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Caracterización y análisis de las prácticas de gobernanza en la política 
pública de Parques Educativos de Antioquia en los municipios de San 
Vicente Ferrer, Tarso y Santa Fe de Antioquia entre 2012 y 2015 
 
Juan Fernando Arenas Quiroz 
 
Asesora: 
Diana Paola Rojas Bermeo 
Politóloga – Magíster en Gobierno y Políticas Públicas 
 
Trabajo de Grado para optar al título de: 
Magíster en Ciencia Política 
 
 
Universidad de Antioquia 
Instituto de Estudios Políticos 
Medellín 
2018 
20 
 
TABLA DE CONTENIDO 
1. INTRODUCCIÓN……………………………………………………….. 5 
 - 1.1 Aproximación al problema de investigación……………………… 7 
 - 1.2 Antecedentes (Estado del Arte)…………………………………… 10 
2. LOS PARQUES EDUCATIVOS DE ANTIOQUIA…………………. 12 
- 2.1 Complejidades del territorio: Antioquia como objeto 
- de política pública……………………………………………………. 12 
- 2.2 Los fundamentos…………..……………………………………... 14 
- 2.3 Parques Educativos: esencia y desarrollo……………………….... 18 
3. LINEAMIENTOS TEÓRICOS Y METODOLÓGICOS: 
ELEMENTOS TEÓRICOS PARA LA COMPRENSIÓN Y 
ANÁLISIS DE LA POLÍTICA PÚBLICA EN CLAVE DE 
GOBERNANZA…………............................................................................... 27 
- 3.1 Política pública: el reto de la interacción, participación y 
coordinación…………………………………………………………… 27 
o 3.1.1 Imagen 1: Esquema de fases de la política pública 
y sus niveles de participación…………………………………... 31 
- 3.2 Gobernanza: alternativa a los modelos gerenciales y burocráticos… 33 
o 3.2.1 Imagen 2: Principales modelos de gobierno en democracia... 36 
- 3.3 Metodología ………………………………………………………… 38 
o 3.3.1 Tabla 1: Esquema de análisis de prácticas de gobernanza 
por estructuras y procesos……………………………………….. 41 
- 3.4 Consideraciones éticas y del trabajo empírico………………………. 42 
4. CARACTERIZACIÓN DE LA GOBERNANZA EN LA POLÍTICA 
PÚBLICA DE PARQUES EDUCATIVOS…………………………………… 44 
- 4.1 Parque educativo José María Tobón, San Vicente Ferrer 
(Oriente)…………………………………………………………………. 45 
o 4.1.1 Tabla 2: Ficha Técnica del Parque Educativo de 
San Vicente Ferrer……………………………………………….. 45 
o 4.1.2 Prácticas de gobernanza: autonomía y jerarquías 
funcionales………………………………………………………. 46 
- 4.2 Parque Educativo de las Oportunidades, Santa Fe de Antioquia 
(Occidente)………………………………………………………………. 58 
o 4.2.1 Tabla 3: Ficha Técnica del Parque Educativo de 
Santa Fe de Antioquia……………………………………………. 58 
o 4.2.2 Prácticas de gobernanza: voluntad individual 
en ausencia de la institucional…………………………………… 59 
- 4.3 Parque Educativo Balcones del Saber, Tarso (Suroeste)…………..... 72 
o 4.3.1 Tabla 2: Ficha Técnica del Parque Educativo de Tarso …... 72 
o 4.3.2 Prácticas de gobernanza: la pluralidad 
y los privados como factores de convergencia…………………. 73 
- 4.4 Reconstrucción crítica de la Política Pública de Parques y 
Ciudadelas Educativas desde la óptica de tres actores 
claves del ente coordinador…………………………………………… 83 
o 4.4.1 Cuestiones del agendamiento, la identificación del 
problema, diseño y su incidencia en la definición de las 
 escenarios de gobernanza……………………………………… 83 
o 4.4.2 Los actores privados y los ineludibles factores exógenos… 91 
o 4.4.3 Relacionamiento intergubernamental……………………… 96 
o 4.4.4 Lecciones de cierre………………………………………… 101 
 
- 5. ANÁLISIS DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE PARQUES 
EDUCATIVOS EN CLAVE DE GOBERNANZA…………………… 103 
- Prácticas de gobernanza en la política pública …………………………... 103 
- Características de la gobernanza en San Vicente Ferrer………………….. 105 
- Características de la gobernanza en Santa Fe de Antioquia……………… 109 
- Características de la gobernanza en Tarso……………………………….. 112 
- Conclusiones: aproximación a unas prácticas de gobernanza 
deseables en el marco de la política pública territorial…………………… 116 
6. BIBLIOGRAFÍA, CIBERGRAFÍA Y ENTREVISTAS CITADAS……… 138 
7. ANEXOS 
- 7.1 Matriz de caracterización de prácticas de gobernanza en San Vicente 
Ferrer, Tarso y Santa Fe de Antioquia…………………………………………… 146 
 
 
 
 
 
 
 
 
A ti Vida de mi vida, valerosa compañera que me levantó en la tempestad, para 
recordarme que juntos nada será imposible. 
 
A ti Juanita, por recordarme dónde yace lo esencial de la existencia. 
 
A ti madre, símbolo de inagotable de amor y generosidad. 
 
A ti abuelo, siempre sabio consejero y quien me animó a caminar por el incierto y 
necesario sendero del conocimiento. 
 
A ti abuela, alegoría de la determinación sazonada con ternura. 
 
A ustedes familia, cómplices e imprescindibles. 
 
A ustedes amigas y amigos del alma, quienes soportan el embate del tiempo, las 
diferencias y las adversidades para continuar. 
 
A ti Diana, por tu disciplina, conocimiento y humanidad. Un increíble e ineludible 
hallazgo para ver más allá en tiempos complejos. 
 
Por último, gratitud eterna para aquellos que prestaron su tiempo, su voz y algo 
más con Valor, Necedad y Sabiduría: "Lo más difícil, lo más importante, lo más 
necesario, lo que de todos modos hay que intentar, es conservar la voluntad de 
luchar por una sociedad diferente sin caer en la interpretación paranoide de la 
lucha." 
 
Hay esperanza... Se los aseguro. 
 
 
 
