiona que Ia Ética Pútlica se
refie¡a sólo a todo lo relacionado con la honestidad.
Estoy de acuerdo en este punto con Todres porque
la Ética se extiende también, y esto es muy
importante señalarlo, a la calidad y perfección del
trabajo, al clima laboral, a la atención al ciudadano,
etc. Es decir, la Ética es algo más que la censura de
conductas corruptas: exige un trabajo bien hecho y,
sobre todo, una continua y constante referencia al
público, a los ciudadanos, en Ia tarea administrati-
va. En la medida en que se tenga claro que el pueblo
es el dueño del aparato administrativo, en esa
medida la transparencia será más fácil de encontrar
en el funcionamiento de las institucionespúblicas
en general y en el trabajo cotidiano de los empleados
públicos en particular-
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.lr\lME R( )l )l? iaiL;E7- AIiANA NlL,ÑOZ
Subr:ryar la idea, teórica y vital de que los ciudada-
nos son 1¿r clave en el desempeño de las tareas
administrativas, es fundamental, también para
comprender mejor el sentido de la transparencia en
la actividad pública- Dc ahí para que la responsabi-
lidad moral de los agentes públicos debe estar
presidida, señala también Todras, por la constante
contemplación de las necesidades y exigencias
colectivas- La cuestión es, no solamente, legal, sino
cultural, dice Todras. Efectivamente, el cambio en la
Administración pública actual pasa, en mi opinión,
por un profundo cambio cultural, de mentalidad, en
los trabajadores del sector público. Ahora bien, el
cambio no se puede producir, como desean muchos
políticos, de la noche a la mañana. Es un proceso
lento, necesario, en el que la formación y la
educación juegan un papel muy importantes.
Uno de los problemas, más importantes es el de la
discrecionalidad de los altos funcionarios para.la
torna de decisiones. Es bien conocido que los
funcionarios, Ia Administración pública, debe
ejecutar las políücas públicas que los ciudadanos
periódicamente, a través de elecciones, entienden
que son necesarias para la comunidad' Lo que
ocurre es que Ia instrumentación técnica de esas
politicas puede hacerse, ordinariamente a través de
diferentes técnicas de gestión. Por eso, el funciona-
rio llamado a la ejecución de políticas públicas no es
un hombre, o mujer, dividido- Por una parte hacia el
Gobierno y, por otra, por los ciudadanos. El
funcionario debe elegir la técnica administrativa que
permita la ejecución de la polÍtica pública de que se
trate en las mejores condiciones para los ciudada-
nos. De nuevo, pues, la referencia a los ciudadanos
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E ]']CA Y I'RA\SPARENCIA NN I-A ADN'IINIS'IRACIÓN PÚNI-ICA
porquc, en dehnitiva, son los autónticos dueño de
todo el apar¿1to público.
Los valores democráticos son, comc señala Denhart,
elemenlos conhguradores del "ethos" de la Adminis
rrdción püblica, entendiendo por Elica pública esa
señal de identidad de la función pública que se
caracteriza por el "servicio público" o, más gráfica-
mente, por el "servicio al público", que son dos
manifestaciones de la misma disposición general-
Pues bien, una de las causas que probablemente
explique el deterioro al que hemos llegado estribe en
que, como señala este autor, Ios valores democráti-
cos y los burocráticos no han sido integrados dentro
de una Ética de la Administración pública. Desde
una perspectiva de ciencia politica, Denhart señala
que las causas de este desentendimiento, bien
patente en no pocos aspectos de la actuación
administrativa, son fundamentalmente tres.
Primero, la tendencia histórica de [a burocracia a
controlar los valores democráücos. Segunda, la falta
de asunción de estos valores por la organización, y
tercera la critica que se ha realizado a la Etica
aplicada y a los códigos de deontologia profesional.
Sea por la razÁn que sea, me parece del mayor
interés que los valores -y 1os hábitos- democráti-cos sean asumidos, no sólo teóricamente, por la
organización. Es necesario recuperar ese talante
democrático, no sólo en la Administración, sino en
todos los órdenes de la vida social, de forma que la
coherencia sea un valor en alza porque se practica lo
que se cree.
