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ANÁLISIS DE LAS CONDICIONES DE OPERACIÓN DE LOS SISTEMAS MASIVOS DE TRANSPORTE EN COLOMBIA: EL CASO DEL MASIVO INTEGRADO DE OCCIDENTE- MIO EN CALI DURANTE EL PERIODO 2009- 2019 DIEGO FERNANDO GARCÍA RAMOS FELIPE ARTUNDUAGA SALAZAR UNIVERSIDAD DEL VALLE INSTITUTO DE EDUCACIÓN Y PEDAGOGÍA ESTUDIOS POLÍTICOS Y RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS SANTIAGO DE CALI 2021 ANÁLISIS DE LAS CONDICIONES DE OPERACIÓN DE LOS SISTEMAS MASIVOS DE TRANSPORTE EN COLOMBIA: EL CASO DEL MASIVO INTEGRADO DE OCCIDENTE- MIO EN CALI DURANTE EL PERIODO 2009- 2019 DIEGO FERNANDO GARCÍA RAMOS FELIPE ARTUNDUAGA SALAZAR Trabajo de grado para optar por el título de: Profesional en Estudios Políticos y Resolución de Conflictos. DIRECTOR Carlos Wladimir Gómez Cárdenas Doctor en Ciencia Política UNIVERSIDAD DEL VALLE INSTITUTO DE EDUCACIÓN Y PEDAGOGÍA ESTUDIOS POLÍTICOS Y RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS SANTIAGO DE CALI 2021 1 Contenido Resumen ................................................................................................................................. 6 Palabras clave ......................................................................................................................... 6 Introducción ............................................................................................................................ 7 Capítulo 1 ............................................................................................................................... 9 1.1. Planteamiento del problema ........................................................................................ 9 1.2. Pregunta problema ..................................................................................................... 10 1.3. Objetivos .................................................................................................................... 10 Objetivo general ............................................................................................................... 10 Objetivos específicos ........................................................................................................ 11 1.4. Justificación ............................................................................................................... 11 1.5. Metodología ............................................................................................................... 12 1.6. Conceptos operativos ................................................................................................. 14 Capítulo 2: Problematización de los Sistemas BRT en Colombia. Contexto del servicio de transporte público en la ciudad de Cali ................................................................................ 20 2.1. Sistemas BRT en Colombia ....................................................................................... 20 2.2. SITM en la ciudad de Cali ......................................................................................... 26 2.3. Evolución servicio del transporte público en la ciudad de Cali ................................ 28 Capítulo 3: Sostenibilidad Financiera del SITM-MIO durante el periodo 2009-2019......... 42 3.1. Condiciones de financiación del SITM-MIO: aportes de la nación, aportes del municipio, aportes del sector privado y alcances del proyecto. ........................................... 42 3.2. Financiación con la Banca Multilateral ..................................................................... 48 3.3. Financiación banca comercial ................................................................................... 51 3.4. Financiación mediante la tarifa al usuario e ingresos tributarios. ............................. 52 3.4.1. Ingresos tributarios ................................................................................................ 55 3.5. Estado financiero del SITM-MIO en el periodo 2009-2019 ..................................... 58 3.6. ¿Han sido suficientes las fuentes de financiación? .................................................... 62 3.6.1. Diversidad de Fuentes vs. Constancia ................................................................... 62 Capítulo 4: Condiciones de la infraestructura para la operación del SITM-MIO ................ 65 4.1. ¿Qué es la infraestructura de un sistema de transporte? ............................................ 65 4.1.1. Corredores Troncales y pretroncales ..................................................................... 66 4.1.2. Estaciones .............................................................................................................. 68 2 4.1.3. Patios y Talleres ..................................................................................................... 70 4.2. Cambios en las etapas de implementación del SITM-MIO ....................................... 71 4.3. Evolución de la infraestructura disponible para la operación del SITM-MIO durante el periodo 2009-2019 ............................................................................................................ 73 4.4. Centralidades urbanas: condiciones de implementación del SITM-MIO ................. 77 Capítulo 5: Condiciones operativas del STM-MIO durante el periodo 2009-2019 ............. 82 5.1. Componentes de operación de los SITM de tipo BRT .......................................... 82 5.2. Evolución de la operatividad del SITM-MIO en el periodo 2009-2019 ................ 84 5.3. ¿Por qué no funciona el MIO? ............................................................................... 92 5.3.1. Un inicio poco estratégico. .................................................................................... 92 5.3.2. Configuración de las rutas ..................................................................................... 92 Capítulo 6: Percepción Ciudadana del SITM durante el periodo 2009-2019: ¿qué piensan los caleños acerca MIO? ....................................................................................................... 98 6.1. Satisfacción ciudadana con el SITM-MIO ............................................................ 99 6.2. Satisfacción ciudadana frente a los aspectos operativos del SITM-MIO ............ 100 6.3. La insatisfacción de los caleños y alternativas de transporte. ................................. 105 Conclusiones y Recomendaciones ..................................................................................... 109 7.1. Cobertura y Consolidación Multimodal .............................................................. 110 7.2. Consolidación de Región ..................................................................................... 111 7.3. Mejoramiento de frecuencias ............................................................................... 111 7.4. Medios Verdes y Nuevas Tecnologías ................................................................. 112 7.5. Recomendación en reconfiguración de Política Pública ...................................... 112 Bibliografía ......................................................................................................................... 114 ANEXOS ............................................................................................................................ 120 3 Lista de Tablas Tabla 1. Factores de análisis ................................................................................................. 14 Tabla 2. Características generales de los SITM en Colombia .............................................. 