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Caracterización y análisis de las prácticas de gobernanza en la política pública de Parques Educativos de Antioquia en los municipios de San Vicente Ferrer, Tarso y Santa Fe de Antioquia entre 2012 y 2015 Juan Fernando Arenas Quiroz Asesora: Diana Paola Rojas Bermeo Politóloga – Magíster en Gobierno y Políticas Públicas Trabajo de Grado para optar al título de: Magíster en Ciencia Política Universidad de Antioquia Instituto de Estudios Políticos Medellín 2018 20 TABLA DE CONTENIDO 1. INTRODUCCIÓN……………………………………………………….. 5 - 1.1 Aproximación al problema de investigación……………………… 7 - 1.2 Antecedentes (Estado del Arte)…………………………………… 10 2. LOS PARQUES EDUCATIVOS DE ANTIOQUIA…………………. 12 - 2.1 Complejidades del territorio: Antioquia como objeto - de política pública……………………………………………………. 12 - 2.2 Los fundamentos…………..……………………………………... 14 - 2.3 Parques Educativos: esencia y desarrollo……………………….... 18 3. LINEAMIENTOS TEÓRICOS Y METODOLÓGICOS: ELEMENTOS TEÓRICOS PARA LA COMPRENSIÓN Y ANÁLISIS DE LA POLÍTICA PÚBLICA EN CLAVE DE GOBERNANZA…………............................................................................... 27 - 3.1 Política pública: el reto de la interacción, participación y coordinación…………………………………………………………… 27 o 3.1.1 Imagen 1: Esquema de fases de la política pública y sus niveles de participación…………………………………... 31 - 3.2 Gobernanza: alternativa a los modelos gerenciales y burocráticos… 33 o 3.2.1 Imagen 2: Principales modelos de gobierno en democracia... 36 - 3.3 Metodología ………………………………………………………… 38 o 3.3.1 Tabla 1: Esquema de análisis de prácticas de gobernanza por estructuras y procesos……………………………………….. 41 - 3.4 Consideraciones éticas y del trabajo empírico………………………. 42 4. CARACTERIZACIÓN DE LA GOBERNANZA EN LA POLÍTICA PÚBLICA DE PARQUES EDUCATIVOS…………………………………… 44 - 4.1 Parque educativo José María Tobón, San Vicente Ferrer (Oriente)…………………………………………………………………. 45 o 4.1.1 Tabla 2: Ficha Técnica del Parque Educativo de San Vicente Ferrer……………………………………………….. 45 o 4.1.2 Prácticas de gobernanza: autonomía y jerarquías funcionales………………………………………………………. 46 - 4.2 Parque Educativo de las Oportunidades, Santa Fe de Antioquia (Occidente)………………………………………………………………. 58 o 4.2.1 Tabla 3: Ficha Técnica del Parque Educativo de Santa Fe de Antioquia……………………………………………. 58 o 4.2.2 Prácticas de gobernanza: voluntad individual en ausencia de la institucional…………………………………… 59 - 4.3 Parque Educativo Balcones del Saber, Tarso (Suroeste)…………..... 72 o 4.3.1 Tabla 2: Ficha Técnica del Parque Educativo de Tarso …... 72 o 4.3.2 Prácticas de gobernanza: la pluralidad y los privados como factores de convergencia…………………. 73 - 4.4 Reconstrucción crítica de la Política Pública de Parques y Ciudadelas Educativas desde la óptica de tres actores claves del ente coordinador…………………………………………… 83 o 4.4.1 Cuestiones del agendamiento, la identificación del problema, diseño y su incidencia en la definición de las escenarios de gobernanza……………………………………… 83 o 4.4.2 Los actores privados y los ineludibles factores exógenos… 91 o 4.4.3 Relacionamiento intergubernamental……………………… 96 o 4.4.4 Lecciones de cierre………………………………………… 101 - 5. ANÁLISIS DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE PARQUES EDUCATIVOS EN CLAVE DE GOBERNANZA…………………… 103 - Prácticas de gobernanza en la política pública …………………………... 103 - Características de la gobernanza en San Vicente Ferrer………………….. 105 - Características de la gobernanza en Santa Fe de Antioquia……………… 109 - Características de la gobernanza en Tarso……………………………….. 112 - Conclusiones: aproximación a unas prácticas de gobernanza deseables en el marco de la política pública territorial…………………… 116 6. BIBLIOGRAFÍA, CIBERGRAFÍA Y ENTREVISTAS CITADAS……… 138 7. ANEXOS - 7.1 Matriz de caracterización de prácticas de gobernanza en San Vicente Ferrer, Tarso y Santa Fe de Antioquia…………………………………………… 146 A ti Vida de mi vida, valerosa compañera que me levantó en la tempestad, para recordarme que juntos nada será imposible. A ti Juanita, por recordarme dónde yace lo esencial de la existencia. A ti madre, símbolo de inagotable de amor y generosidad. A ti abuelo, siempre sabio consejero y quien me animó a caminar por el incierto y necesario sendero del conocimiento. A ti abuela, alegoría de la determinación sazonada con ternura. A ustedes familia, cómplices e imprescindibles. A ustedes amigas y amigos del alma, quienes soportan el embate del tiempo, las diferencias y las adversidades para continuar. A ti Diana, por tu disciplina, conocimiento y humanidad. Un increíble e ineludible hallazgo para ver más allá en tiempos complejos. Por último, gratitud eterna para aquellos que prestaron su tiempo, su voz y algo más con Valor, Necedad y Sabiduría: "Lo más difícil, lo más importante, lo más necesario, lo que de todos modos hay que intentar, es conservar la voluntad de luchar por una sociedad diferente sin caer en la interpretación paranoide de la lucha." Hay esperanza... Se los aseguro. 1. INTRODUCCIÓN Esta investigación se configura en una oportunidad y, a su vez, en una invitación. En una oportunidad porque permite reconstruir, en voz de los actores principales de la política pública de Parques y Ciudadelas Educativas, la que fuera la principal apuesta del gobierno de Antioquia la más educada entre 2012 y 2015. Un recorrido por testimonios, documentos y otras evidencias empíricas que invitan a comprender las implicaciones de llevar a cabo una política pública de carácter territorial, enfocada en un alto relacionamiento con diferentes sectores de la sociedad y sus consecuentes niveles. Por lo tanto esta investigación procura descifrar cuáles fueron y cómo se configuraron las principales prácticas de gobernanza entre 2012 y 2015 en referencia a las diferentes fases de la política pública de Parques Educativos Desde esa óptica se introduce un diálogo con algunos de los actores estatales, privados y civiles primordiales que constituyen la experiencia, con el fin de establecer cómo y por qué se tejen diferentes redes de gobernanza, en aras de intentar dilucidar cuáles son aquellas prácticas determinantes de las calidades, tanto de los tres casos estudiados (San Vicente Ferrer, Santa Fe de Antioquia y Tarso), como del entramado general de la política pública. Una revisión en la que sobresale la autoevaluación de los protagonistas, la cual permite evidenciar reflexiones en torno a los aciertos del proceso, pero especialmente del ejercicio de la autocrítica, en aras de fortalecer futuras experiencias de política pública en el ámbito territorial. Consideraciones, que puestas en un marco analítico trazado por algunas de las principales teorías de la gobernanza publicadas durante las últimas dos décadas, permiten enhebrar algunas conclusiones que podrían alimentar la creación, ejecución y evaluación de las políticas públicas en clave de gobernanza. A su vez, esta investigación se contempla como una invitación a deliberar con relación a la posición contemporánea del Estado, en la medida que lejos de considerarse las conclusiones como una cuestión objetiva e irrefutable, por el contrario se presentan como una sumatoria de acciones políticas en un marco relacional, capaces de introducir reflexiones correlacionadas con las implicaciones que tiene gobernar en tiempos de inevitable apertura, cuando el Estado ha dejado de ser el centro absoluto del poder y debería avanzar en la transición hacia la noción de un nuevo centro coordinador, capaz cohesionar interesesy recursos en torno a las políticas públicas. Situado en el que la gobernanza resulta un mecanismo pertinente de gestión pública y análisis. El reto, en adelante, estará en la capacidad que se tenga de considerar la gran cantidad de variables que implica la gobernanza (territorialidad, culturas, normatividad, sectorialidad, institucionalidad, entre otras) en un margen racional y a su vez, en cómo saberlas graduar en pragmática concertación con los actores involucrados en la política pública, para que las redes de gobierno sean legítimas y efectivas. En esa lógica, la presente investigación propone inicialmente una caracterización general de la política pública de Parques Educativos, para luego avanzar en la descripción particular de los tres casos de estudio conforme los testimonios de los actores involucrados en cada uno de los procesos. Finalmente, el lector podrá diferenciar dos apartados analíticos. Uno guiado a la interpretación de las prácticas de gobernanza identificadas en cada caso de estudio, las cuales a su vez son confrontadas con el acervo teórico. Mientras que el otro segmento recoge reflexiones generales de la política pública, revisada en clave de gobernanza, con el fin de exponer una serie de consideraciones que podrían estimarse como un aporte a la vigente discusión de la gobernanza como modelo de gobierno. Toda esta revisión teórico empírica permite finalmente exponer una serie de conclusiones, abiertas a la deliberación, que se constituyen en la consecuencia del relacionamiento entre los actores públicos, sociales y privados en torno a la política pública. Diez consideraciones, diez reflexiones, que gracias a los testimonios y la revisión analítica de los sucesos se presentan ahora como premisas necesarias al momento de asumir un enfoque de gobernanza: Comunicación para la gobernanza, gradualidad de las políticas públicas, reconocimiento como factor de legitimación y justicia social, pretenciosa fiabilidad en la normatividad, latente deseo de las comunidades por constituir escenarios de participación, incidencia definitiva de los actores privados, confianza política, prácticas informales como determinantes, nociones de