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.J^t\1 ]l ]ir)t )RIGtitaT- AIiANA MUNOZ
En estc sl-ntido, convicne .ecofdar que uno de los
valores dcmocráticos qr:e se encuentran en la base
del "ethos'' de la Administraciór'r pública, o de la
. actividad pública cn general, reside en Ia firme
convicción de que los titulares del poder son los
ciudadanos. Cuando esta idea está asumida, las
institucioncs públicas y quienes en el1a laboran son
ejemplos de transparencia porque son conscientes
de que los dueños de la ccsa pública son los
ciudadanos y a ellos hay que periódicamente dar
cuentas de cómo se administra, de cómo se
gestiona.
El discurso de los valores, que no se contrapone al
de las cualidades democáticas, sino que se
complementan. es bien importante en la Ética
pública. En este sentido, la Carta Deontológica del
Servicio Público de Portugal, aprobada por ácuerdo
del Consejo de Ministros de 18 de febrero de 1993,
es un documento relevante, En dicha carta se
reconoce que la nueva Administración pública de
estos tiempos debe estar abierta al diálogo con los
ciudadanos. Esta considc¡ación no es baladí y, como
hemos escrito en más de una ocasión, una disposi-
ción de esta naturaleza exige un compromiso
personal, en la misma dirección, de los funcionarios
públicos. Pero es que la Carta, en su preámbulo,
dice con toda claridad que la Administración pública
moderna debe estar inspirada en la claridad y la
transparencia y debe empeñarse en prestar a los
ciudadanos servicios públicos de calidad. Como se
puede comprobar. la dimensión amplia de la Ética
pública es acogida en este texto normativo de
Portugal puesj como dice la propia Carta Deontoló
gica, los criterios técnicos y racionales de la
acüvidad administrativa, con ser básicos, no son
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Ú I]CA Y TRANSPAIIENCIA DN LA ADI\,f IN]STRAC]ON PÚBLICA
sulicientes. En l'lspaña, Ia ley de régimen juridico
cle las Adminisrraciones públicas y del procedimien-
to administrativo común de 1992 recoge como
principio el de 1¿r transparencia, el cÓdigo de buena
, conducta de los altos cargos de la Administración
del Estado lo contempla como principio y como
deber y, tras el nuevo estatuto básico de la función
pública de 2OO7 , La transparencia también ha de ser
un principio que presida la actuación de los
sewidores públicos.
Hoy, es necesario, además, que la racionalidad
técnica del modelo weberiano, definitivamente en
profunda crisis, se empape del marco de los valores
éticos del sewicio público. Hay que hacer, si, pero
hoy es muy importante evaluar qué es lo que se
hace y cómo. Es deci¡, Ia sensibilidad frente a los
intereses públicos debe acompañar siempre a la
actividad administrativa. Hoy, en los tiempos que
corren, me atreveria a decir que una de las compo-
nentes esenciales del quehacer público debe ser Ia
dimensión ciudadana de Ia decisión pública y, sobre
todo, el engarce de los actos y procedimientos
administrativos con el bienestar general y social.
Los valores éticos del "sewicio público", "al público"
tienen, como nos recuerda la Carta portuguesa, un
evidente contenido moral que rebasa lo estrictamen-
te jurídico porque va más allá, amplÍa una serie de
principios generales a 1os que deben ajustarse las
conciencias individuales de los funcionarios
públicos.
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. tAIt\,JE RODit¡(]t.iFl7- A1?ANA l,fllNOZ
Es muy intcrcsante la justificación (]e este docll-
mento desde el punto de vista de los funcionarios.
Efcctivamente, la Carta deontológica parte dela
dignidad de los funcionarios públicos que, en un
sistema democrático están al servicio dcl Estado, asi
como de los valores éticos que dcben configurar la
conducta profesional de los funcionarios, a quienes
debe reconocerse el eminente valor social del
ser.lricio público. También recuerda la Carta, y es
bueno ¡ecordarlo ahora, que las cxigencias éticas, si
bien son más complejas para quienes deben operar
potestades discrecionales, alcanzarr lóglcamente a
todos los integrantes de Ia organización administra-
tiva, y son manifestaciones de los valores fundamen-
tales del servicio público. A saber: el servicio
público, al Estado, y a los ciudadanos, como razón
de ser de la Administración pública; Ia legalidad
corno marco de actuación; Ia neutralidad política,
económica y religiosa; la responsabilidad y 1a
competencia como caracteres de la profesionalidad;
y, finalmente, la integridad como condición de
libertad individual. Pues bien, estos valores deben
aplicarse a las relaciones con los ciudadanos, con la
Administración y con e1 resto de los poderes del
Estado-
John Rórh, uno de Ios profesores que más ha
trabajado en materia de Ética pública en todo el
mundo, escribió en 1989 un interesantísimo artículo
sobre los valores en Ia Administración pública. En
este sentido conviene recordar que estos valores no
se refieren a tendencias momentáneas, dice Rohr, de
Ia evolución de la sociedad, sino a principios
constitucionalmente establecidos que, en mi
opinión, no hacen más que recoger esos valores
pennanentes y universales que siempre han
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DI'ICA Y TRANSPARENCIA EN I.A ADX4INISTRAC]ION I'UELICA
acompairado a la actividad pública, uno de los
cuales, quizás de los más importantes, cs la
tr¿lnsparencia.