24 Tabla 3. Marco Normativo de la PNTUM ............................................................................ 25 Tabla 4. Oferta del servicio de transportepúblico tradicional en la ciudad de Cali 1980- 1985 ...................................................................................................................................... 32 Tabla 5. Oferta del servicio de transporte público tradicional en la ciudad de Cali 1993- 2003 ...................................................................................................................................... 33 Tabla 6. Costos de operación estimados para el SITM-MIO ............................................... 44 Tabla 7. Costos de la inversión para la implementación del SITM en la ciudad de Cali ..... 45 Tabla 8. Inversión Pública SITM-MIO Perfil aportes anuales ............................................. 46 Tabla 9. Costos del proyecto SITM-MIO financiado por el BID ......................................... 50 Tabla 10. Componentes del proyecto CO-L1001 contenido en el contrato de préstamo 1659/ OC-CO entre el Banco Interamericano de Desarrollo y el Gobierno de Colombia ... 50 Tabla 11. Costo histórico flota GIT Masivo S.A. ................................................................. 61 Tabla 12. Costos de mantenimiento ejecutados por GIT Masivo S.A. ................................ 61 Tabla 13. Fuentes de Pago alternativas exploradas por la Financiera de Desarrollo Nacional (2019) ................................................................................................................................... 63 Tabla 14. Corredores Troncales y Mixtos construidos para el SITM-MIO en la ciudad de Cali ....................................................................................................................................... 67 Tabla 15. Estaciones del SITM-MIO por Tramo ................................................................. 69 Tabla 16. Terminales de Cabecera e Intermedias construidas para el SITM-MIO en la ciudad de Cali hasta el año 2019 .......................................................................................... 70 Tabla 17. Patios y Talleres construidos para el SITM-MIO en la ciudad de Cali hasta el año 2019 ...................................................................................................................................... 71 Tabla 18. Cronograma inicial construcción e implementación del Proyecto SITM-MIO para la ciudad de Cali. 2002 ......................................................................................................... 71 Tabla 19.Cronograma modificado construcción e implementación del proyecto SITM- MIO para la ciudad de Cali. 2005 ................................................................................................. 72 Tabla 20. Cronograma modificado construcción e implementación del proyecto SITM- MIO para la ciudad de Cali. 2007......................................................................................... 72 Tabla 21. Terminales de Cabecera y Patio-Talleres del SITM-MIO construidos y operando durante el periodo 2009-2019 ............................................................................................... 76 Tabla 22. Cobertura espacial SITM-MIO en el periodo 2009-2019 .................................... 88 https://d.docs.live.net/75818c019e818d0e/Documentos/el%20basilisco%20de%20dieguliver.docx#_Toc83752851 4 Lista de gráficos Gráfico 1. Metrocali: ingresos obtenidos por la tarifa del SITM-MIO ................................ 54 Gráfico 2. Ingresos de la sobretasa a la gasolina destinados a la financiación del SITM-MIO 2012-2019 ............................................................................................................................. 56 Gráfico 3. Recursos de cofinanciación para la implementación del SITM-MIO recaudados por Metrocali 2009-2019 ...................................................................................................... 59 Gráfico 4. Recursos de cofinanciación para el SITM-MIO recaudados por Metrocali. 2009- 2019 ...................................................................................................................................... 60 Gráfico 5. Recursos de cofinanciación para el SITM-MIO recaudados por Metrocali. 2009- 2019 ...................................................................................................................................... 60 Gráfico 6. Corredores troncales (Km) del SITM- MIO construidos durante el periodo 2009- 2019 ...................................................................................................................................... 74 Gráfico 7. Corredores complementarios (Km) del SITM- MIO construidos durante el periodo 2009-2019 ................................................................................................................ 75 Gráfico 8. SITM-MIO: flota vinculada en el periodo 2009-2019 ........................................ 85 Gráfico 9. SITM-MIO: flota ejecutada en el periodo 2009-2019......................................... 85 Gráfico 10. Rutas del SITM-MIO implementadas ............................................................... 87 Gráfico 11. Promedio de pasajeros movilizados día hábil STIM -MIO ............................... 90 Gráfico 12. Promedio de pasajeros día hábil según tipo de ruta SITM-MIO 2009-2019 .... 91 Gráfico 13. (%) Satisfacción ciudadana con el SITM-MIO ............................................... 100 Gráfico 14. (%) Satisfacción de los usuarios con la frecuencia de las rutas del SITM-MIO durante el periodo 2009-2019 ............................................................................................. 101 Gráfico 15. (%) Satisfacción de los usuarios del SITM-MIO con los tiempos de viaje durante el periodo 2009-2019 ............................................................................................. 101 Gráfico 16. (%) Satisfacción de los usuarios con la infraestructura del SITM-MIO durante el periodo 2009-2019 .......................................................................................................... 103 Gráfico 17. (%) Satisfacción de los usuarios del SITM-MIO con la comodidad dentro de los buses ................................................................................................................................... 104 https://d.docs.live.net/75818c019e818d0e/Documentos/el%20basilisco%20de%20dieguliver.docx#_Toc83758493 https://d.docs.live.net/75818c019e818d0e/Documentos/el%20basilisco%20de%20dieguliver.docx#_Toc83758494 https://d.docs.live.net/75818c019e818d0e/Documentos/el%20basilisco%20de%20dieguliver.docx#_Toc83758494 https://d.docs.live.net/75818c019e818d0e/Documentos/el%20basilisco%20de%20dieguliver.docx#_Toc83758496 https://d.docs.live.net/75818c019e818d0e/Documentos/el%20basilisco%20de%20dieguliver.docx#_Toc83758496 https://d.docs.live.net/75818c019e818d0e/Documentos/el%20basilisco%20de%20dieguliver.docx#_Toc83758497 https://d.docs.live.net/75818c019e818d0e/Documentos/el%20basilisco%20de%20dieguliver.docx#_Toc83758497 https://d.docs.live.net/75818c019e818d0e/Documentos/el%20basilisco%20de%20dieguliver.docx#_Toc83758498 https://d.docs.live.net/75818c019e818d0e/Documentos/el%20basilisco%20de%20dieguliver.docx#_Toc83758498 https://d.docs.live.net/75818c019e818d0e/Documentos/el%20basilisco%20de%20dieguliver.docx#_Toc83758499 https://d.docs.live.net/75818c019e818d0e/Documentos/el%20basilisco%20de%20dieguliver.docx#_Toc83758499 https://d.docs.live.net/75818c019e818d0e/Documentos/el%20basilisco%20de%20dieguliver.docx#_Toc83758500 5 Lista de ilustraciones Ilustración 1. Etapas de desarrollo del tren ligero ............................................................... 