 
1. INTRODUCCIÓN 
Esta investigación se configura en una oportunidad y, a su vez, en una invitación. 
En una oportunidad porque permite reconstruir, en voz de los actores principales de la 
política pública de Parques y Ciudadelas Educativas, la que fuera la principal apuesta del 
gobierno de Antioquia la más educada entre 2012 y 2015. Un recorrido por testimonios, 
documentos y otras evidencias empíricas que invitan a comprender las implicaciones de 
llevar a cabo una política pública de carácter territorial, enfocada en un alto 
relacionamiento con diferentes sectores de la sociedad y sus consecuentes niveles. 
Por lo tanto esta investigación procura descifrar cuáles fueron y cómo se configuraron las 
principales prácticas de gobernanza entre 2012 y 2015 en referencia a las diferentes fases 
de la política pública de Parques Educativos 
Desde esa óptica se introduce un diálogo con algunos de los actores estatales, privados y 
civiles primordiales que constituyen la experiencia, con el fin de establecer cómo y por qué 
se tejen diferentes redes de gobernanza, en aras de intentar dilucidar cuáles son aquellas 
prácticas determinantes de las calidades, tanto de los tres casos estudiados (San Vicente 
Ferrer, Santa Fe de Antioquia y Tarso), como del entramado general de la política pública. 
Una revisión en la que sobresale la autoevaluación de los protagonistas, la cual permite 
evidenciar reflexiones en torno a los aciertos del proceso, pero especialmente del ejercicio 
de la autocrítica, en aras de fortalecer futuras experiencias de política pública en el ámbito 
territorial. 
Consideraciones, que puestas en un marco analítico trazado por algunas de las principales 
teorías de la gobernanza publicadas durante las últimas dos décadas, permiten enhebrar 
algunas conclusiones que podrían alimentar la creación, ejecución y evaluación de las 
políticas públicas en clave de gobernanza. 
A su vez, esta investigación se contempla como una invitación a deliberar con relación a la 
posición contemporánea del Estado, en la medida que lejos de considerarse las 
conclusiones como una cuestión objetiva e irrefutable, por el contrario se presentan como 
una sumatoria de acciones políticas en un marco relacional, capaces de introducir 
reflexiones correlacionadas con las implicaciones que tiene gobernar en tiempos de 
inevitable apertura, cuando el Estado ha dejado de ser el centro absoluto del poder y debería 
avanzar en la transición hacia la noción de un nuevo centro coordinador, capaz cohesionar 
interesesy recursos en torno a las políticas públicas. Situado en el que la gobernanza resulta 
un mecanismo pertinente de gestión pública y análisis. 
El reto, en adelante, estará en la capacidad que se tenga de considerar la gran cantidad de 
variables que implica la gobernanza (territorialidad, culturas, normatividad, sectorialidad, 
institucionalidad, entre otras) en un margen racional y a su vez, en cómo saberlas graduar 
en pragmática concertación con los actores involucrados en la política pública, para que las 
redes de gobierno sean legítimas y efectivas. 
En esa lógica, la presente investigación propone inicialmente una caracterización general de 
la política pública de Parques Educativos, para luego avanzar en la descripción particular de 
los tres casos de estudio conforme los testimonios de los actores involucrados en cada uno 
de los procesos. Finalmente, el lector podrá diferenciar dos apartados analíticos. Uno 
guiado a la interpretación de las prácticas de gobernanza identificadas en cada caso de 
estudio, las cuales a su vez son confrontadas con el acervo teórico. Mientras que el otro 
segmento recoge reflexiones generales de la política pública, revisada en clave de 
gobernanza, con el fin de exponer una serie de consideraciones que podrían estimarse como 
un aporte a la vigente discusión de la gobernanza como modelo de gobierno. 
Toda esta revisión teórico empírica permite finalmente exponer una serie de conclusiones, 
abiertas a la deliberación, que se constituyen en la consecuencia del relacionamiento entre 
los actores públicos, sociales y privados en torno a la política pública. Diez 
consideraciones, diez reflexiones, que gracias a los testimonios y la revisión analítica de los 
sucesos se presentan ahora como premisas necesarias al momento de asumir un enfoque de 
gobernanza: Comunicación para la gobernanza, gradualidad de las políticas públicas, 
reconocimiento como factor de legitimación y justicia social, pretenciosa fiabilidad en la 
normatividad, latente deseo de las comunidades por constituir escenarios de participación, 
incidencia definitiva de los actores privados, confianza política, prácticas informales como 
determinantes, nociones de transparencia indispensables y, en últimas, la pregunta por 
cuáles y cómo se establecen los límites de la gobernanza 
1.1 Aproximación al problema de investigación 
Durante los últimos 20 años, especialmente en Iberoamérica, emergen diversos 
procedimientos democráticos en la gestión pública, los cuales obedecen a distintos motivos 
que deberían leerse a la luz de cada contexto nacional y regional, a saber: la 
reinterpretación del modelo representativo, la desconfianza de los ciudadanos en las 
instituciones, la actuación de los gobiernos, las exigencias de nuevos actores de la sociedad 
civil, la excesiva burocratización, por mencionar algunos, como factores que inciden en la 
decisión de los gobiernos de adoptar una relación más horizontal en la construcción e 
implementación de las políticas públicas. 
En esa vía se comienzan a configurar prácticas gubernamentales inscritas en las líneas y 
principios del corporativismo, la gobernanza y otras alternativas de gobierno que, no 
necesariamente se entienden como contraposición a la democracia representativa, sino más 
bien como la “metamorfosis o adaptación” del sistema vigente en respuesta a los síntomas 
previamente descritos y a los cambios sociales, económicos y políticos de las últimas 
décadas que, según Pascual (2006), han llevado a los gobiernos locales a replantear la 
gestión como consecuencia del desarrollo de políticas de participación y de la mayor 
ejecución de instrumentos, que hace que se tenga un mejor conocimiento de las demandas 
de la ciudadanía 
Dicho de otra manera, es la respuesta por la que optaron algunos dirigentes ante la 
necesidad de cambio en las formas de gobernar, dado el agotamiento del anterior modelo 
basado en la provisión y gestión de recursos (Pascual, 2006, pág. 176) y a la necesidad de 
buscar un modelo democrático no meramente agregativo, que además reconectara la esfera 
pública con el Estado y corrigiera los defectos de despolitización social (Ugarriza, 2009). 
Para el caso de la presente investigación, en relación con lo previamente expuesto y en 
consideración de lo que pudo ser un escenario de cogobierno, el objeto a estudiar son las 
prácticas de gobernanza presentes en la política pública de Parques Educativos, que tuvo 
lugar en el departamento de Antioquia entre los años 2012 y 2015 durante la administración 
del Gobernador Sergio Fajardo Valderrama, la cual se presume estuvo caracterizada por la 
participación durante sus diferentes fases de diversos actores, públicos y privados, bajo la 
premisa del gobierno departamental de propiciar una movilización y apropiación social en 
la que estuvieran representadas las ideas, valores culturales e intereses educativos comunes 
de múltiples sectores de cada municipio, con el fin de promover la sostenibilidad de la 
acción política guiada desde un centro estatal que se ha de reconocer como el Departamento 
de Antioquia. 
Una propuesta que, por su definición preliminar y objetivos, parece insertarse dentro de la 
lógica de las tendencias recientes para la elaboración e implementación de políticas 
públicas con un enfoque desde la gobernanza, pero que requiere de un examen cuidadoso 
que posibilite caracterizar cuáles fueron los actores, prácticas y su incidencia en la 
participación registrada durante las diferentes fases del proceso de la configuración final de 
la política pública, asunto del cual se ocupará este trabajo de investigación. 
Estamos entonces frente a la revisión de una política pública en la que se encuentran 
implicados gobiernos del orden local, regional y nacional, universidades, líderes 
comunitarios, representantes de la comunidad educativa, sectores empresariales, 
instituciones del orden internacional, entre otros actores, lo cual nos sitúa ante una 
perspectiva que responde a diversos atributos de las nuevas formas democráticas, 
especialmente de la gobernanza, pero que tendremos que describir y analizar, tras la 
exploración empírica guiada por la identificación de las prácticas de gobernanza presentes 
en las distintas fases del ciclo de la política pública, con el fin de establecer los alcances de 
la participación, el tipo de negociaciones y prácticas que se dieron en cada una de sus 
etapas y cuáles fueron las percepciones de los participantes, para identificar las 
características de las prácticas de gobernanza presentes en ellos. 
La convocatoria pública del concurso, las propuestas elaboradas por los municipios para 
acceder a un parque educativo, la convocatoria pública para la designación de los 
arquitectos de los parques, la cofinanciación a la política pública de múltiples 
organizaciones públicas y privadas del orden nacional e internacional y la constitución de 
mesas municipales con la sociedad civil, son solo algunos de aquellos escenarios que hacen 
propicia esta política pública para su análisis en clave de prácticas de gobernanza. 
Conclusiones que una vez dadas estarán en vía de generar un aporte académico al describir 
y comprender una práctica de gobierno regional presumiblemente participativa, interpretada 
a la luz de la gobernanza lo cual permitirá establecer aciertos y desaciertos, a en clave de 
las definiciones presupuestadas en el marco de la relación gobernanza y política pública. 
Un reto para la democracia y la gestión pública contemporánea en el nivel local, en la 
medida que los antecedentes en Colombia y sus regiones muestran que hay aspectos 
negativos que podrían derivarse de tal situación –por lo menos para el contexto 
colombiano- como la posible cooptación del Estado, ya sea por actores legales 
(organizaciones no gubernamentales, redes organizativas, empresas privadas, grupos de 
interés representativos) o ilegales (paramilitares,guerrilla, delincuencia común, grupos de 
narcotráfico, bandas criminales) (Zapata y Vásquez, 2012). Fenómenos asociados en buena 
medida al proceso de descentralización del Estado colombiano, que si bien no juegan un rol 
protagónico en el desarrollo del presente proyecto, si han de ser contemplados en una fase 
descriptiva para comprender cómo ellos se relacionan y afectan el desempeño de una 
política pública de las características de la los Parques Educativos. 
Una buena aproximación de lo planteado y que se amplía durante la ejecución del proyecto 
es que paradójicamente el nivel territorial es considerado el nivel administrativo más débil, 
“de este modo las regiones se convierten en los supuestos escenarios de la descentralización 
democrática y de apertura participativa, sin que se puedan construir comunidades y 
colectivos sociales, debido a que es en las regiones donde se han asentado los poderes 
clientelistas” (Guevara, 2009, pág. 43). 
Lo anterior nos encuadra en la vía de comprender el desarrollo de la presente política 
pública enfrentada al desafío de consolidar una serie de mecanismos de participación y 
decisión en un contexto complejo. 
Por lo tanto, producto de la exploración empírica se intenta determinar en términos de lo 
implementado, si la política pública logró prosperar en concordancia con los principios de 
la gobernanza, al tiempo que supera sus riesgos y amenazas, como por ejemplo una 
excesiva incidencia (entendida como abuso) de uno de los actores, o la a veces frágil y 
variable institucionalidad como la de Antioquia, que se ve enmarcada en el escenario de un 
estado descentralizado y dependiente, para esta ocasión, de una coherente y consistente 
accionar, tanto nacional como territorial. 
1.2 Antecedentes (Estado del arte) 
Para una mejor delimitación de este proyecto se realizó una revisión del estado del arte de 
una política pública relativamente reciente, como la de Parques Educativos, con miras a 
determinar qué se ha concluido en el ámbito académico en relación a la misma y reconocer 
los enfoques y conclusiones de otros estudios alusivos a políticas públicas con enfoque 
democrático y participativo, para enmarcar el proyecto en el contexto de una discusión 
regional. 
Inicialmente, se determinó que es escasa la producción académica asociada al objeto de 
estudio, o sea, la Política Pública de Parques Educativos, y especialmente bajo el enfoque 
que se le quiere dar en la presente propuesta de investigación. 
En la búsqueda se logra identificar un informe preliminar del estudio realizado por las 
investigadoras de la Universidad EAFIT (2015), Julieth Viviana Marín y Lina Marcela 
Arias, en el que se preguntan si los Parques Educativos son un proceso que contribuye a la 
legitimación del Estado en Antioquia, bajo la idea de la participación y construcción 
colectiva. 
Entre las conclusiones proyectadas por dicho estudio se establece que, aunque no se puede 
hablar de legitimación del Estado en su totalidad, este ejercicio da cuenta de cómo se 
cambia el imaginario que las comunidades tienen del Estado, cuando este desde una postura 
política clara, con unos principios rectores “constantes” se centra en los territorios y 
permite la participación activa de las comunidades, materializando sus deseos, intereses y 
decisiones en el marco del colectivo. 
En esa misma lógica exploratoria, otra investigación que emerge recientemente es aquella 
referente a los Parques como escenarios de construcción y decisión colectiva en el contexto 
educativo, publicada por Quiñonez (2016). En ella el investigador concluye que los Parques 
Educativos finalmente se constituyen 
“…como el lugar donde los sujetos recuperan su voz desde la apreciación estética del lenguaje; 
lenguaje que posibilita construir conocimiento entre iguales, entre maestros y estudiantes, entre 
instituciones educativas y comunidades de un territorio, sin caer en el uso del idioma como 
instrumento de comunicación, sino como posibilidad de recuperar el valor de lo humano, de lo 
sensible (…) desde la construcción social y la real participación de las comunidades.” (Quiñonez, 
2016, pág. 42). 
Ahora, con relación a estudios referentes a políticas públicas y prácticas gubernamentales 
de carácter democrático en el ámbito colombiano e iberoamericano, es importante resaltar 
que si bien hay una variedad de casos analizados, la cantidad no permite concluir que 
estemos frente a una “ola” de gobiernos avocados a las nuevas prácticas democratizadoras, 
pero si se instaura una tendencia hacia el establecimiento progresivo de estos 
procedimientos. 
Casos como el de Andalucía y Barcelona en España, Jalisco en México, Porto Alegre en 
Brasil, Bolivia, y Colombia, especialmente en las ciudades de Bogotá y Medellín, dan 
cuenta, tras la revisión bibliográfica, de lo anteriormente presupuestado. Y aunque con 
distintos enfoques, y la particularidad que reviste cada uno de los casos, una de las 
conclusiones que es recurrente en torno a la ampliación del procedimiento gubernamental 
en este tipo de casos. 
“Valorar otras dimensiones de la ciudadanía desde el reconocimiento de los saberes locales en torno 
a la convivencia, apropiación del espacio público y participación en una comunidad política, 
permite el desarrollo de procesos de planificación con profundidad histórica, es decir, una 
planificación que reconozca los procesos que le han dado sentido a lo que tenemos en el presente” 
(González, 2011, pág. 22). 
 