lV. Transparencia y administración pública
La Administración Pública del Estado social y
clemocrático dc Derecho es una organización que
debe distinguirse por los principios de legalidad, de
ehcacia y de servicio. Legalidad porquc el procedi
miento administrativo no es otra cosa que un
camino pensado para salvaguardar los derechos e
intereses legÍtimos de los ciudadanos. Eficacia
porque hoy es perfectamente exigible a Ia organiza-
ción administrativa que ofrezca productos y
servicios públicos de calidad. Y servicio, sobre todo,
porque no se puede olvidar que la justificación de la
existencia de Ia Administración se encuentra en el
seivicio a los .intereses colectivos, en el servicio del
bien de todos y cada uno de los ciudadanos. Por eso,
rne atreverÍa a decir que una de las asignaturas
pendientes de la Administ¡aclón pública de nuestro
tiempo es la recuperación de la idea de servicio y la
necesaria profesionalización de la Administración
pública que, en cualquier caso, ha de estar, no sólo
abierta a la sociedad, sino pendiente ante las
demaldas, colectivas para ofrecer servicios públicos
de calidad desde un constante compromiso con la
transparencia.
Estas circunstancias, entre otras muchas, exigen un
cambio sustancial en la concepción y actuación de
la Administración Pública. Los programas de
reforma y modernización-deben tener como objetivo
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.IAII\'J I' R0I)IiI(IUEZ A]IANA NIU].]OZ
rccuperar esta concepción insLrumcntal cle la
Administr¿rción. Para ello, dcben incidir sobre varios
elementos claves, como son Ia introducciór'r de
criterios de competencia en el funcionamiento de la
Administración, la desburocratización y simplifica-
ción de los procedimientos, la motivación del
personal, asi como la reducción del gasto público y
su gestión de acuerdo con criterios de eficacia y
ehciencia,
Ahora bien, no se trata sólo de poner en marcha una
reforma administrativa que camine hacia principios
de ehcacia y servicio. Se trata de algo más profundo:
hacer posible que la calidad, la ética y la transpa-
rencia sean propiedades connaturales en la
actuación de la Administración y de todos sus
agentes.
Para Vargas Moniz la idea de la Administración
pública ligada a manifestaciones unilaterales de
poder y autoridad está en crisis. El modelo tradicio-
nal constituido por una estructura jerarquizada y
burocratizada, fuertemente ligada al poder político,
indiferente al movimiento social y a los intereses
individuales, empeñada en preservar una cierta idea
de independencia y de imparcialidad, colocándose al
abrigo de intereses y presiones, y preocupada con
sus secretos a fin de mantener y cultivar el
distanciamiento de los ciudadanos, viene cediendo
progresivamente el paso a una AdministraciÓn
pública con otra filosofia y otro comportamiento.
Una Administración pública que sea una verdadera
"casa de cristal", una Administración consciente de
que los usuarios son los dueños del aparáto público
y dc que es menester periódicamente explicar al
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EI'ICA Y I']IANSPARENCIA EN I,A ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
pucbb el sentido de las decisiones y de las resolu-
ciones que se adoptan.
Por esta razón la Administración pública debe ser
transparente en su servicio a los ciudadanos,
ciudadanos que son quienes justifican su existencia.
Durante los últimos anos, la transparencia
administrativa ha suscitado un interés creciente y
un amplio consenso. Por todo ello, hablar de
transparencia es hablar de uno de los valores
esenciales en que se asienta Ia refo¡ma y moderni-
zación de la Administración Pública como caracteri-
zación de lo visible, accesible y comprensible que
debe concretar el ejercicio de un poder que a los
ciudadanos pertenece y que a los políticos y
funcionarios compete administra¡ en su nombre a.l
sewicio objetivo de todos.
