15--01--El-estado-unitario--Juan-Ferrando-Badia-

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EI Estado unitario * 
JUAN FERRANDo RADIN" 
RullH'fNUfI,; J6.!J .1694 
Gt'JIIJr dt' III C l.IIIiI<lUCliJ" .'IO(/(mQ/ 18 ~'" 
SU MAIUO A) El fuc,d., I;!1IIUI() C'.onC.ePIO), 
du..:J. I ) CJ a.s.;~ de: c"l'do~ Ilm:,ccl0S . b) CenlI~b· 
lIC;O~ )' dc.<tc:mnl'HcH)'l B ) All: ~ Il!'.Ji3. 31...\0 
nom,. ) Est,do mlcmt;.ro Cooc.:pto)' dtrw:ncla~ 
C} U nWKu~<il . [J R~"oluc,On Fril1lccsa y dEs· 
t ""!') un:I:ltIO C'tntr. lllJdo D ) El Escado UnlliIlO 
LCfllrah .tldOi E ) E I E\Lado COt'I l1t los &Nf'OS SOCI'-
les f ) l.I de-nUCT.lCI. piuutl5ll1 t ~I &t; la dcscen-
Irailnc..tOn. G) Anacronismo del Esl.a~o WUIiI.no . 
.. 
4 
Tom.do de: £sUldo WlIIa,ie, ~J fetUra! y et 
[Jlade" glD"lll &hlon al Tecnos. Madnd. 
1978 . 
Cal<:<.ln\m:'Q de T eona del Esudo 'J Derecho 
rUlli\illlcions.J. AUlOrdc mliJ llpka libros. A· 
eaba ae conclwr utIa mycsltalci6n c.on eI 
prufllSOrVIIJ"c111 de EI1tJcma sobrc \05oriBt. 
neE del podCf mWllclpal cn II Ewopa ~i­
denIal. 
A . EI Estado unitario. 
Concepto y clases 
Cuando WI Estada ]XlSIX --dice PreiO!-
s610 un centro de impulsion polflica y 
.In wnjun lO unico de ins(ituciones de 
gobiemo. cons!ituye un Estado simple 
o ull i((lrio. Cn buen numcro de estruc-
tufas pol[licas actuales rt JpOncien aesla 
forma. en la que el poder penenece. en 
1::1 lOla lidad de sus arribulos y f unc iones, 
a un IilUiar que cs la persona j urfdjca 
eS1Ofal. TOOos los individuos coloca-
dos bajo su soberanfa obedecen a un 
solo Poder, ..,iven bajo c:I mismo regi-
men constilUciona l y eSIa.n sujetos a un 
orden juridico comun , 
La denominaci6n FSlado Iwirario 
--escnbe PTeiOt- se justifica JXJrque 
en eSla fornla paUlica cl Poder e.s ww 
en su esrrUClllra, en su eJemenlo /111 -
mano yen sus ({mires rerrilOriales . 
a) "La organizacion pol flica cs unica 
porquecons ta s6]o de un aparalo gu-
bcrnamenlal que lIeva a cabo todas 
las fli llciones esla lalcs. Tambien eI 
ordenamien to constitucional es unl -
co". 
b) La orga.nizaci6n pollllca abarca una 
colet tividad unificada cOli siderada 
g!obalmeme. sin lomar en cons ide-
Taci6n las difaoncias indlvldualcs 0 
corporativas. Las decisiones de los 
gobemaoaobligan a todo:.los naclO-
nales un 
dad del puder) 
igual (iwmogcllci 
La orga n I zac 
po I{r ica 
ral de un 
e1 terriwrio eSla-
idemico, 0 sea, sin 
reconocer entre 
tintas locales l . 
AI Estado uni concebido, no se 
Ie debe confundir con 10 que con 
Loewenstein inariamos sistema 
LllllOcralico 0, como tam 
nomina polilicas mOllo-
cr al i c (L',.2 • 
En efecto: la u trWnocrdlica Sll-
pone una concentracion de poder en 
unvs pocus 
duos, el Estado 
compatible con la separacion 
yean la de unap/uralid(lr../ 
6rganos ejercen el poder 
del sistema autocralico. ljue 
niega toda hmitacion de a los 
gobernantes, nada liene que ver con la 
eSlructura 
tado, con la 
sobre los individuos y Jas 
EJ regfmeneSQUlocraticos(v.gr. 
autorirarios, como el y el 
nacional-socialismo) hayan superpuesto 
la monocrac el y la 
el 
vinculo 
necesidad de su pro{Jia 
y no a una conlingencia 
l. 
2. 
Yid. M. Prelo!. Inslilwions poliliques el 
droit constitwionnel. Paris, 1972, p. 234. 
Cfr, K. Loewenstein. Teoria de la CunsJtiU-
cion. traducci6n y estudios a la obra por A. 
Anabital1e, Barcelona, 1964, pgs. 
422439 Y 456-466; M. Prclot: hlJlilulwns 
""',',,-,,,-"< cit. pgs. 108-133, 
forrnJ pO[(llcO-eSliiIJI IlniltJria, pur 
el cOmrilrio, ha respol1dido i1 una ex! 
gc:ncia 
rilloncs nc-
cesilado de lIna illzacion Y' un. 
comun; han lcnJido h:lcia su un 
jurfJica. El problenw radll'<1 en concrc-
tar cJ nivei que d~bt: aJcul1zar esla 
unldad. 1Il00Ulf(IUias ilhstlllllil.\ 
sido el centro en lorna a [as St 
han ido las nae 
a. Clases Estados unitarios 
El Estado unitario es compati cl)n 
una dcsc{'lllrilli::aci,)n que 
indepe ia a las cokctividades lu-
una autonomfa totaL 
rrasle con su manifestaci6n 
EI Estado unitario simple impl !a 
unidad [a eSlructura aaminislrGliva 
JUll!O 3 la (Jolf/jea, Adopw la Figura 
hasta la municipios 
mala vez que recurs()~ 
naturales, econ6micos y humanos as-
lario 
ovo a In 
privada, 
no 
Ia base al venice. todl}~u 
esta estructura es meramenre 
"Ln en el 
propios, serfa el Un!-
(.Xceiencia. Salvo en 10 rela-
de su evenrual propiedad 
coleclividades inferiores 
sino los resortes la compe-
lariat d~1 
no existe 
5 
f I 
.,. 
Capl/olio NOGona.i - Bogoui 
un Estado tan cenu-alizado ... , abs-
u-accion hecha de aquellos Estados 
minusculos en los que las entidades 
locales menores no tienen cabida. 
La accion de la desconcentracion y de 
la descentralizacion adminisu-ativa y/o 
polftica altera considerablemente la 
fisonomia del Estado unitario, dan do 
ongen a una gran variedad de fonnas 
juridicas que oscilan entre el Estado 
federal, el Estado regional, el Estado 
unitario simple 0 totalmente centrali-
zado y el Estado unitario complej0 3. 
Estados unitarios compJejos son aque-
lios que comportan tan salo una "descen-
tralizaci6n administrativa", pues, en un 
plano politico, la descentralizacion 
3. 
6 
Vid. M. Pre]ot. InstituJions politiques. cit. 
pgs. 238-243 . 
constitucional 0 legislativa nos lIevaria 
a una fonna polftica federal 0 regional. 
Para mejorcomprender la tipologia del 
Estado unitario - y diferenciarlo del 
Estado regional y del federal- nada 
mas conveniente que explayar los con-
ceptos de autarqula, aUlonom£a y de 
Estado-miembro, que son los elemen-
tos base, respectivamente, de las tres 
citadas formasjuridicas de Estado; pero 
antes expongamos los conceptos de 
centralizacion y descentralizacion. 
b. Centralizaci6n y 
descentralizaci6n 
ConceplOs generales . Uno de los 
mayores problemas que deben resolver 
quienes organizan el aparato polftico 0 
colectivo de un Estado-afirma Eisen-
mann- consiste en decidir. para cada 
"~ilvidad estatal. si debe ser confiada a 
los mismos ager,tes para todo el Estado. 
o bien a agentes diferentes para las 
=_ ; :;r.~~.; fmcciones del propio Estado. 
En estos tenninos se plan~a el problema 
j~ la centralizaci6n y descentralizaci6n'. 
EI problema de la centralizaci6n 0 de la 
jescenrralizacion de los ESlados es el 
problema del caracter central 0 no centr.'J 
de sus 6rganos y se condensa en esta 
Jltemativa: 6rganos de competencia per-
sonal ilimilada 0 total. u 6rganos de 
competencia personal limitada 0 par-
cial. 
EI adjetivo centra! implica que e16rgano 
aque se aplica corlSlilUye un centro (no 
que esta en el centro): el centro juridico 
de una colectividad 0 de un grupo 
humano. Es decir. la compelencia del 
organa central irradia hacia todos y 
cada uno de los individuos que compo-
nen la colectividad . sin di stinci6n . En 
cambio. lin 6rgano cuya competencia 
se limita a una fracci6n de esa colec-
tividad noes uncentro unitarioycomun 
a todos sus miembros. sino a una pane 
de eUos. de manera que la existencia de 
una pluralidad de estos organ OS sllpone 
la de una pluralidad de centros en la 
co lectividad. En suma, centra/izacion 
siRnifica centro Ullico, unidad de cell-
Iro: descentra/izacion, cell/ros malliples, 
plura/idad de cell/ras. EI ESlado cen-
tralizado pasee un aparalo gubemanlen-
tal unitario sobre la colectividad a la 
vez que el ESlado descentrali zado 10 
posee dividido . 
-t , Vid. Eiserunann: CenlrallsalLon el Descen-
{rallSQJion. Paris, 1948, pgs. 235 y sigs . 
Cenrraiizacion. Son centralizadas to-
Clas aquellas aClividades cuya direccion 
corresponde a un 6rgano central, cS 
decit. unico para lodo el Estado.)?n 
consecuencia. celllralizacion equivale' 
a la unidad del Estado resulrante de la 
atribucion de cada una de las actividades 
fu,ldamen tales a un organo unico. 
EI fenomeno de Ia centrafuaci6n, afinlla 
Prelot . posce un a1cance general. no 
s610 politico y administrati·,o. sino tam-
bien sociol6gico. "Se Ie puede consi-
derar "nat ural" -segu n Prelot-. pues 
la tendencia hacia la unidad se observa, 
no s610 en el Es tado. sino en todo ser 
viviente. En el organismo animal. el 
cerebro ordena la aClividad del cuerpo; 
en el organismo social.el poder central 
dicta las 6rdenes que movilizan todos 
los sectores de la comunidad" . 
La integrac i6n se manifestani. pues. a 
traves de la instituci6n de un centro de 
alraccion que quem\ someter primero y 
absorber, despues. a todos los dem,;' 
centros. Al movimiento centralizador 
sucedeni un proceso de coordinaciOn. 
despues uno de subordinacion. y. f1- _ 
nalmente, lIno de sustiluci6n. EI poder 
central dominara a los poderes locales 0 
paniculares: provinciales, municipalcs, 
profesionale s. etc. "Asegumra su aUIO-
ridad mediante un adecuado proce-
dimiento de intervenci6n. La ce ntra li-
zac ion se tipifica de esta manera como 
la primacia del Esrado-sujelo sabre el 
ESiado-sociedad. gracias al monopolio 
que aquel se atribuye de satisfacer las 
necesidades del pais par medio de sus 
propias decisiones y de sus propios agen-
1 
tes', En cuanto realizacion de la unidad 
eSlalal, la centralizacion es, pues, un 
fenomeno muy general y muy antiguo, 
El Estado-afinna Hauriou- no surge 
del contrato social (Rousseau) ni del 
politico (Locke), sino que "el funda-
mento juridico de un Estado reside 
nonnalmente en una fundaci6n acom-
panada de adhesiones", La fundacion 
por el tiempo se transfonna en una 
institucion que implica un consenti-
miento habitual, La constitucionjuridiza 
el hecho social del agregado humano 
institucionalizado', Y la centralizacion 
de Jacto 0 de iure ha servido para el 
nacimiento del Estado modemo, 
En resumen, la centralizacion - -como 
veremos mas adelante- es un proceso 
correlativo a la mi~ma fonnacio~ del 
Estado, Desde que aparece un jefe con 
poder sobre un ierritorio. y pueblo co.n-
cretos nace ~a[almente un proceso. cen-
tral izador. Casi todos los fundadores de 
los Es[ados modemo.s -reyes, capita-
nes, juris:as, etc,- "han Sido. centrali -
zado.res .. " todos se han forzado para 
poner fin a la diversidad de centros de 
poder que existian durante la epoca 
feudal (sociedad sin Estado), y para 
reducir a la unidad lacompleja variedad 
del mundo medieval', De ahi que 1a 
primera manifestacion del Estado 
aparezca C0'110 la reunion, en manos de 
,1. Vid. M. PrdOL lnsriluJions poli/lques Cit 
, pgs, 236-237. 