transparencia indispensables y, en últimas, la pregunta por cuáles y cómo se establecen los límites de la gobernanza 1.1 Aproximación al problema de investigación Durante los últimos 20 años, especialmente en Iberoamérica, emergen diversos procedimientos democráticos en la gestión pública, los cuales obedecen a distintos motivos que deberían leerse a la luz de cada contexto nacional y regional, a saber: la reinterpretación del modelo representativo, la desconfianza de los ciudadanos en las instituciones, la actuación de los gobiernos, las exigencias de nuevos actores de la sociedad civil, la excesiva burocratización, por mencionar algunos, como factores que inciden en la decisión de los gobiernos de adoptar una relación más horizontal en la construcción e implementación de las políticas públicas. En esa vía se comienzan a configurar prácticas gubernamentales inscritas en las líneas y principios del corporativismo, la gobernanza y otras alternativas de gobierno que, no necesariamente se entienden como contraposición a la democracia representativa, sino más bien como la “metamorfosis o adaptación” del sistema vigente en respuesta a los síntomas previamente descritos y a los cambios sociales, económicos y políticos de las últimas décadas que, según Pascual (2006), han llevado a los gobiernos locales a replantear la gestión como consecuencia del desarrollo de políticas de participación y de la mayor ejecución de instrumentos, que hace que se tenga un mejor conocimiento de las demandas de la ciudadanía Dicho de otra manera, es la respuesta por la que optaron algunos dirigentes ante la necesidad de cambio en las formas de gobernar, dado el agotamiento del anterior modelo basado en la provisión y gestión de recursos (Pascual, 2006, pág. 176) y a la necesidad de buscar un modelo democrático no meramente agregativo, que además reconectara la esfera pública con el Estado y corrigiera los defectos de despolitización social (Ugarriza, 2009). Para el caso de la presente investigación, en relación con lo previamente expuesto y en consideración de lo que pudo ser un escenario de cogobierno, el objeto a estudiar son las prácticas de gobernanza presentes en la política pública de Parques Educativos, que tuvo lugar en el departamento de Antioquia entre los años 2012 y 2015 durante la administración del Gobernador Sergio Fajardo Valderrama, la cual se presume estuvo caracterizada por la participación durante sus diferentes fases de diversos actores, públicos y privados, bajo la premisa del gobierno departamental de propiciar una movilización y apropiación social en la que estuvieran representadas las ideas, valores culturales e intereses educativos comunes de múltiples sectores de cada municipio, con el fin de promover la sostenibilidad de la acción política guiada desde un centro estatal que se ha de reconocer como el Departamento de Antioquia. Una propuesta que, por su definición preliminar y objetivos, parece insertarse dentro de la lógica de las tendencias recientes para la elaboración e implementación de políticas públicas con un enfoque desde la gobernanza, pero que requiere de un examen cuidadoso que posibilite caracterizar cuáles fueron los actores, prácticas y su incidencia en la participación registrada durante las diferentes fases del proceso de la configuración final de la política pública, asunto del cual se ocupará este trabajo de investigación. Estamos entonces frente a la revisión de una política pública en la que se encuentran implicados gobiernos del orden local, regional y nacional, universidades, líderes comunitarios, representantes de la comunidad educativa, sectores empresariales, instituciones del orden internacional, entre otros actores, lo cual nos sitúa ante una perspectiva que responde a diversos atributos de las nuevas formas democráticas, especialmente de la gobernanza, pero que tendremos que describir y analizar, tras la exploración empírica guiada por la identificación de las prácticas de gobernanza presentes en las distintas fases del ciclo de la política pública, con el fin de establecer los alcances de la participación, el tipo de negociaciones y prácticas que se dieron en cada una de sus etapas y cuáles fueron las percepciones de los participantes, para identificar las características de las prácticas de gobernanza presentes en ellos. La convocatoria pública del concurso, las propuestas elaboradas por los municipios para acceder a un parque educativo, la convocatoria pública para la designación de los arquitectos de los parques, la cofinanciación a la política pública de múltiples organizaciones públicas y privadas del orden nacional e internacional y la constitución de mesas municipales con la sociedad civil, son solo algunos de aquellos escenarios que hacen propicia esta política pública para su análisis en clave de prácticas de gobernanza. Conclusiones que una vez dadas estarán en vía de generar un aporte académico al describir y comprender una práctica de gobierno regional presumiblemente participativa, interpretada a la luz de la gobernanza lo cual permitirá establecer aciertos y desaciertos, a en clave de las definiciones presupuestadas en el marco de la relación gobernanza y política pública. Un reto para la democracia y la gestión pública contemporánea en el nivel local, en la medida que los antecedentes en Colombia y sus regiones muestran que hay aspectos negativos que podrían derivarse de tal situación –por lo menos para el contexto colombiano- como la posible cooptación del Estado, ya sea por actores legales (organizaciones no gubernamentales, redes organizativas, empresas privadas, grupos de interés representativos) o ilegales (paramilitares,guerrilla, delincuencia común, grupos de narcotráfico, bandas criminales) (Zapata y Vásquez, 2012). Fenómenos asociados en buena medida al proceso de descentralización del Estado colombiano, que si bien no juegan un rol protagónico en el desarrollo del presente proyecto, si han de ser contemplados en una fase descriptiva para comprender cómo ellos se relacionan y afectan el desempeño de una política pública de las características de la los Parques Educativos. Una buena aproximación de lo planteado y que se amplía durante la ejecución del proyecto es que paradójicamente el nivel territorial es considerado el nivel administrativo más débil, “de este modo las regiones se convierten en los supuestos escenarios de la descentralización democrática y de apertura participativa, sin que se puedan construir comunidades y colectivos sociales, debido a que es en las regiones donde se han asentado los poderes clientelistas” (Guevara, 2009, pág. 43). Lo anterior nos encuadra en la vía de comprender el desarrollo de la presente política pública enfrentada al desafío de consolidar una serie de mecanismos de participación y decisión en un contexto complejo. Por lo tanto, producto de la exploración empírica se intenta determinar en términos de lo implementado, si la política pública logró prosperar en concordancia con los principios de la gobernanza, al tiempo que supera sus riesgos y amenazas, como por ejemplo una excesiva incidencia (entendida como abuso) de uno de los actores, o la a veces frágil y variable institucionalidad como la de Antioquia, que se ve enmarcada en el escenario de un estado descentralizado y dependiente, para esta ocasión, de una coherente y consistente accionar, tanto nacional como territorial. 1.2 Antecedentes (Estado del arte) Para una mejor delimitación de este proyecto se realizó una revisión del estado del arte de una política pública relativamente reciente, como la de Parques Educativos, con miras a determinar qué se ha concluido en el ámbito académico en relación a la misma y reconocer los enfoques y conclusiones de otros estudios alusivos a políticas públicas con enfoque democrático y participativo, para enmarcar el proyecto en el contexto de una discusión regional. Inicialmente, se determinó que es escasa la producción académica asociada al objeto de estudio, o sea, la Política Pública de Parques Educativos, y especialmente bajo el enfoque que se le quiere dar en la presente propuesta de investigación. En la búsqueda se logra identificar un informe preliminar del estudio realizado por las investigadoras de la Universidad EAFIT (2015), Julieth Viviana Marín y Lina Marcela Arias, en el que se preguntan si los Parques Educativos son un proceso que contribuye a la legitimación del Estado en Antioquia, bajo la idea de la participación y construcción colectiva. Entre las conclusiones proyectadas por dicho estudio se establece que, aunque no se puede hablar de legitimación del Estado en su totalidad, este ejercicio da cuenta de cómo se cambia el imaginario que las comunidades tienen del Estado, cuando este desde una postura política clara, con unos principios rectores “constantes” se centra en los territorios y permite la participación activa de las comunidades, materializando sus deseos, intereses y decisiones en el marco del colectivo. En esa misma lógica exploratoria, otra investigación que emerge recientemente es aquella referente a los Parques como escenarios de construcción y decisión colectiva en el contexto educativo, publicada por Quiñonez (2016). En ella el investigador concluye que los Parques Educativos finalmente se constituyen “…como el lugar donde los sujetos recuperan su voz desde la apreciación estética del lenguaje; lenguaje que posibilita construir conocimiento entre iguales, entre maestros y estudiantes, entre instituciones educativas y comunidades de un territorio, sin caer en el uso del idioma como instrumento de comunicación, sino como posibilidad de recuperar el valor de lo humano, de lo sensible (…) desde la construcción social y la real participación de las comunidades.” (Quiñonez, 2016, pág. 42). Ahora, con relación a estudios referentes a políticas públicas y prácticas gubernamentales de carácter democrático en el ámbito colombiano e iberoamericano, es importante resaltar que si bien hay una variedad de casos analizados, la cantidad no permite concluir que estemos frente a una “ola” de gobiernos avocados a las nuevas prácticas democratizadoras, pero si se instaura una tendencia hacia el establecimiento progresivo de estos procedimientos. Casos como el de Andalucía y Barcelona en España, Jalisco en México, Porto Alegre en Brasil, Bolivia, y Colombia, especialmente en las ciudades de Bogotá y Medellín, dan cuenta, tras la revisión bibliográfica, de lo anteriormente presupuestado. Y aunque con distintos enfoques, y la particularidad que reviste cada uno de los casos, una de las conclusiones que es recurrente en torno a la ampliación del procedimiento gubernamental en este tipo de casos. “Valorar otras dimensiones de la ciudadanía desde el reconocimiento de los saberes locales en torno a la convivencia, apropiación del espacio público y participación en una comunidad política, permite el desarrollo de procesos de planificación con profundidad histórica, es decir, una planificación que reconozca los procesos que le han dado sentido a lo que tenemos en el presente” (González, 2011, pág. 22). 