Verificação em Serviços Públicos Municipais

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LA VERIFICACIÓN O INSPECCIÓN 
EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS 
MUNICIPALES 
MIGUEL ALE:.JANDRO LÓPEZ OLVERA 
SUMARIO: Introducción. l. La división 
de poderes o división de funciones. JI. 
La función de verificación o inspección. 
III. Funciones públicas y servicios 
públicos. IV. Obligatoriedad de cumplir 
con las normas juridicas. V. La visita 
domiciliaria de verificación o inspección. 
VI. Clasificación de las visitas 
domiciliarias. VII. Visita domiciliaria: 
acto de molestia. VIII. Visitas 
domiciliarias y ordenes de cateo. IX. 
Reflexión final: relevancia de la función 
y problemática actual. 
INTRODUCCIÓN 
Una de las actividades más importantes que 
tiene a su cargo el Estado, es la de verificación 
o inspección. Esta actividad se refiere a la 
vigilancia y comprobación, por parte del 
Estado, del cumplimiento de las normas 
jurídicas por parte de los particulares. 
Es importante esta actividad, porque 
si no existieran controles o mecanismos o 
instancias, por parte del Estado, encargadas de 
cerciorarse que los particulares han cumplido 
o cumplen con obligaciones que les imponen 
las normas jurídicas, se dejaría al libre albedrío 
de las personas ese cumplimiento. 
Por eso consideramos importante analizar 
el tema de la verificación o inspección de los 
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servicios públicos municipales, pues dichas 
actividades (los servicios públicos), también 
son actividades que presta o desarrolla el 
Estado por sus propios medios o por medio de 
particulares, que pueden ser personas fisicas o 
personas morales, y vigilar que se presten con 
la adecuada calidad, entre otras obligaciones, 
resulta de la mayor relevancia. 
En ese sentido, iniciamos nuestro trabajo 
con la explicación del principio de la división 
de poderes o tambic~n denominado división 
de funciones. Explicamos en que consiste 
cada una de las funciones tradicionales que 
desarrolla el Estado. 
En un segundo apartado, analizamos 
en que consiste la función de verificación o 
inspección. 
En un tercer apartado, explicamos la 
diferencia entre función pública y servicio 
público, que en muchas ocasiones, lo llegan 
a confundir, en las propias normas jurídicas. 
En el cuarto apartado, señalamos la 
importancia y el fundamento de cumplir con 
las normas jurídicas expedidas por diferentes 
órganos del Estado. 
En el quinto apartado nos referimos a la 
visita domiciliaria de verificación o inspección 
y su base constitucional. 
En el sexto apartado, exponemos una 
clasificación de las visitas domiciliarias. 
En el séptimo apartado, explicamos 
porqué la visita domisiliaria es un acto de 
molestia. 
En el octavo apartado señalamos los 
requisitos que deben de cumplir las visitas 
domiciliarias y que son las mismas que para 
los ordenes de cateo. 
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En el noveno apartado destacamos la 
relevancia de la función de verificación y dos 
problematicas actuales. 
l. LA DIVISIÓN DE PODERES O DIVISIÓN 
DE FUNCIONES 
l. Aspectos generales 
Tradicionalmente, el poder se ha dividido en 
tres poderes o funciones que se consideraban 
básicas para cumplir con los cometidos del 
Estado: Legislativa, Ejecutiva y Judicial. 
Lo que pasa, señalan Fix-Zamudio 
y Valencia Carmona, es que cuando 
hablamos de poderes en realidad nos 
referimos a órganos del Estado. El 
Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial 
son los órganos principales que 
desempeñan las funciones del Estado. 1 
Desde nuestras primeras leyes 
fundamentales, el principio de la división de 
poderes ha sido un pilar en la organización del 
Estado mexicano. Así lo manifestaban también 
los doctrinarios de principios del siglo pasado. 
Por ejemplo, el constitucionalista Eduardo 
Ruiz opinaba: 
La clasificación natural 
de los poderes del gobierno, 
consiste, como hemos dicho, en 
Legislativo, Ejecutivo y Judicial. 
El poder Legislativo es el poder de 
hacer, deinterpretaryde derogar las leyes. 
--.,.----=:---c::--'E"-'1 poder Ejecutivo, es el 
1 Fix-Zamudio, Héctor y Valencia Cannona, Salvador, 
Derecho constitucional mexicano y comparado, México, Porrúa, 
2005, 412. 
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que se encarga de que las leyes 
sean debidamente ejecutadas. 
El poder Judicial, es el poder 
que interpreta y aplica la ley en el 
caso particular de una controversia 
o de un asunto en que se trate de 
hacer declaraciones de derecho 2 
También la Constitución Política de 
los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) 
de 1917 consagró, en el artículo 49, dicho 
principio. Incluso, nuestra Suprema Corte 
de Justicia de la Nación (SCJN), desde sus 
primeros pronunciamientos, señaló que "La 
Constitución divide al Supremo Poder de la 
Federación, para su ejercicio, en Legislativo, 
Ejecutivo y Judicial". 3 
La división de poderes, según la SCJN, 
buscó dividir el ejercicio del poder entre diversos 
órganos o entes que constitucionalmente se 
encuentran a un mismo nivel, con el fin de 
lograr los contrapesos necesarios que permitan 
un equilibrio de fuerzas y un control recíproco, 
es decir, ha señalado la propia SCJN, que en 
nuestro régimen constitucional el poder se 
divide, para su ejercicio, en tres funciones, la 
legislativa, la ejecutiva o administrativa y la 
judicial.4 
Asimismo, nuestro max1mo tribunal 
también ha dejado en claro, desde sus primero 
pronunciamientos, que 
El principio de división de poderes 
no es absoluto y tiene numerosas 
2 Derecho constitucional, 2a ed., México, Tipografia de 
Aguilar e hijos, 1902, p. 189. 
3 Semanario Judicial de la Federación, Quinta época, 
Pleno, México, SCJN, t. Vlll, p. 253. 