El concepto de transparencia no es, como á veces se
piensa, contrario al de ef-rcacia. Es más, para
alcanzar esa Administración transparente es
necesario progftrmar la actividad y, por tanto,
caminar por la senda de la racionalización de los
procedimientos, que inevitablemente conduce a una
mayor eficacia. Por ello, la transparencia debe ser
una prioridad, no sólo en la relación ciudadano-
Administraclón, sino también dentro de la Adminis-
tración misma, si es queremos mejorar el funciona-
miento de la maquinaria administrativa en su
totalidad y si queremos disponer de un aparato
administrativo que funcione con criterios éticos. Por
tanto, vincular transparencia y e{icacia es esencial
para evitar que la reforma administrativa sea
únicamente formal, y así poder realizar una
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.]AIN{E IIO DRICU }'Z.ARANA tr,f UNOZ
economia efectiva dc los recursos y una mejora de
los seruicios.
La tránsformaciór'r del concepto de súbdito en el de
ciudadano no sólo lmplica ser titular de derechos e
intereses frente al Estado (Estado de Derecho), sino
también que el respeto a la )egalidad pase por la
salvaguarda de las posiciones legítimas de terceros,
superando la unilateralidad como forma de ejercicio
de poder y la dependencia y sujeción de los
interesados al mando. Esle proceso que trae consigo
el Estado de Derecho exige la particiPaciÓn y la
colaboración mutua de ciudadanos y Administración
en un marco de transparencia, puesto que 1a propia
Administ¡ación está obligada a dar cuentas a la
ciudadanía de cómo ejerce ese poder que el pueblo
ha delegadotemporalmente a politicos y titulares de
órganos públicos. Es más, como ha reconocido
solemnemente riuestro Tribunal Constitucional el 7
de febrero de 1984, hoy, los intereses públicos
deben definirse en una acción combinada entre el
Estado y los agentes sociales. Han dejado de ser
dehnidos unilateralmente por los poderes públicos-
La identidad intereses administrativos/ intereses de
Ios ciudadanos, centrada en la promoción del bien
general de los ciudadanos, exige que la Administ¡a-
ción pública sea un organismo transparente, abierto
a Ia información, a la participación y al control
democrático de parte del pueblo.
Los mecanismos de transparencia cxigen numerosas
medidas organizativas y normativas. Entre ellas es
fundamental la racionalización de los procedimien-
tos administrativos, ya que, como pone de relieve
Gennal, la transparencia no es un resultado que se
obtenga sin habcr cumplido antes la condición
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ÉTICA Y TRANSPAR]]NCIA EN LA ADMINISTRACION PÚtsLICA
previa fund¿rmental: procedimientos ciaros,
documentados y , dilundidos entre todos los
operadores internc¡s Y externos.
Pero más importante que 1as formulaciones
normativas es la transformación del comportamien-
tos del personal al servicio de las Administraciones
públicas hacia la transparencia cotidiana en su
trabajo y en la tarea que les es propia en 1a gestiÓn
de los asuntos públicos. Para ello es fundamental el
compromiso ético de los funcionarios. Es fundamen-
tal que los principios de la ética pública sean
contemplados por el pueblo en Ia conducta diaria de
todo el personal al servicio de las Administraciones
públicas. En efecto, los criterios de la Ética pública
son necesarios para reforzar las condiciones de
credlbilidad en la propia Administración pública y
en sus agentes, algo sustancial a la transparencia
administrativa que ahora analizamos. Es más, me
atreveria a decir que las consideraciones éticas en la
función pública tienen una importancia creciente
pues no se puede olvidar que el oficio público
supone una tarea de servicio a los demás, y, por
ende, un plus de transparencia ante quien es el
verdadero dueño de las instituciones y procedimien-
tos públicos.
El tema de Ia transparencia en general, y el de la
transparencia administrativa en particular es
siempre un tema de actualidad, de palpitante y
rabiosa actualidad, como dirian los periodistas. En
primer lugar por el simbolismo asociado a la
transparencia; es transparente 10 que es visible y
accesible, lo que puede ser conocido y comprendido,
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J¡\INT L RO])IIiCiT,I.Z AITANA N,IUNOZ
por contr¿lposic jór1 a 10 cerrador misterioso,
inaccesit¡le o inexplicahle. Hay un conjr-into de
evoc¿rciones positivas que conducen l¿1 trarlsparencia
administrativa a los niveles más elevados de la
representación ideal, comportándose como un
verdadcro tópico .juridico positivo- Y, en segundo
lugar, porque la transparencia se asocia igualmente
a una carga afectiva ljgada a la tranquilidad y
serenidad provocada por todo aquello que se domina
y racionaliza, por oposición a la angustia y pertur-
bación de lo misterioso y desconocido.