 
 
 
 
2. LOS PARQUES EDUCATIVOS DE ANTIOQUIA 
Los Parques Educativos1 se constituyeron en la principal política pública implementada por 
la Gobernación de Antioquia entre los años 2012 y 2015, durante la administración liderada 
por el entonces gobernador, Sergio Fajardo Valderrama2. Una iniciativa ligada al Plan de 
Desarrollo Antioquia la más educada, en su línea 2 La Educación Como Motor de 
Transformación Social. 
Lo que se presenta a continuación es una breve recopilación de antecedentes del citado 
Plan, lo cual permite reconocer algunos de los principios y mecanismos adoptados por la 
política de Antioquia la Más Educada, la cual se hace transversal por supuesto en la política 
pública de Parques Educativos. 
2.1 Complejidades del territorio: Antioquia como objeto de política pública 
Resulta indispensable al momento de valorar cualquier política pública no solo el análisis 
fáctico de sus enfoques y los actores que involucra, sino también de acuerdo con el 
contexto evaluar algunos asuntos claves como las creencias, valores y aspectos 
sociopolíticos, que en palabras de Aguilar (2009) pueden ser amigables u hostiles, estables 
o dinámicos, controlables o incontrolables por el gobierno o la sociedad entera. 
Así pues, debido a sus características, administrar el departamento de Antioquia es tal vez 
uno de los mayores retos en materia de administración pública que se puede afrontar en 
Colombia, siendo equivalente a gobernar un territorio más grande que la nación 
centroamericana de Costa Rica, con el doble de la población que ostenta la República 
 
1 El presente texto es el resultado de una indagación preliminar realizada con actores institucionales 
inmersos en diferentes fases del proyecto Parques Educativos y de la revisión documental de actas, informes 
y notas de prensa relacionadas con el proceso, con el fin de construir un marco general que permita 
comprender el sentido, origen y desarrollo del proceso que se pretende indagar posteriormente bajo el 
enfoque de prácticas de gobernanza. 
2 Sergio Fajardo es matemático de profesión. Su vida política inicia con su postulación a la Alcaldía de 
Medellín, a la cual aspiró sin éxito en el 2000. En su segundo intento es elegido alcalde de Medellín para el 
periodo 2004-2007, luego fue precandidato a la Presidencia de Colombia (2010) y finalmente gobernador de 
Antioquia (2012– 2015), cargo al que llegó avalado por el Partido Verde con la votación más alta registrada 
a la fecha para este cargo de elección popular en el Departamento, con 925.956 votos, según datos de la 
Registraduría Nacional. 
 
Oriental del Uruguay y el agregado de contar con el mayor número de municipios en 
Colombia3. 
El departamento ocupa un territorio de 63.612 km², 5,6% del total nacional. Está situado al 
noroccidente de Colombia, limita al norte con el mar Caribe y los departamentos de 
Córdoba y Bolívar; al este con Bolívar, Santander y Boyacá; al sur con Caldas y Risaralda, 
y al oeste con Chocó. Se caracteriza por su complejidad física, ambiental y ecosistémica. 
Hacen parte de su territorio las cordilleras Central y Occidental, tres de las cuencas 
hidrográficas más importantes del país (Magdalena, Cauca y Atrato), tres parques naturales 
nacionales (Katíos, Orquídeas y Paramillo) y una costa sobre el mar, con 323 km 
aproximadamente, superada únicamente por el departamento de Guajira. Lo componen 125 
municipios agrupados en nueve subregiones, que a su vez están conformadas por 25 zonas. 
Antioquia cuenta además con 238 corregimientos y 4.602 veredas (Plan de Desarrollo de 
Antioquia 2012 – 2015, Pág. 10). 
Las anteriores características permiten entrever una amplia diversidad y complejidad en 
términos sociales, económicos, institucionales, geográficos, entre otros. Por referenciar 
algunos datos que se consideran relevantes a la hora de comprender el sentido y desarrollo 
de una política pública como la de Parques Educativos, vale la pena citar que, para finales 
de 2011, momento en el que es elegido Sergio Fajardo como gobernador de Antioquia, la 
calidad de vida urbana mostraba valores mayores a los de la calidad de vida rural en todas 
las subregiones. El valor más alto en el índice lo presentaba el Valle de Aburrá con 72,51 
puntos, seguido por el Oriente con 67,88 y el Norte con 67,42, mientras que las subregiones 
con menores condiciones de vida urbana eran Bajo Cauca con 60,88, Magdalena Medio con 
61,11 y Urabá con 62,58 (Gobernación de Antioquia, 2012). 
En materia de cobertura territorial de la política pública, el potencial de la Red de Parques 
abarcó el 77% del territorio departamental, mientras que la cobertura real para los 27 
parques con mayor tiempo de funcionamiento alcanzó el 50,3% de su territorio objetivo. En 
términos de población, esto se traduce en una cobertura potencial que beneficia al 33,2% de 
los habitantes del departamento y una cobertura real del 64,6% de la población objetivo de 
 
3 Antioquia, con 125 municipios, es el departamento con mayor número de unidades territoriales, seguido 
por el Departamento de Boyacá, con 123. 
los parques mencionados (EAFIT, 2016, Pág. 10). La población en los 80 municipios 
cubiertos por la Red, que no incluyen Ciudadelas Educativas, suma en total 1.517.010 
personas en 2015, esto es el 24% de los habitantes de todo el departamento. Separando a 
Medellín de la estadística, dicho porcentaje sube al 38. 
 