4 Tesis aislada 2a. CXXVIII/200 1, Semanario 
<Judicial de la Federación y su Gaceta, México, Novena 
Epoca, Segunda Sala, t. XIV, Agosto de 2001, p. 227. 
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excepciones, pues no siempre el 
Legislativo legisla, ni el Ejecutivo ejecuta, 
ni el Judicial juzga, sino que, cada uno 
de ellos, en su carácter de poderes 
emanados de la voluntad popular, 
ejecuta, autorizado por la Constitución, 
actos que corresponden a los otros [ ... ]s 
Esa había sido la concepción tradicional del 
principio de la división de poderes en nuestro país 
o también conocida como división de funciones. 
Sin embargo, señala Miguel Carbonen: "En 
la actualidad se entiende que dentro de un Estado 
pueden haber funciones distintas a las anteriores 
o tareas que deban ser llevadas a cabo por órganos 
diferentes a los tradicionales". 6 
También la SCJN ha manifestado su 
criterio al señalar que 
Con motivo de la evolución del 
concepto de distribución del poder 
publico se han introducido en el sistema 
juridico mexicano, a través de diversas 
reformas constitucionales, órganos 
autónomos cuya actuación no está 
sujeta ni atribuida a los depositarios 
tradicionales del poder publico (Poderes 
Legislativo, Ejecutivo y Judicial), a los 
que se les han encargado funciones 
estatales específicas, con el fin de obtener 
una mayor especialización, agilización, 
control y transparencia para atender 
eficazmente las demandassociales; 
sin que con ello se altere o destruya 
---::-.JI"'ª'::-'t""r"'a""'dicional doctrina de la división 
5 Semanario Judicial de la Federación, Pleno, 
Quinta época, México, SCJN, t. XIX, p. 97. 
6 Carbonen, Miguel, "Los órganos constitucionales 
autónomos en la Constitución mexicana", en López Olvera, 
Miguel Alejandro y Vocos Conesa, Juan Martín (coords), 
Perspectivas del derecho público en el umbral del siglo XXI, 
Buenos Aires, Fundación de Derecho Administrativo, 2003, 
p. 121. 
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de poderes, pues la circunstancia de 
que los referidos organismos guarden 
autonomia e independencia de los 
poderes primarios, no significa que 
no formen parte del Estado mexicano, 
ya que su misión principal radica en 
atender necesidades torales tanto 
del Estado como de la sociedad en 
general, conformándose como nuevos 
organismos que se encuentran a la par 
de los órganos tradicionales. Ahora bien, 
aun cuando no existe algún precepto 
constitucional que regule la existencia de 
los órganos constitucionales autónomos, 
éstos deben: a) estar establecidos 
y configurados directamente en la 
Constitución; b) mantener con los 
otros órganos del Estado relaciones de 
coordinación; e) contar con autonomía 
e independencia funcional y financiera; 
y, d) atender funciones coyunturales del 
Estado que requieran ser eficazmente 
atendidas en beneficio de la sociedad. 7 
2. Función legislativa 
La función legislativa, como cualquier otra 
del Estado, puede serlo en sentido formal y 
en sentido material; hablamos de función 
formalmente legislativa cuando es ejercitada 
por los órganos específicamente previstos por 
la Constitución para tal efecto. 
En nuestro sistema juridico, la función 
formalmente legislativa es realizada por el 
Congreso de la Unión en materias del orden 
federal, según se desprende del texto de la 
7 Tesis: P.jJ. 12/2008, Semanario Judicial de la 
Federación y su Gaceta, Novena época, Pleno, t. XXVII, 
Febrero de 2008, p. 1871. 
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propia Constitución federal; asimismo, en 
materias del orden local, esta es realizada por 
los Congresos locales. 
La función materialmente legislativa 
será, en cambio, con prescindencia del 
órgano que la ejerza, la que produzca normas 
jurídicas generales, abstractas, impersonales, 
obligatorias y coercitivas. 
3. Función administrativa 
En prine1p10, la función administrativa 
pertenece formalmente al órgano depositario 
del Poder Ejecutivo, sin perjuicio de que los 
depositarios de los otros poderes la ejerciten 
materialmente. 
Desde el punto de vista orgánico, la 
función administrativa implica una estructura 
orgánica; equivalente a aparato administrativo 
o también conocida como administración 
pública. Es decir, el conjunto de órganos, no 
sólo los estatales tradicionales, sino también 
los no estatales, encargados de la ejecución 
concreta y práctica de los cometidos estatales. 
La función administrativa tiene 
por objeto la satisfacción de necesidades 
públicas, distintas de las necesidades 
de carácter general, suma de muchas 
necesidades individuales, en las 
que podemos identificar o escindir 
nuestra propia necesidad; el ejercicio 
de la función administrativa implica el 
cumplimiento del mandato legal con 
miras al logro de los fines del Estado, 
concretamente del bien público, del 
establecimiento y mantenimiento 
de la paz y del orden públicos. 8 
8 Femández Ruiz, Jorge, Derecho administmtivo y 
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Así, la función administrativa no está 
sólo a cargo del órgano ejecutivo, sino que 
también en cierta medida la realizan los 
órganos legislativo, judicial y los órganos 
constitucionales autónomos. 
4. Función jurisdiccional 
Dentro de la numeración primaria de las 
funciones del Estado aparece la jurisdiccional, 
la cual tiene por objeto iuris dictio, o sea, 
declarar el derecho, aplicar la ley en caso de 
controversias o conflictos suscitados entre 
los particulares, entre éstos y los órganos del 
Estado, así como en los surgidos entre los 
órganos del estado, mediante la resolución 
respectiva contenida generalmente en la 
sentencia.9 
También se hace la distinción entre 
la función formalmente jurisdiccional y la 
materialmente jurisdiccional; a nivel federal, 
la primera viene a ser la realizada mediante 
los órganos depositarios del Poder Judicial 
federal. 
En su sentido material, la función 
jurisdiccional es ejercida no sólo por los 
órganos depositarios del Poder Judicial, sino 
también por los poderes Legislativo y Ejecutivo, 
y por los órganos constitucionales autónomos. 
ll. LA FUNCIÓN DE VERIFICACIÓN O 
INSPECCIÓN 
administración pública, México, Pornía, 2006, p. 54. 