6. Vid. A. Haunou: Uroll consliluJionnel el 
UlSWuJlO1lS polillqucs . Paris. 1970. pgs. 126· 
133. Exi"tc vcrs)(}n ca:ttd lana rcalj z.ada pm 
J. A . GondlezCJ.sanova, Ed. Arie.I, Barcelo-
na, 197 1. 
8 
una autoridad. unica. de todos los poderes 
de orden temporal para haeer de! mismo 
una unidad polftica completa: legisla-
tiva y judicial. diplomatica y mi1itar; 
jurfdica yeconomica"', 
La concenrraci6n, no obstante su fun-
damento his[orico "natural", puede 
conducir a extremos desastrosos, 
Tocqueville ha sido uno de los crfticos 
mas duros de la misma, Las sociedades 
"aristocraticas" contienen "cuerpos in-
tennedios 0 cuerpos secundarios", como 
dirfa Montesquieu, que se interponen 
enrre el pesado Estado y los individuos, 
Las sociedades "democraticas" -
escribe Chevallier exponiendo a 
Tocqueville- se bas an en la idea con-
rraria de " un poder unico y cemral, que 
se ejerce sin intennediano y se abate 
con todo su peso sobre los individuos; 
entre eJ Estado y eJ individuo, nadie, 
ninguna "sociedad parcial" (asi 10 querfa 
el Conrrata social de Rousseau, asi 10 
quiere la Declaraci6n de los Derechos 
del Hombre ydel Ciudadanode (789)", 
Las sociedades iguali[arias tienden al 
poder unico y central. Pero, frente a 
este gran poctcr que impone a [odos las 
mismas leyes , el individuo. se siente 
pequeno e indefenso; la idea anslO-
cratica de poderes intermedios es susri-
tuida por la " idea del derecho omnipo-
tente y, por decirio asi, unico de la 
sociedad .. ,; por la unidad.la ubicuidad, 
la omnipotencia del poder social, la 
unifonnidad de sus reglas", La cen-
rralizacion se presenta a Tocquevilie 
7, Vid. M. Prc!ot: I nstllUlio f1.j poliliques, <;;il. p. 
237 , 
_"D~tSJ-lW monal de la libertad. La 
cer.rralizuci6n absoluta rraeria como 
re~ultado un despotismo que,a dife,en -
':. J de las tiranfas antiguas que sole 
pe~Jban sobre algunos, se impor:dTIa a 
o~ . El despotismo de estilo anti guo 
----e'-pone Chevallier- "era violento, 
pero restringido". El de manana seria 
-dice Tocqueville- "mas extenso y 
!Tlis suave, y degradar{a a los hombres 
sin atormentarlos" . "No seria violente 
-comenta ChevaIJier- ni siquiera 
cruel, mas que en raros momentos: los 
Je los grandes peligros"8. Por encima 
de "una muchedumbre innumerable de 
hombres serr.ejantes e iguales ... --dice 
Tocqueville- se eleva un poder in-
menso y tutelar, que es el unico que se 
encarga de asegurar sus goces y de 
velar por su suerre. Es absoluto, deta-
Ilaoo, regular, previsor y suave. Se pare-
ceria al poder paterno, si, como este, 
tuviese por objero preparar a los hombres 
para la edad viril; pero, porel contrario, 
no persigue mas que fijarlos irrevoca-
blemente en la infancia; Ie gusta que los 
ciudadanos gocen, con tal que no pien-
sen mas que en gozar. Trabaja gustosa-
mente para su felicidad, peroquiere ser 
su unico agente y su unico arbitro; 
provee a su seguridad, preve y asegura 
sus necesidades, facilira sus placeres, 
conduce sus principales negocios, di-
rige su indusuia, regula sus sucesiones ... 
,que lastima que neJ pueda quitarles 
enteramente la moleslia de pensar yel 
!l . Vid.1. J. Chevallier : Los grandes texlOS po-
lfficos destU Maquiavelo hasta ruu!Slros dias. 
Traducci6n de A. Rodriguez Huescar. Madrid. 
1972. pgs . 247-250. 
trabajo de vivir!"91. 
La centralizacion ofrece una pluralidad 
de manifestaciones. Veamos algunos 
cri terios de clasificacion: 
a) Atcnc.;endo a su intensidad, la'cen-
rralizacion puede ser pura 0 perfec-
ta e imperfecta 0 relativa. 
La centralizacion pura 0 perfecta 
implicaelejerciciode una actividad, 
de manera exclusiva y totaJ, por un 
organa 0 unos organos cenrraJes. Toda 
decision proviene del cenrro. 
La cenrralizacion relaliva supone, 
junto alorgano central que dirige la 
acrividad, la existencia de organos 
no centrales que participan en la 
misma. La superioridad delorgano 0 
de los organos centrales se mani-
fiesta ~n la autoridadjerdrquica que 
ejercen sobre los organos no cen-
trales. 
b) Con relac!on a la unidad de la colec-
tividad estataI, puede hablarse de 
una centralizacionpersonal y de una 
centraJizacion lerrirorial. La primera 
supcne que no existe division gu ber-
namental de lacolectividad de diver-
sas funciones sobre la base de un 
criterio de orden personal (naciona-
lidad, raza, religion, clase sociaJ, etc.); 
mientras que la territorial rechaza 
toda division basada en un criterio 
de este orden (municipio, provincia, 
region, etc.). 
c) Tomando en consideracion el objeto 
a que se aplica ia centralizacion, a-
9. A. de Tocqueville. La tUmDcracia en Ami-
rica (/835-1840). :raducci6n castellana per 
el Fondo de Cultura Econ6mica. Mejico, 
1965. pgs. 236 y sgs. 
9 
doplara lamaS fonnas como funcio-
nes estatales existan: centralizacion 
constitucinnal, legislativa, adminis-
trativa, etc. 
Nonnalmente, cuando se habla de cen-
tralizacion, sin concretar, quiere expre-
sarse la centralizaci6n administrativa, 
refuerza la unidad polftica 
tado. La Administraci6n unificada y 
jerarquizada, como luego veremos, a1 
sustituir a las Administraciones 
diversas y yuxtapuestas, facilita la uni-
ficaci6n pol{tica. poder administra-
tivo cer:tralizado imprime una di-
unifonne que implica tres 
mentos "1) concentra-
ci6n poder desde el triple punto de 
vista la fuerza publica, de la com 
tenda tecnica y de las facultades 
y nombramiento. 2) 
superposicion jerarquizada de autori-
dades y los ejecutivos; y 3) 
Una atribuci6n al superior un poder 
jenirquico sobre el inferior"lo. 
Descemralizacion. Cuando la 
de una actividad corre a de una 
pluralidad de organos no centrales, nos 
eneontramos ante un caso de 
tralizacion, 0 sea, ante una con-
traria al movimiento centralizador que 
se ha calificado natural. 
a partir del momento 
en que la autoridad politiea un 
nivel poder muyelevado, nace la 
fuerza descentralizadora obede-
'" cjendo a motivos psicologicos y exi-
e gencias asprra a 
10, Vid. M. Prelot: Insluwions 
pgs.237-238. 
10 
cit.. 
gobierno cen una de 
atribuciones. centralizacion tiende 
naturalmente a 10 absoluto; organiza, 
desarrolla, amplfa y muItiplica ser-
vicios". lIega un momento en que, 
a fuerza de acumular, se ve obJigada a 
abrir la mano, so pena de perecer aplas-
por el cumulo de asuntos concen-
trados. Al llegar a nivel, la cen-
tralizaci6n produce un grave riesgo y 
ser fatal el Estado, 
dan do entonces origen al movimiento 
descentralizacion-que 
se impone ya sea por la via 0 por 
",PIll£'" violentos. La historia nos muestrd 
ejemplos distintos de movim 
central y fuerzas 
Garrido Faila concibe la 
zacion en funcion de conceptos 
organizaci6n y de comperencia Si la 
tecnica de la organizacion en 
a los individuos especializados 
en una detenninada funcion, la coose-
la "aprobaci6n" de dicha 
funci6n los individuos encargados 
de realizarla; es decir, los individuos 
adscrilos a una detenninada funcion 
porraz6n la especializaci6n se hacen 
"competentes" y la totaiidad las 
por realizadas consti-
su "competencia" Cuar.do en un 
predomina la adscripcion la 
de sus fines directos e indi-
rectos a eompetencias personas 
juridicas distintas del ESlado (adminis-
indirecta) nos hallamos ante un 
l1. Vid. M. Prelot; lnslilwium po/iliqueS, ell.. 
p.24O. 
AI!!!~~~;:.tJ;wilizaci6n. mientras que 
Sl eS3 adscripcion se realiza por6rganos 
de la administracion directadel Estado, 
t iEOnces existe una estructura centrali-
'tienrras el Estado centralizado ofrece 
:,In cuerpo tinico de servicios depen-
l1;entes, un conjunlOde agentes ejecuti-
\ O~ estrechamente subordinados y vin-
.:u!ados imperativamente a las ordenes 
:-~~ibidas, el Estado descentralizado 
:,resenta. segun Prelot, las siguientes 
':.lracteristicas: 1. Una pluralidad de 
,1rganos de decision y de centros par-
::culares de intereses; 2. Una direccion 
de estas instituciones por autoridades 
propias, de canicter independiente 0 
,emiindependiente (ref1ejado con fre-
.:uencia en el modo de su designacion); 
y 3. Una sujecion de estas autoridades a 
:.10 control cualificado (tutela). 13, 
Otro concepto diferente al de centrali-
:acion y descelllralizacion es el de 
desconcentracion . Duverger dice que 
"la desconcentracion consiste en trans-
ferir cl poder de decision de las autori-
dades centrales a los representantes 
locales que nom bran elias mismas, y 
que son dependientes de las autoridades 
centrales, La diferencia con la descen-
tralizaci6n es la ausencia de eleccion de 
las autoridades locales, La diferencia 
con la centralizacion simple es que la 
decision es IOmada local mente y no en 
12. Vid. F. Garrido Falla : Admimslracion indio 
reCla del EstaM y descenJralizaci6n!uncio· 
nal. Madrid, 1950, pgs . 13 y sigs. 
13 . Vid. M. Prelot: Institutions poliliques. cit. , p. 
241. 
la sede central"14, 
La desconcentracion no crea agentes 
administrativos independientes; se, limlta 
a desplazar la sede de decision: r'es 
siempre el mismo manillo -se ha di-
cho gnificamente- el que golpea, pero 
se acona el mango", 
La desconcentracion puede lIevarse a 
cabo perfectamente en regfmenes au-
toritarios (recuerdense los mal llama-
dos decretos de descentralizacion del 
segundo Imperio J=:rances), pues ex-
cepto en los Estados muy pequenos, la 
centralizacion implica necesariamente 
la existencia de eslabones sucesivos y 
centros locales que represenran a la 
autoridad central. 