2.2 Los fundamentos 
Para comprender el modelo de relacionamiento establecido por la política pública de 
Parques Educativos vale la pena revisar algunas decisiones políticas del gobierno de 
Antioquia la Más Educada relacionadas directa o indirectamente con el proyecto, debido a 
que pueden contemplarse como una actuación sistemática que precede, especialmente, las 
fases de diseño e implementación de la política pública estudiada, a la vez que promueven 
la comprensión de algunos criterios que permitieron definir el problema y la posterior 
inclusión, tanto en la agenda pública, como en la gubernamental. 
Antioquia la Más Educada considera las fortalezas del territorio y de su gente como punto 
de partida para superar los problemas y las dificultades. En este sentido, el Plan de 
desarrollo 2012 – 2015 retomó los procesos de planificación que se han adelantado en los 
últimos años, como son: el Plan Estratégico de Antioquia (1998) y los planes estratégicos 
subregionales, los Lineamientos de Ordenación Territorial para Antioquia – LOTA – 
(2008), y el Plan Regional de Competitividad (2009); así como los resultados de los 
encuentros subregionales con el Gobernador y los Consejos Consultivos realizados por el 
Consejo Departamental de Planeación. 
 “…partimos del conocimiento del territorio, de sus fortalezas y potencialidades para planear, para construir y 
proponer las políticas y programas de desarrollo económico y social de cada región, apuntando a la formación 
de un ambiente capaz de complementar y multiplicar los esfuerzos en torno a un proyecto de desarrollo 
regional competitivo, productivo e incluyente. Tenemos claro el diagnóstico de los problemas de Antioquia y 
de las necesidades que se desprenden de estos, especialmente tras las visitas que se adelantaron en el primer 
trimestre de este año 2012 a las nueve subregiones y cuya información, aprendizajes e inquietudes quedaron 
debidamente plasmados en el Plan de Desarrollo” (Gobernación de Antioquia, 2012, Pág. 23). 
En esa medida, el Plan de Desarrollo presenta unos lineamientos para el desarrollo de la 
política pública que es objeto de estudio. 
“En el Departamento nuestra apuesta por la educación se verá reflejada en el diseño y ejecución de programas 
y proyectos que respondan a las necesidades particulares de cada subregión, con énfasis en los maestros y 
maestras, y en una infraestructura acorde con las necesidades y prioridades de cada subregión. La educación 
pública será una prioridad del gobierno. Aprendimos que la educación debe entenderse en un sentido amplio 
que trascienda los muros de los colegios. La Antioquia del siglo XXI debe ser la Antioquia en donde todas las 
personas tengamos espacio en el mundo maravilloso de la educación. Por eso vamos a construir Antioquia, la 
más educada, y en ella la cultura, el emprendimiento, la innovación, la ciencia y la tecnología tienen espacios 
preponderantes” (Gobernación de Antioquia, 2012, Pág. 25-26). 
Siendo una de las referencias tácitas a la política pública de Parques Educativos aquella que 
refiere a las funciones que tendrá la Secretaría de Educación de Antioquia: 
“Como estrategia para lograr una Educación con Calidad para el Siglo XXI, la Secretaría de Educación 
desarrollará diferentes programas en el marco del Plan de Desarrollo 2012 – 2015, orientados a la 
transformación de los ambientes de aprendizaje a través del mejoramiento de las infraestructuras, el uso y 
apropiación de TIC para aprovechar los avances del departamento en dotación y equipamiento para la 
conectividad, la construcción de parques educativos para el desarrollo educativo y cultural de las diferentes 
subregiones del departamento, así como el mejoramiento de la calidad educativa, la formación de docentes y 
el aumento de posibilidades de acceso y permanencia escolar” (Plan de Desarrollo de Antioquia 2012 – 2015, 
Pág. 92). 
Lo anterior permitiría comprender que, si bien la decisión de construir un número 
determinado de Parques Educativos surge en el proceso de gobierno, esta se fundamentó en 
el diagnóstico realizado durante la formulación del Plan de Desarrollo y luego fue 
legitimada en la agenda pública, con base en un modelo de acuerdo ciudadano en el que 
diferentes actores y organizaciones de la sociedad civil fueron partícipes, y en los cuales la 
educación siempre representó un carácter prioritario. 
Para concluir este apartado, se citan dos ejemplos de relacionamiento que antecedieron la 
Política Pública de Parques Educativos, y que se mencionan en tanto permiten comprender 
lo que luego será toda la fase de diseño e implementación de la política pública. Ellos son 
los Pactos por la Calidad de la Educación y los Acuerdos Públicos Municipales, dos 
escenarios de relacionamiento ejecutados por la Gobernación, marcados por la 
coordinación entre nivelesterritoriales y diferentes jerarquías institucionales. 
Con relación a los Pactos por la Calidad de la Educación habría que decir que fueron un 
mecanismo con el que se llegó a cada territorio con la intención de identificar cuáles eran 
los retos en materia de acceso, deserción escolar, pruebas del Saber y acceso a la educación 
superior en cada municipio, para elaborar un documento conjunto de acuerdo con las 
administraciones locales y su comunidad educativa. Aquellos Pactos por la calidad de la 
educación, se firmaron en total con 119 municipios (EL MUNDO, 2014). 
Cabe precisar que cuando transcurría el primer año de gobierno de Sergio Fajardo, como es 
natural al inicio de cualquier mandato, la expectativa en los municipios se resumía en cómo 
sería la primera visita del primer mandatario a las regiones y con quiénes se reuniría. Un 
momento histórico en el que se suponía, conforme la tradición política, que tal vez los 
llamados serían los alcaldes de los municipios con mayor caudal electoral o incidencia 
económica. No obstante, como lo reseña el periódico EL MUNDO para la fecha, el motivo 
de las primeras visitas del Gobernador a los municipios fueron los Pactos por la calidad de 
la educación y el lugar elegido para convocar fueron las instituciones educativas. 
Una decisión que obedecía, quizás, al propósito de visibilizar a las comunidades educativas 
y hacer de los colegios los ejes del desarrollo municipal. Era simbólico que el primer gran 
acuerdo de gobierno tuviera lugar en un escenario dedicado a la educación. “Los 
funcionarios no cesan de tomar nota de lo que compone el panorama. Prometen que las 
condiciones mejorarán e invitan a firmar el pacto al alcalde y su equipo. Lo hacen ellos y 
los representantes de la sociedad civil también” (EL MUNDO, 2012). 
“La clave no era simplemente llamar la atención de los alcaldes y alcaldesas para que firmaran un documento 
en el que se comprometían con el plan de la Gobernación. La clave de los Pactos fue proponer una 
movilización social con el argumento de que la calidad de la educación era el inicio para borrar la brecha de 
las desigualdades” (F. Gil, Comunicación Personal, 20174). 
Al igual que los Pactos, los Acuerdos Públicos Municipales fueron otro mecanismo que 
sirvió de antesala para promover un esquema de gobernanza en torno a todo el proyecto de 
Antioquia la más educada, que luego estaría presente en la que ya hemos referenciado 
como la principal apuesta del gobierno de Sergio Fajardo: la política pública de Parques 
Educativos. 
 
4 Entrevista al Ex Secretario de Educación de Antioquia, Felipe Andrés Gil Barrera. 
Respecto a los Acuerdos Públicos Municipales el periódico El Colombiano los describió 
como un modelo capaz de reemplazar la creencia tradicional de que los alcaldes necesitan 
intermediarios para gestionar recursos en el Departamento. Un proceso que comenzó con 
deliberaciones entre la Gobernación y los primeros mandatarios municipales para 
identificar proyectos que garantizaran el mayor impacto posible en las localidades, de 
acuerdo con los planes de desarrollo municipal y departamental aprobados al inicio de los 
periodos de gobierno. Un escenario de concertación en el que además definieron los 
recursos que invertirían en la ejecución, el tiempo en que se desarrollarían y la población 
beneficiada, quedando finalmente la información inscrita en un documento público para 
que cualquier ciudadano pudiera hacerle seguimiento (El Colombiano, 2013). 
Fueron los Acuerdos Públicos Municipales el mecanismo ideado por la Gobernación para 
concretar el modelo de relacionamiento, partiendo de la idea de llegar a un convenio de 
asociación transparente con la primera autoridad del municipio, a los ojos de toda la 
sociedad, acudiendo al rigor técnico y social para priorizar las intervenciones en cada 
localidad. Eran meses previos de planeación y evaluación local, para que luego un 
mandatario municipal pasara 12 horas con los equipos técnicos de la Gobernación 
priorizando cuáles eran las intervenciones necesarias en su localidad, en aras de articular 
los planes de desarrollo locales con el departamental e incluso con el nacional. Sergio 
Fajardo lo explica así: 
“En nuestra forma de entender y hacer la gestión pública rompemos con la fragmentación de alcaldes para 
hacer negociaciones particulares. Reconocemos a alcaldes y alcaldesas como las estrellas de cada uno de sus 
municipios, independientemente de la filiación política. No nos encerramos en cuartos oscuros, ni enviamos 
mensajeros para organizar proyectos, recursos y contratistas. Con cada municipio hacemos un acuerdo 
público transparente que reconoce la dignidad de cada gobernante, a quienes no les ponemos precio ni les 
identificamos con algún dueño, y les reconocemos la inteligencia y capacidad para presentar y exponer 
proyectos de acuerdo a sus planes de desarrollo. Éste es el mismo criterio que propusimos para avanzar en la 
propuesta de asignación de los recursos de regalías de Antioquia: invitar a la discusión rigurosa, con una 
mirada regional que va más allá de los intereses de cada municipio, sustentada en argumentos serios” 
(Rivera, 2016, Pág. 26). 
Una actuación, la de los Pactos y los Acuerdos, que necesariamente marcan un punto de 
partida a la hora de establecer un análisis, especialmente en términos de relacionamiento, 
de lo que fueron los Parques Educativos en un marco de gobernanza. 
 
2.3 Parques Educativos: esencia y desarrollo 
A continuación, se hace una referencia general de cómo se gestó cada fase de la política 
pública objeto de estudio, la cual permite propiciar un encuadre para cada una de las etapas 
del proyecto. Una construcción resultante de la revisión documental de actas, informes, 
noticias, investigaciones y documentos públicos producidos durante y después del periodo 
de estudio. 
¿Qué son entonces en esencia los Parques Educativos? En términos formales los Parques y 
Ciudadelas Educativas5 “son recursos pedagógicos y didácticos de las instituciones 
educativas oficiales que constituyen un espacio público de encuentro de todos los 
habitantes del municipio, para el aprendizaje y la formación, que permiten compartir y 
crear las condiciones para acceder a diversas estrategias educativas, favoreciendo la 
inclusión, participación y formación ciudadana para potencializar el desarrollo local y la 
transformación de Antioquia” (Ordenanza 36 de 2014, Pág. 2). 
En la misma línea Rodríguez (2016) reseña que el proyecto de los Parques Educativos, 
plasmado en el Plan de Desarrollo Antioquia la más Educada (2012-2015), surge en el 
gobierno de Sergio Fajardo basado en un compromiso por la educación. Es en este Plan 
dónde se instaura la política pública que tiene como propósito “introducir la innovación, la 
creatividad, la experimentación y los procesos de movilización social al sistema educativo 
 