9 Fernández Ruiz, Jorge y López Olvera, Miguel 
Alejandro, Derecho administrativo del estado de Hidalgo, 
México, Porúa, 2009, 32. 
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Con el transcurrir del tiempo, al lado de las 
funciones tradicionales que desempeña el 
Estado, han surgido otras, que en algunos 
casos, como lo señalamos antes, son 
ejercidas por órganos que no pertenecen a los 
depositarios tradicionales del poder público. 
Estas nuevas funciones se les denomina por 
parte de la doctrina "emergentes". Una de estas 
funciones, es la verificación o inspección. Se 
trata de una función administrativa que queda 
atribuida a los órganos del Poder Ejecutivo, 
tanto federal como estatales y municipales. 
Por función pública, explica 
Jorge Fernández Ruiz, se entiende la 
actividad esencial y mínima del Estado 
contemporáneo, fundada en la idea de 
soberanía, que conlleva el ejercicio de la 
potestad, del imperio, de la autoridad, 
vamos, de la soberanía del Estado, de 
donde su carácter no delegable, cuya 
realización atiende al interés público. 10 
Se les denomina funciones a estas 
actividades que realiza el Estado, porque este 
último tiene el monopolio para realizarlas. 
Las funciones monetaria, registra!, electoral, 
de control, de verificación o inspección, 
entre otras, no podrian ser realizadas por un 
particular, pues traerla consecuencias muy 
graves a la sociedad. 
Así, señala José Bermejo Vera, 
Se habla de función, facultad, 
potestad o simple actividad de inspección, 
para identificar un modo de actuar de 
todas las Administraciones públicas, 
caracterizado, básicamente, por la 
imposición -generalmente forzosa-de 
supervisiones o controles sobre cómo 
10 Fernimdez Ruiz, Jorge, Seroicios públicos municipales, 
México, INAP-UNAM, 2002, p. 87. 
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se desarrollan ciertas actividades, qué 
contenido tienen los documentos, cómo se 
encuentran determinadas instalaciones, 
equipamientos u objetos, cómo están los 
productos, incluso en que condiciones 
desempeñan su tareaalgunas personas. 11 
III. FUNCIONES PÚBLICAS Y SERVICIOS 
PÚBLICOS 
En México, el concepto de serv1c1o público 
es muy discutible, debido a que no existe ni 
en la CPEUM, ni en la legislación secundaria 
una definición que permita delimitar que 
actividades serian o no servicios públicos. 
Encontramos, es cierto, definiciones de 
reconocidos doctrinarios, sin embargo, 
tampoco existe consenso, pues unos toman 
elementos que otros no contemplan y viceversa, 
por lo cual, podemos afirmar que tampoco hay 
consenso doctrinal. 12 
11 Bermejo Vera, José, "Los principios ordenadores de la 
facultad de inspección de las administraciones públicas", en 
Hemández Mendible, Víctor (coord.), Derecho administrativo 
iberoamericano. 1 00 autores en homenaje al postgrado en 
Derecho Administrativo de la Universidad Católica Andrés 
Bello, Caracas, Ediciones Paredes, 2007, p. 553. 
12 Sólo por poner un ejemplo, podemos mencionar la 
definición de Federico Fabricio Santiago Sánchez, "Elementos 
para delimitar los servicios públicos en México", en Cienfuegos 
Salgado, David y Rodríguez Lozano, Luis Gerardo (coords.), 
Actualidad de los servicios públicos en Iberoamérica, México, 
UNAM, 2008, p. 678, quien señala que son "Actividades 
que tienen como objetivo la producción de satisfactores que 
responden a necesidades de carácter general y que resultan 
complejos e inalcanzables para la mayoria de los particulares 
por sí mismos, por lo que se encuentran controladas por 
el gobierno para garantizar el acceso indiscriminado de los 
gobemados a ellos, evitar su interrupción discrecional y 
aseguran la regularidad del financiamiento que requieren y la 
calidad de los productos que generan." 
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La jurisprudencia de los órganos del 
Poder Judicial de la Federación también ha 
destacado algunos aspectos del concepto 
de servicio público. Por ejemplo, el Cuarto 
Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito, 
ha señalado que 
Aunque la doctrina no ha llegado 
a un consenso respecto del concepto 
de servicio público, de las definiciones 
más aceptadas es factible obtener las 
siguientes notas caracteristicas: l. El 
servicio público debe consistir en una 
actividad prestacional, es decir, una 
actividad que tiende a otorgar a otros 
una ventaja, un bien, un beneficio, 
etcétera, de cualquier naturaleza y, 
por lo tanto, varia el ingreso de quien 
la recibe o disminuye los gastos en 
que pudiera incurrir en el supuesto 
de no recibirlo. 2. Esta actividad es 
asumida por la administración pública 
de manera expresa y concreta, lo que 
significa que es reservada en exclusiva 
en cuanto a la dirección y organización 
a un órgano estatal y que el ejercicio de 
esa actividad requiere de autorización 
previa del Estado expresada con un 
acto de autoridad. En este sentido, las 
actividades en las que se permite la 
concurrencia de particulares sin esta 
previa autorización no son servicios 
públicos. 3. La administración pública 
realiza la actividad de servicio público 
en forma directa o indirecta, es decir, 
valiéndose de la concesión, aunque la 
legislación mexicana no es consistente 
en la denominación que otorga a esta 
figura juridica, puesto que en algunas 
leyes administrativas se emplea el 
término autorización, cuando se refiere 
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a la prestación de un servicio público. 4. 
El servicio público siempre debe tender 
a la satisfacción del interés general. 5. 