Conceptos afines. EJ confusionismo 
tenninologico reinante alrededor de 
palabras afines a la idea de descentrali-
zacion es considerable, no obstante 
significar conceptos distintos (descon-
centracion) 0 especies de 10 que po-
driamos !lamar el 2enero descentrali-
zacion (autarqufa. autonomfa, 
selfg()venzment, autoadminisrracion, 
etc), 
Nos referimos en primer lugar a las 
diferencias existentes entre descentrali-
zacion y selfgovernment, por unc:. parte, 
y, por otra, con el concepto de aUfo-
administracion. Posteriormente nos 
detendremos con detalle a exponer los 
conceptos de aurarqu(a, autonomfa y 
el de Esrad.o-miemhro, conceptos me-
dulare~ para comprender 10 que se en-
tiende. respectivamente, por Estado u-
14. Vid. M. Duverger: Droilpublic . Paris. p. 232. 
11 
nitario descenITalizado, Estado region.al opueSlo, la centralizacion, se refieren a 
y Estado federal. un supuesto distinto en cl que resuelve 
El selfgovernmellI es uno de los proce- la descentralizacion adm in istrativa. 
dimientosde descentralizaci6n - noes Atane la primera al grado de unidad 
el unico- basadoen la utilizaci6n de la poifoca que se haya realizado en un de-
idea de la representaci6n del adminis - lenn inado Estado, equipara'-Idose 110r-
trado. Pero representaci6n no significa malmente al Estadojederal y al Estano 
decci6n, pues si cl self government cs regiOfU1! y suponc Ja traslaci6n de la 
un proccdimiento para descentr.'lizar, autori<i'ld de gqbiemodesde las unidades 
Ja e lecci6n no es sino un procedimlellto 0 miembros mas elevados a los il'feno-
para lograr la representacion. La esel1- res, con la tendencia a lograr el maximo 
cia del se!fgovemmelZl debe centra rse de pocter. La descentrallzacicl1 adml-
en la intervenci6n en la Administracion nisrrativa afect3 ~610 a la organizacion 
loea: de aquellos que, jrente a fa tld- de la administraclon pubhca, 10 que 
ministracion eeliIral, representan a los entrana tambicn, como es 16gico, con-
admlnistrados locales. secuencias polflicas. Duguit nego ex-
La GU1()adminislracion liene un signifi- presamente la posibilidad de conciliar 
cado netamenle politico, por 10 que la descentrahzac i6 n admlllls tnJltva con 
Je1!inek la estudio como una de las d car,lcter un itario y la personalidad 
fonnas de organizarse el Est<ldo. Se ::;ocerana del ESlado ls, tcndcncia que 
trata de que la ·'actividad, dentTO de los actual mente .'ie halln desplazada tanto 
lfmites legales del Estado, es desarro- por la doctrina como por los textos 
llada por UIla persona de Derecho publico positivos. E: Estado dcscentralizado 
para conducir ~Jn cfrculo de negocios politicameme se identifiea clenamelHe 
bajo su propia responsabilidad, que no ocon el EstadorCRivnaf 0 con el Estado 
son ni la legislaci6r: n; Ia jurisdicci6n" federal en cuanro cngloba una sene de 
(Peters). institllciones con personalidadjuridica, 
Descentralizaeion poIiIica y descell!rali- pero cSlas no aparecen separada!-> 
zaciO fi adminiSlraliv(l . :"'a descenlrah- po/fricamenle del propio Est.z.do ni 
zaci(m puooe c1asificarse paralelamente poseen vida aut6noma compieta, sino 
a la centralizaci6n, distinguiendo los que dependen - mas 0 menos, segun se 
m ismos tipos que , con relarion a estil, trate del Estado regional 0 del fe -
hemos citado anterionnente . ral- de la instituci6n central. Mas 
EI problema mas importanteaesle res- adelante nos aetendremos ell es tos ex-
peeto se refiere a si puede hablarse tremos. 
realmente de descentralizaci6npo[(tica Para perfilar la verdadera naturaleza de 
ert el Estado unitario, 10 que no ofrece ia descentralizaci6n adminlSrmtiva es 
dudas con respecto a la des('entraii - preciso considerar, rle una parte, Que c.l 
zaci6n administrativa. En efecto, 1a IS V id L Dug lJ 'L hu,/t; de ,1(1:111 conlluwiu-
de",centTalizaci6n politica y su sistema nel Vol. II. Plii>, 19.21. pp. 120 Y SIp. 
jC':2-----'-------'-------
De/aile - C api/olio Nacional Bogoui. 
elemento unitario es el preponderanre, 
pues ninguna de las instituciones descen-
rralizadas podrian vivir por sf solas, 
porque reciben parte de su existencl3 y 
de su subsistencia de la instituci6n 
central; pero, por orra pane, es nece-
sario l'oloc~u' el acento en el carclcter 
pluralisra de sistema, que. allado de los 
elementos l't'ntrales, instituye otrOS focos 
locales y corporativos. Aparece como 
dominante la institucion centraL pero 
de ella se desprende un cierto nLimero 
de instituciones secundarias. Se trata de 
unaespecie de t'oadminislraci6n Ljue 
impliea un repano de a tri buciones entre 
las instituciones cenrrales y las periferi-
cas. 
En resumen. la descenrralizacion ad-
minis!rtllil'([ es, a 13 vez, creadora Je 
instituciones y Iimitadora de sus liber-
tades. No se propone ir r~1uy lejos en su 
marcha hacia la autonomfa; se para en 
el camino. A pesar d~ atenuar la uni-
fonnidad del Estado, respeta su caracter 
unitario: 6 
16. La doclnnJ tradiclonal ital iana distll1gue tTeS 
cl8~c s dc dc~r cntrd l i,.aclon : Jcrarqulca . lI1slI-
tucion.tl y at.l;irquic a; vid .. a cstc re_peclO. A, 
Amurth : II problema della strWlura dello 
Srmo in Ila1ia . Como, Milan , 1945, p. 19. 
P,:ra Virga eXlsten ~61u dos especies de des -
cc-'1l:ra: il.acion : 1a burocratica, que "Implica 
liT,.} trallskrencia de petestadcs deliberativas 
de los lJrganos cen lrales a los 6rganos loca-
k.", y ;a institucional. per la que los entes 
publiccs . \;J <:rc en potestades administrativas 
n lugar del Estado". La descentralizaciun 
auuirqu1ca es. para Virga , una sub-especi.: de 
la institucional, en P Virga: La regwne. cit., 
p. 3, nota L Vid . tambien 1. L. De La Vallina '. 
Velardt.: : " La desconcenrraci6n administrati -
va", en RevislQ de Atimjnjslracion Publica . 
No. 35, Madrid, 1961. p. 86. 
13 
14 
mino descollcenJroe<611. no asi las docLrinas 
espanula. franccsa y akmana; crecmos que 
los Lerminus d~sccnlIalizacion y desconcen · 
Lracion sun impn;scindi hks para (;xpn:sar rea-
lidades no suhsumibks en un mismo concep-
to de descenlrali/.aciun. Para nUSOlIOS, 10 que 
Ia docaina adminislraLiva llaliana llama dcs-
<-cmrali7.aci6n burocralica 0 jerarquica no cs 
mas que una simple deseonccntraci6n admi-
ni s lraliva. Exislen marcadas difcrcncias enLre 
1~ dcsccnaali/.aci{)n y la dcsconccnlIaci6n 
que hacen impusihle su cquiparaci6n. Dice 
Dc La Vall ina '-luc "la di fcrencia enLre desccn-
Iralizaci6n y desconccnlracilln cs ... raeil de 
prccisar; I a dcscemral izaci6n supun e ,iem pre 
la cXlslencia de dus pc:rsona~, mienlras que, 
pm el conLrariu, la desconcenlIacic'm ,upOlle 
'Implemcnlc una ,(;Iaciun cnlIc ,',rganos de la 
misma persona Juridic a" . en J L Dc La Va-
Ilina .lclarde: "La desc.oncenlIaeion adml -
nISlraliva", en Revisla de ,1dmiruSlrac<on 
publtra . No. 35. \1adrid. 1961 , p. li6 . Sobre 
los cunceplos de ccnlIaiiLaci6n, deseunccn· 
IraC!on, desccnlral i/.aci6n y sus form as , vid .. 
enlre OlTOS. G. F3urdcau: Fralle, cil.. II. pp. 
31 Sl-J 75: Eiscnmann: C enJralisalion el des-
,el!lrahsalioll. Paris. 19AIi. M. Duvcrg.:r: 
Droil public Paris, 1957, pp, 232-233. En 
bpana. vid. Gascon y Marin: Tralado de De-
recho AdmllliSlralivo. I, Madrid, 1941. p. 
461: v id. el arLiculo de J. L. Dc La Vallina: 
"Desconcentraci6n admlJlislraliva" , c n Re-
viSIO de Ad-niruslrar.ion PUhiira. ci: .. p. 75 . 
Some los COn(;eplOS de dcscentraJizaei6n poli-
liea y adminisLraliva, vid., cnlIc olros, G 
Rurde~ll: Traili. cil., II, pp. 344-346; F Ga-
rrido Falla: Admini.I'lraciOIl indirecla del £s-
tacio . cit.. pp. 17-20.24,34 Y sigs. 
B. Autarquia, autonomia 
y Estado miembro. 
Concepto y diferencias 
Despues de haber analizado los con-
ceptos de centralizacion y descentrali-
zacion -meollo del Estado unitario 
centralizado 0 simple y del descentrali-
zado- y expuestas las diferencias entre 
la idea de descentralizaci6n y sus con-
ceptos afine~, creemos oportuno-para 
el posterior desarrollo de este trabajo-
analizar minuciosamente los conceptos 
de aurarqu[a- base del Estado uni tario 
..iescenLralizado-, de aUlorwmia-
esencia del concepto del Estado re-
gional- y del Esrado-miembro, quicio 
en tomo al cual gira el Estado federal. 
Veamoslo: 
Introduceion. EI caracter y el objeto 
que nos hemos propuesto estudiar en 
este libro. como tam bien la naruraleza 
juridica dp. la Leoria de las forma.\' de 
Esrado, propiamente dichas, nos em-
pujan a buscar en el campo estrictamente 
jurid/co elementos que nos pennitan 
encon trar una definici6n j urfdica de 
autarqufa, autonomla y de Estado-miem-
bro, Basandonos en ellos analizaremos 
si existen 0 no diferencias esenciales 
entre esos termino,,; nos apartaremos 
de las teorias ciasicas acerca de que no 
existen mas fonnas de Estado que la 
unitaria y la federal, y habremos encon-
trado el punto de partida para la teorla 
que afinna que el Estado regional goza 
de una entidad juridica independiente 
y, ademas, nos habremos adentrado mas 
profundamente tam bien en el campo de 
la tipologia del Estado unitario. 