35 Ilustración 2. Trazado del SITM propuesto para la ciudad de Cali ...................................... 37 Ilustración 3. Cobertura espacial de los sistemas de transporte. .......................................... 37Ilustración 4. Tipos de buses del SITM-MIO ....................................................................... 83 Ilustración 5. Denominación de las rutas del SITM-MIO .................................................... 94 Ilustración 6. Rutas alimentadoras zona centro-SITM-MIO ................................................ 96 Lista de Siglas Abreviación Significado BID Banco Interamericano de Desarrollo BRT Bus Rapid Transit CONPES Consejo Nacional de Política Económica y Social DEBCA Fondo para la Desintegración de los Buses de Cali DNP Departamento Nacional de Planeación FND Financiera de Desarrollo Nacional FRESA Fondo de Reconversión Empresarial, Social y Ambiental ITDP Institute for Transportation and Development Policy MHCP Ministerio de Hacienda y Crédito Público MIO Masivo Integrado de Occidente PNTUM Política Nacional de Transporte Urbano Masivo SITM Sistema Integrado de Transporte Masivo https://d.docs.live.net/75818c019e818d0e/Documentos/el%20basilisco%20de%20dieguliver.docx#_Toc83755804 https://d.docs.live.net/75818c019e818d0e/Documentos/el%20basilisco%20de%20dieguliver.docx#_Toc83755805 https://d.docs.live.net/75818c019e818d0e/Documentos/el%20basilisco%20de%20dieguliver.docx#_Toc83755806 https://d.docs.live.net/75818c019e818d0e/Documentos/el%20basilisco%20de%20dieguliver.docx#_Toc83755807 https://d.docs.live.net/75818c019e818d0e/Documentos/el%20basilisco%20de%20dieguliver.docx#_Toc83755808 https://d.docs.live.net/75818c019e818d0e/Documentos/el%20basilisco%20de%20dieguliver.docx#_Toc83755809 6 Resumen A nivel internacional diferentes ciudades han desarrollado e impulsado sistemas de transporte de tipo BRT con el fin de mejorar tanto la movilidad como crear un servicio más eficiente. Colombia no ha sido la excepción, actualmente siete ciudades capitales cuentan con sistemas de transporte de tipo BRT denominados SITM; en el caso de la ciudad de Cali el SITM fue planeado como el sistema principal de transporte, más en sus años de operación no ha logrado dicho objetivo debido a las deficiencias presentes en su financiación, operatividad e infraestructura, las cuales, dan como resultado una imagen desfavorable hacia los ciudadanos. Esta investigación presenta la evolución del SITM de la ciudad de Cali en el periodo 2009-2019 teniendo como objetivo identificar las condiciones que le impiden convertirse en un sistema principal de transporte, haciendo uso de 4 factores: sostenibilidad financiera, operatividad, infraestructura y percepción ciudadana; integrado cada uno con indicadores cuantitativos determinados se pudo observar el desaprovechamiento de las características que hacen del modelo BRT un sistema eficiente como uno de los obstáculos del desarrollo del SITM-MIO. Palabras clave BRT, sistema de transporte masivo, política pública, MIO 7 Introducción El transporte público de Colombia, especialmente en las principales ciudades, comparte desafíos y problemáticas comunes a los modelos tradicionales de movilidad, siendo los más perceptibles: Sobreoferta de la flota de buses debido al elevado número de operadores independientes, un parque automotor obsoleto e inseguro tanto para operadores como para los usuarios, subutilización de los corredores viales urbanos, que provoca un deterioro progresivo de las calzadas, sumándose a estos factores, problemáticas como la contaminación a nivel auditivo, visual y del medio ambiente en general. Desde finales de la década de los 90’s las entidades gubernamentales tanto del orden nacional como local, coincidieron en la progresiva implementación de sistemas de transportes públicos, integrados y masivos como solución a estas problemáticas. En la búsqueda del modelo ideal, surgieron varias alternativas, como el tren ligero o un sistema de buses de plataforma baja; con excepción de Medellín, que cuenta con un sistema de tren ligero (Metro). En la mayoría de las capitales del país, específicamente aquellas con más de 600 mil habitantes se decidió optar por la construcción de un sistema de transporte masivo de tipo BRT, teniendo como referente principal el sistema Transmilenio, implementado en Bogotá, que en su comienzo en el año 2000 se presentó como una opción novedosa y viable económica y políticamente. Este sistema de transporte se caracteriza por el uso de un carril exclusivo (denominado troncal), transitado por buses articulados de plataforma alta, donde se sitúan diferentes estaciones que permitan el ascenso y descenso de pasajeros; cuenta con rutas pretroncales y 8 alimentadoras operadas por buses padrones y buses de plataforma baja respectivamente, cubriendo así la totalidad del territorio intervenido. Están diseñados para adaptarse a un entorno urbano a través de soluciones multimodales1, siendo en el papel un medio económico de alta utilidad y amigable con el medio ambiente. Sin embargo, en la práctica la implementación de estos sistemas si no va de la mano con un proyecto de sustentabilidad económica, con estudios de factibilidad de oferta/demanda y de una construcción tanto de infraestructura como de operatividad, bajo los ejes de la participación ciudadana en la toma de decisiones de estos, puede generar crisis e incluso reducir la calidad de transporte en las ciudades que lo adopten. De esta manera, a través del documento CONPES 3260 de 2003 (Comision Nacional de Política Económica y Social) se establece la Política Nacional de Transporte Urbano Masivo (PNTUM) la cual tiene como objetivo mejorar la movilidad, facilitar el desplazamiento de los ciudadanos entre distancias prolongadas, así como reducir los tiempos de viaje, esto mediante la implantación de un Sistema Integrado de Transporte Masivo (SITM) bajo las características del sistema de tipo Bus Rapid Transit (BRT), constituidos como el medio principal de transporte de las ciudades intervenidas. No obstante, la política se implementó sin tener en cuenta los aspectos prácticos anteriormente descritos, lo cual terminó por obstaculizar la calidad del transporte público de pasajeros e incluso generó otro tipo de externalidades que actualmente afectan la sostenibilidad de estos sistemas. 1 Entendiendo sistemas multimodales como aquellos con la capacidad de integrar diversas modalidades de transporte de pasajeros en sus redes -Por ejemplo, trenes, metros, ferris, buses, BRT, taxis, teleféricos, etc.- 9 Capítulo 1 En este capítulo se precisa la base metodológica de la investigación aquí desarrollada. Se establece el planteamiento del problema a tratar, así como la pregunta que guía la investigación a la cual se pretende dar respuesta mediante el alcance de cuatro objetivos específicos. De igual manera se presenta la justificación de la investigación dentro del campo de estudio de las políticas públicas y los conceptos operativos abordados. 