El servicio público se presta conforme 
a un régimen de derecho público, 
especial y propio que lo particulariza 
e identifica frente a otras actividades 
administrativas y cuyas caracteristicas 
son su generalidad, uniformidad, 
continuidad, regularidad, obligatoriedad 
y subordinación a la administración 
pública. Por lo tanto, no puede estar 
sujeto a un reg¡men de derecho 
privado en cuanto a su prestación. 13 
Además de lo anterior, la propia CPEUM, 
señala que serán servicios públicos, aquellas 
actividades que señale el legislador en la ley 
respectiva. 
Es decir, en nuestro sistema jurídico 
sólo los semcws públicos pueden ser 
concesionados a los particulares, pero no las 
funciones públicas. Por eso es importante 
destacar que la verificación o inspección es una 
función pública, cuyo monopolio esta a cargo 
del Estado, a través de los órganos de los Poder 
Ejecutivo federal, estatales y municipales; y de 
los órganos constitucionales autónomos. 
IV. OBLIGATORIEDAD DE CUMPLIR CON LAS 
NORMAS JURÍDICAS 
Desde los más remotos orígenes del hombre, 
fue necesario que éste se agrupara para poder 
enfrentar los problemas y conflictos que en la 
13 Tesis XV.4o.8 A, Semanario Judicial de la Federación 
y su Gaceta, Novena Época, Cuarto Tribunal Colegiado del 
Décimo Quinto Circuito, t. XXII, Julio de 2005, p. 1538. 
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vida se presentaran. 
Giorgio del Vecchio nos dice que el hombre 
es un ser social, y que éste no puede vivir más 
que en sociedad. 
Así, el hombre ha vivido desde su 
existencia en grupos sociales, llámese clan, 
familia, tribu, etcétera, pero siempre ha 
tenido la necesidad de que su conducta 
sea guiada por reglas que el mismo hombre 
impone. Este conjunto de reglas que norman 
la conducta del hombre en una sociedad 
obedecen al nombre de "normas"; es decir, en 
toda sociedad organizada existen una serie 
de comportamientos o de conductas que se 
consideran necesarios para la convivencia y 
la consecución del fin de la misma; desde el 
momento en que estas conductas adquieren el 
carácter de obligatorias y su cumplimiento o 
incumplimiento comporta unas determinadas 
consecuencias, se puede hablar de normas 
jurídicas. 
Hans Kelsen afirma que "con la palabra 
norma se alude a que algo deba ser o 
producirse; especialmente, a que un hombre 
deba comportarse de determinada manera". 
De allí -afirma Galindo Garfias- que 
formando parte el hombre, de los seres y de 
las cosas que existen, que es .el mundo del ser, 
se encuentra inserto en el plano superior del 
mundo del deber ser. 
Pues bien, ese ámbito del deber ser se 
expresa por medio de normas; es decir, por 
reglas de conducta que suponen un criterio de 
valor, conforme al cual se exige o se permite la 
realización de un acto y se prohíbe la ejecución 
de otro. 
La norma jurídica se presenta entonces 
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como una prescrípc10n de una conducta 
o de un comportamiento obligatorio con 
carácter imperativo, de tal manera que su 
incumplimiento acarrea una consecuencia 
jurídica negativa, que es la sanción. 
En ese sentido, afirma Osvaldo 
Guglielmino, que 
el derecho y los sistemas juridicos 
funcionan, porque se consuman 
espontáneamente. Esto significa lo 
siguiente: si todo padre no alimentara 
a sus hijos, si todo contribuyente 
no pagaran sus pasajes, es decir, si 
fuera necesario un pleito para que 
cada uno de estos sujetos cumpla con 
sus obligaciones el sistema estalla. 
Es porque las reglas se respetan 
espontáneamente en un enormisimo 
porcentaje, es que tiene sentidoel 
propio derecho. Careceria el propio 
derecho de sentido si no existiera una 
consumación espontánea del derecho. 14 
En cualquier caso, para asegurar este 
carácter imperativo de la norma jurídica, 
la coacción a través de la que se intenta 
garantizar su cumplimiento ha de ser una 
coacción organizada, con independencia de 
que dicha sanción esté recogida en la misma 
norma que tipifica un comportamiento o en 
otra distinta. 
En nuestro sistema jurídico las leyes, 
además de ostentar en sus denominaciones 
la palabra "ley", cuentan con características 
propias que le son inherentes. Toda ley tiene 
dos elementos: uno material, que alude a su 
14 Guglielmino, Osvaldo, "La justicia federal en la 
emergencia", en Miljiker, María Eva (Coord). El derecho 
administrativo de la emergencia, 1, Buenos Aires, Fundación 
de Derecho Administrativo, 2002, p. 28. 
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contenido, en cuanto norma de derecho, y 
un elemento formal, que alude a su forma, 
a las solemnidades de su declaración (el 
procedimiento legislativo, previsto en los 
artículos 70, 71 y 72 constitucionales). El 
elemento material se refiere al contenido de 
la norma, su esencia misma, la hipótesis 
que contiene, las relaciones que regula; 
atendiendo a este elemento, la ley presenta las 
características de bilateralidad, generalidad, 
abstracción y obligatoriedad. 
Respecto de la característica de la 
obligatoriedad, podemos decir que la ley es 
obligatoria o inviolable, pues en caso contrarío 
dejaría de ser una manifestación del derecho 
y perdería su fuerza normativa. Es obligatoria 
porque cuenta con medios coercitivos para 
imponerla. Esto se traduce en la inviolabilidad 
de la norma, y su actividad aun en contra de la 
voluntad de las personas, obliga a su respeto y 
cumplimiento. 15 
En nuestro sistema jurídico, el Código 
Civil Federal vigente contiene en sus artículos 
6, 16 10,17 1218 y 21 19 la característica de la 
obligatoriedad de la ley. 
Por ello, la finalidad de toda norma 
jurídica es regular conductas, con objeto de 
15 Toro Calero, Luis del, "La iniciativa y formación de 
las leyes", Derecho legislativo mexicano, México, Cámara de 
Diputados, XLVIII Legislatura, 1973, p. 180. 
16 "La voluntad de los particulares no puede eximir de 
la observancia de la ley, ni alterarla o modificarla". 
17 "Contra la observancia de la ley no puede alegarse 
desuso, costumbre o práctica en contrario". 