.-\utarquia. No nos illteresa rri la acepcion 
politica de autarquia como autogobier-
no. ni la economica ... '7 Nos interesan 
tinicamente las definiciones juridicas 
de autarqufa. Pero de las diversas de· 
fjniciones juridicas en torno a la autar-
quia, consideramos que el punto de 
vista mas acertado es eJ de Virga. EI 
profesor italiano opina que la autarqufa 
wnsiste en una "cualidad juridica de 
un ente que deriva de la atribucion de 
ciertos poderes, 0 bien de ;a ::,resencia 
de determinadas caracteristica~; es1ruc-
lUrales, ya que al ente autarquico no 
puede reconocersele mas que un simple 
interes leg;timo a que el Estado le res-
pete los limites de su propia compe-
tencia"18. Nuestro punrode partida sera, 
pues, el de Virga. Con el nos podemos 
preguntar por los caracteres esenciales 
en que se concreta la autarqu;a. De 
todos los criterios adllcidos para indi-
viduar los entes autarquicos de los que 
no 10 son, como, verbigracia, el criterio 
te1eoI6gico, el de 1a indepelldencia de 
los entes, en cuesti6n, en orden a la 
esfera de su autodeterminaci6n, ei ele-
mento de interes y e1 de la voJuntad, 
etc.", consideramos, con Virga, que, 
para una eJaboracionjurfdica del con-
cepto de autarquia, es imprescindible 
que nos atengamos no a elementos ex-
17. Sobrc Jas lnt.erpretaciones eXlrajuridicas del 
conceplO de autarqul'a, vid. P. Virga. La re-
gion.e. Roma, ] 948, p. 6 Y nota5 11 y 12. 
18. P. Virga. La regione. CiL, p. 7. 
! 9. Para una refutaci6n de eslas leon as, vid. P. 
Virga: La regione. cil., pp. 7-8, notas 22, 23 
Y 24. 
temas -los escolasticos dirfan causas 
eXtrlllsecas y tambien dirian que eI obrar 
sigue a1 ser--, sino a los elementos in-
trinsecos insitos en 1a "aurarquia". E-
lios nos daran su esencia. Por eso re-
chazamos la teoria de la descentrali-
zacion 0 Teorfa pllra del Derecho, pues 
para ella la cualificacion de autarquico, 
alltonomo, y Estado-miembro de un 
ente depende de que se ejerzan sabre Sli 
acti vidad mas 0 menos contToles po:' 
pa'te del Estado. Por tanto -y conse-
cucntc consigo rnisma ..... la teoria de la 
descentralizacion basad la noci6n y 
distincion de autarqufa, autonomia y 
Estado-miembro en el criterio cuami-
la/ivo, y no en el cualiwlivn. Opinamos 
que la independe:lcia 0 no de un ente es 
una consecuencia de Sll ser. A cl, y no a 
elementos extemos, nos hemos de referir 
para establecer una definicion juridica 
de autarquia, de auronomia y de ;::s-
tado-miembro. Para 110S0tTOS, como para 
Virga, el elemento caracterfstico de 
autarquia es el de la natura/cza de los 
poderes ejercidos por el enre 
autarquico21J. Zanobini define la 311tar-
quia como la "facultad de un ente de 
adminisrrarse por sf mismo, operando 
para la consecucion de sus fines me-
diante acrividad administTativa de la 
misma namraleza y efectos que la de-
sarrollada por la Administracion publica 
del Estado''''. Ateniendonos a la opinion 
dominante, la autarquia se ca~acteriza 
pm el ejercicia de una potestad admi-
20. V'd. P. Virga. La regione. eiL, pp. 9-10. 
21. G. Zanobini La adminis(razione locale. Pa· 
dua, 1936. p. 131. 
-----
15 
nistrativa igual a la realizada por el Es-
tado, pero "t::1 potestad se ejerce i18 ya 
en ejecucion de Jeyes ema~adas por ei 
mismo ente", sino para ejecutar Jeyes 
cstatalesu . En la misma !fne:>. que Zlino-
bini !a Jefine Ul)rens23 . 
La autarqu{a e3 una de las especics de 
descentralizaci6n administrativa. La 
desc~ntralizaci6n supone ----{:umo dice 
Garrido Falla-"una traslaci6nde com-
petencias de la administraci6n directa a 
la indirecta del Estado. Y 10. administra-
ci6n indirecta se basa en la existencia 
de una serie de personas jundicas de 
Derecho publico que realizan aClividad 
adminis:rativa para e: cumplimiento tie 
fines publicos. Piles bien. caballPentc, 
tales personas de Derecho pub!Jco son 
las que dan lugar d la autarqula'·2". 
La actlvidati administr3tiva "puede ser 
implies!.: a quien Ja realiz<1. bien en 
lO'1CepIO de organ;) Lid E::;tado. 0 bien 
en nombre propio. l:.n eJ primercaso. la 
unica personaJidad jurldica productora 
de tal actividad es el Estado: el organo 
carece de personalidad. En el segundo 
(dSO. ]a actividad no es imputable al 
Es!ado, sino a "oO'a" persona juridica 
;JLlblica: la esercia tie esta personalidad 
jur{dica publica esta justamente en ser 
"sujeto diferenciado de actividades ad-
22 P ViIga, La r, ~g ;on.e . cit., p. 9. 
23 . E. L. :"'Iort:n~. La auJonomia regional en la 
InJegracion po /ilica. La uwu.wmfa en el Es-
tado morierTW. El estatulO de C alaluna Iex-
/Os parlamenJarios y legales. Madrid, 1932, 
Pl'. 21 y sigs. 
24. F. Garrido Falla : tldminislracion iruilrecta. 
c:tL. p. 14 
16 
ministrativas", Por consiguienre, la 
autan..ju{a se manifiesta como "un~ 
cualidad de la persona juridica publica 
descentralizada"25. Podemos, pues, 
concluir afirmando que la eseneia de 
los entes autdrquicos radiea en Una 
potestad reglamentaria y ejeeutiva ejer-
eida en nombre propio para el eum-
plimiento defines pUb/icos. Es, pues, la 
naturaleza de los poderes ejercidos /0 
que difercneia los entes autdrquieos 
--descentralizacion administrativo -itIS-
titucionaP.6- de los dtmds entes con 
desa ntralizaci/m lldministrativo-
jerarquica , es decir, de fa dcscuncen-
tracion administrativa27,por una pane, 
y, pur orra, de los entes auronol1los y 
Esrados-miemhros -descenrrlllizacion 
fJolir ica 28- . 
La doctrinaj urfdica italiana desconoce, 
como dijimos , el termino desconcen-
tracion, no as! las doclrinas espanola, 
francesa y alemana. Creemos que los 
!(~rminos descenO'alizaci6n y descon-
centraci6n son imprescindib les para 
expresar realidades no asulllibles en un 
mismo concepto de descenlrallzaciOn. 
Para nosotros, 10 que la doctrina admi-
nistrativa italiana llama descentraJiza-
cion burocratica 0 jerarquica, noes mas 
que una simple desconcentraci6n ad-
ministrativa . Exislen marcada.s dife-
rencias entre la descenO'alizaci6n y la 
25 . F. Garrido F3IJa: Admimstraci6n indirer:a 
cil.. pro 42-43. 
26. Vic..! nota 1 n c..!c este mi'nlo capitulo. 
27 . Vid, ·nota 16. 
28. Vid nOla 16 . 
~'-: 'LllllCcntracion que hacen imposible 
,u t::quiparacion. Dice De La Vallifla 
~u~ "Ia diferencia entre descentrali-
:l~n \' desconcenrracion es ... facil de 
;,r~.:isilr: la descentral izaci6n s upone 
'i~mpre la existencia de dus personas, 
<llcntras que, por el contrario, la des-
':\.'nccntraci6n supone simplemenK una 
~dJ.:ion entre organ os de la mlsma 
~r-;ona jurfdica"29 
Hemos intentado determinar 10 que 
entendemos por autarqufa: ahora nos 
":0fresponde dilucidar el contenido del 
.:c)ncepto de autonomia. Mas adelante 
..,os preocuparemos de hacer orro tanto 
C'n relacion con el concepto de Estadu-
nJiemhro. S610 asf podremos establecer 
IJS bases de nuestra actitud ante el 
problema de la naturaleza juridica de . 
b sdiversasformasjuridicas de Estado, 
.il propio tiempo que nos servmi para 
~cdondear el conceplo de autarqu(a, 
~uya esencia, como Se ha visto, radica 
c-n su potestad administrativa para 
i?jecutar leyes estatales y el concepto de 
tlllwrqu{a es la base del Estado unitario 
JescenrralizaJo = Escadn unitario 
complejo. 
AU/onomia. Con el Estado moderno se 
ha afirmado, de una manera definitiva, 
el principio unitario de la soberanfa, 
como caracter principal del mismo que 
asumfa en sf todo el ordenamiento 
juridico, con la consecuente ace'ntua-
cion de las relaciones de dependencia 
de los entes locales con relacion al 
Estad03o. La autarqufa de los er.tes 10-
29. ViJ . nOla 16. 
30. Vid. O. Ranellelli: InslilUzioni di DirillO Pu-
bbLico . Milan, 1953, pp . 3'9-322. 
cales menores aparece, pues. en el sene 
de los Estados modernos unitarios. Los 
autores italianos, en un principio em-
pleaban el tennino autonom(a ildminis· 
trativa en lugar de autarqufa. Esta 10-
cucion fue posteriormente abandonada 
y sustituida por el termine autar4u(a. 
En efecto, fue principalmente para eludir 
el equivoco significado de la palabra 
autonomta, que encerraba ya un sen tido 
preciso y energico dentro del campo 
constitucional y en conexi6n con el 
concepto de imperium estatal , por 10 
que Santi Romano utiliz6, en lugar de 
dicha expresion, el terminG alllarquia, 
afirmandose as! en el campo del Dere-
cho Administrativ031 • 
La autonomia conserv6 su significado 
hist6rico y elimologico cual tributo del 
Estado soberano, que se da leyes, de-
senvolviendose su imperium con nor-
mas obligatorias y coac!ivas. 
Se habfa lIegado a eqe punto y parecfa 
sistematizada la materia con este doble 
concepto de autarqu(a --referido a los 
entes locales descentralizados- y de 
autonomfa -Iimitada a los Estados 
soberanos- cuando el concepto de 
autonom{a ha venido destacandose 
paulatinamente del de soberan{a, ad-
qu:nendo significados diversos frecuen-
temente mal definidos32 . Unas veces se 
ha dado ur. concepto polftico de aUlO-
31. Cfr. Raggi: Esame crilicu delle varie leorie 
modern.e 50pra la IIOzione di awarchw. Tu· 
rin, 1 '!22, pp. 10 Y sigs. 
32. crr. M. Ruini. "Desccntramento ed autono-
mia regionale", en Verso La C051iluenJe. Roma, 
1945, pp. 113 Y sigs. 
17 
nom fa, identificandola con el de au-
togobierno, 0 con la independenc;a del 
ente en cuestion en relacion con los 
conrroles del Estad033; otras se han 
ofrecido conceptos juridicos de auto-
nom fa, pero sin que se hayan puesto de 
acuerdo los autores en cuanto a1 con-
tenido juridico de la mi·sma. Unos han 
considerado la autonomia como la fa-
cultad que tienen los entes publicos 
menores de dar nonnas juridicas; a los 
entes autarquicos les es anibuida una 
funcion nonnativa con eJ fin de disci-
plinar su propio ordenamiento dentro 
de los lfmites fijados por el Estado; por 
tanto, los entes autarquicos son tam-
bien autonomos. Claro es que la potes-
tad normativa a la que se refieren los 
autores, en cuestion, es la reglamentaria. 
En este sentido, la autonomia venia a 
tener el mismo sentido restringido que 
la autarqufa. Otros autores han amplia-
do, por el contrario, el concepto y con-
tenido del tennino autonomia al 
afinnar que la autonomfa implicarfa 
unapotestad de imperio originaria, que 
se manifestarfa particulannente a rraves 
de las tres funciones tradicionales: legis-
lativa, ejecutiva y judicial. Se trataria, 
en sfntesis, de la Hamada autonom(a 
constitucional propia de todos los Esta-
dos. Una posicion intermedia es la susten-
tada por Santi Romano, para quien la 
autonomia se concretaria en una espe-
cial relacion de un ordenamiento juridico 
con relacion a otr034 . 
Nosotros no podemos aquf, por los 
3:3. Sobre tad as eslas teonas y su refutacion. lid. 
P Virga: La regione. cit. pp. 9-10. 