1.1. Planteamiento del problema El documento CONPES 3260 impulsó la construcción de Sistemas Integrados de Transporte Masivo (SITM) de tipo BRT para las ciudades principales colombianas entre ellas la ciudad de Cali. De esta manera, el SITM de la ciudad de Cali, conocido como Masivo Integrado de Occidente MIO, entró en operaciones en el año 2009, sin embargo, desde ese momento hasta la fecha, ha presentado una serie de dificultades en diseño e implementación que se han traducido en una baja eficiencia en la prestación del servicio, debido a la falta de atención en las siguientes condiciones: En materia de operación, las rutas y flota de buses disponibles para la operación del SITM no alcanzan a satisfacer la demanda de usuarios real, factor que ha impulsado a los usuarios a optar por otras formas de movilidad que impactan negativamente la sostenibilidad del sistema en todos sus niveles. A su vez, la infraestructura disponible actualmente no lograsatisfacer la demanda, que es cada vez más alta especialmente en las zonas más densas de la ciudad; adicionalmente, tanto las instalaciones físicas, viales y tecnológicas para la adecuada prestación del servicio 10 de transporte presentan un desgaste considerable teniendo en cuenta el mal uso de los usuarios y el poco mantenimiento por parte de la entidad responsable, dando como resultado la poca efectividad del servicio. Sumado a lo anterior, el sistema ha padecido con el reto de la financiación desde la propia conceptualización del proyecto de transporte masivo, al decretarse que todos estos sistemas de tipo BRT debían ser financieramente autosustentables. Esa imposibilidad de recurrir al soporte financiero de las instituciones territoriales, lo ubicó en una posición de desventaja, acentuando las dificultades ya expuestas tanto en infraestructura, como en la operación del sistema, alimentando un círculo de insatisfacción por parte de los usuarios que al reemplazar el sistema por otros medios de transporte ya sean privados (lo que aumenta la circulación de vehículos particulares y con ello la congestión de las vías) o informales (aumentando la ‘piratería’) impide que el sistema logre un equilibrio financiero que le permita subsanar las demás dificultades, factor clave en su adecuada implementación. En ese orden de ideas, si bien los SITM se diseñaron e implementaron con el fin de dar una solución satisfactoria a la problemática de transporte que se presentaba en las diferentes ciudades del país, en el caso de Cali, el MIO no ha logrado posicionarse como un medio principal y eficiente para prestar el servicio transporte. 1.2. Pregunta problema ¿De qué manera se han desarrollado las condiciones de operación del Sistema integrado de transporte masivo MIO de la ciudad de Cali durante el periodo 2009-2019? 1.3. Objetivos Objetivo general 11 Caracterizar las condiciones de operación del Sistema Integrado de Transporte Masivo de la ciudad de Cali, durante el periodo 2009-2019 Objetivos específicos • Caracterizar la problemática del transporte urbano masivo en Colombia y las sucesivas respuestas de políticas públicas e instrumentos para su implementación durante el periodo 2009-2019. • Establecer las condiciones financieras bajo las cuales se implementó el Sistema Integrado de Transporte Masivo de la ciudad de Cali, así como las acciones encaminadas a la distribución y asignación de recursos económicos para la operación, sostenibilidad y materialización del sistema. • Identificar el diseño y ejecución de la infraestructura necesaria para la operación del Sistema Integrado de Transporte Masivo de la ciudad de Cali, así como las condiciones para la prestación del servicio de transporte público urbano de pasajeros. • Describir la evolución en materia de operatividad del Sistema Integrado de Transporte Masivo de la ciudad de Cali, analizando la evolución de oferta en operación de vehículos, número de rutas, cobertura espacial y la respuesta a la demanda de transporte público de pasajeros en el periodo 2009-2019. • Caracterizar la percepción ciudadana frente a los servicios prestados por el Sistema Integrado de Transporte Masivo de la ciudad de Cali y sus diferentes componentes, rutas, instalaciones y vehículos, buscando conocer el nivel de satisfacción general con el servicio de transporte público de pasajeros. 1.4. Justificación 12 La presente investigación nace de la necesidad de conocer el impacto real del paradigma de las políticas públicas y su correcta o incorrecta implementación en las dinámicas de la movilidad urbana en la ciudad de Cali, tanto como ejercicio de avance teórico en la ciencia política, como para el propio avance de la comunidad; ya que conceptualizar y contextualizar de manera adecuada el problema del transporte masivo de la ciudad, permite que surjan iniciativas críticas en clave de política pública, política urbana y soluciones de carácter operativo, que pongan en debate las decisiones tomadas por todas las partes implicadas en el proceso de constituir soluciones de movilidad para la población local y regional. En materia metodológica, evaluar proyectos de movilidad local a través de la conformación de factores analíticos e indicadores de la operación, financiación, infraestructura y la percepción ciudadana de estos sistemas, permite que se nutra el panorama teórico sobre estos proyectos, que no son sometidos habitualmente al ojo veedor de la ciudadana y en especial de la academia, a su vez abriendo paso a posteriores investigaciones cada vez más elaboradas, según aumente el nivel académico de quienes tenemos el compromiso de realizarlas, teniendo siempre en el horizonte continuar con el propósito personal de contribuir al mejoramiento de las condiciones de movilidad de las personas en las ciudades colombianas. 1.5. Metodología Tipo de Estudio La presente investigación tiene como meta primordial realizar un ejercicio de tipo descriptivo, al caracterizar las condiciones bajo las cuales nace y se encuentra actualmente 13 el SITM-MIO, así como también pretende construir posibles recomendaciones enfocadas al mejoramiento del sistema. Universo Temporal y Espacial • Temporal (2009-2019): Para el análisis del SITM se tomará como año de inicio 2009, año en el cual comenzó a operar hasta el año 2019 previo a la crisis por la pandemia de COVID-19 • Espacial: La ciudad de Santiago de Cali, en su área de influencia metropolitana, bajo la cual se ha implementado el SITM-MIO con base en las líneas de la PNTUM. Instrumentos Orientándose a través de métodos de carácter mixto (cualitativo y cuantitativo) la investigación contará con los siguientes instrumentos de recolección de información: • Análisis Documental / Análisis de Contenido Tratamiento y Análisis El eje de análisis de los datos relevantes para la investigación estará guiado por la construcción de factores analíticos del transporte público masivo, que nos permitan la adecuada categorización de los hechos. Estos factores analíticos estarán a su vez orientados por indicadores de tipo cuantitativo que permitan establecer la evolución del sistema MIO frente a cada factor en el periodo seleccionado. 