18 "Las Leyes mexicanas rigen a todas las personas que 
se encuentren en la República así como los actos y hechos 
ocurridos en su territorio o jurisdicción y aquellos que se 
sometan a dichas leyes [ ... ]". 
19 "La ignorancia de las leyes no excusa su cumplimiento 
[ ... ]". 
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proteger los intereses de la sociedad, y para 
cumplir con esa finalidad y con ese objeto, es 
que se ha establecido la figura de la verificación 
o inspección administrativa. 
El artículo 16, párrafo décimo sexto 
de la CPEUM, establece que "La autoridad 
administrativa podrá practicar visitas 
domiciliarias únicamente para cerciorarse 
de que se han cumplido los reglamentos 
sanitarios y de policía[ ... ]." 
Asimismo, el artículo 10, fracción VIII, de la 
Ley de Transporte del Estado de Puebla, dispone 
que "Los supervisores de la Secretaria tendrán las 
siguientes atribuciones: VIII.- Vigilar y supervisar 
el cumplimiento de las disposiciones relativas a 
los itinerarios, bases y sitios autorizados". 
V. LA VISITA DOMICILIARIA DE VERIFICACIÓN 
O INSPECCIÓN 
Visita domiciliaria 
El texto original del articulo 16 de la 
CPEUM, disponía en su segundo párrafo, que 
La autoridad administrativa 
podrá.. practicar visitas domiciliarias 
únicamente para cerciorarse de que se 
han cumplido los reglamentos sanitarios 
y de policía; y exigir la exhibición de los 
libros y papeles indispensables para 
comprobar que se han acatado las 
disposicioies (sic) fiscales, sujetándose en 
estos casos, a las leyes respectivas y a las 
formalidades prescriptas para los cateas. 
En los debates del Constituyente de 
1917, comenta José Ovalle Favela, el diputado 
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Mercado solicitó que se precisara que las 
visitas sólo podrán practicarse "cuando la ley 
lo ordene y, además, que (las autoridades) no 
puedan exigir más papeles que aquellos que 
tienen exacta relación con el objeto de la visita. 
En atención a esta observación, en el tercer 
dictamen de la Comisión de Constitución se 
agregó al texto del proyecto, que la autoridad 
administrativa debía sujetarse "en estos casos 
a las leyes respectivas y a las formalidades 
prescritas para los cateos". 20 
El texto vigente del artículo 16, párrafo 
décimo sexto, de la CPEUM, dispone que 
La autoridad administrativa 
podrá practicar visitas domiciliarias 
únicrunente para cerciorarse de que se 
han cumplido los reglamentos sanitarios 
y de policía; y exigir la exhibición de los 
libros y papeles indispensables para 
comprobar que se han acatado las 
disposiciones fiscales, sujetándose en 
estos casos, a las leyes respectivas y a las 
formalidades prescritas para los cateos. 
Según el Diccionario de la Lengua 
Española, la palabra "visita" quiere decir 
"Acción de visitar". Y visitar, en dos de sus 
acepciones, quiere decir, la primera, "Ir a ver 
a alguien en su casa por cortesía, atención, 
amistad o cualquier otro motivo", y la segunda, 
"Examinar los oficios públicos, y en ellos los 
instrumentos o géneros que respectivamente 
tocan a cada uno, para ver si están fieles o 
según ley u ordenanza". 
Y el término "visita domiciliaria", también 
según el Diccionario de la Lengua Española, 
20 Ovalle Favela, José, "Artículo 16", en Derechos 
del pueblo mexicano. México a través de sus constituciones, 
México, H. Cámara de Diputados. LV Legislatura-Miguel 
Ángel Porrúa-UNAM, 1994, t. III, p. 200. 
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AlOA- OPERA PRIMA DE DERECHO ADMINISTRATIVo- OPus No. 15 
significa "La que se hace por el juez u otra 
autoridad en casas sospechosas". 
En nuestro sistema jurídico, la (mica 
disposición legal que adopta el término 
"visita domiciliaria" es el Código Fiscal de la 
Federación, pues las demás leyes y reglamentos 
utilizan los términos inspección, supervisión 
y/ o verificación. 
Así, de acuerdo con lo dispuesto en el 
artículo 16 de la CPEUM, la visita domiciliaria 
sería el género, y la especie son la inspección,21 
la supervisión y la verificación, que serían, 
precisamente, el objeto de la visita. 
Dependiendo de la naturaleza 
del objeto de la visita y su regulación 
en la ley, será visita de inspección, 
visita de verificación o comprobación 
de supuestos jurídicos, pero todos 
estos supuestos se refieren a las 
visitas domiciliarias enunciadas 
en el artículo 16 constitucional." 
Así, de acuerdo con lo dispuesto en el 
Código Fiscal de la Federación, las visitas 
domiciliarias consisten en la atribución que 
tienen las autoridades fiscales con objeto de 
comprobar la situación legal del contribuyente 
respecto del cumplimiento de las disposiciones 
fiscales. 
!.a vjsjtade verificación administrativa 
21 Así lo ha determinado el Pleno de la SCJN al señalar 
que "la visita de inspección es una especie del género visita 
domiciliaria". Véase Semanario Judicial de la Federación, 
México, Séptima Época, Pleno, t. 175-180 Primera Parte, p. 
201. 
22 Dirección de Protección contra la violación del 
Derecho de Autor, "La investigación administrativa sobre 
presuntas infracciones en materia de derechos de autor", 
Revista Mexicana del Derecho de Autor, México, año 1, núm. 2, 
julio-septiembre, 2001, p. 13. 
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Según el Diccionario de la Lengua Española, la 
palabra "verificación" deriva del latín verificare, 
que significa, "Comprobar o examinar la verdad de 
algo". 
Y la palabra administrativa, significa 
"Perteneciente o relativo a la administración". 
Así, en el ámbito del derecho, la verificación 
administrativa consiste en comprobar por parte 
de la autoridad administrativa competente, 
que los particulares realizan sus actividades o 
prestan los servicios públicos que les han sido 
concesionados o autorizados, con apego a la 
normativa vigente. 