2. LOS PARQUES EDUCATIVOS DE ANTIOQUIA Los Parques Educativos1 se constituyeron en la principal política pública implementada por la Gobernación de Antioquia entre los años 2012 y 2015, durante la administración liderada por el entonces gobernador, Sergio Fajardo Valderrama2. Una iniciativa ligada al Plan de Desarrollo Antioquia la más educada, en su línea 2 La Educación Como Motor de Transformación Social. Lo que se presenta a continuación es una breve recopilación de antecedentes del citado Plan, lo cual permite reconocer algunos de los principios y mecanismos adoptados por la política de Antioquia la Más Educada, la cual se hace transversal por supuesto en la política pública de Parques Educativos. 2.1 Complejidades del territorio: Antioquia como objeto de política pública Resulta indispensable al momento de valorar cualquier política pública no solo el análisis fáctico de sus enfoques y los actores que involucra, sino también de acuerdo con el contexto evaluar algunos asuntos claves como las creencias, valores y aspectos sociopolíticos, que en palabras de Aguilar (2009) pueden ser amigables u hostiles, estables o dinámicos, controlables o incontrolables por el gobierno o la sociedad entera. Así pues, debido a sus características, administrar el departamento de Antioquia es tal vez uno de los mayores retos en materia de administración pública que se puede afrontar en Colombia, siendo equivalente a gobernar un territorio más grande que la nación centroamericana de Costa Rica, con el doble de la población que ostenta la República 1 El presente texto es el resultado de una indagación preliminar realizada con actores institucionales inmersos en diferentes fases del proyecto Parques Educativos y de la revisión documental de actas, informes y notas de prensa relacionadas con el proceso, con el fin de construir un marco general que permita comprender el sentido, origen y desarrollo del proceso que se pretende indagar posteriormente bajo el enfoque de prácticas de gobernanza. 2 Sergio Fajardo es matemático de profesión. Su vida política inicia con su postulación a la Alcaldía de Medellín, a la cual aspiró sin éxito en el 2000. En su segundo intento es elegido alcalde de Medellín para el periodo 2004-2007, luego fue precandidato a la Presidencia de Colombia (2010) y finalmente gobernador de Antioquia (2012– 2015), cargo al que llegó avalado por el Partido Verde con la votación más alta registrada a la fecha para este cargo de elección popular en el Departamento, con 925.956 votos, según datos de la Registraduría Nacional. Oriental del Uruguay y el agregado de contar con el mayor número de municipios en Colombia3. El departamento ocupa un territorio de 63.612 km², 5,6% del total nacional. Está situado al noroccidente de Colombia, limita al norte con el mar Caribe y los departamentos de Córdoba y Bolívar; al este con Bolívar, Santander y Boyacá; al sur con Caldas y Risaralda, y al oeste con Chocó. Se caracteriza por su complejidad física, ambiental y ecosistémica. Hacen parte de su territorio las cordilleras Central y Occidental, tres de las cuencas hidrográficas más importantes del país (Magdalena, Cauca y Atrato), tres parques naturales nacionales (Katíos, Orquídeas y Paramillo) y una costa sobre el mar, con 323 km aproximadamente, superada únicamente por el departamento de Guajira. Lo componen 125 municipios agrupados en nueve subregiones, que a su vez están conformadas por 25 zonas. Antioquia cuenta además con 238 corregimientos y 4.602 veredas (Plan de Desarrollo de Antioquia 2012 – 2015, Pág. 10). Las anteriores características permiten entrever una amplia diversidad y complejidad en términos sociales, económicos, institucionales, geográficos, entre otros. Por referenciar algunos datos que se consideran relevantes a la hora de comprender el sentido y desarrollo de una política pública como la de Parques Educativos, vale la pena citar que, para finales de 2011, momento en el que es elegido Sergio Fajardo como gobernador de Antioquia, la calidad de vida urbana mostraba valores mayores a los de la calidad de vida rural en todas las subregiones. El valor más alto en el índice lo presentaba el Valle de Aburrá con 72,51 puntos, seguido por el Oriente con 67,88 y el Norte con 67,42, mientras que las subregiones con menores condiciones de vida urbana eran Bajo Cauca con 60,88, Magdalena Medio con 61,11 y Urabá con 62,58 (Gobernación de Antioquia, 2012). En materia de cobertura territorial de la política pública, el potencial de la Red de Parques abarcó el 77% del territorio departamental, mientras que la cobertura real para los 27 parques con mayor tiempo de funcionamiento alcanzó el 50,3% de su territorio objetivo. En términos de población, esto se traduce en una cobertura potencial que beneficia al 33,2% de los habitantes del departamento y una cobertura real del 64,6% de la población objetivo de 3 Antioquia, con 125 municipios, es el departamento con mayor número de unidades territoriales, seguido por el Departamento de Boyacá, con 123. los parques mencionados (EAFIT, 2016, Pág. 10). La población en los 80 municipios cubiertos por la Red, que no incluyen Ciudadelas Educativas, suma en total 1.517.010 personas en 2015, esto es el 24% de los habitantes de todo el departamento. Separando a Medellín de la estadística, dicho porcentaje sube al 38. 2.2 Los fundamentos Para comprender el modelo de relacionamiento establecido por la política pública de Parques Educativos vale la pena revisar algunas decisiones políticas del gobierno de Antioquia la Más Educada relacionadas directa o indirectamente con el proyecto, debido a que pueden contemplarse como una actuación sistemática que precede, especialmente, las fases de diseño e implementación de la política pública estudiada, a la vez que promueven la comprensión de algunos criterios que permitieron definir el problema y la posterior inclusión, tanto en la agenda pública, como en la gubernamental. Antioquia la Más Educada considera las fortalezas del territorio y de su gente como punto de partida para superar los problemas y las dificultades. En este sentido, el Plan de desarrollo 2012 – 2015 retomó los procesos de planificación que se han adelantado en los últimos años, como son: el Plan Estratégico de Antioquia (1998) y los planes estratégicos subregionales, los Lineamientos de Ordenación Territorial para Antioquia – LOTA – (2008), y el Plan Regional de Competitividad (2009); así como los resultados de los encuentros subregionales con el Gobernador y los Consejos Consultivos realizados por el Consejo Departamental de Planeación. “…partimos del conocimiento del territorio, de sus fortalezas y potencialidades para planear, para construir y proponer las políticas y programas de desarrollo económico y social de cada región, apuntando a la formación de un ambiente capaz de complementar y multiplicar los esfuerzos en torno a un proyecto de desarrollo regional competitivo, productivo e incluyente. Tenemos claro el diagnóstico de los problemas de Antioquia y de las necesidades que se desprenden de estos, especialmente tras las visitas que se adelantaron en el primer trimestre de este año 2012 a las nueve subregiones y cuya información, aprendizajes e inquietudes quedaron debidamente plasmados en el Plan de Desarrollo” (Gobernación de Antioquia, 2012, Pág. 23). En esa medida, el Plan de Desarrollo presenta unos lineamientos para el desarrollo de la política pública que es objeto de estudio. “En el Departamento nuestra apuesta por la educación se verá reflejada en el diseño y ejecución de programas y proyectos que respondan a las necesidades particulares de cada subregión, con énfasis en los maestros y maestras, y en una infraestructura acorde con las necesidades y prioridades de cada subregión. La educación pública será una prioridad del gobierno. Aprendimos que la educación debe entenderse en un sentido amplio que trascienda los muros de los colegios. La Antioquia del siglo XXI debe ser la Antioquia en donde todas las personas tengamos espacio en el mundo maravilloso de la educación. Por eso vamos a construir Antioquia, la más educada, y en ella la cultura, el emprendimiento, la innovación, la ciencia y la tecnología tienen espacios preponderantes” (Gobernación de Antioquia, 2012, Pág. 25-26). Siendo una de las referencias tácitas a la