14 1.6. Conceptos operativos Política Pública Acción gubernamental en un determinado espacio geográfico o en un sector de la sociedad, el cual pretende dar respuesta a las diferentes problemáticas sociales, económicas y/o culturales asociadas, principalmente, con el desarrollo de las comunidades. Política Nacional de Transporte Urbano Masivo La Política Nacional de Transporte Urbano Masivo (PNTUM) se concentrará principalmente en las ciudades de Bogotá, Cali, Bucaramanga y Pereira; ciudades que por presentar una alta densidad de población, presentan un deterioro generalizado de la Tabla 1. Factores de análisis Factores Definición Dimensión/especificación Operatividad Determinada por la oferta, cantidad de vehículos y rutas disponibles para el transporte público, así como la demanda de pasajeros • Vehículos • Rutas • Tiempos de desplazamiento Percepción Ciudadana Conjetura empírica y funcional de los ciudadanos, no necesariamente falsa, que establece las mediaciones sociales entre los individuos y los grupos sociales en relación con los objetos y servicios de su entorno • Percepción • Confiabilidad • Satisfacción Infraestructura Espacios condicionados con medios técnicos, servicios e instalaciones necesarios, para el desarrollo de actividades y su adecuado funcionamiento • Estaciones • Corredores y vías • Integración Financiación Acciones encaminadas a la asignación o distribución de recursos económicos, destinados a la materialización de diferentes tipos de proyectos • Inversión• Refinanciación • Operación Fuente: Elaboración propia 15 infraestructura vial por lo que las características físicas de las carreteras no son las adecuadas para ejercer una operación optima, desatendiendo las necesidades de los usuarios de transporte público o los propietarios de vehículos particulares, en lo que tiene que ver con movilidad (cobertura espacial de transporte, tiempo, calidad del servicio público, etc.) La PNTUM tiene planteados tres ejes de acción: Mejora en la Efectividad del Servicio, Infraestructura y Planeación e Inversión. Dentro de estas se destacan la incentivación de las ciudades para que implementen sistemas de transporte masivo, el fortalecimiento institucional en materia de planificación, gestión y regulación del tráfico y desarrollar un marco regulatorio enfocado a la optimización de la participación privada y la sostenibilidad económica de los sistemas usando estímulos económicos. El enfoque de política pública permite reconocer dentro de la PNTUM una serie de elementos teórico-metodológicos que facilitan comprender la forma como se formulan, ejecutan e implementan este tipo de proyectos, los cuales se detallan a continuación: a. Identificación del problema y construcción de agenda (política y gubernamental) Las problemáticas sociales en materia de transporte público fueron reconocidas en primera instancia por las autoridades públicas competentes, generando así una atención de carácter gubernamental, siendo el gobierno, sea este local o nacional, quien “estructura y condiciona las necesidades de acción pública que experimenta la población” (Meny & Thoenig, 1992), siendo esta ultima la que tiene que conformarse o adaptarse en aras de corregir o solventar la problemática a tratar (tiranía de la oferta). 16 De acuerdo con lo anterior, la PNTUM se enmarca en una agenda política-gubernamental, pues se establece, en primer lugar, como prioridad dentro del espacio de debate y acciones de los actores políticos encargados de impulsarlas; en segunda instancia, se incluye en el conjunto de acciones del gobierno de turno con el fin de materializar los proyectos en el periodo correspondiente (Casar & Maldonado, 2010) y pasa posteriormente a convertirse en una política de Estado. b. Racionalidad limitada como modelo de toma de decisión. La racionalidad limitada como modelo de toma de decisiones nace como una crítica del modelo de racionalidad absoluta, la cual considera al ser humano como un sujeto dotado de conocimiento suficiente de la realidad lo que le permite responder de forma certera ante cualquier problema. Sin embargo, Simon (1982) considera que: En la realidad, el ser humano solo tiene un conocimiento fragmentario de las condiciones que rodean a su ‘acción y una ligera percepción de las regularidades y de las leyes que le permitirán deducir las consecuencias futuras a partir del conocimiento de las circunstancias presentes. De esta manera, la racionalidad limitada consiste en buscar una solución pertinente al problema que satisfaga las condiciones complejas, con base en el estudio adecuado de la información disponible y a través de un “sistema cerrado que contiene solo un número limitado de variables y una serie limitada de consecuencias” (Simon, 1982) teniendo en cuenta tanto el contexto, como los tipos y magnitudes de los problemas a abordar, así este modelo se ejerce como “término medio entre el análisis exhaustivo del problema y la urgencia de ofrecer solución aceptable” (Roth, 2015) 17 En este sentido, los decisores cuentan con un número reducido de alternativas y sus posibles consecuencias, las cuales son anticipadas por medio de suposiciones e imaginación de los decisores, lo que resulta en una asignación de valores imperfectos (Simon, 1982), aunque esto no quiere decir que sean erróneos o malos. Así mismo, la racionalidad limitada, no busca una solución óptima para el problema a tratar, lo que hace es seleccionar dentro de las posibles soluciones, aquella que resulte más cercana con los objetivos propuestos, basada en la práctica de casos similares tanto internos como externos, dado que “una experiencia previa con otras elecciones (de la misma clase) puede darle facilidades para inferir algo acerca del carácter de la elección particular con que se enfrenta” (Simon, 1982), adaptándose los valores en función de las experiencias positivas o negativas, estrategias e instrumentos de intervención, brindando una solución satisfactoria al problema que pretende resolver (Forester, 1992). En el caso particular de la ciudad de Cali, se tuvo en cuenta la ejecución de varios proyectos de movilidad, descritos más adelante, para resolver la problemática de transporte, sin embargo, luego de la experiencia aparentemente exitosa de la ciudad de Bogotá con Transmilenio el gobierno nacional opto por la ejecución de este modelo de transporte para otras ciudades colombianas que presentaran situaciones similares, dando como resultado la construcción de la PNTUM c. Implementación desde un enfoque top/down 18 La PNTUM responde a un modelo de política estado-céntrica, pues su ejecución es el resultado de una “orden” o asignación de tareas desde la autoridad mayor2 hacia los niveles inferiores del aparato gubernamental, donde cada “ejecutor pone en práctica las acciones conforme a los objetivos y las indicaciones dadas por el decisor” (Meny & Thoenig, 1992) No obstante, este modelo de implementación puede verse limitado debido a su tendencia a generalizar las problemáticas, estableciendo una serie de acciones e intervenciones que en ocasiones no son aplicables en el contexto real de un determinado sector gracias a que “la ejecución sigue una secuencia lineal, unidireccional, en la cual lo de arriba, o la cúspide condiciona lo de abajo (...) sin ningún tipo de retroacción” (Meny, & Thoenig) siendo esta una de las principales razones de la precarización del servicio de transporte público a nivel nacional, ya que deja de lado las necesidades particulares de cada ciudad intervenida y no se terminan de articular con los planes de ordenamiento territorial. Dentro de esta política pueden identificarse como decisores el Ministerio de Transporte, el Ministerio de Hacienda (como gestor de recursos), el Departamento Nacional de Planeación (DNP), el Legislativo, al igual que los gobiernos municipales y departamentales. Como ejecutores se encuentran diferentes organizaciones de carácter público dependiendo de la ciudad o departamento en la que se haya implementado, por ejemplo, METROCALI S.A., TRASNMILENIO S.A., o MEGABUS S.A., en alianza público-privada, con organizaciones recaudadoras. 2 Debido a la “descentralización”, el termino puede hacer referencia a los diferentes niveles de administración gubernamental, es decir, alcaldía, gobernación, el ejecutivo y el legislativo. 