18 
lfmites impuestos por el .:aracter del 
presente trabajo, adentrarnos en el 
examen cntico de las varias opiniones 
que se han dado en la docnina sobre el 
concepto de autonomfa. Para nuestros 
fines basta afinnar que, enrre las opi-
niones emitidas al respecto, la que nos 
parece mas aceptable es la que afinna, 
segun palabras de Virga, que "Ia esen-
cia de la autonomfa (radica) en la potes-
tad que tiene un ente publico de dar 
leyes en sentido material (que son diver-
sas de las simples nonnas juridicas) 
destinadas a fonnar parte del orden a-
miento juridico estatal"35. 
Aceptamos, pues, con Zanobini, la 
definicion de autonomia como "Ia fa-
cultad que tienen algunas asociaciones 
de organizarse juridicamente, de crear 
un derecho propio; derecho que no solo 
es reconocido como tal por el Estado, 
sino que 10 incorpora a su propio orde-namiento juridicoy 10 declaraobligato-
rio, como las demas leyes y reglamen-
tos"36. La autonomia implica siempre 
competencias legislativas. Ser entidades 
autonomas no supone que sean sobe-
34. Vid. Santi Romano: "Autonom[a", en Fra-
menli di un dizzionario giuridico. Milan. 
1947. p. 29. Esta opinion de Santi Romano 
es una consecuencia de su leona de la plura-
lidad de ordenamientos juridicos, vid., al 
respecto, Santi Romano: Principii di dirilto 
cosliluzionate generate. Milan, 1947, espe-
cialmente el cap. VI, 2, No.3, "El Estado y 
los ordenamientos Jundicos". pp. 58-59. 
35. P. Virga. La regione. cit., pp, 9-10. 
36. G. Zanobini.: "Caratlen particolan della au-
tonomia", en Scudi in onoft~ di O. Ron.ellwi. 
II., Padua, 1931, pp. 394-396. 
o que presupone su integra-
c I Estado_ De ahf que la ac-
gi slativa de los entes autono-
de- estar de acuerdo con los 
"'_~t'K', de integracion del Estado del 
'-lue fonnan parte: "La autonorn{a 
-nos dice Llorens- implica facultad 
d~ declarar nonnas con arregio a los 
principios de la integracion del Estado"37. 
L3 autonomia es, en efecto, libertad, 
:-lcultad de promulgar normas, per0 
..::on coordinaci6n necesaria respecto a 
una colectividad mas grande. La facul-
IJd de legislar, afirma Llorens, "en el 
fondo y en la forma, trasciende de la 
.l..dministraci6n" y, por ende, si bien 
,-ometida a "normas constitucionales y 
kgales", tiene una "esfera propia, exenta 
de instruccionesespecfficas concretas". 
Por eso, concluye taxativamente Llorens 
afirmando que el "elemento distintivo 
de la autonomia es la libertad dentro de 
la Ley". Una ley constitucional u ordi-
naria puede declarar ilfcito 10 que una 
.:olectividad puede estatuir en uso de su 
Jutonomfa, "pero mientras haya auto-
:lOmfa, existe la libertad de aprecia-
.:ion"38. Como consecuencia hay que 
admitir el camcter polftico de la auto-
nomia: la llamada autonom{a adminis-
trativa (y municipal sobre todo) no es 
ral autonomfa, sino descentralizacion 
: Llorens). La autonomfa regional de la 
Constitucion espanola de 1931, es un 
verdadero ejemplo de autonomfa re-
gional, es un verdadero ejeT!1plo de 
autonomia; no, en cambio, la autono-
E. L Llorens. La au/onom{a. cit., p. 71. 
E. L :"'lorens. La au/onom{a. cit., p. 81. 
mfa municipal que tam bien cita_ Oes-
pues de 10 expuesto es bien evidente la 
diferencia que existe entre autarqu{a y 
autonom{a, pues mientras la autarqufa 
se caracteriza po:- el ejercicio de la' 
potestad reglamentaria, la autonomfa 
se c:ualifica por el ejercicio de- la potes-
tad legislativa. E~ ente autonomo tiene 
tam bien la potestad reglame:1taria, perb 
la ejerce en aplicacion de sus propias 
leyes, a diferencia de 10 que sucede con 
el ente autarquico. El ente autarquico 
goza de potestad r:ormativa, pero tal 
potestad tiene solo W1 camcter reglamen-
tario, ro legisla~ivo. 
No hay autonomia, sino descentrali-
zaci6n administrativa, SI las decisiones 
de los 6rganos del "ente integrante 
pueden ser revocadas pm una auto-
nomia superior por razones ajenas a la 
ilegalidad en sentido amplio". Las 
decisiones de los organos descentrali-
zados pueden ser sustituidas por el 
organa central, "las de los organos 
aut6nomos pueden ser anuladas, no 
sustituidas definitivamente"39. 
Opinamos, con Garrido Falla, que la 
autonom{a presupone La descentrali-
zaci6n po/frica, no asf la autarqufa: "Lo 
que nosotros queremos mantener 
-nos dice- es que el instituto de la 
autonomfa presenta su lugar adecuado 
en el capitulo relativo a la descentrali-
zacion polftica, pues que atafie al 
problema de la unidad polftica del Es-
tado. Su aplicacion a un ente adminis-
trativo descentralizado va contra la 
propia esencia de la descentralizacion 
39. E. L Llorens. La au/onomia. cit., p. 81. 
19 
administrativa y la destruye"40. 
Una vez establecido el concepto de 
autarqufa y autonomfa, y centradas 
am bas nociones en sus marcos respecti-
vos --descentralizacion administrativa 
y polftica- solamente nos resta afir-
mar, verbigracia, que solo las regiones, 
a tenor de 10 dispuesto en los artfculos 
11, 15, 16 y 18 de la Constitucion 
Espanola de 1931, y de acuerdo con los 
artfculos 115, 116 y 117 de la Const:-
tuc:ion ltaliana de 1947, pueden sei' 
calificadas de autonomas. Los mu-
nicipios y provincias, no obstante que 
vienen denominados como ente aut6no-
mos en ambas Constituciones, si nos 
atenemos a sus competencias, los habre-
mos de cuaJificar de entes autarquicos. 
Sofamente serra posible encasillar 
ambas categorfas de entes en una misnuJ 
categorlo si se Uegase a demostrar, 10 
que nu nos parece posible, que fa potes-
tad normativa de las regiones tuviera 
caracter reglamentario. Por ef con-
trario, creemos que fa po tes tad legisla-
tiva regional es idintica a la estatal y 
que las leyes regionales son parifica-
bles a las estatales, denlro siempre del 
marco constitucional41 • 
Si queremos, pues, distinguir la regi6n 
autonoma de los entes autarquicos nos 
hemos de basaren la naturalezajUlidica 
de los poderes ejercidos par ambos tipos 
40. F. Ganido Falla: Administracwn indirecta 
del ESlado. cit. pp. 40 Y sigs. 
41. Sobr.: la eficacia jwidica Lie la ley regional 
en ltalia, vid. 1. Ferrando Badia: Las aUlono-
IIlias regwnoles en la ConstillKi6n Italiano 
MI27 M diciembre de 1947. Madrid. 1962, 
pp.280-297. 
20 
de entes. Los demas criterios que se 
aduzcan para distinguirlos y diferen-
ciarlos solamente vendran a ratificar 
esta distincion, pero no a basarla; pre-
supondran la distinci6n, no la creacion. 
Y asf, no nos sirve el criterio del origen 
derivado u originario de los poderes de 
los entes auuirquicos y aut6nomos 
---como aduce Giovenc042, por ejem-
;Jlo-- F que unos y otros derivan su 
existenciay poderes de laConstitucion, 
es decir, del Stato-ordinamento, y no 
del Stato-persona, como dina Sari ti Ro-
man043 • 
Otro criterio de distinci6n es el aducido 
por el profesor Ambrosini, y consiste 
en 10 siguiente: los entes aut6nomos 
est£ln dotados de "propios poderes", de 
42. efr. Giovenc(): Autarchia amministrattva e 
goverrw locale. EmpoJi, 1946, pp. J J Y 48. 
43. Sobre los conceptos del "SlalO come ordina-
menLO giuridico" y dc "SlalO come persona 
giuridica". vid. Santi Romano: Principii di 
dirillo consliluzionak. cil., pp. 55-65, espe-
cialmente pp. 59-60: "No lodo ordenamiento 
jwidico es persona, pero luda persona Juridi-
ca que sea un cuerp<l so~ia1. .. es un ordena-
mienlO, es decir, un ente, que si se Ie consi-
dera en su momento estalico, en su eslruclu-
ra, aparece como un ordenamiento objelivo; 
pew en cuanLO se anima, er. cuanlo entra en 
una vida de relaci6n y aclUa directarnente ° 
por medio de otfOS, afirrnando sus poderes 0 
derechos 0 cumpJiendo sus obligaciones, se 
revel a como persona. Esto puede acaecerle 
al Estado, aunque no necesariamente. La 
cualidad de persona que pueda corresponder 
al Estado es una ulterior especificaci6n de su 
cankter de ordenamiento juridico, del que se 
puede prescindir: si adolece de personalidad, 
siempre pennanece tal car&.cter que repre-
senla un genus, en el que se distinguen dos 
especies: E..<tados con y sin personalid~", 
p.64. 
UI. . .:r.Jeza constitucional, ya que han 
~ ';;.lblecidos por la Constituci6n y 
~r"P'~,,"\ .:i bajo su particular garant(a"44. 
E <0 implica que la Constituci6n sea 
:'".;:Ja y, como es obvio, pueden existir 
~~ :-:'5 aut6nomos sin una "particular 
;.~ .;ntfa" constitucional. Seria el caso 
-.;unque noel aconsejable y ventajoso 
;"':':-3. las autonomfas- en que estuviera 
~ igente una Constituci6n flexible. 
ALiemas, el hecho de que una entidad 
. c:dica este mas 0 me nos protegida 
Tj.\·litucionalmente, deperuiera, en 
A.: ,1ll0 termina , de su imponancia, es 
..;t" ir, de su naturaleza, poderes y Jun-
.. ·lIes. A ello .. pues, nos hemos de 
:-:;'erir si queremos fijamos no en 10 
.; . .:.:idental y sf en 10 esencial. 
Conclusi6n: los entes aut6nomos se 
-:licrencian de los entes autarquicos en 
,,:ue, adem as de tener una potestad le-
;l~lativaigual a la del Estado, tienen 
..lna potestad reglamentaria en aplica-
~'16n de sus propias leyes . El ente 
..:utarquico s610 goza de la potesrad. 
..:Jministrativa y de la reglamentaria, en 
:jccuci6n de las leyes estatales . 
£slado-miembro. Se han admitido va-
rios criterios para diferenciarel Estado-
miembro de la entidad aut6noma. 
Algunos de ellos son de canicter ex-
::rfnseco a la naturaleza de los entes en 
.::uesti6n. Otros se fundan en la natu-
raleza misma del ente aut6nonio y del 
Estado-miembro de un Estado federal45 . 
~osotros hallaremos nuestro cri terio de 
+4. G. Ambrosini. "Un tipo inlennedio di Slalo 
tra 1'unitaria e i\ federa1e caractennalo dall · 
aUlanomia regiona\e", en Rivisla di Dirillo 
pubblico. kama. 1933, pp. 93 y sigs . 
distinci6n basandonos en la naturaleza 
de los poderes ejercidos par el eote 
aur6nomo y por e} Estado-mi<.:mbm. 
Opinamus que todos los orros cri!eriOs 
diferenciadores son consecuencia de esta 
diferenciaci6n por raz6n de naturaleza. 