política pública de Parques Educativos aquella que refiere a las funciones que tendrá la Secretaría de Educación de Antioquia: “Como estrategia para lograr una Educación con Calidad para el Siglo XXI, la Secretaría de Educación desarrollará diferentes programas en el marco del Plan de Desarrollo 2012 – 2015, orientados a la transformación de los ambientes de aprendizaje a través del mejoramiento de las infraestructuras, el uso y apropiación de TIC para aprovechar los avances del departamento en dotación y equipamiento para la conectividad, la construcción de parques educativos para el desarrollo educativo y cultural de las diferentes subregiones del departamento, así como el mejoramiento de la calidad educativa, la formación de docentes y el aumento de posibilidades de acceso y permanencia escolar” (Plan de Desarrollo de Antioquia 2012 – 2015, Pág. 92). Lo anterior permitiría comprender que, si bien la decisión de construir un número determinado de Parques Educativos surge en el proceso de gobierno, esta se fundamentó en el diagnóstico realizado durante la formulación del Plan de Desarrollo y luego fue legitimada en la agenda pública, con base en un modelo de acuerdo ciudadano en el que diferentes actores y organizaciones de la sociedad civil fueron partícipes, y en los cuales la educación siempre representó un carácter prioritario. Para concluir este apartado, se citan dos ejemplos de relacionamiento que antecedieron la Política Pública de Parques Educativos, y que se mencionan en tanto permiten comprender lo que luego será toda la fase de diseño e implementación de la política pública. Ellos son los Pactos por la Calidad de la Educación y los Acuerdos Públicos Municipales, dos escenarios de relacionamiento ejecutados por la Gobernación, marcados por la coordinación entre nivelesterritoriales y diferentes jerarquías institucionales. Con relación a los Pactos por la Calidad de la Educación habría que decir que fueron un mecanismo con el que se llegó a cada territorio con la intención de identificar cuáles eran los retos en materia de acceso, deserción escolar, pruebas del Saber y acceso a la educación superior en cada municipio, para elaborar un documento conjunto de acuerdo con las administraciones locales y su comunidad educativa. Aquellos Pactos por la calidad de la educación, se firmaron en total con 119 municipios (EL MUNDO, 2014). Cabe precisar que cuando transcurría el primer año de gobierno de Sergio Fajardo, como es natural al inicio de cualquier mandato, la expectativa en los municipios se resumía en cómo sería la primera visita del primer mandatario a las regiones y con quiénes se reuniría. Un momento histórico en el que se suponía, conforme la tradición política, que tal vez los llamados serían los alcaldes de los municipios con mayor caudal electoral o incidencia económica. No obstante, como lo reseña el periódico EL MUNDO para la fecha, el motivo de las primeras visitas del Gobernador a los municipios fueron los Pactos por la calidad de la educación y el lugar elegido para convocar fueron las instituciones educativas. Una decisión que obedecía, quizás, al propósito de visibilizar a las comunidades educativas y hacer de los colegios los ejes del desarrollo municipal. Era simbólico que el primer gran acuerdo de gobierno tuviera lugar en un escenario dedicado a la educación. “Los funcionarios no cesan de tomar nota de lo que compone el panorama. Prometen que las condiciones mejorarán e invitan a firmar el pacto al alcalde y su equipo. Lo hacen ellos y los representantes de la sociedad civil también” (EL MUNDO, 2012). “La clave no era simplemente llamar la atención de los alcaldes y alcaldesas para que firmaran un documento en el que se comprometían con el plan de la Gobernación. La clave de los Pactos fue proponer una movilización social con el argumento de que la calidad de la educación era el inicio para borrar la brecha de las desigualdades” (F. Gil, Comunicación Personal, 20174). Al igual que los Pactos, los Acuerdos Públicos Municipales fueron otro mecanismo que sirvió de antesala para promover un esquema de gobernanza en torno a todo el proyecto de Antioquia la más educada, que luego estaría presente en la que ya hemos referenciado como la principal apuesta del gobierno de Sergio Fajardo: la política pública de Parques Educativos. 4 Entrevista al Ex Secretario de Educación de Antioquia, Felipe Andrés Gil Barrera. Respecto a los Acuerdos Públicos Municipales el periódico El Colombiano los describió como un modelo capaz de reemplazar la creencia tradicional de que los alcaldes necesitan intermediarios para gestionar recursos en el Departamento. Un proceso que comenzó con deliberaciones entre la Gobernación y los primeros mandatarios municipales para identificar proyectos que garantizaran el mayor impacto posible en las localidades, de acuerdo con los planes de desarrollo municipal y departamental aprobados al inicio de los periodos de gobierno. Un escenario de concertación en el que además definieron los recursos que invertirían en la ejecución, el tiempo en que se desarrollarían y la población beneficiada, quedando finalmente la información inscrita en un documento público para que cualquier ciudadano pudiera hacerle seguimiento (El Colombiano, 2013). Fueron los Acuerdos Públicos Municipales el mecanismo ideado por la Gobernación para concretar el modelo de relacionamiento, partiendo de la idea de llegar a un convenio de asociación transparente con la primera autoridad del municipio, a los ojos de toda la sociedad, acudiendo al rigor técnico y social para priorizar las intervenciones en cada localidad. Eran meses previos de planeación y evaluación local, para que luego un mandatario municipal pasara 12 horas con los equipos técnicos de la Gobernación priorizando cuáles eran las intervenciones necesarias en su localidad, en aras de articular los planes de desarrollo locales con el departamental e incluso con el nacional. Sergio Fajardo lo explica así: “En nuestra forma de entender y hacer la gestión pública rompemos con la fragmentación de alcaldes para hacer negociaciones particulares. Reconocemos a alcaldes y alcaldesas como las estrellas de cada uno de sus municipios, independientemente de la filiación política. No nos encerramos en cuartos oscuros, ni enviamos mensajeros para organizar proyectos, recursos y contratistas. Con cada municipio hacemos un acuerdo público transparente que reconoce la dignidad de cada gobernante, a quienes no les ponemos precio ni les identificamos con algún dueño, y les reconocemos la inteligencia y capacidad para presentar y exponer proyectos de acuerdo a sus planes de desarrollo. Éste es el mismo criterio que propusimos para avanzar en la propuesta de asignación de los recursos de regalías de Antioquia: invitar a la discusión rigurosa, con una mirada regional que va más allá de los intereses de cada municipio, sustentada en argumentos serios” (Rivera, 2016, Pág. 26). Una actuación, la de los Pactos y los Acuerdos, que necesariamente marcan un punto de partida a la hora de establecer un análisis, especialmente en términos de relacionamiento, de lo que fueron los Parques Educativos en un marco de gobernanza. 2.3 Parques Educativos: esencia y desarrollo A continuación, se hace una referencia general de cómo se gestó cada fase de la política pública objeto de estudio, la cual permite propiciar un encuadre para cada una de las etapas del proyecto. Una construcción resultante de la revisión documental de actas, informes, noticias, investigaciones y documentos públicos producidos durante y después del periodo de estudio. ¿Qué son entonces en esencia los Parques Educativos? En términos formales los Parques y Ciudadelas Educativas5 “son recursos pedagógicos y didácticos de las instituciones educativas oficiales que constituyen un espacio público de encuentro de todos los habitantes del municipio, para el aprendizaje y la formación, que permiten compartir y crear las condiciones para acceder a diversas estrategias educativas, favoreciendo la inclusión, participación y formación ciudadana para potencializar el desarrollo local y la transformación de Antioquia” (Ordenanza 36 de 2014, Pág. 2). En la misma línea Rodríguez (2016) reseña que el proyecto de los Parques Educativos, plasmado en el Plan de Desarrollo Antioquia la más Educada (2012-2015), surge en el gobierno de Sergio Fajardo basado en un compromiso por la educación. Es en este Plan dónde se instaura la política pública que tiene como propósito “introducir la innovación, la creatividad, la experimentación y los procesos de movilización social al sistema educativo 5 Las Ciudadelas Educativas son proyectos de Infraestructura Educativa ejecutados durante el periodo de gobierno de los gobernadores Aníbal Gaviria y Luis Alfredo Ramos, con el fin de dotar de espacios para la cultura y la educación a los municipios de Puerto Berrío, Andes, Apartadó, Caucasia, Frontino, Sonsón, Yarumal, Urrao, Amalfi y Copacabana. Escenarios que en el marco de Antioquia la Más Educada se integraron en la recta final del mandato al proyecto de los 80 Parques Educativos, para totalizar en total 90 dotaciones que, aunque concebidas bajo distintas dinámicas, finalmente bajo la filosofía de la política pública vigente entrarán a configurar lo que se conocerá en su amplitud normativa como la política pública de Parques y Ciudadelas Educativas de Antioquia. La anterior precisión se hace con el fin de dar claridad en tanto es probable que, en el curso de la investigación, si bien está centrada en los ParquesEducativos, eventualmente los actores o la evidencia documental puedan hacer referencia a la Ciudadelas. tradicional” (Rodríguez, 2016), pretendiendo