5 Las Ciudadelas Educativas son proyectos de Infraestructura Educativa ejecutados durante el periodo de 
gobierno de los gobernadores Aníbal Gaviria y Luis Alfredo Ramos, con el fin de dotar de espacios para la 
cultura y la educación a los municipios de Puerto Berrío, Andes, Apartadó, Caucasia, Frontino, Sonsón, 
Yarumal, Urrao, Amalfi y Copacabana. Escenarios que en el marco de Antioquia la Más Educada se 
integraron en la recta final del mandato al proyecto de los 80 Parques Educativos, para totalizar en total 90 
dotaciones que, aunque concebidas bajo distintas dinámicas, finalmente bajo la filosofía de la política 
pública vigente entrarán a configurar lo que se conocerá en su amplitud normativa como la política pública 
de Parques y Ciudadelas Educativas de Antioquia. La anterior precisión se hace con el fin de dar claridad en 
tanto es probable que, en el curso de la investigación, si bien está centrada en los ParquesEducativos, 
eventualmente los actores o la evidencia documental puedan hacer referencia a la Ciudadelas. 
tradicional” (Rodríguez, 2016), pretendiendo agregar nuevos componentes al sistema 
educativo tradicional para mejorar la calidad de la educación en el departamento, contribuir 
a la formación de los docentes y bachilleres e impulsar los talentos locales. Siguiendo lo 
estipulado en el Plan de Desarrollo Antioquia la Más Educada, allí se establece la 
construcción de 40 parques educativos, cuyo número fue duplicado por la administración 
departamental, argumentando esta decisión en la acogida que tuvo el proyecto en las 
comunidades antioqueñas (Rodríguez, 2016, Pág. 5). 
Los Parques Educativos nacen con la idea de convertirse en la materialización de todo lo 
que representaba Antioquia la Más Educada: educación, dignidad, libertad. 
“Y es que como lo ha repetido en innumerables ocasiones el gobernador Sergio Fajardo, el poder de los 
violentos y los ilegales está en fragmentar la sociedad, por eso los Parques Educativos surgían como la 
posibilidad, como la oportunidad para una sociedad de volver a encontrarse en un escenario público donde 
cualquier ciudadano pudiera expresar y desarrollar sus capacidades sin miedo de sentirse sometido” (Rivera, 
2016, Pág. 97). 
La selección de los municipios donde se construirían los Parques se dio mediante un 
concurso, en el cual cada alcalde (2012-2015), por decisión propia y en compañía de su 
comunidad, participó con la sumatoria de la postulación de un lote cercano al parque 
principal, sin restricción de áreas protegidas, técnica y legalmente apto (30% de la 
calificación) y una propuesta educativa, de acuerdo con sus alcances, que contenía: la 
planeación estratégica, cobertura, administración y operación del parque y plan anual de 
inversión (70%) (Rodríguez, 2016). 
Como se mencionó previamente, la convocatoria contemplaba la adjudicación de 40 
Parques Educativos, sin embargo, debido a la amplia participación y el surgimiento de 
nuevos actores, especialmente de índole público - privado, fueron otorgados en primera 
instancia 5 Parques más y luego, como producto de una segunda convocatoria, otros 35 
Parques, para un total de 80. El retrato de la decisión política lo ilustra el entonces 
Secretario de Educación de Antioquia, Felipe Gil: 
Era impresionante lo que hicieron allí los municipios. En el proceso de evaluación de las postulaciones hubo 
unas deliberaciones impresionantes, porque los documentos que desarrollaban los municipios eran 
extraordinarios. Se seleccionan esos primeros 40 parques, pero hubo 5 que lo hicieron igual de bien, entonces 
fue cuando se le hace la llamada al Gobernador y se buscan recursos a ver si teníamos para los 45. Se había 
logrado algo que pocas veces se ha vivido: que la comunidad educativa en las 9 regiones vibrará por la 
educación, le apostara a un proyecto. Empezamos entonces a recibir muchas llamadas diciendo que querían 
tener el parque Educativo, que les volviera a recibir la propuesta, que ellos podían aportar más. 
No fue un tema del Gobernador o de nosotros, fue realmente un reclamo de las comunidades que querían 
tener su parque educativo. Entonces ahí fue cuando nos tocó evaluar el tema financiero, revisar los recursos 
ordinarios, revisar los recursos del sector privado, fue necesario unas gestiones de cooperación internacional. 
Entonces ahí, cuando vimos que había un sector privado que quería apoyarnos, que USAID (la Agencia de 
Cooperación de los EEUU) también quería aportar, entonces vimos que se podía dar un salto mayor (F. Gil, 
Comunicación Personal, 2017). 
El hecho de que fuera por convocatoria pública planteó la oportunidad para las 
comunidades de construir una propuesta por municipio, que sería evaluada por un jurado 
externo (empresarios, técnicos y académicos6) que de manera libre determinaría el valor de 
las propuestas y los ganadores. Un escenario que ya de por sí tenía una valía porque 
suponía que las comunidades tuvieran que organizarse y pensar de manera plural, sin 
importar las diferencias y sobreponiendo el beneficio del municipio (Rivera, 2016). Un 
buen ejemplo de las llamadas movilizaciones y lo que propiciaron lo registra el periódico 
EL ESPECTADOR: 
“Once estudiantes del resguardo Nukak makú, acompañados de la profesora Maryori Domicó, se levantaron 
el jueves pasado a la una de la mañana para alcanzar a vestirse bonito, pintarse la cara, ensayar el baile y 
viajar seis horas por carretera, desde Dabeiba hasta Medellín. ¿El propósito? Decirle al gobernador Sergio 
Fajardo que los indígenas del Occidente del departamento también querían verse representados dentro de su 
política Antioquia, la más educada. 
... Pero, si ya se eligieron los parques, ¿por qué los Nukak makú asisten a una cita con el gobernador? La 
fuerte movilización social desencadenada en los municipios por el proyecto Parques Educativos, que busca 
descentralizar los esfuerzos formativos concentrados en Medellín y entregarles a las comunidades rurales 
espacios de igual calidad, motivó al Instituto para el Desarrollo de Antioquia (IDEA) a proponerle a la 
Gobernación una segunda etapa del proyecto en la que esta institución pública financiará la construcción de 
25 parques más. Con este impulso, la agencia para la cooperación internacional estadounidense, USAID, y un 
grupo de empresarios sumaron esfuerzos para completar un total de 80 parques educativos” (EL 
ESPECTADOR, 2013) 
 
6 El jurado de Parques Educativos estuvo integrado por los rectores universitarios Juan Luis Mejía, de Eafit y 
Alberto Uribe Correa de la U. de A., el urbanista Luis Arbeláez, la directora del Periódico El Colombiano, Ana 
Mercedes Gómez y el empresario Nicanor Restrepo. 
Cuando los diferentes municipios de Antioquia presentaron su proyecto para ganarse un 
Parque Educativo, las oficinas de la Secretaría de Educación de Antioquia eran un carnaval. 
Las propuestas eran traídas por sus creadores —alcaldes, rectores, profesores, estudiantes, 
madres, padres, adultos mayores, presidentes de juntas de acción comunal— convocados 
por un sueño: conseguir un espacio que le diera nuevos significados a los municipios y que, 
sobre todo, aportara a la calidad educativa y al desarrollo de las localidades (Rivera, 2016, 
Pág. 98). En la primera convocatoria de 1147 municipios habilitados 109 se presentaron; en 
la segunda 57 de 67 lo hicieron. 
Los Parques Educativos tenían la tarea de reconocer la identidad de cada pueblo. Eso 
significaba que desde su concepción y su diseño ninguno sería igual a otro. Por eso para el 
diseño de los Parques se realizó un concurso de méritos en el que 144 arquitectos y 
arquitectas del país concursaron para diseñarlos. Los ganadores fueron elegidos por un 
jurado de 5 arquitectos miembros de la Sociedad Colombiana de Arquitectos. Los 
seleccionados tenían la tarea de ir al municipio que le hubiese tocado para conocer su 
historia, su geografía, su clima, sus costumbres, su esencia para con ese insumo sentarse a 
dialogar y a construir con los ciudadanos que lideraron la propuesta del Parque Educativo, 
que desde ese momento pasaron a conocerse como la mesa municipal del Parque (Rivera, 
2016, Pág. 99). 
A la vez, es importante reseñar que la figura de las mesas municipales se conforma desde la 
apertura del concurso público (2012 y 2013) y se fueron fortaleciendo y consolidando en 
los últimos dos años del gobierno de Sergio Fajardo. La mesa municipal, que luego habría 
de convertirse en Junta Local una vez entrara en operación el Parque, fue el mecanismo 
principal de participación ciudadana. Una instancia que hacía la labor de seguimiento y 
gestión frente a cada eje de trabajo en la puesta en marcha y posterior funcionamiento de un 
Parque o Ciudadela (Informe de Gestión Subsecretaría de Parques y Ciudadelas Educativas, 
2015). Así las mesasmunicipales se convirtieron en el escenario necesario para mantener 
vigente el interés de las comunidades. La Gobernación entonces dejó que los arquitectos 
 