La fracción XXXVI, del artículo 2 de la Ley de 
Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal, 
define a la verificación como: 
El acto administrativo por medio 
del cual la autoridad, a través de los 
servidores públicos autorizados para 
tales efectos, inspecciona las actividades 
que se realizan en los Establecimientos 
Mercantiles y comprueba el cumplimiento 
de las disposiciones jurídicas aplicables. 
Asimismo, la fracción XIII, del artículo 2, 
del Reglamento de Verificación Administrativa 
para el Distrito Federal, dispone que por visita de 
verificación se entiende la "Diligencia de carácter 
administrativo que ordena la autoridad competente 
con el objeto de comprobar el cumplimiento de las 
disposiciones legales y reglamentarias respecto 
de las actividades reguladas que se realicen en 
establecimientos". 
La visita de inspección administrativa 
La palabra inspección, que deriva del latín 
inspectfo, -ónis, en dos de sus acepciones, 
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significa, "acción y efecto de inspeccionar" y 
"Examen que hace el juez por si mismo, y en 
ocasiones con asistencia de los interesados 
y de peritos o testigos, de un lugar o de una 
cosa, para hacer constar en acta o diligencia 
los resultados de sus observaciones". 
Y la palabra inspeccionar, significa 
"Examinar, reconocer atentamente". Por su 
parte, la palabra examinar significa "Inquirir, 
investigar, escudriñar con diligencia y cuidado 
algo". 
VI. CLASIFICACIÓN DE LAS VISITAS 
DOMICILIARIAS 
Como señalamos anteriormente, la 
autoridad administrativa puede ordenar la 
inspección,23 supervisión yjo verificación de 
bienes, personas, vehículos, documentos, 
establecimientos, etcétera, "con objeto de 
compro bar el cumplimiento de las disposiciones 
legales"24 y/ o reglamentarias. 
De acuerdo con lo establecido por las 
diferentes leyes federales y locales en materia 
administrativa, se puede clasificar a las visitas 
23 Por ejemplo, el articulo 6, fracción VIII, de la Ley de 
Aeropuertos, establece que la Secretaria de Comunicaciones 
y Transportes, tiene la facultad de 11Vigilar, supervisar, 
inspeccionar y verificar aeródromos civiles". 
24 El articulo 69 de la Ley Federal de Procedimiento 
Administrativo, establece que "Las dependencias 
podrán, de conformidad con las disposiciones 
aplicables, verificar bienes, personas y vehículos de 
transporte con el objeto de comprobar el cumplimiento 
de las disposiciones legales, para lo cual se deberán 
cumplir, en lo conducente, las formalidades previstas 
para las visitas de verificación". El articulo l 05 de la Ley 
de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal 
establece exactamente lo mismo que el articulo 69 de la 
Ley Federal de Procedimiento Administrativo. 
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domiciliarias de verificación o inspecc10n 
administrativa, de la siguiente manera: 
l. Visita de verificación objetiva25 
Se refiere la facultad que tiene la autoridad 
administrativa paracomprobarel cumplimiento 
de requisitos normativos objetivos, es decir, la 
atribución de comprobar requisitos que son 
medibles, como por ejemplo, el cumplimento de 
horarios en los establecimientos mercantiles. 
Otro ejemplo, contenido en el artículo 
3.4 del Código Administrativo del Estado de 
México, es el que se refiere a la facultad de la 
Secretaría de Educación, Cultura y Bienestar 
Social, para verificar, a través de auditorías, 
revisiones e inspecciones que los servicios 
educativos que presten los particulares en 
la entidad, cuenten con autorización o con 
reconocimiento de validez de estudios. 
2. Visita de verificación subjetiva26 
Se refiere a la facultad que tiene la autoridad 
para comprobar el cumplimiento de requisitos 
subjetivos; es decir, a la atribución de la 
administración pública para comprobar el 
cumplimiento de la normativa, de acuerdo al 
criterio del servidor público que realiza la visita 
domiciliaria de verificación y/ o inspección. 
25 Según el Diccionario de la Lengua Española, la 
palabra objetivo, significa "Perteneciente o relativo al objeto en 
sí mismo, con independencia de la propia manera de pensar o 
de sentir". 
26 Según el Diccionario de la Lengua Española, la 
palabra subjetivo, significa "Perteneciente o relativo a nuestro 
modo de pensar o de sentir, y no al objeto en si mismo". 
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Por ejemplo, el artículo 5 de la Ley Federal 
de Radio y Televisión, dispone que: 
La radio y la televisión, tienen 
la función social de contribuir al 
fortalecimiento de la integración nacional 
y el mejoramiento de las formas de 
convivencia humana. Al efecto, a través 
de sus transmisiones, procurarán: 
l. Afirmar el respeto a los 
principios de la moral social, la dignidad 
humana y los vinculas familiares; 
II. Evitar influencias nocivas 
o perturbadoras al desarrollo 
armónico de la niñez y la juventud; 
III. Contribuir a elevar el nivel 
cultural del pueblo y a conservar 
las caracteristicas nacionales, las 
costumbres del pais y sus tradiciones, 
la propiedad del idioma y a exaltar los 
valores de la nacionalidad mexicana. 
IV. Fortalecer las convicciones 
democráticas, la unidad nacional y la 
amistad y cooperación internacionales. 
Y el artículo 4 de la Ley antes citada, 
establece que "La radio y la televisión 
constituyen una actividad de interés público, 
por lo tanto el Estado deberá protegerla y 
vigilarla para el debido cumplimiento de su 
función social". 
Es decir, que conforme a estas 
disposiciones, la autoridad administrativa 
puede verificar el cumplimiento de estas 
disposiciones normativas. 
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3. Visita de verificación técnica27 
Se refierea la facultad que tiene la autoridad para 
comprobar el cumplimiento de requisitos técnicos. 