agregar nuevos componentes al sistema educativo tradicional para mejorar la calidad de la educación en el departamento, contribuir a la formación de los docentes y bachilleres e impulsar los talentos locales. Siguiendo lo estipulado en el Plan de Desarrollo Antioquia la Más Educada, allí se establece la construcción de 40 parques educativos, cuyo número fue duplicado por la administración departamental, argumentando esta decisión en la acogida que tuvo el proyecto en las comunidades antioqueñas (Rodríguez, 2016, Pág. 5). Los Parques Educativos nacen con la idea de convertirse en la materialización de todo lo que representaba Antioquia la Más Educada: educación, dignidad, libertad. “Y es que como lo ha repetido en innumerables ocasiones el gobernador Sergio Fajardo, el poder de los violentos y los ilegales está en fragmentar la sociedad, por eso los Parques Educativos surgían como la posibilidad, como la oportunidad para una sociedad de volver a encontrarse en un escenario público donde cualquier ciudadano pudiera expresar y desarrollar sus capacidades sin miedo de sentirse sometido” (Rivera, 2016, Pág. 97). La selección de los municipios donde se construirían los Parques se dio mediante un concurso, en el cual cada alcalde (2012-2015), por decisión propia y en compañía de su comunidad, participó con la sumatoria de la postulación de un lote cercano al parque principal, sin restricción de áreas protegidas, técnica y legalmente apto (30% de la calificación) y una propuesta educativa, de acuerdo con sus alcances, que contenía: la planeación estratégica, cobertura, administración y operación del parque y plan anual de inversión (70%) (Rodríguez, 2016). Como se mencionó previamente, la convocatoria contemplaba la adjudicación de 40 Parques Educativos, sin embargo, debido a la amplia participación y el surgimiento de nuevos actores, especialmente de índole público - privado, fueron otorgados en primera instancia 5 Parques más y luego, como producto de una segunda convocatoria, otros 35 Parques, para un total de 80. El retrato de la decisión política lo ilustra el entonces Secretario de Educación de Antioquia, Felipe Gil: Era impresionante lo que hicieron allí los municipios. En el proceso de evaluación de las postulaciones hubo unas deliberaciones impresionantes, porque los documentos que desarrollaban los municipios eran extraordinarios. Se seleccionan esos primeros 40 parques, pero hubo 5 que lo hicieron igual de bien, entonces fue cuando se le hace la llamada al Gobernador y se buscan recursos a ver si teníamos para los 45. Se había logrado algo que pocas veces se ha vivido: que la comunidad educativa en las 9 regiones vibrará por la educación, le apostara a un proyecto. Empezamos entonces a recibir muchas llamadas diciendo que querían tener el parque Educativo, que les volviera a recibir la propuesta, que ellos podían aportar más. No fue un tema del Gobernador o de nosotros, fue realmente un reclamo de las comunidades que querían tener su parque educativo. Entonces ahí fue cuando nos tocó evaluar el tema financiero, revisar los recursos ordinarios, revisar los recursos del sector privado, fue necesario unas gestiones de cooperación internacional. Entonces ahí, cuando vimos que había un sector privado que quería apoyarnos, que USAID (la Agencia de Cooperación de los EEUU) también quería aportar, entonces vimos que se podía dar un salto mayor (F. Gil, Comunicación Personal, 2017). El hecho de que fuera por convocatoria pública planteó la oportunidad para las comunidades de construir una propuesta por municipio, que sería evaluada por un jurado externo (empresarios, técnicos y académicos6) que de manera libre determinaría el valor de las propuestas y los ganadores. Un escenario que ya de por sí tenía una valía porque suponía que las comunidades tuvieran que organizarse y pensar de manera plural, sin importar las diferencias y sobreponiendo el beneficio del municipio (Rivera, 2016). Un buen ejemplo de las llamadas movilizaciones y lo que propiciaron lo registra el periódico EL ESPECTADOR: “Once estudiantes del resguardo Nukak makú, acompañados de la profesora Maryori Domicó, se levantaron el jueves pasado a la una de la mañana para alcanzar a vestirse bonito, pintarse la cara, ensayar el baile y viajar seis horas por carretera, desde Dabeiba hasta Medellín. ¿El propósito? Decirle al gobernador Sergio Fajardo que los indígenas del Occidente del departamento también querían verse representados dentro de su política Antioquia, la más educada. ... Pero, si ya se eligieron los parques, ¿por qué los Nukak makú asisten a una cita con el gobernador? La fuerte movilización social desencadenada en los municipios por el proyecto Parques Educativos, que busca descentralizar los esfuerzos formativos concentrados en Medellín y entregarles a las comunidades rurales espacios de igual calidad, motivó al Instituto para el Desarrollo de Antioquia (IDEA) a proponerle a la Gobernación una segunda etapa del proyecto en la que esta institución pública financiará la construcción de 25 parques más. Con este impulso, la agencia para la cooperación internacional estadounidense, USAID, y un grupo de empresarios sumaron esfuerzos para completar un total de 80 parques educativos” (EL ESPECTADOR, 2013) 6 El jurado de Parques Educativos estuvo integrado por los rectores universitarios Juan Luis Mejía, de Eafit y Alberto Uribe Correa de la U. de A., el urbanista Luis Arbeláez, la directora del Periódico El Colombiano, Ana Mercedes Gómez y el empresario Nicanor Restrepo. Cuando los diferentes municipios de Antioquia presentaron su proyecto para ganarse un Parque Educativo, las oficinas de la Secretaría de Educación de Antioquia eran un carnaval. Las propuestas eran traídas por sus creadores —alcaldes, rectores, profesores, estudiantes, madres, padres, adultos mayores, presidentes de juntas de acción comunal— convocados por un sueño: conseguir un espacio que le diera nuevos significados a los municipios y que, sobre todo, aportara a la calidad educativa y al desarrollo de las localidades (Rivera, 2016, Pág. 98). En la primera convocatoria de 1147 municipios habilitados 109 se presentaron; en la segunda 57 de 67 lo hicieron. Los Parques Educativos tenían la tarea de reconocer la identidad de cada pueblo. Eso significaba que desde su concepción y su diseño ninguno sería igual a otro. Por eso para el diseño de los Parques se realizó un concurso de méritos en el que 144 arquitectos y arquitectas del país concursaron para diseñarlos. Los ganadores fueron elegidos por un jurado de 5 arquitectos miembros de la Sociedad Colombiana de Arquitectos. Los seleccionados tenían la tarea de ir al municipio que le hubiese tocado para conocer su historia, su geografía, su clima, sus costumbres, su esencia para con ese insumo sentarse a dialogar y a construir con los ciudadanos que lideraron la propuesta del Parque Educativo, que desde ese momento pasaron a conocerse como la mesa municipal del Parque (Rivera, 2016, Pág. 99). A la vez, es importante reseñar que la figura de las mesas municipales se conforma desde la apertura del concurso público (2012 y 2013) y se fueron fortaleciendo y consolidando en los últimos dos años del gobierno de Sergio Fajardo. La mesa municipal, que luego habría de convertirse en Junta Local una vez entrara en operación el Parque, fue el mecanismo principal de participación ciudadana. Una instancia que hacía la labor de seguimiento y gestión frente a cada eje de trabajo en la puesta en marcha y posterior funcionamiento de un Parque o Ciudadela (Informe de Gestión Subsecretaría de Parques y Ciudadelas Educativas, 2015). Así las mesasmunicipales se convirtieron en el escenario necesario para mantener vigente el interés de las comunidades. La Gobernación entonces dejó que los arquitectos 7 Solo podían participar de la convocatoria 114 de los 125 municipios. 10 estaban impedidos porque ya contaban con ciudadela educativa y Medellín no fue priorizado en razón de su amplio capital físico. soñaran con las comunidades, teniendo como premisa que cada Parque debía ser el símbolo de la proyección, de la transformación que quería el municipio. Por eso los Parques planteaban la resignificación del municipio, porque les permitía a sus habitantes rescatar o reescribir su historia desde el diseño, el nombre o la ubicación misma, dado que en algunos casos los Parques emergerían sobre lugares que fueron escenarios del conflicto, como en Nariño, donde el Parque Educativo se concibió al lado del cuartel de Policía que destruyó la guerrilla, hace 20 años, con una explosión que destrozó casi toda la cabecera municipal (Rivera, 2016, Pág. 100). Los Parques Educativos fueron sometidos, en su mayoría, a procesos de licitación pública y una mínima parte realizados mediante convenios de asociación. Esto aparentemente planteaba unos tiempos muertos para la administración departamental, mientras que se iniciaban las obras y en los municipios se terminaban de concretar propuestas complementarias, nombres y diseños. Sin embargo, había algo esencial sobre la mesa. Uno de los grandes retos que la Gobernación tuvo con los Parques Educativos, fue definir su modelo de operación. ¿Qué estrategias pedagógicas se iban a implementar en un lugar educativo que, precisamente, no es un colegio? ¿Cómo administrar un lugar entregado por la Gobernación a un municipio sin que se perdiera la esencia? ¿Cómo garantizar la sostenibilidad financiera sin que fuera un obstáculo para los presupuestos municipales? La conclusión, después de muchas hipótesis y consultas fue que el modelo tenía que ser mixto, o sea una operación entre las partes, lo que es poco frecuente en materia de gestión pública en Colombia, porque