7 Solo podían participar de la convocatoria 114 de los 125 municipios. 10 estaban impedidos porque ya 
contaban con ciudadela educativa y Medellín no fue priorizado en razón de su amplio capital físico. 
soñaran con las comunidades, teniendo como premisa que cada Parque debía ser el símbolo 
de la proyección, de la transformación que quería el municipio. 
Por eso los Parques planteaban la resignificación del municipio, porque les permitía a sus habitantes rescatar o 
reescribir su historia desde el diseño, el nombre o la ubicación misma, dado que en algunos casos los Parques 
emergerían sobre lugares que fueron escenarios del conflicto, como en Nariño, donde el Parque Educativo se 
concibió al lado del cuartel de Policía que destruyó la guerrilla, hace 20 años, con una explosión que destrozó 
casi toda la cabecera municipal (Rivera, 2016, Pág. 100). 
Los Parques Educativos fueron sometidos, en su mayoría, a procesos de licitación pública y 
una mínima parte realizados mediante convenios de asociación. Esto aparentemente 
planteaba unos tiempos muertos para la administración departamental, mientras que se 
iniciaban las obras y en los municipios se terminaban de concretar propuestas 
complementarias, nombres y diseños. Sin embargo, había algo esencial sobre la mesa. Uno 
de los grandes retos que la Gobernación tuvo con los Parques Educativos, fue definir su 
modelo de operación. ¿Qué estrategias pedagógicas se iban a implementar en un lugar 
educativo que, precisamente, no es un colegio? ¿Cómo administrar un lugar entregado por 
la Gobernación a un municipio sin que se perdiera la esencia? ¿Cómo garantizar la 
sostenibilidad financiera sin que fuera un obstáculo para los presupuestos municipales? 
La conclusión, después de muchas hipótesis y consultas fue que el modelo tenía que ser mixto, o sea una 
operación entre las partes, lo que es poco frecuente en materia de gestión pública en Colombia, porque no se 
suele dar que un municipio, el departamento y la Nación sean aliados en una operación de tiempo indefinido. 
Así entonces, por ejemplo, se pensó que el director del Parque fuera nombrado por el municipio, mientras que 
la Gobernación aportaba un maestro y un practicante, para de esa manera ir compartiendo responsabilidades 
(Rivera, 2016, Pág. 101). 
La propuesta educativa fue discutida y concertada con cada mesa municipal de los Parques 
Educativos para alinearse a las necesidades, intereses y prioridades de cada municipio. 
Dicho documento también definió la programación adicional y contenido local con base a 
las capacidades locales, elementos priorizados en las propuestas base del concurso y el 
“espíritu” único de cada Parque (Asamblea Departamental, 2014). En ese mismo ámbito, 
los lineamientos fueron discutidos y validados por entidades con trayectoria en el sector 
educativo, cuya interpretación general quedó consignada en la política departamental - 
Ordenanza 36 de 2014 -, su decreto reglamentario y las políticas locales - acuerdos 
municipales -. Estos últimos fueron la formalización, adopción e institucionalización de la 
política pública departamental en los municipios y de los cuales a diciembre 31 de 2015 
quedaron aprobados 71 de los 90 contemplados en el marco de la Ordenanza de Parques y 
Ciudadelas Educativas. 
Ahora, si lo que se pretende es comprender de forma explícita lo que esto supone, resulta 
valiosa la descripción realizada por la propia Subsecretaria de Parques Educativos, Jessica 
Stephenson, quien explica cómo se generaron proyectos y lineamientos para articular 
proyectos estratégicos de calidad educativa en los Parques Educativos a nivel municipal, 
departamental y nacional. A nivel municipal articulando los Parques dentro de los Planes 
Municipales de Educación (PME) y generando la discusión con rectores y maestros para 
incluir los Parques dentro de los Proyectos Educativos Institucionales (PEI8). A nivel 
departamental los Parques se convirtieron en elementos centrales en la discusión de la Ruta 
de la Calidad9, y supusieron escenarios centrales para el desarrollo de estrategias como las 
redes de maestros, la apropiación digital, y el mejoramiento de competencias básicas en la 
media para mejorar el acceso a la educación superior. A nivel nacional, los Parques y 
Ciudadelas se convirtieron en el punto central para el desarrollo de nuevas apuestas 
nacionales para transformar la calidad educativa, como la Jornada Única (Informe de 
Gestión Subsecretaría de Parques y Ciudadelas Educativas, 2015). 
La anterior afirmación se ve refrendada en el marco departamental en la Ordenanza que 
regula la política pública de Parques y Ciudadelas Educativas, cuando esta fija establecer el 
esquema de corresponsabilidad, cofinanciación y operación conjunta entre el gobierno 
municipal y el gobierno departamental, siempre bajo el principio fundamental de que sea el 
municipio el principal dueño y doliente de su Parque o Ciudadela, teniendo en cuenta que 
no estará solo en la misión de lograr que el Parque cumpla su objetivo de transformar la 
calidad de la educación en el territorio (Ordenanza 36 de 2014, Pág. 3) 
 
8 Los Proyectos Educativos Institucionales son la hoja de ruta contemplada por la Ley General de Educación, 
la cual estima la orientación pedagógica de las instituciones educativas. Este documento es definido 
autónomamente por la comunidad educativa, en cabeza del rector. 
9 Estrategia integral de la Secretaría de Educación de Antioquia para acompañar, asesorar y evaluar a las 
Instituciones Educativas de Antioquia en procura del mejoramiento de la calidad educativa. 
Una articulación que, entre otras cosas, supuso además un rediseño normativo, para el caso 
particular de la creación de la figura del maestro líder (inexistente en el Sistema Nacional 
de Educación Básica y Media) y de carácter institucional con la modernización de la 
Secretaría de Educación Departamental, específicamente con la adición burocrática que 
significó la creación de la Subsecretaría de Parques y Ciudadelas Educativas. La 
Subsecretaría cumpliría con funciones frente a la operación de los Parques una vez 
estuvieran en funcionamiento. También direccionaba y coordinaba acciones relacionadas 
con la puesta en marcha y la movilización social en los Parques que estaban en obra en ese 
entonces; y como proceso de transformación social, más allá de la obra física, dinamizaba 
cuestiones educativas y sociales y dinámicas de trabajo en Red (Informe de Gestión 
Subsecretaría de Parques y Ciudadelas Educativas, 2015). 
Una Red que precisamente era el objetivo funcional del proyecto, puesto que el 
componente cooperativo se suponía como un pilar de la política, dado que se contempló la 
actuación individual como un limitante inevitable. La política de Parques Educativos 
reconoció entonces las responsabilidades y competencias de los entes territoriales y la 
necesidad de fortalecer capacidades institucionales locales de acuerdo con cada contexto. 
En síntesis, el modelo de gobierno y operación de los Parques, determinó que las 
administraciones municipales estuvieran empoderadas para ser las principales gestoras del 
proceso, y a su vez, las Juntas Locales, las principales herramientas para la interlocución y 
gestión en el ámbito municipal. 
Prácticas que, ya fuera en el marco de la Mesa Municipal o de la Junta Local, giraron en 
torno a multiplicidad de temáticas, como podrá evidenciarse más adelante cuando se de voz 
a los actores involucrados en los casos de San Vicente Ferrer, Tarso y Santa Fe de 
Antioquia, sobre los cuales se ha delimitado esta investigación. No obstante, vale la pena 
reseñar en este primer ejercicio descriptivoque, en lo referente a la obra pública, el hecho 
de optar en la mayoría del proceso de construcción de los Parques por la figura de licitación 
pública involucró a una serie de actores que, como se podrá comprobar, fueron 
determinantes, tanto en el relacionamiento de todos los actores primarios que configuran la 
política pública, como en su desarrollo propiamente. 
Finalmente, el detalle de la contratación de las obras fue el siguiente: la Secretaría de 
Educación firmó contratos interadministrativos con la Empresa de Vivienda de Antioquia 
para la construcción de 71 Parques Educativos (los cuales fueron licitados). Los Parques 
Educativos de Vigía del Fuerte, Tarso, Támesis y Titiribí, fueron construidos en el marco 
de un convenio con la Fundación Fraternidad Medellín, que tenía como fin desarrollar 
estrategias para el mejoramiento de la calidad educativa. Fraternidad Medellín aportando el 
50% del valor del convenio. La obra del Parque Educativo de Alejandría, se contrató a 
través del Instituto de Cultura y Patrimonio de Antioquia por sus características 
patrimoniales. Mientras que las obras de El Bagre, Liborina y Arboletes, se contrataron a 
través de la Secretaría de Infraestructura Departamental y San Andrés de Cuerquia, a través 
de la Hidroeléctrica Ituango S.A. E.S.P (Asamblea Departamental, 2015). 
Para efectos de un contexto general habría que agregar que en 2014 abren sus puertas los 
primeros 8 Parques y otros 47 fueron entregados al año siguiente, previo a la conclusión del 
gobierno de Sergio Fajardo. El Parque Educativo de Vigía del Fuerte fue el primero en abrir 
al público en agosto de 2014. Los Parques Educativos de San Andrés de Cuerquia, 
Arboletes, El Peñol, Jericó, Valparaíso, Marinilla y La Ceja, fueron los últimos en ser 
entregados por la Gobernación de Antioquia en el 2015, mientras que se proyectó que en 
2016 se entregarían los 25 parques restantes, durante el gobierno del entonces electo 
gobernador, Luis Pérez Gutiérrez (EAFIT, 2016, Pág. 6). 
Con relación a la calidad, cantidad y características de las actividades desarrolladas, tanto 
previo como posterior a la apertura de cada uno de los Parques y Ciudadelas, es importante 
reseñar que dentro del marco acordado con las comunidades y los aliados privados se 
definió que estas fueran ejecutadas en referencia a 7 líneas estratégicas: formación de 
maestras y maestros; fortalecimiento de la educación básica y media; oportunidades para el 
acceso a la educación superior; oportunidades para el emprendimiento y la formación para 
el trabajo; apropiación digital; cultura, arte, identidad, medio ambiente, deporte y 
formación ciudadana; inglés como lengua extranjera10. 
 