Por ejemplo, el artículo 44, fracción III, del 
Reglamento del Transporte Público y Servicios 
Conexos del Estado de México, dispone 
que "En el otorgamiento de permisios para 
transporte de carga, se observará lo siguiente: 
III. La autoridad de transporte verifcará si el 
vehículo presentado cumple con las normas 
técnicas aplicables[ ... ]". 
Los artículos 93 y 94 de la Lay Federal de 
Radio y Televisión, disponen que: 
Artículo 93. La Secretaría de 
Comunicaciones y Transportes, 
para cumplir con las funciones y 
atribuciones que esta ley le señala, 
podrá practicar las visitas de 
inspección que considere pertinentes. 
Artículo 94. Las visitas de 
inspección técnica de dichas estaciones 
tendrán por objeto comprobar que 
su operación se ajuste a la potencia, 
frecuencia, ubicación, normas de 
ingeniería y demás requisitos fijados 
en la concesión o el permiso, en la ley 
y los reglamento, o para determinar si 
su servicio es satisfactorio y se presta 
con las especificaciones señaladas. 
Asimismo, de acuerdo con lo dispuesto en 
el artículo 24, fracción XIV, de la Ley Federal 
de Protección al Consumidor, la Procuraduría 
Federal del Consumidor tiene la facultad de 
Vigilar y verificar el cumplimiento 
de las disposiciones contenidas en esta -----
27 Según el Diccionario de la Lengua Española, la palabra 
técnico, significa "Persona que posee los conocimientos 
especiales de una ciencia o arte". 
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ley y, en el ámbito de su competencia, 
las de la Ley Federal sobre Metrología 
y Normalización, así como de las 
normas oficiales mexicanas y demás 
disposiciones aplicables, y en su 
caso determinar los criterios para 
la verificación de su cumplimiento; 
En este punto, cabe destacar que a la 
fecha, están vigentes alrededor de 1600 normas 
oficiales mexicanas, expedidas por diferentes 
dependencias y órganos de la administración 
pública federal. 
Del análisis del texto de las mismas, 
sólo una minoría prevé específicamente 
el procedimiento para la evaluación de la 
conformidad que exige la Ley Federal de 
Metrología y Normalización para verificar 
su cumplimiento. Asimismo y siendo 
conservadores, no existen más de 30 
publicaciones en el Diario Oficial de la 
Federación relativas a los procedimientos 
para la evaluación de la conformidad 
que sean independientes del texto 
de las normas oficiales mexicanas. 28 
Además del anterior problema, la Ley 
Federal de Protección al Consumidor no 
especifica si la Procuraduría Federal del 
Consumidor, al verificar el cumplimiento 
de tales normas, debe ajustarse a sus 
procedimientos para la evaluación de la 
conformidad. 
La no previsión de los 
procedimientos de la evaluación 
de la conformidad en las normas 
oficiales mexicanas, o la omisión de 
su publicación separadamente en el 
28 Meade Hervert, Oliver, "Críticas a la evaluación 
de la conformidad y a la verificación del cumplimiento 
de las normas oficiales mexicanas", La Barra, México, 
Núm. 53, noviembre-diciembre, 2005, p. 4. 
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Diario Oficial de la Federación, por 
parte de las dependencias, es decir, 
de las secretarias de la administración 
pública federal, impide que se pueda 
realizar debidamente la evaluación de 
la conformidad y, consecuentemente, 
verificar su cumplimiento. Por obvias 
razones, la no existencia de dichos 
procedimientos entorpece la eficacia 
de las normas oficiales mexicanas. 
Es necesario subrayar que las 
dependencias sólo están facultadas 
para llevar a cabo la evaluación de la 
conformidad de las normas oficiales 
mexicanas de su competencia y materia. 
Independientemente de si 
la PROFECO debe ajustarse al 
procedimiento para la evaluación de la 
conformidad establecido en cada norma 
oficial mexicana, debido a la inminente 
probabilidad de que los verificadores 
de dicho órgano no cuenten con los 
conocimientos técnicos y pericia 
necesaria, se corre el riesgo de que la 
verificación del cumplimiento de las 
NOM'S se realice inadecuadamente. Esta 
situación puede traer como consecuencia, 
primero, que se violen los derechos 
de las personas a las que la norma 
es obligatoria y, consecuentemente, 
sobre las que recae el acto de visita, y, 
segundo, que se afecten los derechos de 
los consumidores, ya que al estar mal 
hecha la visita no permite que haya 
un grado suficiente de confiabilidad de 
que los productos que se les dan y los 
servicios que se les prestan tienen la 
___ ¡;cca¡¡.na.tl.li!J.d¡¡ad y¡ o calidad con que se ofertan. 29 
29 Meade Hervert, Oliver, "Criticas a la evaluación 
de la conformidad y a la verificación del cumplimiento 
de las normas oficiales mexicanas", La Barra, México, 
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Al respecto, Oliver Meade Hervert comenta 
que "las normas oficiales mexicanas imponen 
obligaciones con un alto contenido técnico, 
por lo que para la correcta comprobación de 
su cumplimiento, es esencial la existencia de 
parámetros que la guíen". 30 
VII. VISITA DOMICILIARIA: ACTO DE MOLESTIA 
La visita domiciliaria implica un acto de molestia 
para las personas verificadas o inspeccionadas 
por parte de la autoridad administrativa. Por 
ello, la visita domiciliaria debe revestir ciertas 
formalidades que respeten los derechos de las 
personas que sufren esa molestia, la cual se 
causa en aras del interés público. 
El sólo hecho de que se practique 
la visita domiciliaria para verificar a las 
personas, sus bienes, sus documentos, 
etcétera, para determinar el cumplimiento 
o incumplimiento de las disposiciones de la 
normativa administrativa, constituye "un acto 
de molestia para aquél a quien va dirigida y en 
consecuencia afecta su esfera jurídica". 31 
El párrafo primero del artículo 16 de la 
CPEUM, señala que "Nadie puede ser molestado 
en su persona, familia, domicilio, papeles o 
posesiones, sino en virtud de mandamiento 
escrito de la autoridad competente, que funde 
y motive la causa legal del procedimiento". 