no se suele dar que un municipio, el departamento y la Nación sean aliados en una operación de tiempo indefinido. Así entonces, por ejemplo, se pensó que el director del Parque fuera nombrado por el municipio, mientras que la Gobernación aportaba un maestro y un practicante, para de esa manera ir compartiendo responsabilidades (Rivera, 2016, Pág. 101). La propuesta educativa fue discutida y concertada con cada mesa municipal de los Parques Educativos para alinearse a las necesidades, intereses y prioridades de cada municipio. Dicho documento también definió la programación adicional y contenido local con base a las capacidades locales, elementos priorizados en las propuestas base del concurso y el “espíritu” único de cada Parque (Asamblea Departamental, 2014). En ese mismo ámbito, los lineamientos fueron discutidos y validados por entidades con trayectoria en el sector educativo, cuya interpretación general quedó consignada en la política departamental - Ordenanza 36 de 2014 -, su decreto reglamentario y las políticas locales - acuerdos municipales -. Estos últimos fueron la formalización, adopción e institucionalización de la política pública departamental en los municipios y de los cuales a diciembre 31 de 2015 quedaron aprobados 71 de los 90 contemplados en el marco de la Ordenanza de Parques y Ciudadelas Educativas. Ahora, si lo que se pretende es comprender de forma explícita lo que esto supone, resulta valiosa la descripción realizada por la propia Subsecretaria de Parques Educativos, Jessica Stephenson, quien explica cómo se generaron proyectos y lineamientos para articular proyectos estratégicos de calidad educativa en los Parques Educativos a nivel municipal, departamental y nacional. A nivel municipal articulando los Parques dentro de los Planes Municipales de Educación (PME) y generando la discusión con rectores y maestros para incluir los Parques dentro de los Proyectos Educativos Institucionales (PEI8). A nivel departamental los Parques se convirtieron en elementos centrales en la discusión de la Ruta de la Calidad9, y supusieron escenarios centrales para el desarrollo de estrategias como las redes de maestros, la apropiación digital, y el mejoramiento de competencias básicas en la media para mejorar el acceso a la educación superior. A nivel nacional, los Parques y Ciudadelas se convirtieron en el punto central para el desarrollo de nuevas apuestas nacionales para transformar la calidad educativa, como la Jornada Única (Informe de Gestión Subsecretaría de Parques y Ciudadelas Educativas, 2015). La anterior afirmación se ve refrendada en el marco departamental en la Ordenanza que regula la política pública de Parques y Ciudadelas Educativas, cuando esta fija establecer el esquema de corresponsabilidad, cofinanciación y operación conjunta entre el gobierno municipal y el gobierno departamental, siempre bajo el principio fundamental de que sea el municipio el principal dueño y doliente de su Parque o Ciudadela, teniendo en cuenta que no estará solo en la misión de lograr que el Parque cumpla su objetivo de transformar la calidad de la educación en el territorio (Ordenanza 36 de 2014, Pág. 3) 8 Los Proyectos Educativos Institucionales son la hoja de ruta contemplada por la Ley General de Educación, la cual estima la orientación pedagógica de las instituciones educativas. Este documento es definido autónomamente por la comunidad educativa, en cabeza del rector. 9 Estrategia integral de la Secretaría de Educación de Antioquia para acompañar, asesorar y evaluar a las Instituciones Educativas de Antioquia en procura del mejoramiento de la calidad educativa. Una articulación que, entre otras cosas, supuso además un rediseño normativo, para el caso particular de la creación de la figura del maestro líder (inexistente en el Sistema Nacional de Educación Básica y Media) y de carácter institucional con la modernización de la Secretaría de Educación Departamental, específicamente con la adición burocrática que significó la creación de la Subsecretaría de Parques y Ciudadelas Educativas. La Subsecretaría cumpliría con funciones frente a la operación de los Parques una vez estuvieran en funcionamiento. También direccionaba y coordinaba acciones relacionadas con la puesta en marcha y la movilización social en los Parques que estaban en obra en ese entonces; y como proceso de transformación social, más allá de la obra física, dinamizaba cuestiones educativas y sociales y dinámicas de trabajo en Red (Informe de Gestión Subsecretaría de Parques y Ciudadelas Educativas, 2015). Una Red que precisamente era el objetivo funcional del proyecto, puesto que el componente cooperativo se suponía como un pilar de la política, dado que se contempló la actuación individual como un limitante inevitable. La política de Parques Educativos reconoció entonces las responsabilidades y competencias de los entes territoriales y la necesidad de fortalecer capacidades institucionales locales de acuerdo con cada contexto. En síntesis, el modelo de gobierno y operación de los Parques, determinó que las administraciones municipales estuvieran empoderadas para ser las principales gestoras del proceso, y a su vez, las Juntas Locales, las principales herramientas para la interlocución y gestión en el ámbito municipal. Prácticas que, ya fuera en el marco de la Mesa Municipal o de la Junta Local, giraron en torno a multiplicidad de temáticas, como podrá evidenciarse más adelante cuando se de voz a los actores involucrados en los casos de San Vicente Ferrer, Tarso y Santa Fe de Antioquia, sobre los cuales se ha delimitado esta investigación. No obstante, vale la pena reseñar en este primer ejercicio descriptivoque, en lo referente a la obra pública, el hecho de optar en la mayoría del proceso de construcción de los Parques por la figura de licitación pública involucró a una serie de actores que, como se podrá comprobar, fueron determinantes, tanto en el relacionamiento de todos los actores primarios que configuran la política pública, como en su desarrollo propiamente. Finalmente, el detalle de la contratación de las obras fue el siguiente: la Secretaría de Educación firmó contratos interadministrativos con la Empresa de Vivienda de Antioquia para la construcción de 71 Parques Educativos (los cuales fueron licitados). Los Parques Educativos de Vigía del Fuerte, Tarso, Támesis y Titiribí, fueron construidos en el marco de un convenio con la Fundación Fraternidad Medellín, que tenía como fin desarrollar estrategias para el mejoramiento de la calidad educativa. Fraternidad Medellín aportando el 50% del valor del convenio. La obra del Parque Educativo de Alejandría, se contrató a través del Instituto de Cultura y Patrimonio de Antioquia por sus características patrimoniales. Mientras que las obras de El Bagre, Liborina y Arboletes, se contrataron a través de la Secretaría de Infraestructura Departamental y San Andrés de Cuerquia, a través de la Hidroeléctrica Ituango S.A. E.S.P (Asamblea Departamental, 2015). Para efectos de un contexto general habría que agregar que en 2014 abren sus puertas los primeros 8 Parques y otros 47 fueron entregados al año siguiente, previo a la conclusión del gobierno de Sergio Fajardo. El Parque Educativo de Vigía del Fuerte fue el primero en abrir al público en agosto de 2014. Los Parques Educativos de San Andrés de Cuerquia, Arboletes, El Peñol, Jericó, Valparaíso, Marinilla y La Ceja, fueron los últimos en ser entregados por la Gobernación de Antioquia en el 2015, mientras que se proyectó que en 2016 se entregarían los 25 parques restantes, durante el gobierno del entonces electo gobernador, Luis Pérez Gutiérrez (EAFIT, 2016, Pág. 6). Con relación a la calidad, cantidad y características de las actividades desarrolladas, tanto previo como posterior a la apertura de cada uno de los Parques y Ciudadelas, es importante reseñar que dentro del marco acordado con las comunidades y los aliados privados se definió que estas fueran ejecutadas en referencia a 7 líneas estratégicas: formación de maestras y maestros; fortalecimiento de la educación básica y media; oportunidades para el acceso a la educación superior; oportunidades para el emprendimiento y la formación para el trabajo; apropiación digital; cultura, arte, identidad, medio ambiente, deporte y formación ciudadana; inglés como lengua extranjera10. 10 Con el fin de conocer en detalle el funcionamiento de cada Parque se puede consultar el “Cuestionario a la Subsecretaría de Parques y Ciudadelas Educativas para la Asamblea Departamental del 3 de diciembre de 2015”, en tanto durante el desarrollo de esta investigación estos son elementos a considerar, pero no propiamente serán desarrollados a profundidad. Por último, al revisar la configuración y puesta en marcha de mecanismos de seguimiento y monitoreo de los Parques y Ciudadelas, se logran identificar dos escenarios, el primero que se podría definir como de carácter operativo y administrativo, que obedece a la cotidianidad de los Parques y Ciudadelas, diseñado exclusivamente por la Gobernación de Antioquia, y un segundo el cual, de acuerdo con el informe de gestión de la Subsecretaría de Parques y Ciudadelas Educativas, se constituye con la definición de indicadores en los diferentes componentes de funcionamiento y los mecanismos de verificación: “Este mecanismo de evaluación permite hacer un balance de los parques de manera bimensual con base en más de 50 indicadores cuantitativos. Adicionalmente, era indispensable que un proyecto de esta complejidad y potencial impacto social diseñara mecanismos para evaluar su impacto en diferentes ámbitos: programación educativa, modelo de gobernanza y gestión y en generar movilización y capital social, utilizando diferentes metodologías innovadoras de investigación y evaluación, propias de las ciencias sociales. La Subsecretaría lideró la formulación de un proyecto con tal fin, en alianza con EAFIT” (Informe de Gestión Subsecretaría de Parques y Ciudadelas Educativas, 2015). Ahora, reducir la política pública de Parques y Ciudadelas Educativas en Antioquia a esta breve descripción resultaría, cuando menos presuntuoso, en vista que, como se podrá ir apreciando, esta no inicia con la construcción de los Parques ni mucho menos concluye con la inauguración de los mismos. En esa lógica vale la pena establecer qué dinámicas gravitan en torno a la citada política, para lo cual la investigación se vale metodológicamente del ciclo de políticas públicas (cuyo enfoque será descrito en el próximo capítulo), con el propósito de hacer una tanto más tangible y comprensible cada uno de los procesos. 