19 Movilidad Urbana De acuerdo con la Comisión de las Comunidades Europeas (2007), la movilidad urbana más que un conjunto de desplazamientos, implica maximizar el uso de los medios de transporte colectivo (tren, tranvía, metro, autobús y taxi) e individual (automóvil, bicicleta y marcha a pie), mediante una organización tanto del espacio físico como de los vehículos, de tal manera que permita una integración adecuada, dando como resultado una mejor experiencia de desplazamiento para los usuarios en términos de tiempo, comodidad, seguridad y cobertura y de esta manera garantizar la movilidad, la calidad de vida y la protección del medio ambiente Sistema Integrado de Transporte Masivo Se trata de un programa que tiene como objetivo articular las redes de movilidad como los diferentes tipos de transporte público: metro, autobuses, tranvía, teleférico, bicicletas, etc., de las ciudades que demandan un sistema de transporte masivo, articulandoa su vez los servicios públicos, equipos e infraestructura y las actividades económicas, prometiendo al usuario un fácil acceso, comodidad, cobertura y seguridad dentro del espacio físico del sistema así como en cada uno de los recorridos realizados. Bus Rapid Transit Tipo de sistema de transporte masivo, el cual se caracteriza por el uso de carriles exclusivos para la circulación de buses articulados y biarticulados, denominados troncales, donde se ubican estaciones niveladas a la altura de los buses facilitando el acceso de pasajeros. Igualmente posee buses complementarios de menor capacidad, encargados de alimentar al sistema central. 20 Capítulo 2: Problematización de los Sistemas BRT en Colombia. Contexto del servicio de transporte público en la ciudad de Cali El presente capitulo caracteriza las condiciones bajo las cuales se implementaron los SITM tanto a nivel nacional como en el caso de la ciudad de Cali y la problemática generada. Posteriormente se contextualiza la evolución del servicio de transporte público de la misma ciudad, desde el siglo XX hasta la fecha, planteando las condiciones del servicio, los medios de transporte utilizados hasta la fecha y las dificultades presentadas. 2.1. Sistemas BRT en Colombia La necesidad de dar una solución rápida y satisfactoria a la problemática del transporte público en el territorio colombiano, como respuesta a la urbanización acelerada de ciudades como Bogotá, Medellín y Cali, ocasionó graves problemas de movilidad volviendo gradualmente obsoleto el sistema de transporte con el que se contaba. Lo anterior, llevó a las autoridades locales de la ciudad de Bogotá a optar por la implementación de un sistema de transporte basado en el modelo BRT, descartando la idea de un metro3 para la ciudad, se inicia con la construcción de las estaciones y de los carriles exclusivos para el funcionamiento de Transmilenio, el cual comienza operaciones en 1999. Así pues, la implementación de Transmilenio se consideró en su momento una alternativa novedosa, eficiente, y menos costosa en comparación a otros medios de transporte como el 3 Es necesario destacar que la primera ciudad colombiana en implementar un sistema de transporte masivo fue la ciudad de Medellín, mediante la inauguración del Metro en el año 1995 21 metro o tranvía. Esta situación impulsa la creación de una política pública de transporte4 para todo el territorio colombiano en el cual se establece la construcción de sistemas BRT para ciudades con más de 600 mil habitantes, con participación del gobierno nacional (70%), las entidades locales (30%) y el sector privado, bajo el termino Sistema Integrado de Transporte Masivo – SITM: los SITM se desarrollan en Colombia con una intención fuerte desde el ámbito nacional de direccionar el funcionamiento del transporte urbano en un modelo operacional y económico, con una clara intención de homogenizar y formalizar el sector del transporte con esquemas de negocio y especificaciones físicas estandarizadas desde lo técnico, lo estético y lo funcional. (Hurtado, Torres, & Miranda, 2011) No obstante, los SITM impulsados por la PNTUM, se implementaron de forma arbitraria pues independientemente del éxito en el caso de Transmilenio en la ciudad de Bogotá, “este sistema no podía ser homologable a la especificidad de las problemáticas de las denominadas ciudades intermedias en Colombia” (Gómez Cardenas, 2011) pues no solo se presentan diferencias en población, también a nivel geográfico y sociocultural que influyen en la relación de las personas con el entorno intervenido en el desarrollo de sus actividades, esto evidencia una falta de cooperación y articulación entre los diferentes niveles de gobierno donde las administraciones locales: parecen aceptar las decisiones de la nación en cuanto al tipo de proyecto, sus alcances y presupuesto, bajo el argumento verticalista de que “quien pone más plata es quien decide”, pues sin los recursos de la nación ellos no podrían emprender los proyectos por no poseer capacidad de endeudamiento (Hurtado, Torres, & Miranda, 2011) 4 Política Nacional de Transporte Urbano Masivo (PNTUM) – CONPES 3167 22 En ese mismo sentido, implementar los SITM bajo el requisito de la autosostenibilidad financiera, establecidas en la Ley 86 de 1989 y Ley 310 de 1996, de acuerdo con Gallego Jimenez (2016) signficó un retroceso en materia de politica publica ya que perpetuo la idea del transporte publico como un negocio rentable en lugar de considerarlo como un servicio publico basico que, para garantizar su calidad requiere de la intervencion del estado, por lo tanto Aceptando que los mayores ingresos para cubrir los costos de operación provienen de la tarifa y que esta es directamente proporcional a la demanda, la dependencia es total, generando dependencia a componentes financieros y operativos que se combinan para producir la disminución progresiva en la calidad de la prestación del servicio público de pasajeros (Jiménez Vargas, 2017) Así pues, al establecer contratos suponiendo cumplir con una demanda proyectada en los diseños de los SITM, la cual “no ha alcanzado los niveles esperados, ha llevado a que tanto operadores como gestores actúen reduciendo la frecuencia de rutas, es decir, en detrimento de la calidad del servicio” (FEDESAROLLO, 2013) lo cual demostró que las “proyecciones de demanda en las ciudades pueden presentar desviaciones con facilidad, por comportamientos sociales y económicos que son complejos de estimar por todas las partes que intervienen en los contratos y que, en muchos casos, son ajenas al sector privado” (Múnera Estrada, 2018) Por otra parte, de acuerdo con Möller (2010), en Bogotá se generó la idea errónea que el sistema Transmilenio cubriría la ciudad entera con un sistema de buses articulados en carriles exclusivos, pero lo que en realidad se construyo fue una red de 388 kilómetros de carriles para el rodamiento de los buses articulados, lo que significaba que una muy 23 pequeña parte de la población tendría acceso directo a las estaciones, las demás zonas de la ciudad serian cubiertas por rutas alimentadoras, trasladando a los pasajeros desde ciertos puntos específicos (paradas) de la ciudad hasta las estaciones sobre las troncales, significando un tiempo mayor de desplazamiento; se creó entonces un espejismo en el éxito en la implementación de este sistema. Adicionalmente, de acuerdo con Munera Estrada (2018) el sector público también tuvo una serie de incumplimientos que agravaron la situación de los SITM: • La inversión destinada a la construcción de infraestructura no fue entregada a tiempo por parte del gobierno nacional a las entidades locales, generando demoras en la construcción de vías, estaciones o patio-talleres. • Mantener las tarifas inalteradas del