Panimos del supuesto basado en que 
los Estados-miembros gozan de auto-
nomfa legislativa y consticucional y de 
que la auronumfa se limita solamente a 
~a potestad Legislativa. El ordenarruento 
estatutario regional es, por ejemplo, 
siempre derivado del ordenamiento 
constitucional del Estado, es de'2ir, del 
poder constituyente unico estatal. Y 
aun en el caso de las regiones con es-
tatuto especial, como es el caso de 
cinco regiones italianas, este viene apro-
bade por el poder constiiuyente unico 
estatal mediante una ley constitucional. 
Sin ella no entra en vigor el estarut046 . 
Las entidades aut6nomas, pues, no gozan 
de autonomfa constituci0nal. El Es-
tado-ardenamienm es el autor unico 
del estatuto especial- y, 16gicamente, 
de los estatutos comunes italianos-de 
las entidades au!6nomas, tanto desde el 
punto de vista de su formaci6n como de 
producci6n de sus efectos47 . No sucede 
45 . Sobre las diferentes teonas en tomo a los cri· 
terios difer.;nciadores del ESlado-miembro 
en relaci6n con la regi6n aut6noma, vid., en· 
tre otros, H. R arrai 1. L'aUlonomie refiionale 
en Espagne . Aix.:n Provence, 1933, pp. 170· 
179 Y P. Virga: La refi ione cit. , pp . 14-18, 
notas 45 ·4~ . 
46. Sobre la polestad estalUlaria de las regiones, 
vid . l Ferrando Badia: Las aUlonomias reo 
gionales . Cit., pp. 234·247 . 
47 . Vid . l Ferrando Badia: La s aUlonomias 
regionales. cit., pags . 244 ·247 . 
21 
esto tratandose de los Estados-miem-
bros. Los Estados-miem!Jros se dan a 
traves de sus 6rganos constituyentes, 
una Constituci6n que ha de observar las 
normas y lfmites contenidos en la 
Constituci6n federal. Por eso tam bien 
hemos de afirmar que la aUlorwm{a 
constitucional del Estado-miem bro no 
es absolUla. En todas las Constituciones 
federales, como veremos mas adelante, 
se limita la potestad constituyente del 
Estado-miem bro mediante el repano 
de competencias entre los poderes fe-
derales y los poderes locales, estab1eci-
dos por la misma Constituci6n federal. 
Y s610 corresponde a los 6rganos cons-
tituyente~ federales -si bien integra-
dos por representantes de los Estados-
miembros- determinar tal repano y, 
por tanto, restringir los poderes de los 
Estados-m iem bros. 
El principallfmite al poder constituyente 
de los Estados-miembros deriva de que 
el reparto de competencias entre los 
poderes centrales y locales viene esta-
blecido por la Constituci6n federal. A 
los 6rganos consti tuyentes federales les 
corresponde determinar tal reparto y 
por tanto, ampliar 0 restringir los poderes 
de los E.stados-miembros, si bien estos 
deben panicipar en la reforma consti-
tucional, interviniendo asf en la ac-
1tividad suprema de la vida constitucional. 
(Esta participacion directa, en mate ria 
constitucional, como veremos tam bien 
mas adelante,junro con La participacion 
indirecw" en materia legislativa ordi-
naria, es una de Las principal~s consr;-
cuencias de la naturaleza estatal de los 
Estados-miembros). La Constituci6n 
22 
federal impone otros Ifmites a las Cons-
t:tucione :; federadas, as!, por ejemplo, 
en relaci6n con la forma de gobierno y 
con la esrructura constitucional de los 
6rganos de los mismos Estados-miem-
bros: La Constituci6n de la U.S.A . 
impone a los Estados-miembros la 
obligaci6n de tener una forma republi-
cana de gobiemo (art. IV, secci6n 4a.). 
El articulo 60. apartado b), de la Cons-
tituci6n suiza, establece que "Ia Con-
federaci6n garantiza a los Cantones 
su constituci6n cuando asegure el ejer-
cicio de derechos polfticos segun las 
formas republicanas representativas 0 
democraticas "48. 
Pero no pueden excederse estas limi -
taciones, SO pena de que el Estado-
4lS. SobrcesLOS limitesenel Den:chopositivovl -
gentc, vid" par ":Jemplo, articulo V de la 
Constirucion de los Estados Urtidos y comen-
Lano a eSLe resp..:eLo en E. S. Corwin: rrc 
ConslitUlioll and Whal It means l oday , l:>rin -
eemon, 1954; arlS. 118-123 de la ConsLilU-
eion federal de la Confedcraeion Helvetica 
(29 de mayo de 1874): articulo 79 de la L~y 
fundamental de la Republica Federal Akma-
na (23 de mayo de 1949); arts. 1 13 · I 31 de la 
Constirucion de la Republica Socialista Fe-
deral de Yugoslav ia del 7 de abnl de 1963. 
La Constitucion federal impone OLrOS limiles 
a las Constituciones federadas , as i. por eJem -
plo-y como se ex puso en el ,ex to-- en rela-
cion eon la forma de gobiemo y con la es-
Lructura constirucional de los organos de los 
mismos Estados -miembros; la Constituci6n 
de los Estados Unidos impone a los Estados· 
miembros la obligacion de tener una forma 
republicana de gobiemo (art. 40., sec cion 
4a.). i::1 art. 60., apart. b) , de la Constitucion 
suiza establece que "La Confederaci6n gll-
ramiza a los canloncs su conslitucion" Vid , 
G. Lucatello: " Lo SLalO regionale quale 
forma di Stato" , en Alii di!1 pri,.,;o COilW!81W 
di sludi regionali. Padua, 1955. p . 146. no-
ta 20 . 
miembro se convierta en una simple 
entidad autonoma; por eso, el control 
de legitimidad constitucional ejercido 
por el Estado federal sobre las consti-
tudones de los Estados-miembros es 
un control de naturaleza mas restringida 
que el ejercido por el Estado al aprobar 
el estatuto de las entidades aut6nomas. 
Sin la ley estatal de aprobacion, el es-
tamto no entra en vigor. No sucede 10 
mismo tratandose de las constituciones 
de los Estados-miembros. 
Para algun autor, el hecho de que la 
estructura constitucional de los Esta-
dos-miembros venga condicionada por 
el ordenamiento federal, es suficiente 
para afinnar que el poder constituyente 
de los Estados-miembros es limitado, 
subordinado, derivado "del poder del 
Estado central", en una palabra: no es 
poder constituyente. Se podrfa, pues, 
decir-afmna Lucatello- que resulta 
diffcil "distinguirlo de la potestad de 
autoorganizacion administrativa de las 
regiones", y, para mayor abundamiento, 
nos dice que, aun "admitida la posibili-
dad de esta disrinci6n, ello no impli-
carla que los Estados regionales y los 
federales (fonnas juridicas de Estado 
que seran expuestas en sendos capftu-
los posteriores) no deban ser incluidos 
en una unica categorfa distinta de la del 
Estado unitario". A 10 sumo implicarla 
-dice- que el Estado federal no era 
mas que un "subtipo del Estado re-
gional". Concluye asi: "Los Estados 
federales serfan, en sintesis, Estados 
regionales, en los que los Estados-miem-
bros tendrian naturaleza de comunidades 
no soberanas que go zan de una autono-
mia particular". 
Creemos erronea la opinion de este 
autor de que "las regiones estan dotadas 
de potestad de autoorganizacion cons-
titucional". Segun ello, los estatutos 
regionaies deberfan ser considerados, 
desde el punto de vista j urfdieo, "aetos 
de las regiones mismas" ... , "porque no 
solamente los organos regionales podran 
deliberarIos, por primera vez, sino 
tam bien sustituirlos y modificarlos". 
Estamos de acuerdo con Lucatello de 
que los estatutos de las regiones deben 
ser considerados como "actos de las 
regiones", comotam bien 10 estamos 
cuando afinna que las leyes estatales 
que han de aprobar los estatutos regiona-
les tienen una simple fundon de con-
tro149, pero discrepamos de el cuando 
intenta deducir de ella que las regiones 
gozan de autonomfa constitucional como 
los Estados-miembros. Su error radica 
en querer parificar, jurfdicamente, la 
ley estatal aprobatoria del estatuto re-
gional con la Hamada "garantia" que el 
poder legislativo del Estado central debe 
dar, en algunos Estados federales, a las 
nuevas constituciones y a las modifica-
ciones de las constituciones de los Esta-
dos-miembros. Su diferencia es esta: 
los estatutos regionales no entran en 
vigor mientras no han sido aprobados 
por el Estado, y este, cuando acepta, 
con su .ley, el estatuto de una region, 
49. G, Lucatello. "Lo Stato region ale", cit., en 
Attidelprirnocoflvegno. Cit.,pp. 145-148y 
notas 24 y 25. 
23 
hace un acto de propia soberania50 Por 
el conrrario, en aq uellos Es tados fede-
rales, en los que el Poder federal debe 
conrrolar la legil imidad constitucional 
de las constiruciones de los ESlados-
miembros, eSle control 0 garantia se 
{t·mt·{a. ·~ n pn·mer fugar , a estabfecer la 
legirimidad cOnstilUcional de dichas 
consrituciones y, en segundo lugar-y 
esro es fw.domelltol- este control de 
legirimidad constilucional es sucesivo 
a la entrada en vigor de las nuevas 
nonnas constitucionales. Si se establece 
su ilegitimidad constitucional, estas 
nonnas vienen derogadas ex tUIlC'J. La 
aprobacion estatal de los estatutos re-
50. Los eS I3LU\OS regionales en la Conslirucion 
Espanola de 1931. y los Estaru tos regionaJes 
ordinarios, en Ja Conslilucion Italiana de 
1947. son aCIQS propios delas reg iones, aCLas 
de aUIOn0n11a . La ley CS lalal que los aprueba 
comlJluyc soiamCnic un TcquisilO para la e-
ficaciajuridica de las mism as;. fula es laopi· 
ni6n dominantc. A t.: s tc n:spt'.-Clo, vJd. G. 
Mi ele: La reglOfU! nella C()sllIu zio fU' ila-
tJann.. Florenc.ia, 1949. pp . 5 I Y sigs.; P. Bo-
dda: "Sulla pOIc:sla norm al iva delle reg ioni 
secondo la ~Iuova (,O~( i l U7.i one'· . en Nuo va 
ReS$eg fUl , 1948. p. 614; P. Virga, La regio -
ne. Cil., pp. 55 Y sigs. Contra: C. Mortati . 
Istiluzioni di dinJlO pubblico. Padua. 1952, 
pp. 395 Y sigs. Para Monall.los Es talulos re-
vest Irian 13 figurJ de un aCiO complejo pro-
due to de una eolaboraci6n dt:. las regiones y 
del Estado. pero Icngamos en cuenta que tan-
to en Ja Constltucion Espaiiola de 1931, en 
sus articulos II y 12, como en la ~onstilU­
cion Italiana, en su articulo 123. cmplean el 
term !.nO" aprohar" y no el de deliberar. EI Es-
latulO 10 delibcran las reg iones y 10 aprueba 
el Parlamento, que no puwe rnodlficarlo. 0-
gionales es, por el contrario, un requi-
sito para la eficacia jurfdica de los 
misrnos. Opinamos que ladiferencia de 
ambos conrroles estatales deriva del 
hecho de que , en el caso de los Estados 
federales, el Poder central se enfrenta 
con OtrOS poderes constituyentes que 
gozan de autonomfa constituciona l 
originaria. EI Poder central ha de velar 
por el mantenimiento de la federacion. 