El ciudadano se perturba y desconfia ante las
prácticas administrativas que no conoce, ante los
procedimientos oscuros y ante las decisiones que no
comprende, como si todo sucediese en un medio mal
iluminado e impenetrable a los ojos de los inte¡esa-
dos,
Del contraste entre las sombras y la htz, entre la
opacidad y Ia t¡ansparencia, nacen nuevos instru-
mentos jurídicos que dan cuerpo a la necesaria
transformación de la Administración Pútblica, hoy en
el origen de las nuevas prácticas y de los nuevos
métodos que se ensayan peÍnanentemente en
muchos países. Es más, en ocasiones sólo la
transparencia contrapuesta a la opacidad en las
propias causas y cumplimientos de los programas
concretos de actuación pública, puede concienciar a
los ciudadanos de su relevancia y de la necesidad de
Ilevarlos a cabo.
En este sentido, es esencial a la transparencia la
posibilidad del destinatario de la acción administra-
tiva de acompañar el proceso de producción de la
decisión y participar en la propia formulación de la
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ETIC,i\ Y T]iANSPARIiNCIA EN I-A AD]\i IN]S].]IACION PÚBLICA
resolución administrativa en cada caso- Para cllo, es
del todo punto ne!-esario que el destinatario de Ia
¿rcción administrativa pueda conocer y tener acceso
a los expedientes y a cualquier documento que
pueda interesar a la defensa directa o indirecta de
sus pretensiones.
Esto es mucho, aunque no suñciente para poder
hablar de transparencia administrativa- Para que
exista un conocimiento de la actividad administrati-
va por el ciudadano basada en la conhanza y en la
claridad, la decisión ha de tener para él la garantia
de una suhciente motivación. La motivación de los
actos administrativos, sobre todo de los discreciona-
les es una de las principales señales de identidad
del compromiso democrático de la Administración.
Dónde mejor se motiva, la democracia es más sólida.
Donde se desprecia la motivación, los valores
democráticos brillan por su ausencia. La motivación
cs necesaria, como sabemos, para asegurar mejor
los inte¡eses de los ciudadanos y controlar las
decisiones de la propia Administración en los planos
del mérito y legalidad.
La Administración y las instituciones públicas son
de Ia ciudadanía. En este sentido es deseable que
aumente la capacidad c¡ítica del pueblo para exigir
más a los políticos y dirigentes públicos para que, de
una forma más clara, encarnen en su conducta esos
valcres de servicio público de integridad, neutrali-
dad, objetividad, transparencia, imparcialidad o
servicio que tan importantes son para que lo público
pueda cumplir su función de facilitar a todos los
ciudadanos el ejercicio de todos sus derechos.
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,JAINl E IIOI)HlLlUEZ Allr\NA [iL'NLrZ'
La transparencia como vaklr etico tiene su corles
pondencia jurÍdica en el clerecho dc acceso a
archivos y en el derecl'ro a la inlormación que
regulan ya las icyes de procedimiento, tanto
sectoriales como gencrales. Pero, como afirma la
OCDE en
aument¿1r
un
la
inlorme de 1998 sobre gestión ética,
transparencia desemboc¿r en una
mayor exigcncia en términos de responsabilidad, ya
que aparece más claro y evidente la necesidad
informar al público, dc manera tlue cl pueblo pueda
pedir cuentas a los fu¡rcionarios cuando sea
menester.
En deflnitiva, e1 funcionario, como ha señalado
Dobel debe asumir su responsabilidad personal en
el sistema administrativo. Y csa responsabilidad
personal implica la necesidad de incorporar una
climensión ética individual, de seruicio, en el
ejercicio de su actividad. Es en cste marco donde
cobra especial relieve en la vida del funcionario la
necesiclad de la integridad, de la rectitud, de la
conciencia de servicio, que es la causa de la
transparencia que debiera r-einar en la actuación de
todas las Adminislraciones públicas La democracia
exige un nivel ético elevado a quienes trabajan en el
sector público y el pueblo tiene derecho a eso que
ahora se llama buena administración y que no es
más, ni menos, que un comportamienloótico y
eficaz de todos los serwidores públicos
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