servicio por un largo periodo, afectó los ingresos de los sistemas, responsabilidad de las alcaldías. • La implementación de los SITM fue un proceso que no se dio con la educación ciudadana suficiente lo que ocasionó confusión en la comunidad respecto al funcionamiento del sistema, incentivando así el crecimiento del transporte ilegal y la adquisición de un vehículo propio • La chatarrización de los buses tradicionales no se hizo en un 100% por falta de recursos y garantías para los propietarios de buses, y por las demoras en las obras de los SITM, lo que ha generado paralelismo entre el transporte público tradicional y el nuevo sistema. Todo lo anterior ocasionó que la implementación de los SITM haya presentado una serie de inconveniente como demora en las obras, refinanciación o rediseño de los proyectos; 24 “ningún SITM entró en operación en la fecha prevista principalmente por demoras en el diseño y construcción de la infraestructura requerida parala operación adecuada del sistema” (FEDESAROLLO, 2013), situaciones que han influido de forma negativa en la prestación del servicio de transporte y en la percepción de las comunidades hacia estos. Teniendo en cuenta lo anterior, actualmente siete ciudades principales de Colombia cuentan con un SITM como medio de transporte principal en las ciudades de Bogotá (ciudad pionera), Pereira, Bucaramanga, Barranquilla, Cartagena y Cali, o complementario en el caso del área metropolitana de Medellín; la Tabla 2 presenta, a rasgos generales, las características actuales de los SITM en las ciudades mencionadas anteriormente. Tabla 2. Características generales de los SITM en Colombia Ciudad Criterio Bogotá Medellín Pereira Bucaramanga Barranquilla Cartagena Cali Nombre SITM Transmilenio Metroplús Megabus Metrolínea Transmetro Transcaribe MIO Ente gestor Transmilenio S.A. Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Ltda. Megabus S.A. Metrolínea S.A. Transmetro S.A. Transcaribe S.A. Metro Cali S.A. Inauguración 2000 2011 2006 2010 2010 2016 2009 Longitud carriles exclusivos(km) 114 12.5 16.63 17.6 16.6 (2016) 10.29 39,6 Tarifa del usuario ($) 2500 2550 2100 2550 2400/2500* 2600 2200 *aplica para fines de semana Fuente: Elaboración propia a partir de información obtenida de: Global BRT Data, Red de Ciudades Como Vamos, entes gestores de los SITM, Departamento Nacional de Planeación (DNP) y Gallego Jimenez, (2016) 25 Marco normativo de la PNTUM La PNTUM se encuentra delimitada dentro de un amplio marco normativo el cual incluye elementos constitucionales, leyes y documentos CONPES los cuales funcionan como hojas de ruta para la planeación y desarrollo económico y social del país; a continuación la tabla 3 presenta el marco normativo donde se sustenta la política aquí analizada: Tabla 3. Marco Normativo de la PNTUM Año Instrumento normativo Descripción/ contenido 1991 Constitución Política de Colombia Art.2: “servir a la comunidad, promover, la prosperidad general (…)” Art. 300: expedir las disposiciones relacionadas con la planeación, el desarrollo económico y social, (…) el transporte (…)” Art. 365: los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional 1993 Ley 105 (reglamentada por el decreto nacional 2263 de 1995) Mediante la cual se dictan disposiciones básicas sobre transporte 1996 Ley 336 Se adopta el estatuto nacional de transporte 1997 Ley 388 Art.3: “posibilitar a los habitantes el acceso a las vías públicas, infraestructura de transporte y demás espacios públicos” Art. 8: “dirigir y realizar la ejecución de obras de infraestructura para del transporte” 1996 Ley 310 Se establecen las disposiciones pertinentes para la implementación de un sistema de transporte masivo 2002 CONPES 3167 Política para mejorar el servicio de transporte publico urbanos pasajeros. 2003 CONPES 3260 Política Nacional de Transporte Urbano y Masivo: impulsa la implantación de Sistema Integrados de Transporte Masivo (SITM) Fuente: elaboración propia a partir de Ministerio de Transporte de Colombia, Senado República de Colombia, Consejo Nacional de Políticas Económicas (CONPES) y Sociales) 26 2.2. SITM en la ciudad de Cali De acuerdo con lo anteriormente dicho, la implementación del SITM en la ciudad de Cali se vio afectado por sobrecostos, demoras en las obras, falta de coordinación entre los niveles de autoridad territoriales entre otras situaciones que llevaron a modificar los cronogramas de ejecución, por lo cual se proyectó el inicio de operaciones para el año 2007, pero se retrasó nuevamente hasta el año 2009 cuando entra por fin en operación el MIO Una de las dificultades por las cuales pasa el SITM-MIO es una deficiente aplicación y transferencia de la política5, que se diseñó de manera superficial, dando como única condicionante para la implementación de sistemas de transporte masivo en ciudades capitales, que tuviesen una población mayor a 600 mil habitantes, sin tener en cuenta las condiciones particulares en materia de asuntos territoriales, sociales y administrativos. Este error de condiciones de implementación ha generado que se esquematice el MIO de manera equivocada, con infraestructura insuficiente para la población objetivo de la ciudad. Otra característica para resaltar en el frente de las problemáticas de la política pública es la nula participación de la comunidad en el proceso de socialización de alternativas de movilidad en la ciudad de Cali6, ni siquiera las propias autoridades locales tuvieron peso en la decisión de la política misma, factor que puede determinarse como respuesta a lógicas de poder centralizado. 5 Este fenómeno se conoce como Policy Transfer, a través del cual se trasladan modelos de políticas públicas y se implementan en contextos locales, la política del BRT es un ejemplo central del ejercicio de Policy Transfer, transfiriéndose una política inicialmente planteada en Curitiba, Brasil, para que se aplique en Colombia actualmente 6 Recordemos que inicialmente METROCALI a través del CONPES 3167 sería la institución pública encargada de implementar el sistema de metro ligero, que posteriores estudios modificaron al sistema BRT. 27 Este aspecto, a la larga, terminó decidiendo unilateralmente la implementación de un sistema de transporte de tipo BRT único para la ciudad, y viéndose impedidas las autoridades de locales de invertir en planeación o investigación de sistemas más adaptables al contexto social y espacial de la ciudad, incluso omitiendo de la agenda pública las discusiones e información. Gómez Cárdenas, (2011) en su artículo Políticas de transporte urbano: el caso del sistema masivo de transporte en el área metropolitana de Cali realiza una entrevista a Rolf Möller de la facultad de Ingeniería de la Universidad del Valle, en la que revela la ausencia de discusiones públicas sobre la implementación del modelo BRT en la ciudad de Cali: No, no hubo una discusión pública al respecto y tampoco en los medios de comunicación se reflejaron las alternativas. El periódico local El País nunca publicó elementos referentes a la alternativa de la tecnología de buses de piso bajo lo cual refleja el desinterés de abrir una discusión pública sobre el tema. Yo diría que las decisiones se han tomado en Bogotá por parte de los gremios que toman las decisiones al respecto, por ejemplo, en el Consejo CONPES. No hubo una discusión pública sobre el tema y sobre las alternativas; fue una decisión entre técnicos, tecnólogos y políticos del nivel nacional en la cual la influencia local fue nula (Gómez Cárdenas, 2011). La lentitud en la fase de implementación y operación del MIO ha generado dificultades en su funcionamiento actual, ya que, por la ausencia de rutas por procesos de chatarrización de buses del sistema tradicional que cubrían espacios que el sistema actual no cubre, se han generado varias dificultades, como el incentivo directo de uso de medios alternativos e incluso irregulares de parte de la población. 