Núm. 53, noviembre-diciembre, 2005, pp. 4 y 5. 
30 Meade Hervert, Oliver, "Críticas a la evaluación 
de la conformidad y a la verificación del cumplimiento 
de las normas oficiales mexicanas", La Barra, México, 
Núm. 53, noviembre-diciembre, 2005, p. 3. 
31 Semanario Judicial de la Federación, México, 
Séptima Época, Tribunal Colegiado del Decimo Tercer 
Circuito, t. 199-204 Sexta Parte, p. 167. 
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Por ello, la visita domiciliaria debe 
satisfacer, según el artículo 16 de la CPEUM, 
las formalidades de los cateas, pues el 
propio constituyente de 1917 quiso dar a la 
privacidad de los individuos, un valor muy 
elevado, que fue considerado tan alto, que se 
incluyó la garantía de su tutela en el precepto 
constitucional antes citado.32 
Es decir, "las visitas domiciliarias que 
autoriza el artículo [16] constitucional, 
deberán estar encaminadas a la vigilancia del 
cumplimiento de reglamentos sanitarios y de 
policía, lo queimplica que debe tratarse de 
reglamentos expedidos por el presidente de la 
República en términos del artículo 89, fracción 
I, de la Constitución Federal o, claro está, de 
reglamento o leyes expedidos por el Congreso 
de la Unión, o por los gobernadores o Congresos 
Locales, conforme a las circunstancias de cada 
caso". 33 
VIII. VISITAS DOMICILIARIAS Y ORDENES DE 
CATEO 
El artículo 16, párrafo décimo sexto vigente, 
de la CPEUM, establece que 
La autoridad administrativa 
podrá practicar visitas domiciliarias 
únicamente para cerciorarse de que se 
han cumplido los reglamentos sanitarios 
y de policía; y exigir la exhibición de los 
32 ~emanario Judicial de la Federación, México, 
Séptima Epoca, Primer Tribunal Colegiado en materia 
Administrativa del Primer Circuito, t. 157-162 Sexta 
Parte, p. 182. 
33 Semanario Judicial de la Federación, México, Séptima 
Época, Primer Tribunal Colegiado en materia Administrativa 
del Primer Circuito, t. 54 Sexta Parte, p. 130. 
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libros y papeles indispensables para 
comprobar que se han acatado las 
disposiciones fiscales, sujetándose en 
estos casos, alas leyes respectivas y a las 
formalidades prescritas para los cateas. 
Asimismo, el artículo 16, párrafo décimo 
primero vigente, de la CPEUM, establece que 
En toda orden de cateo, que sólo 
la autoridad judicial podrá expedir, 
a solicitud del Ministerio Público, 
se expresará el lugar que ha de 
inspeccionarse, la persona o personas 
que hayan de aprehenderse y los objetos 
que se buscan, a lo que únicamente debe 
limitarse la diligencia, levantándose al 
concluirla, un acta circunstanciada, en 
presencia de dos testigos propuestos 
por el ocupante del lugar cateado 
o en su ausencia o negativa, por la 
autoridad que practique la diligencia. 
En una interpretación hecha por la 
Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia 
de la Nación, en la quinta época, en una tesis 
aislada, señaló que 
Las visitas domiciliarias 
practicadas por las autoridades 
administrativas, para cerciorase de 
que se han cumplido los reglamentos 
sanitarios y de policia, se sujetarán a las 
leyes respectivas y a las formalidades 
prescritas para los cateas, esto es: que 
las órdenes se dicten precisamente por 
escrito, que se exprese el objeto de la 
inspección, a la que únicamente deberá 
limitarse la diligencia; que se levante, al 
concluirla, una acta circunstanciada, 
en presencia de dos testigos propuestos 
por el ocupante del lugar cateado, o, en 
su ausencia o negativa, de la autoridad 
que practique la diligencia; y si no 
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se cumple con estos requisitos, debe 
considerarse que la visita domiciliaria 
está viciada por defectos que la 
invalidan, y que, por tanto, no puede 
ser fundamento legal del procedimiento 
económicocoactivo derivado de ella. 34 
IX. REFLEXIÓN FINAL: RELEVANCIA DE LA 
FUNCIÓN Y PROBLEMÁTICA ACTUAL 
l. Relevancia de la función 
La función de verificación o inspección es 
una de las actividades más importantes que 
actualmente desempeña el Estado. Se trata, 
de vigilar el cumplimiento, por parte de los 
particulares, de las normas expedidas por los 
órganos que desarrollan funciones formal y 
materialmente legislativas o materialmente 
legislativas. 
Consideramos que es una de las 
principales funciones a cargo del Estado, pues 
de esta dependerá que los particlares cumplan 
con las normas juridicas. 
Las actividades que le corresponden al 
Estado y que deja en manos de los particulares, 
deben de ser constantemente vigiladas, para 
que sean prestados o desarrollados conforme a 
las disposiciones que establecen las diferentes 
normas jurídicas aplicables. 
34 Sema!'ario Judicial de la Federación, Segunda 
Sala, Quinta Epoca, t. XLV, p. 3128. 
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2. Problemática actual 
Observamos dos problemas importantes. 
El primero es el bajo número de verificadores 
o inspectores con los que actualmente cuenta 
la administración pública. Consdierando las 
actividades que las peronas que viven en los 
municipios desarrollan en la actualidad, no hay 
congruencia con el número de verificadores, 
por eso, las personas relajan el cumplimiento 
de las normas jurídicas. 
Es necesario aumentar el número de 
personas que realizan estas actividades de 
verificación e inspección. 
El segundo es que los verificadores 
o inspectores no son especialistas en las 
diferentes materias o areas en las cuales 
tienen que realizar las verificaciones, además 
de que al ser considerados como trabajadores 
de confianza, la actividad que realizan, en 
muchas ocasiones es deficiente, pues, como 
explicamos antes, la verificación o inspección 
es un acto de molestia que debe de respetar 
estrictamente los derechos humanos y las 
garantías de las personas verificadas o 
inspeccionadas. 
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