3. LINEAMIENTOS TEÓRICOS: ELEMENTOS PARA LA COMPRENSIÓN Y ANÁLISIS DE LA POLÍTICA PÚBLICA EN CLAVE DE GOBERNANZA La preocupación sustancial de esta investigación se encuentra en comprender desde una perspectiva de política pública cuáles fueron y cómo se configuraron las principales prácticas de gobernanza durante los cuatro años (2012 – 2015) de Antioquia la más educada en referencia a las diferentes fases de la política pública de Parques Educativos, que como se ha indicado previamente, estuvieron marcados reiteradamente por un considerable componente de relacionamiento entre sectores estatales, sociales y privados situados en diversos niveles territoriales. 3.1 Política pública: el reto de la interacción, participación y coordinación En aras de consolidar un marco analítico deseable para las características de la presente investigación, a continuación, se desarrolla una elaboración de lo que se entenderá por política pública. Para construir la definición de la categoría de políticas públicas se parte de la más básica que se refiere a la actividad y curso de acción puesta en marcha por autoridades, gubernamentales en particular o en su defecto, como lo refería Dye (1976). A lo cual se puede agregar lo que el mismo gobierno no decide hacer, lo que por lo tanto nos traslada a un escenario en el que las políticas públicas pueden representarse, según Vargas (1999) como el conjunto de sucesivas iniciativas, decisiones y acciones del régimen político frente a situaciones socialmente problemáticas y que buscan la resolución de las mismas o llevarlas a niveles manejables. Ahora, comprender que la connotación de política pública se da en tanto el Estado se involucra, no significa que estas sean, en la mayoría de los casos, una propuesta impulsada y ejecutada únicamente por el propio Estado, pues la realidad contemporánea se sitúa lejos de aquel modelo estado céntrico de los setentas en amplia parte del continente americano, para encajar en un contexto en el que las limitaciones de todos los actores son claramente diferenciables, lo cual supone la necesidad de hallar, sino una altiva participación, por lo menos si unos mínimos de coordinación entre sectores y sus intereses. Algo que expresa muy bien Rodríguez (2016) cuando citando a Subirats, Knoepfel, Larrue & Vrone (2008) reconoce las políticas públicas como aquellas actividades, interacciones, alianzas y conflictos que se dan en un marco institucional específico, entre los diferentes actores públicos, parapúblicos y privados, para resolver un problema colectivo que requiere de una acción concertada. En esta misma línea, una política pública en palabras de Manrique (2015) implica el establecimiento de una o más estrategias orientadas a la resolución de problemas públicos y a la obtención de mayores niveles de bienestar social resultantes de procesosdecisionales tomados a través de la coparticipación de gobierno y sociedad civil, en la que se establecen medios, agentes y fines de las acciones a seguir para la obtención de los objetivos señalados. Dichas metas están relacionadas con un flujo de acciones y decisiones intencionalmente coherentes y racionalmente focalizadas a fin de resolver, de manera puntual, un problema definido como público (Cano, 2010), cuya respuesta de manera regular y yuxtapuesta se desarrolla mediante lo que se conoce como el ciclo de las políticas públicas. En otras palabras, la política pública es una construcción social a través del tiempo, que didácticamente se puede descomponer en una serie de etapas, las cuales no necesariamente se presentan en forma lineal, pero que se presentan entrelazadas, a este modelo se le conoce como ciclo de política (Roth, 2009). En esa medida su interpretación desde la citada perspectiva cíclica implica trascender la idea de un mero esquema y más bien debe verse como un marco de referencia, que aunque dependiendo del autor puede dividirse en más o menos fases, en este caso en particular la investigación se decanta por la definición más convencional dada a partir de cinco etapas: identificación de los problemas públicos, inscripción de estos en la agenda política- gubernamental, formulación de soluciones, implementación de las decisiones y evaluación de las políticas ejecutadas (Roth, 2015). En estas fases es importante tener en cuenta tanto las dimensiones políticas, financieras, sociales, legales y administrativas como los diversos actores e instituciones que participan en su ejecución. Por lo anterior, las políticas públicas son concebidas como un proceso y no como una decisión ni como una acción singular de gobierno, autorreferida y autocontenida (Aguilar, 2014). Dicho de manera más amplia, en la primera etapa del ciclo, la identificación del problema, se evidencian dos elementos, la construcción social del problema y su inclusión en la agenda. La siguiente fase contempla el proceso de formulación de una política, el cual conlleva el establecimiento de metas y objetivos junto con las alternativas y estrategias para su consecución, marco que da lugar a la tercera etapa descrita como la implementación, que no es otra cosa que la transformación del discurso formulado en acciones. Finalmente, con el objeto de verificar los resultados de la implementación de una política pública, estas son evaluadas (Roth, 2009). Y aunque la revisión de la política de Parques Educativos procura la descripción en cada una de sus fases, si resulta oportuno agregar que de entrada se percibe al Estado, representado en el gobierno de Antioquia, como líder coordinador de la Política Pública, razón por la que en términos de instrumentos teóricos también vale la pena contemplar modelos que refieren a un marcado origen y flujo de las decisiones y los procesos, ya sea en algunos casos (mínimos) desde la base de la sociedad o en otros (generalmente) desde la cabeza de la organización coordinadora. En esa lógica, a nivel general se reconocen dos enfoques para la toma de decisiones, a partir de los cuales se enlaza el proceso de política pública, el Top-down y el Botton-up. El modelo Top Down, se desarrolla de arriba hacia abajo, diferenciando la esfera política de la administrativa, haciendo hincapié en el mando, el control, la subordinación y la reducción de actores involucrados, poniendo énfasis en la eficiencia de la implementación. Entre tanto el modelo Botton-up surge como respuesta a las deficiencias de los métodos de implementación con el modelo Top-down, reconociendo la implementación como un proceso para conseguir los impactos deseados, dando importancia a la contextualización y adaptación de la decisión de acuerdo con las necesidades, con el fin de dar respuesta a las demandas sociales (Roth, 2009). Es necesario destacar que, de acuerdo con algunos autores, el carácter “público” de las políticas no solo está dado, por estas emanar del Estado y tener una función de trasformación social, sino que además lo adquiere en la medida que obedece a un proceso integrador de decisiones, acciones, inacciones, acuerdos e instrumentos adelantado por autoridades públicas con la participación eventual de los particulares y encaminado a mitigar, solucionar o prevenir una situación definida como problemática (Velásquez, 2008). En ese marco, Aguilar (2010) concluye que el enfoque moderno de políticas públicas, sugiere que las elecciones democráticas no deben ser carta blanca para las decisiones del gobierno, sino que su misma realización implica un proceso de discusión entre los actores de la sociedad y el gobierno, tanto en su etapa de formulación, como en la etapa de implementación. Resulta necesario precisar que las políticas públicas tienden cada vez más a no resumirse solamente en la actuación del Estado, sino más bien a la redefinición de su rol, dependiendo del contexto, los actores y las características de la acción política que se pretende llevar a cabo. Conforme lo anterior, y atendiendo el enfoque que plantea la presente investigación, es prudente traer a colación a Roth (2010) para entrelazar los conceptos esenciales del estudio. Él apunta a que el enfoque de gobernanza tiene un gran potencial para describir y analizar las transformaciones de la política y de las políticas públicas en América Latina, en tanto contribuye a revelar nuevas formas de integración público – privada en el tratamiento de problemas colectivos complejos. Una noción que se complementa con el enfoque de gobernanza en políticas públicas presupuestado por Mendoza (2006), que contempla una reconexión entre la esfera estatal y la civil en la medida que se afianzan los mecanismos de participación ciudadana, tanto en la definición de los fines y estrategias del Estado como en la transparencia y control del quehacer gubernamental. Así poco a poco la cuestión va migrando entonces hacia las