Es 16gico, pues, su control de legirirni-
dad constitucional, pero tam bien es 
Jogico que sea sucesiva a la entrada en 
vigor de la constituci6n del Estado-
miembro. En el caso del Estado re-
gional, el Estodo-persono se enfrenta 
sostienen que los ESLaLutos son normas espe· 
ciales que difieren de las otras leyes regiona· 
les y desde el pun to de .... ista cS lalal. no pue· 
den serconsideradas como consurucionales 
ni como ordinarias; G Ambrosini: Awono-
m{a regiona/e, eit. pp. 58 y 72, en relaci6n 
con los EstanllOS regiooales espaflolcs, aflJlT1a 
que el ESLatulO liene caraeler y .... alor de ley 
contituciunal, ya que una vel aprobado no 
puede ser modifieado por una simple Icy or-
dinaria. sino con un procedimienlo especial 
Una tesis opuesla a la de Ambrosini es Ie 
sustenlada por Masso y EscofTet y Gay de 
Montella: L 'EslalUi de COlalunya Barcelo-
na. J 933 . p. 12. Para es tos autorcs el Es laW(O 
de CalaJuna Ie coneede lUla poleslad de auto-
QTgan;zaei6n eonslilue ionaJ. y el ESlalulo 
sen3 su mhima expresi6n. Creemos que es 
infundada ta l opinion. Debemos poner en 
relaci6n el aniculo ) o. del Estalulo de (ala-
hlfia (21 de ~ep(iembre de 1932), en el que se 
fundamcntan tales aUlores,conel articulo 12, 
apanado c), de la Constilucion b panolli. de 
lqJl. 
tros autores, com(J Carena: Tendeme fede- 51. Cfr arts. 50.\ 60., Y 28 de: la ConSllluCtvrt 
Federal de la Confedcraci6n HdVC1ica de 29 
de Mayo de !874; an. 50. de 1:::1 ConsliluclOO 
A,scnt;n, de 1853 y de ) 949. 
ra/I, ciL ,p . 172, Y F. Pierandr(.i: LaCOSll1U-
ziofl.e Spagn.ola cil. . p. 42, nOla I, en rela-
ciOn con eJ E:;UlTULo de Jas regiones espanolas. 
24 
con otros poderes 
tivos ordinarios. 
denvan su 
Enado-ordenamiento, es decir, de la 
Constituei6n p:-omulgada por el poder 
constituyente dnieo 
Estado-persona 
porIa 
y de fondo del estatuto y darle eficaeia 
juridiea mediante su propia ley, que 
tam poco pollia negareuandoeJ esraruto 
retIna los requisitos neee:)arios esta-
blecidos por la Constituci6n. Si 10 hicie-
re, las regiones podrian 
ante el constirucional52 . 
Algunos aurores,como Le 
:vfouskhely:i4, , etc., 
esencial y pri-
la participaci6n 
directa e indirecta del Estado-miembro 
en la fnrmaci6n ia voluntad federal. 
~osotros opi namos que la participaci6n 
en la 
es un criterio 
entre el y los 
regional y el unitario descentralizado, 
entre el bro y la 
aut6noma y aut<l.rquica, pues creemos 
52. Vid,P. Laregione.CiL,pp,22-26;cfr. 
an. 12 apart. c) de la Constituci6n 
de 931 en relaci6n con eI an. 121, apans, 
a) y c), y an. 123 de la Constituci6n llaliana 
ell relaci6n con el art. 134 de la misma, 
)3. Vid, M, Le Fur: La conjedera!wn. d'E/a! et 
r Paris, 1896, pp, 586 y 
54, Vid. MouskMly,Le lheoriejuridique de L' 
Paris, 1931. pp, 229 y 
55. Vid. c.1. Friedrich: Conslrtucional Govern-
LU'TJ'UU7WV Nueva York. 1950, es-
que esta ;>anicipaci6n es un trasunto de 
de los 
fijarnos pru'a 
una distinei6n entre el Es-
tado-miembro y la entidad aut6noma. 
nuestro distinci6n 
La 
del 
formaei6n de la voluntad y su 
representaci6n, en cuanto en los 
6rganos federales es considerada por 
nosotros como una consecuencia de su 
titularidad de un constituyente 
y, por autonomfa 
y ordinaria56, 
mismo podemos 
lido contrario, entes aut6nomos, 
si bien poseen una potestad legis-
lativa ordinaria, carecen de autonomfa 
constitucionaL No participar, por 
tamo, en la formaci6n de la voluntad 
entidad 
Estado-miembro-- como una corpora-
ci6n territorial dotada de auto-
nomia legisiativa, 0 tam bien la pode-
mos definir como una entidad publica 
territorial y no constitucional dotada 
personalidad no originaria 
soberana 0 originaria, 
porque deriva su reconocimiento 
por parte del (entiendase Stato-
ordinamemo; es una de ea-
racteristicas que la diferencian del 
tado-miembro en un Estado federal); no 
soberana 0 porque no 
56, Vid. M. Garcia Derecho constitucio-
nal. CiL, pp. 220-231. 
---------------------------------------
dotada de la potestad de gobiemo 0 de 
imperio, propio del Estado, sino so-
lamente de una potestad legislativa y de 
administraci6n Iimitada y condicionada 
por la primera y a ella subordinada y, a 
su vez, la entidadautonoma se diferen-
cia del ente autarquico -propio del 
Estado unitario descentralizado-- en 
que este goza tan s610 de una potestad 
administrativa. 
Con todos los conceptos expuestos queda 
redondeado -negativa y positiva-
mente-Io que no es y 10 que es Estado 
unitario centralizado, desconcentrado 
y autarquico 0 descentralizado. Pasemos 
ahora a orras consideraciones com ple-
mentarias que evidenciaran la naruraleza 
y crisis del Estado unitario, al menos en 
su versi6n centralizada. 
C. La burguesia, la 
Revoluci6n Francesa 
y el Estado Unitario 
centralizado 
Se haexpuesto, desde un punto de vista 
jurfdico, el Estado unitario y su tipo-
logia, asi como orros conceptos -au-
tonomia y Estado-miembro---que 10 
diferencian del Estado regional y del 
federal, respectivamente; justo es que 
expongamos ahora esta misma forma 
jurfdica de Estado desde un enfoque 
socioJ6gico. A este objetivo responde 
este epfgrafe. 
, EI Estado unitario centralizado. Decir 
que el Estado unitario se caracteriza 
por la existencia de un centro unico de 
poder es, sin duda, explicacion sufi-
26 
ciente para el Derecho constitucional, 
pero, sociologicamente, es infinitamente 
mas delicadoexplicarc6moesta unidad 
de poder pueda ser realizada, sin artifi-
cio. Que, desde un punto de vista de la 
organizacion polftico-positiva, la multi-
plicidad de voluntades individuales sea 
considerada como unificada y, por esta 
razon, susceptible de dar origen a una 
idea de derecho 10 suficientemente 
amplia para ser ten ida como idea de 
derecho de la colectividad entera, esto 
no es mas que una hip6tesis. "Y la 
legitimidad de un poder estatal unico 
depende de la exactitud de esta hipo-
tesis. Para comprender la significacion 
profunda del Estado unitario, no nos 
podemos limitar a considerar la super-
esrructura a traves de las instituciones 
jurfdicas que la definen exteriormente. 
Es necesario buscar c6mo estas insti-
tuciones, que aparccen uniformes, se 
armonizan con la exuberante diversi-
dad de su infraestructura social". 
Como es bien sabido, el hombre forma 
parte de una pluralidad de grupos so-
ciales; el hom bre es, por tanto, portador 
de una pluralidaddestatus; es miembro 
de una familia, vecino de un municipio ... , 
feligres de una parroquia, pertenece a 
un lugar de trabajo 0 de profesi6n ... 
Pero, por encima de estos gru pos socia-
les, en los que el hombre esta inserto, 
est<i la superestructura jurfdico-politica 
estatal. Su existencia no implica nece-
sariamente la desaparici6n de los grupos 
secundarios, sino que tan solo necesita 
que la actividad, y especialmente los 
57. O. Burdeau. Traut de science policique. II, 
Paris, 1949.p. 317. 
componamienros que los grupos socia-
les exigen a sus miembros, no este en 
contradicci6n con el interes publico del 
grupo social global 0 sociedad del que 
el Estado, es decir, el poder polftico 
juridicamente institucionalizado (= de 
hecho, los gobernantes), es responsable. 
La actividad del poder estatal, limi-
tando 0 suprimiendo las prerrogativas 
de los grupos sociales, en tanto sera 
legftima en la medida que 10 exija la 
idea del interes general de la sociedad. 
Si los individuos conciben --como una 
exigencia- la unidad del poder como 
necesidad para el servicio del inten~s 
publico, fundan por ella mismo -le-
girimandoias, sociologicamente ha-
blando- las pretensiones del poder 
unitario. La exigencia de un derecho 
unitarioque los individuos se represen-
tan servini de base para un poder neu-
tro, es decir, mas alia de las particulari-
clades que pueden dividir ala pluralidad 
de grupos sociales58 • Un pOOer indife-
rente a la diversidad de las estructuras 
sociales parciales tan solo se halla fun-
damentado en esta exigencia vivida por 
los gobernados. Pero hay que com pro-
barla, no suponerla. 
D. EJ Estado unitario 
centraHzador 
Frente al pluralismo social y politico, el 
Estado puede adoptar dos actitudes: 0 
reconocerlo 0 negarlo. La actividad 
espontanea de los gubernantes ha sido, 
hist6ricamente, durante el siglo pasado, 
desconocer sistematicamente Ia exis-
58. G. Burdeau. Traile. Cit., II, pp. 318-319. 
tencia de grupos secundarios. Por un 
instinto de defensa los gobernantes se 
han inclinado a concenrrar tadas las 
prerrogativas en un uoico poder, vincu>-
lade a la idea de un interes nacional, a, 
una idea global y uniforrne delllamado 
bien com tin, y, por tanto, del derecho, 
tinico e indiferente. Historicarnente, esta 
desconfianza del Estado frente a los 
grupos sociales se ex plica por el proceso 
en virtud del cual se ha esrablecido el 
poder estatal en la mayor pane de los 
paIses. Este se ha constituido super-
poniendo su pOOer al de los diversos 
cuerpos 0 colectividades para subordi-
narlos a el 0 para, finalmente, eliminar-
los. De esta manera, los gobernantes 
han reaJizado al mismo tiempo la unidad 
de derecho y la unidad de poder de 
coaccion sobre todo el territorio nacionaJ 
El poder estatal soberano se constituy6, 
pues, hist6ricamente, por una central i-
zaci6n progresiva de las prerrogativas 
del pOOer publico que durante el Me-
dioevo se hallaban esparcidas en plu-
ralidad de centros de decision polftica 
autonoma. EI poder establecido tendi6 
a convenirse, a la vez que en cenrrali-
zado, en centralizador. 
El Estado unitario centralizado se ca-
racteriza por dos facetas: polftica y 
adminisrrati"Qa. Polfticamente, esra 
fundamentado sobre una idea uniforme 
de un interes general para tOOa la so-
ciedad, que los gobernantes deben in-
tentar realizar mediante una reglamen-
tacion tam bien uniforrne en su come-
tido, y universal en su aplicacion. Desde 
el punto de vista administrativo, el poder 
estatal unitario se caracteriza -segun 
27 
Burdeau- porque la ejecucion de las 
leyes y la geslion de los servicios 
"dependeexclusivamente de las autori-
dades independientes del medio en el 
que obran y del grupo al que inleresan 
los servicios". El poder unilano cen-
Iralizado se legitirna tan rolo por su 
relacion con la exislencia de una 
comunidad unificada y homogenea. En 
otras palabras, la centralizaci6n pas-
tula fa hamogeneidad de la estruClura 
socialS? 