10 Con el fin de conocer en detalle el funcionamiento de cada Parque se puede consultar el “Cuestionario a la Subsecretaría 
de Parques y Ciudadelas Educativas para la Asamblea Departamental del 3 de diciembre de 2015”, en tanto durante el 
desarrollo de esta investigación estos son elementos a considerar, pero no propiamente serán desarrollados a profundidad. 
Por último, al revisar la configuración y puesta en marcha de mecanismos de seguimiento y 
monitoreo de los Parques y Ciudadelas, se logran identificar dos escenarios, el primero que 
se podría definir como de carácter operativo y administrativo, que obedece a la cotidianidad 
de los Parques y Ciudadelas, diseñado exclusivamente por la Gobernación de Antioquia, y 
un segundo el cual, de acuerdo con el informe de gestión de la Subsecretaría de Parques y 
Ciudadelas Educativas, se constituye con la definición de indicadores en los diferentes 
componentes de funcionamiento y los mecanismos de verificación: 
“Este mecanismo de evaluación permite hacer un balance de los parques de manera bimensual con base en 
más de 50 indicadores cuantitativos. Adicionalmente, era indispensable que un proyecto de esta complejidad 
y potencial impacto social diseñara mecanismos para evaluar su impacto en diferentes ámbitos: programación 
educativa, modelo de gobernanza y gestión y en generar movilización y capital social, utilizando diferentes 
metodologías innovadoras de investigación y evaluación, propias de las ciencias sociales. La Subsecretaría 
lideró la formulación de un proyecto con tal fin, en alianza con EAFIT” (Informe de Gestión Subsecretaría de 
Parques y Ciudadelas Educativas, 2015). 
Ahora, reducir la política pública de Parques y Ciudadelas Educativas en Antioquia a esta 
breve descripción resultaría, cuando menos presuntuoso, en vista que, como se podrá ir 
apreciando, esta no inicia con la construcción de los Parques ni mucho menos concluye con 
la inauguración de los mismos. En esa lógica vale la pena establecer qué dinámicas gravitan 
en torno a la citada política, para lo cual la investigación se vale metodológicamente del 
ciclo de políticas públicas (cuyo enfoque será descrito en el próximo capítulo), con el 
propósito de hacer una tanto más tangible y comprensible cada uno de los procesos. 
 
 
 
 
 
3. LINEAMIENTOS TEÓRICOS: ELEMENTOS PARA 
LA COMPRENSIÓN Y ANÁLISIS DE LA POLÍTICA 
PÚBLICA EN CLAVE DE GOBERNANZA 
La preocupación sustancial de esta investigación se encuentra en comprender desde una 
perspectiva de política pública cuáles fueron y cómo se configuraron las principales 
prácticas de gobernanza durante los cuatro años (2012 – 2015) de Antioquia la más educada 
en referencia a las diferentes fases de la política pública de Parques Educativos, que como 
se ha indicado previamente, estuvieron marcados reiteradamente por un considerable 
componente de relacionamiento entre sectores estatales, sociales y privados situados en 
diversos niveles territoriales. 
3.1 Política pública: el reto de la interacción, participación y coordinación 
En aras de consolidar un marco analítico deseable para las características de la presente 
investigación, a continuación, se desarrolla una elaboración de lo que se entenderá por 
política pública. 
Para construir la definición de la categoría de políticas públicas se parte de la más básica 
que se refiere a la actividad y curso de acción puesta en marcha por autoridades, 
gubernamentales en particular o en su defecto, como lo refería Dye (1976). A lo cual se 
puede agregar lo que el mismo gobierno no decide hacer, lo que por lo tanto nos traslada a 
un escenario en el que las políticas públicas pueden representarse, según Vargas (1999) 
como el conjunto de sucesivas iniciativas, decisiones y acciones del régimen político frente 
a situaciones socialmente problemáticas y que buscan la resolución de las mismas o 
llevarlas a niveles manejables. 
Ahora, comprender que la connotación de política pública se da en tanto el Estado se 
involucra, no significa que estas sean, en la mayoría de los casos, una propuesta impulsada 
y ejecutada únicamente por el propio Estado, pues la realidad contemporánea se sitúa lejos 
de aquel modelo estado céntrico de los setentas en amplia parte del continente americano, 
para encajar en un contexto en el que las limitaciones de todos los actores son claramente 
diferenciables, lo cual supone la necesidad de hallar, sino una altiva participación, por lo 
menos si unos mínimos de coordinación entre sectores y sus intereses. Algo que expresa 
muy bien Rodríguez (2016) cuando citando a Subirats, Knoepfel, Larrue & Vrone (2008) 
reconoce las políticas públicas como aquellas actividades, interacciones, alianzas y 
conflictos que se dan en un marco institucional específico, entre los diferentes actores 
públicos, parapúblicos y privados, para resolver un problema colectivo que requiere de una 
acción concertada. 
En esta misma línea, una política pública en palabras de Manrique (2015) implica el 
establecimiento de una o más estrategias orientadas a la resolución de problemas públicos y 
a la obtención de mayores niveles de bienestar social resultantes de procesosdecisionales 
tomados a través de la coparticipación de gobierno y sociedad civil, en la que se establecen 
medios, agentes y fines de las acciones a seguir para la obtención de los objetivos 
señalados. Dichas metas están relacionadas con un flujo de acciones y decisiones 
intencionalmente coherentes y racionalmente focalizadas a fin de resolver, de manera 
puntual, un problema definido como público (Cano, 2010), cuya respuesta de manera 
regular y yuxtapuesta se desarrolla mediante lo que se conoce como el ciclo de las políticas 
públicas. En otras palabras, la política pública es una construcción social a través del 
tiempo, que didácticamente se puede descomponer en una serie de etapas, las cuales no 
necesariamente se presentan en forma lineal, pero que se presentan entrelazadas, a este 
modelo se le conoce como ciclo de política (Roth, 2009). 
En esa medida su interpretación desde la citada perspectiva cíclica implica trascender la 
idea de un mero esquema y más bien debe verse como un marco de referencia, que aunque 
dependiendo del autor puede dividirse en más o menos fases, en este caso en particular la 
investigación se decanta por la definición más convencional dada a partir de cinco etapas: 
identificación de los problemas públicos, inscripción de estos en la agenda política-
gubernamental, formulación de soluciones, implementación de las decisiones y evaluación 
de las políticas ejecutadas (Roth, 2015). 
En estas fases es importante tener en cuenta tanto las dimensiones políticas, financieras, 
sociales, legales y administrativas como los diversos actores e instituciones que participan 
en su ejecución. Por lo anterior, las políticas públicas son concebidas como un proceso y no 
como una decisión ni como una acción singular de gobierno, autorreferida y autocontenida 
(Aguilar, 2014). Dicho de manera más amplia, en la primera etapa del ciclo, la 
identificación del problema, se evidencian dos elementos, la construcción social del 
problema y su inclusión en la agenda. La siguiente fase contempla el proceso de 
formulación de una política, el cual conlleva el establecimiento de metas y objetivos junto 
con las alternativas y estrategias para su consecución, marco que da lugar a la tercera etapa 
descrita como la implementación, que no es otra cosa que la transformación del discurso 
formulado en acciones. Finalmente, con el objeto de verificar los resultados de la 
implementación de una política pública, estas son evaluadas (Roth, 2009). 
Y aunque la revisión de la política de Parques Educativos procura la descripción en cada 
una de sus fases, si resulta oportuno agregar que de entrada se percibe al Estado, 
representado en el gobierno de Antioquia, como líder coordinador de la Política Pública, 
razón por la que en términos de instrumentos teóricos también vale la pena contemplar 
modelos que refieren a un marcado origen y flujo de las decisiones y los procesos, ya sea en 
algunos casos (mínimos) desde la base de la sociedad o en otros (generalmente) desde la 
cabeza de la organización coordinadora. En esa lógica, a nivel general se reconocen dos 
enfoques para la toma de decisiones, a partir de los cuales se enlaza el proceso de política 
pública, el Top-down y el Botton-up. El modelo Top Down, se desarrolla de arriba hacia 
abajo, diferenciando la esfera política de la administrativa, haciendo hincapié en el mando, 
el control, la subordinación y la reducción de actores involucrados, poniendo énfasis en la 
eficiencia de la implementación. Entre tanto el modelo Botton-up surge como respuesta a 
las deficiencias de los métodos de implementación con el modelo Top-down, reconociendo 
la implementación como un proceso para conseguir los impactos deseados, dando 
importancia a la contextualización y adaptación de la decisión de acuerdo con las 
necesidades, con el fin de dar respuesta a las demandas sociales (Roth, 2009). 
Es necesario destacar que, de acuerdo con algunos autores, el carácter “público” de las 
políticas no solo está dado, por estas emanar del Estado y tener una función de 
trasformación social, sino que además lo adquiere en la medida que obedece a un proceso 
integrador de decisiones, acciones, inacciones, acuerdos e instrumentos adelantado por 
autoridades públicas con la participación eventual de los particulares y encaminado a 
mitigar, solucionar o prevenir una situación definida como problemática (Velásquez, 2008). 
En ese marco, Aguilar (2010) concluye que el enfoque moderno de políticas públicas, 
sugiere que las elecciones democráticas no deben ser carta blanca para las decisiones del 
gobierno, sino que su misma realización implica un proceso de discusión entre los actores 
de la sociedad y el gobierno, tanto en su etapa de formulación, como en la etapa de 
implementación. Resulta necesario precisar que las políticas públicas tienden cada vez más 
a no resumirse solamente en la actuación del Estado, sino más bien a la redefinición de su 
rol, dependiendo del contexto, los actores y las características de la acción política que se 
pretende llevar a cabo. 
Conforme lo anterior, y atendiendo el enfoque que plantea la presente investigación, es 
prudente traer a colación a Roth (2010) para entrelazar los conceptos esenciales del estudio. 
Él apunta a que el enfoque de gobernanza tiene un gran potencial para describir y analizar 
las transformaciones de la política y de las políticas públicas en América Latina, en tanto 
contribuye a revelar nuevas formas de integración público – privada en el tratamiento de 
problemas colectivos complejos. Una noción que se complementa con el enfoque de 
gobernanza en políticas públicas presupuestado por Mendoza (2006), que contempla una 
reconexión entre la esfera estatal y la civil en la medida que se afianzan los mecanismos de 
participación ciudadana, tanto en la definición de los fines y estrategias del Estado como en 
la transparencia y control del quehacer gubernamental. Así poco a poco la cuestión va 
migrando entonces hacia las características de dicho relacionamiento en clave de grados de 
participación, intensidad del relacionamiento, calidad de los escenarios de diálogo, 
deliberación y por supuesto decisión, entre otros asuntos sustanciales de la gobernanza. 
La anterior definición permite hacer referencia a la noción de red, no tanto como fuente y 
enfoque de análisis, sino como elemento característico de la elaboración de las políticas 
públicas, que en el marco de este proyecto resulta fundamental. Al respecto Rhodes (1996) 
esgrime el concepto de redes de políticas públicas como conjuntos de vínculos 
institucionales formales e informales entre actores gubernamentales y no gubernamentales, 
estructurados alrededor de intereses compartidos en la hechura de políticas públicas y en la 
implementación de las mismas, con base en una acción interdependiente, que en resumen 
establece las políticas públicas como el resultado de la negociación entre los miembros de 
las redes (Rhodes 2006; 2007). 
Esto, dicho en clave del alcance planteado por el proyecto, manifiesta la posibilidad de 
entender mejor las relaciones de poder presentes en tales formas de interacción y las 
modalidades que asumen, así como el papel jugado por los organismos estatales, 
especialmente por los gobiernos. Actualmente, según Canto (2008) hablar de los procesos 
políticos de construcción de políticas implica hablar de los actores sociales, cuya 
intervención no debe ser vista como mera tecnología de gobierno, sino en tanto ciudadanos, 
es decir, en tanto portadores de derechos, donde la participación ciudadana en las políticas 
públicas está en el centro del asunto de la gobernanza. 
Por lo tanto, resulta esencial en esta investigación la noción de política pública, entendida 
como un fenómeno complejo en el cual interactúan frecuentemente, mediante redes 
estructuradas de agentes, tanto elementos institucionalizados como reglas formales e 
informal,ideas, intereses e instituciones políticas (Capano, 2009). De tal suerte que, como 
concluye Roth (2010), hay que entender la política pública como un conjunto elementos y 
procesos que, con el concurso activo o voluntariamente inactivo de alguna institución 
gubernamental o autoridad, se articulan racionalmente entre sí en vista de lograr el 
mantenimiento o la modificación de algún aspecto del orden social. El asunto será entonces 
no solo conocer quién actuó sino esencialmente cuándo lo hizo y con qué intensidad lo 
hizo, con el fin de valorar la pertinencia, idoneidad, eficacia y coherencia de su acción. Para 
eso una representación más precisa y práctica en función del análisis de los procesos de la 
política pública, es quizás la que propone Canto (2008) mediante la siguiente matriz en la 
cual enfrenta el ciclo de la política a los niveles de participación de los actores: 
 