características de dicho relacionamiento en clave de grados de participación, intensidad del relacionamiento, calidad de los escenarios de diálogo, deliberación y por supuesto decisión, entre otros asuntos sustanciales de la gobernanza. La anterior definición permite hacer referencia a la noción de red, no tanto como fuente y enfoque de análisis, sino como elemento característico de la elaboración de las políticas públicas, que en el marco de este proyecto resulta fundamental. Al respecto Rhodes (1996) esgrime el concepto de redes de políticas públicas como conjuntos de vínculos institucionales formales e informales entre actores gubernamentales y no gubernamentales, estructurados alrededor de intereses compartidos en la hechura de políticas públicas y en la implementación de las mismas, con base en una acción interdependiente, que en resumen establece las políticas públicas como el resultado de la negociación entre los miembros de las redes (Rhodes 2006; 2007). Esto, dicho en clave del alcance planteado por el proyecto, manifiesta la posibilidad de entender mejor las relaciones de poder presentes en tales formas de interacción y las modalidades que asumen, así como el papel jugado por los organismos estatales, especialmente por los gobiernos. Actualmente, según Canto (2008) hablar de los procesos políticos de construcción de políticas implica hablar de los actores sociales, cuya intervención no debe ser vista como mera tecnología de gobierno, sino en tanto ciudadanos, es decir, en tanto portadores de derechos, donde la participación ciudadana en las políticas públicas está en el centro del asunto de la gobernanza. Por lo tanto, resulta esencial en esta investigación la noción de política pública, entendida como un fenómeno complejo en el cual interactúan frecuentemente, mediante redes estructuradas de agentes, tanto elementos institucionalizados como reglas formales e informal,ideas, intereses e instituciones políticas (Capano, 2009). De tal suerte que, como concluye Roth (2010), hay que entender la política pública como un conjunto elementos y procesos que, con el concurso activo o voluntariamente inactivo de alguna institución gubernamental o autoridad, se articulan racionalmente entre sí en vista de lograr el mantenimiento o la modificación de algún aspecto del orden social. El asunto será entonces no solo conocer quién actuó sino esencialmente cuándo lo hizo y con qué intensidad lo hizo, con el fin de valorar la pertinencia, idoneidad, eficacia y coherencia de su acción. Para eso una representación más precisa y práctica en función del análisis de los procesos de la política pública, es quizás la que propone Canto (2008) mediante la siguiente matriz en la cual enfrenta el ciclo de la política a los niveles de participación de los actores: 3.1.1 Imagen 1 - Fuente: Canto, 2008. “Nos situamos entonces en un momento en el que interesa establecer cómo cambian las redes de política (…) tendencia que invita a estudiar mecanismos de inclusión y exclusión de comunidades interesadas en determinados asuntos de política, para que redes y actores comunitarios desarrollen ideas hacia el conocimiento científico (…) ya que una ciencia política democrática llama a la participación a instituciones, saberes y prácticas diversas e invita abrir espacios a la deliberación ciudadana sobre contextos, experiencias y significados sociales, para cerrar la brecha entre políticos y políticas públicas, con procedimientos más abiertos y deliberativos” (Zornoza, 2010). Por lo tanto, para esta investigación la participación ciudadana implica los diversos mecanismos e instancias que posee la sociedad para incidir en las estructuras estatales y en las políticas públicas. “En esa medida, el estudio de la participación ciudadana es el de las mediaciones entre Estado y sociedad. O bien, el proceso a través del cual distintos sujetos sociales y colectivos, en función de sus respectivos intereses y de la lectura que hacen de su entorno intervienen en la marcha de los asuntos colectivos con el fin de mantener, reformar o transformar el orden social y político” (Canto, 2008). Finalmente, para examinar la presunta transformación de la acción gubernamental se contempla un cambio de enfoque que pasa de un estudio centrado en lo estatal a un estudio más preocupado por las relaciones. Sin olvidar que el Estado continúa siendo un actor relevante en las redes de política pública ya que: a) La autorregulación social de la que se encargan las redes, tiene lugar bajo unas normas establecidas desde el Estado, vinculando así su control jerárquico con la autorregulación social; b) es el Estado quien, en última instancia, legitima las decisiones públicas; c) el Estado sigue reservando para sí la posibilidad de actuación legal en aquellos ámbitos cuyos actores no hayan alcanzado acuerdo. La naturaleza especial de estos instrumentos incluye frecuentemente normas legales especiales para la implementación de las políticas públicas; d) cuenta con el monopolio de la violencia. Por último, el desempeño del sector público está sujeto a la legitimación política y democrática (Naranjo; 2009, pág. 89 citando a Tanja, 2003). Asistimos a la definición de una política pública que se constituye reduciendo el peso gubernamental y aumentando el peso de los individuos y sus organizaciones, abriendo las puertas a nuevas formas de diseño y gestión de políticas: singulares, descentralizadas, subsidiarias y corresponsables, especialmente en ámbitos de constitución normativa, apoyo político, viabilidad administrativa y racionalidad económica (Aguilar, 1992). 3.2 Gobernanza: alternativa a los modelos gerenciales y burocráticos Como se anotó previamente, las políticas públicas pueden establecer un marco coherente de complementariedad con la gobernanza. De ahí que se hace necesario definir y delimitar lo que se habrá de entender por gobernanza como enfoque descriptivo y analítico. Diferentes autores coinciden en que durante los últimos años se han registrado aportes en el transcurrir democrático sumamente importantes. Cambios que, por su carácter emergente y su disposición a romper moldes preestablecidos, en la literatura se les conoce como “innovaciones democráticas” (Gurza e Isunza 2010; Smith 2009). Las innovaciones democráticas son indicativas de que en la concepción, implementación y evaluación de las políticas públicas, hay espacios para la experimentación y la innovación. Estas contribuyen a promover la creación de espacios de confluencia social-estatal, la deliberación pública, la participación y el fortalecimiento de competencias y capacidades cívicas. Pueden servir para incorporar puntos de vista plurales en la gestión pública, fortalecer la legitimidad de las acciones colectivas y disminuir las dinámicas de exclusión de las que son objeto diversos grupos o sectores sociales (Monsiváis, 2013, pág. 33). Una de ellas es la gobernanza, que se inscribe como concepto central y enfoque para esta investigación. Inicialmente cabe precisar que el concepto de gobernanza es tan amplio que, autores como Rhodes (1996; 1997), han logrado determinar que se pueden acuñar de manera significativa por lo menos seis usos distintos del término: como Estado mínimo, como gobernanza corporativa, como nueva gestión pública, como buena gobernanza, como sistema socio- cibernético y como redes auto organizadas. “Delimitado al campo de estudio de la ciencia política, la gobernanza obedece en principio al descrédito de la política y los gobiernos tradicionales, (…) definiendo la política en términos de deliberación e implicación ciudadana pluralista” (Canto, 2012, pág.72). Esto en consecuencia plantea en el escenario político estrategias alternativas a través de las cuales “el Estado puede articular y perseguir los intereses colectivos sin necesidad de acudir a instrumentos coercitivos; formas alternativas que, sin embargo, no reemplazan la persecución de los intereses colectivos a través de los canales institucionales tradicionales, sino que la complementan” (Cano, 2008, pág. 151). Un modelo que estima en la gestión relacional su principal mecanismo, suscitado en buena medida por la capacidad de una sociedad y de la política gubernamental para que todos los intereses sociales estén representados, y particularmente de los grupos minoritarios y de aquellos que se encuentran en una situación de desigualdad para hacer valer sus retos y expectativas políticas, económicas y sociales. De lo contrario se corre el riesgo de construir el progreso colectivo, pero con sectores excluidos (AERYC, 2006). Mayntz (1998) plantea la gobernanza como un fenómeno político establecido en respuesta a una situación alternativa al control jerárquico y al mercado, en el que resulta fundamental la operación de la negociación y un mayor grado de cooperación entre actores públicos y privados que se organizan en redes de carácter mixto, que de acuerdo con Kooiman (2003) pueden comprenderse a la luz de tres niveles de organización social: las relaciones individuales, las organizacionales y las sistémicas. La gobernanza es un modo de gobernar, que implica la conducción del desarrollo económico y tecnológico en función de los valores de equidad social, cohesión territorial, sostenibilidad, ética, ampliación y profundización de la democracia y la participación política. Adicionalmente, corresponde a un modo de ejercer el gobierno en el que lo más importante no es sólo gestionar eficientemente unos fondos públicos para producir servicios o equipamientos destinados al uso o consumo social, sino articular estos fondos mediante acuerdos y compromisos de acción entre los actores implicados, que se inscriban
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