La unidad del poder estatal realiza--() 
al menos formalmente 10 prelende-Ia 
sintesis de las vohmtades particulares 
en una voluntad unica. Quienes han 
puesto de relieve el canicler organico 
de la unidad del Poder eSlalal han sido 
los fil6sofos del siglo XVIII y los dipu-
tados de la Asamblea conslituyente de 
la Revol ucion Francesa. La leoria de la 
soberanfa nacional, Ia teoria de Ia repre-
sentaci6n y la teoria de la voluntad 
general han contribuido, fundamental-
mente, a la construccion del ESlado 
unilano centralizado, y, por ende, del 
Poder unitano, porque <51 es el unico 
centro decisorio de una co/eclividod 
hipalhicamente unificada, de la que 
dicho Poder unilano expresa su vol un-
tad60• 
La existencia de un centro exclusivo de 
decision politic a para todo ellerritorio 
nacional, y para la totalidad de una 
colectividad, lIevaconsigo la presencia 
del Poder eSlatal en todas las partes de 
su territorio. Por consiguiente, la cen-
59. G. Bunleau. Trail<!. Cit, n, pp. 319·320. 
60. G. Bunleau. Trait/!. Cit., n, pp. 321·322. 
28 
tralizaci6n, desde un punto de vista 
politico, es un medio de realizar y de 
mantener la unidad de la colectividad 
nacional. Desde un pumo vista 50-
ciol6gico, la centralizaci6n resulta de la 
concentracion en las manos de un tlnieo 
poder (en el periodo de las monarqufas 
absolutas, en el Soberano, y mas tarde, 
a partir de la Revoluci6n Francesa, en 
unas instituciones gubernamentales), de 
todas las competencias y pterrogativas 
que anterionnente habfan estado terri-
torialmente esparcidas. Juridicamente, 
la centralizaci6n se realiza por la con-
centracion del Poder publico, concen-
tradon que hace posible la organizaci6n 
de los funcionanos en un cuerpo 
jen'irquico. Estos dos aspectos tienden a 
un mismo fin: fa unificaci6n delpoder. 
La concentracion del poder publico 
significa el monopolio reservado a los 
gobemantes de dar reglas juridicas y la 
centralizacion, a su provecho, de los 
medios materiales para asegurar la eje-
cuei6n de las mismas. Para que sea 
efectiva la concentrati6n del Poder 
publico se exige que lodos los agentes 
encargados de ponerla en obra perte-
nezcan a un cuerpo jerarquizado colo-
cado bajo la dependencia del Pooer 
central. La incorporacion de lodos los 
funcionanos en una jerarqufa conduce 
a reservar al gobemante 0 gobernantes 
el nombramiento de lodos los funcio-
nanos publicos, 10 que trae consigo la 
garantfadeque estos actuaran de acuer-
do con las directrices del Poder esta-
lal61 
61. G. Bume.u. T,aile. Cit, H, pp. 322-325, . 
£. El Estado contra los 
grupos socialesEI ESlado unitario centralizado triunf6 
con la Revoluci6n Francesa. Es sabido 
yue la filosoffa polfr;ca de la Revolu-
.:i6n Francesa ponfa el acenro sobre los 
principio, de libenad e igualdad de los 
ciudadanos (principalmenre sobre el 
primero). De ahf que la centralizaci6n 
apareciese como medio de eliminar los 
privilegios. La afirmaci6n de la unidad 
y de la indivisibilidad de la naci6n 
soberana tenIa como consecuencia la 
destrucci6n de /05 cuerpos inlermedios. 
La Revoluci6n Francesa coloc6 a la 
naci6n, como soberana, por encima de 
la voluntad de los ciudadanos. A la 
comunidad estamental del Antiguo 
Regimen, la Revoluci6n Francesa opuso 
la comunidad nacional, la soberania 
nacional, identificando la naci6n con el 
"tercer Estado", es decir, la burguesia". 
Juridicarnente, la cenrralizaci6n se opone 
a la yuxtaposici6n de cenrros de deci-
si6n relativamenre independientes del 
Estado. Filos6ficamenre, se presenra 
como una consecuencia de las teonas 
individualistas que, en nombre de la 
libenad sin trabas, y de la igualdad, no 
toleran ningun inrermediario entre el 
Estado y el individuo, y centraliza en 
las manos de los gobernanles la tOiali-
dad del ejercicio de un Poder que ha 
surgido -se afuma- indivisiblemente 
de la colecrividad nacional. Socialmenle, 
62. Vid.1. Laferriere. MafUU!1 de droiJ const;IU-
lio~J. Paris . 1947.pp. 60-61; M . Ouverger. 
Irutiluciol1l!s polflicas y DuecM con.flitu-
cional. Barcelona. 1970. pp. 115-118. 
(a cenrra(izacion respuncie a( l'nlCIlI(llfc 
idenrificar la naci6n con b bllr~uesfJ , 
que surge c..Ie 'pues del predomlll in suee-
sivo del clero y de la arislOcra<.:ia.-
apoyalUras de las Monarqufas absoi'u-
las . Por lanlO, podemos arirmar que la 
cenlralizaci6n polfrica y administraliva 
es consecuencia del caracter individua-
lisla de la democracia poiflica surgida 
de la Revoluci6n Francesa. La democra-
cia polilica, lal y como se presenr6 
desde los principios mismosde la Revo-
luci6n Francesa, e1imin6 a todos los 
grupos sociales secundarios que podian 
interponerse entre los individuos y el 
Estado. En su fobia a los cuerpos inrer-
medios confundi6, como dice Burdeau, 
10 que era sano, espontaneo y 10 q ue era 
un grupo anificial, parasito y opresor6'-
F. La democracia 
pluralista exige la 
descentralizaci6n 
Es conveniente disociar los conceptos 
de democracia e individualismo. Frente 
a la democracia individualista, propia 
de la Revoluci6n Francesa, moder-
namente esta apareciendo un nuevo lipo 
de democracia: la democrdcia de grupos 
tanto sociales como polIticos =Ia de-
mocracia pluralista'" 
La democracia individualisla y, por ende, 
cenrralizadora, fue un produclO de la 
burguesfa en su intento por destruir a 
los otros grupos intermedios y de con-
ITolar la vida loda del paIs en beneficio 
propio. De ahi que los conceptos de 
soberanla nacional, electorado-funci6n 
63 , Vid . G. Burdeau. Trailt. CIt, II. p. 339. 
29 
y de sufragio censatario se hallen fnti-
mamente trabados no solo par vfnculoi> 
logicos, sino -y ella es 10 mas impar-
tante- en la mente y en el corazon de 
la burguesfa triunfante65 . 
Pero, a medida que los otros grupos 
sociales, tanto los de interes como los 
de promocion, etc., as! como los polIti-
cos, se han ido fortaleciendo, el Estado 
se ha visto obJigado a reconocer su 
exisrencia, y, por ende, a descentrali-
zarse administrativarnente en benefi-
cio de tales grupos, en el primer caso, y 
a reconocer funciones pollticas -pre-
via reguJacion legisJativa- en el caso 
de los partidos. La democracia plura-
!ista implica el reconocimiento de fa 
existencia de una pLuralidad de grupos 
sociales y polfticos intermedios entre el 
individuo y el Estado. De aM que La 
dem()cracia pLuralista se vea nhligada 
a recllrrir a fa descentralizacion como 
uno de los instrumentos mas iltdes para 
la realizacion de una verdadera y real 
democracia. 
64. Sobre e\ liberalismo, vid. G. Ruggiero: HL.I-
(oria de/liberalismo europeo. Madrid, 1944. 
Sobre la dislmcl6n .:nlrc liberalismo y demo-
craLia. vid. M. Garda Pelayo: Derecho cons-
lilucional comparado Madrid, 1lJS9. Para llJl 
cSiudio de Ja evolucion de Ja democracia h-
IJlTal. vid. J. Ferrando Badia: La democrat 
ria en IraYklformacion. Madrid, \973, y so-
bre la democracia plural iSla, vid. G. Burdeau: 
"Siluaci6n de ia democracia plw-alisla", en 
RevislQ de ESludios Po;'·licos. No. 42, Madrid, 
J ';155, ldem. Uemflcrar:w. Barc,,]ona, J 960, 
cspeclalmente capilulo IV. 
65. Vici. M. Duvc:rgcr: /ns/./ucwnes polillcas 
ClL, pp. 115-1115. 
30 
Conclusion. El pluralismo social y 
polItico, junto con la instauracion de 
respectivos y eficaces cauces de par-
ticipacion y actuacion, dani lugar pro-
gresivamenle, a la triple democracia de 
grupos: la economica, la social y la 
polfrica. Pem una democnlcia de grupos 
sin su correlativo autogobierno encie-
rra una contradiccion inrerna. Y el au-
togobierno economico, social y en el 
campo polfrico, si quiere ser verdadero, 
se ha de traducir tam bien en la organi-
zacion jurfdico-constitucional del Es-
tado. Por eso, en n uestros d fas --por 
doquier- los Estados unitarios cen-
tralizados estan dejando paso a Estados 
unitarios descentralizados, a Estados 
regionales, y, en casos extremos, a 
Estados federates 
G. Anacronismo del 
Estado unitario 
La democracia individualista de la 
Europa continental --como se dijo--
fue un producto de Ja burguesfa intelec-
tual francesaquequisocontrolanoda la 
vida del pais en beneficia propio, y para 
ello, la burguesfa, trasladola soberanfa 
del Rey a fa Nacion: soberanla nacional; 
par orm parte, arbitro una teona poiftica 
que Ie pennitirfa monopolizarel Poder, 
a saber: la Nacion soberana era la unica 
titular de todo poder, de todD derecho. 
Ella 10 delegaria en quien creyera que 
se 10 merecia mas. L,En quienes'J: Los 
que la manlenlan con sus impuestos 
serfan los beneficiarios de esta delega-
cion de poderes de la N aci6n soberana. 
E1 sufragio censatario (0 capacidad de 
elegir y ser elegido, limitado por moti-
vos econ6micos) cobraba aSl carta de 
naturaleza poiftica. La burguesia, paga-
dora de impuestos, recibiria de la Nacion 
el mandato de regir sus destinos. Los 
miembros integrantes de la clase 
-pagadora de impuestos- serian titu-
lares de un nuevo derecho: Ser elec-
tores y elegibles para cumplir la fun-
cion de servir a la naci6n. Ser elector 0 
elegible era una funci6n -y no un 
derec~ que tenfa que cumplir la 
burguesfa por mandato de la Nacion 
soberana, pues para eSla sus 6rganos 0 
instrumentos mas adecuados para su 
servicio eran quienes la sustentaban 
econ6micamente. Por eso -y como ya 
se indic6-- en el sistema de la teoria 
electoralliberal-burguesa los dos prin-
Detalle de la fachada principal del Capila/ta NacianaL 
cipiosde electorado-funci6n y sufragio 
censatario se hallan fntimamente tra-
bados. 
Y los Estados surgidos a 10 largo del 
siglo XIX y principios del XX fueron 
--como la misma Revoluci6n Francesa 
de 1789-- obra de la burguesfa en sus 
luchas contra las Monarquias absolutas _ 
y las aristocracias terratenientes, que 
las apoyaban. . 
La burguesia liberal europea --{) sim-
plemente los liberales del viejo conti-
nente- siguieron las pautas trazadas 
por la Francia revolucionaria. En sus 
lfneas generales, el Estado creado porla 
burguesfa europea fue a imagen y 
semejanza del que cristaliz6 definitiva-
mente en la Revoluci6n Francesa. 
La clase dirigente se oponfa -ahora ya 
Ie resulta imposible resistirse a la ava-
31 
lancha descentralizadora- a refonTIaI 
administrativamente la tstructura uni-
taria del Estado por las siguientes ra-
zones: 
I. Porque la clase gobernante estaba 
integrada por elementos de la bur-
guesfa mercanti!. ,,' industrial e inte-
lecrua!. 
2. La burguesfa monopolizaba el poder 
gracias al sistema electoral vigente: 
sufragio resrringido por rnotivos eco-
nomlcos. 
3. La clase gobemante ut;lizaba el Es-
tado, tanto polftica como adminis-
trativamente,en provechode sus in-
tereses. 
En una palabra,