 3.1.1 Imagen 1 - Fuente: Canto, 2008. 
“Nos situamos entonces en un momento en el que interesa establecer cómo cambian las redes de política (…) 
tendencia que invita a estudiar mecanismos de inclusión y exclusión de comunidades interesadas en 
determinados asuntos de política, para que redes y actores comunitarios desarrollen ideas hacia el 
conocimiento científico (…) ya que una ciencia política democrática llama a la participación a instituciones, 
saberes y prácticas diversas e invita abrir espacios a la deliberación ciudadana sobre contextos, experiencias y 
significados sociales, para cerrar la brecha entre políticos y políticas públicas, con procedimientos más 
abiertos y deliberativos” (Zornoza, 2010). 
Por lo tanto, para esta investigación la participación ciudadana implica los diversos 
mecanismos e instancias que posee la sociedad para incidir en las estructuras estatales y en 
las políticas públicas. 
 “En esa medida, el estudio de la participación ciudadana es el de las mediaciones entre Estado y sociedad. O 
bien, el proceso a través del cual distintos sujetos sociales y colectivos, en función de sus respectivos intereses 
y de la lectura que hacen de su entorno intervienen en la marcha de los asuntos colectivos con el fin de 
mantener, reformar o transformar el orden social y político” (Canto, 2008). 
Finalmente, para examinar la presunta transformación de la acción gubernamental se 
contempla un cambio de enfoque que pasa de un estudio centrado en lo estatal a un estudio 
más preocupado por las relaciones. 
Sin olvidar que el Estado continúa siendo un actor relevante en las redes de política pública ya que: a) La 
autorregulación social de la que se encargan las redes, tiene lugar bajo unas normas establecidas desde el 
Estado, vinculando así su control jerárquico con la autorregulación social; b) es el Estado quien, en última 
instancia, legitima las decisiones públicas; c) el Estado sigue reservando para sí la posibilidad de actuación 
legal en aquellos ámbitos cuyos actores no hayan alcanzado acuerdo. La naturaleza especial de estos 
instrumentos incluye frecuentemente normas legales especiales para la implementación de las políticas 
públicas; d) cuenta con el monopolio de la violencia. Por último, el desempeño del sector público está sujeto a 
la legitimación política y democrática (Naranjo; 2009, pág. 89 citando a Tanja, 2003). 
Asistimos a la definición de una política pública que se constituye reduciendo el peso 
gubernamental y aumentando el peso de los individuos y sus organizaciones, abriendo las 
puertas a nuevas formas de diseño y gestión de políticas: singulares, descentralizadas, 
subsidiarias y corresponsables, especialmente en ámbitos de constitución normativa, apoyo 
político, viabilidad administrativa y racionalidad económica (Aguilar, 1992). 
 
3.2 Gobernanza: alternativa a los modelos gerenciales y burocráticos 
Como se anotó previamente, las políticas públicas pueden establecer un marco coherente de 
complementariedad con la gobernanza. De ahí que se hace necesario definir y delimitar lo 
que se habrá de entender por gobernanza como enfoque descriptivo y analítico. 
Diferentes autores coinciden en que durante los últimos años se han registrado aportes en el 
transcurrir democrático sumamente importantes. Cambios que, por su carácter emergente y 
su disposición a romper moldes preestablecidos, en la literatura se les conoce como 
“innovaciones democráticas” (Gurza e Isunza 2010; Smith 2009). Las innovaciones 
democráticas son indicativas de que en la concepción, implementación y evaluación de las 
políticas públicas, hay espacios para la experimentación y la innovación. Estas contribuyen 
a promover la creación de espacios de confluencia social-estatal, la deliberación pública, la 
participación y el fortalecimiento de competencias y capacidades cívicas. Pueden servir 
para incorporar puntos de vista plurales en la gestión pública, fortalecer la legitimidad de 
las acciones colectivas y disminuir las dinámicas de exclusión de las que son objeto 
diversos grupos o sectores sociales (Monsiváis, 2013, pág. 33). Una de ellas es la 
gobernanza, que se inscribe como concepto central y enfoque para esta investigación. 
Inicialmente cabe precisar que el concepto de gobernanza es tan amplio que, autores como 
Rhodes (1996; 1997), han logrado determinar que se pueden acuñar de manera significativa 
por lo menos seis usos distintos del término: como Estado mínimo, como gobernanza 
corporativa, como nueva gestión pública, como buena gobernanza, como sistema socio-
cibernético y como redes auto organizadas. 
“Delimitado al campo de estudio de la ciencia política, la gobernanza obedece en principio 
al descrédito de la política y los gobiernos tradicionales, (…) definiendo la política en 
términos de deliberación e implicación ciudadana pluralista” (Canto, 2012, pág.72). Esto en 
consecuencia plantea en el escenario político estrategias alternativas a través de las cuales 
“el Estado puede articular y perseguir los intereses colectivos sin necesidad de acudir a 
instrumentos coercitivos; formas alternativas que, sin embargo, no reemplazan la 
persecución de los intereses colectivos a través de los canales institucionales tradicionales, 
sino que la complementan” (Cano, 2008, pág. 151). 
Un modelo que estima en la gestión relacional su principal mecanismo, suscitado en buena 
medida por la capacidad de una sociedad y de la política gubernamental para que todos los 
intereses sociales estén representados, y particularmente de los grupos minoritarios y de 
aquellos que se encuentran en una situación de desigualdad para hacer valer sus retos y 
expectativas políticas, económicas y sociales. De lo contrario se corre el riesgo de construir 
el progreso colectivo, pero con sectores excluidos (AERYC, 2006). 
Mayntz (1998) plantea la gobernanza como un fenómeno político establecido en respuesta a 
una situación alternativa al control jerárquico y al mercado, en el que resulta fundamental la 
operación de la negociación y un mayor grado de cooperación entre actores públicos y 
privados que se organizan en redes de carácter mixto, que de acuerdo con Kooiman (2003) 
pueden comprenderse a la luz de tres niveles de organización social: las relaciones 
individuales, las organizacionales y las sistémicas. 
La gobernanza es un modo de gobernar, que implica la conducción del desarrollo 
económico y tecnológico en función de los valores de equidad social, cohesión territorial, 
sostenibilidad, ética, ampliación y profundización de la democracia y la participación 
política. Adicionalmente, corresponde a un modo de ejercer el gobierno en el que lo más 
importante no es sólo gestionar eficientemente unos fondos públicos para producir servicios 
o equipamientos destinados al uso o consumo social, sino articular estos fondos mediante 
acuerdos y compromisos de acción entre los actores implicados, que se inscriban