28 La no implementación del 100% del sistema, sumado a los demás problemas descritos, propiciaron el crecimiento del transporte informal (carros piratas y mototaxis) y la coexistencia del transporte tradicional compitiendo con el MIO en algunas de las rutas. Todo lo anterior como una respuesta por parte de la comunidad a los malos niveles de servicio del MIO (Múnera Estrada, 2018) Adicionalmente Erazo y Ruiz (2012) concuerdan en que no existe sincronización alguna entre las diferentes rutas, estas son, troncales, petroncales y alimentadoras, lo cual aumento los tiempos de viaje de los pasajeros; igualmente las zonas periféricasy rurales de la ciudad han quedo sin cobertura por parte del sistema, siendo zonas en las que aún se hace uso del transporte público colectivo. Teniendo en cuenta lo anterior, Gómez Cárdenas (2011) afirma que la implementación de un sistema BRT de plataforma alta no fue la decisión más acertada para satisfacer las necesidades del transporte urbano de la ciudad. Por su parte Danilovs (2012) reconoce una serie de factores que complican la operación del MIO en Cali: la falta de coordinación entre las entidades regulatorias; la falta de acceso en la información tanto administrativa como de funcionamiento por parte de la ciudadanía, y que no hay continuidad en el desarrollo de políticas públicas lo cual garantice el progreso de las diferentes estrategias y proyectos. 2.3. Evolución servicio del transporte público en la ciudad de Cali Falta de regulación y control del servicio de transporte público de la ciudad de Cali Desde inicios del siglo XX con la creación de empresas dedicadas al transporte público y su posterior legalización y consolidación, la ciudad de Cali ha tenido que lidiar con problemas asociados a una falta de regulación y control tanto público como privado, sumándose a 29 estos, gracias al crecimiento de la población y el desarrollo de la ciudad, altas tasas de accidentalidad, congestión vehicular, infraestructura deficiente y crecimiento del transporte informal. La formalización del servicio público de transporte permitió la creación de varias empresas destinadas a satisfacer la necesidad de movilidad de los caleños. De esta manera entraron en funcionamiento empresas de carácter privado las cuales se caracterizaban por un código de colores7 para identificar cada una de las rutas existentes, por ejemplo, Blanco y negro, Amarillo Crema, Verde San Fernando, Gris San Fernando, Verde Bretaña, entre otros, cubriendo casi en su totalidad la movilidad de la ciudad, pues estas empresas se ubicaron en diferentes barrios tanto reconocidos legalmente como informales y periféricos. No obstante, el acelerado crecimiento y desarrollo de la ciudad y la falta de gestión política para descentralizar el comercio y los servicios ocasionó la convergencia de todas las rutas en el centro de la ciudad y por ende una sobreoferta de buses, sobrecargando de esta manera algunas calles y avenidas principales. A finales de la década del 70 se intentó regular el servicio de transporte público a partir de la implementación de un Plan General de Desarrollo para la ciudad de Cali y su Área Metropolitana y la creación de la Secretaria Municipal de Transporte, se optó entonces por “establecer rutas con recorridos directos, impedir que los buses entraran al centro de la ciudad, establecer paraderos cada 200 metros e impedir que los buses se detuvieran en cualquier lugar” (Vinasco Martínez, 2017). 7 De acuerdo con Miller (2007) se implementó esta estrategia dados los altos índices de analfabetismo presente por ese entonces en la ciudad, con el fin de facilitar el transporte de todas las personas que necesitaban movilizarse. 30 No obstante, esto no fue respetado por las empresas que, respondiendo a lógicas económicas, buscaban ampliar su margen de ganancias, lo que propicio la circulación de los buses por rutas no autorizadas con el fin de captar la mayor cantidad de pasajeros posible haciendo recorridos más largos, paradas con mayor frecuencia y entrando en zonas sin infraestructura adecuada, dando también como resultado el deterioro acelerado de los vehículos, pues estos no tenían un mantenimiento constaste; según el CONPES 3260 se encontraron en circulación vehículos de 12 a 18 años de vida operacional sobrepasando la cifra estipulada de 5 años, lo que desencadenó una crisis ambiental, pues se incrementó la contaminación por emisiones de CO2, poniendo en riesgo a la población en general y el entorno natural. De parte de las empresas de transporte tampoco hubo una regulación estricta del servicio, se entregaban permisos y rutas de forma indiscriminada a los propietarios de vehículos quienes a su vez cedían el manejo de estos a terceros, sin establecer o definir una serie de criterios pertinentes bajo los cuales el conductor pudiera ofrecer un servicio óptimo pues una solo persona podía llegar a ser dueña de hasta 3 vehículos. Como consecuencia de lo anterior, las condiciones laborales de los conductores eran paupérrimas, ya que estos no establecían un vínculo directo con la empresa operadora sino directamente con el propietario, lo que impedía el acceso a un salario fijo y todos los otros beneficios que por ley les correspondían, haciendo que los salarios dependieran de la cantidad de pasajeros transportados en una jornada que podían llegar a ser de hasta doce horas. De acuerdo con Möller (2001) los conductores se encontraban en constante presión y estrés pues realizaban múltiples funciones a la vez: cobrar, estar pendiente de las señales de los pasajeros, mirar los espejos, observar la competencia, dar información, etc., y en casos 31 de avería o mal funcionamiento del vehículo hacían las veces de mecánicos, esto sin los conocimientos adecuados ni retribución monetaria alguna. De igual manera, ya que los salarios de los conductores eran directamente proporcionales con la cantidad de pasajeros transportados, se generó una problemática conocida como “la guerra del centavo”8 pues la competencia aumento entre los choferes sim importar que fueran incluso afiliados de la misma empresa, quienes recurrían a acciones peligrosas para ‘quitarle’ el pasajero al otro conductor Las presiones de buscar pasajeros a toda costa resultan en altos riesgos de accidentes con otros buses, carros, motos, de provocar una caída de pasajeros dentro del bus, de matar a un peatón en la calle, de caerse en un canal o de chocar con un poste de energía eléctrica. En Cali, un 37.3% de los conductores informaron haber tenido un accidente de tránsito en los últimos 6 meses. (Moller, 2001) Sí, al final todos los buses terminaron volando como caballos desbocados por las calles, por esa maldita guerra del centavo que hacía pelear a los conductores por los pasajeros y que volvía la ciudad un caos. No había día en que no hubiera accidentes y atropellos porque esos locos no respetaban pares ni semáforos (Melo Garcia, 2012) De esta manera, las quejas por parte la de ciudadanía no se hicieron esperar, se volvió una constante las quejas por la sobreoferta de buses en algunos sectores de la ciudad y la falta de cobertura en otros, demoras en las rutas, sobrecupo de pasajeros, inseguridad, malos tratos por parte de los choferes, incomodidad dentro de los buses, entre otros; pero ni las 8 Cabe aclarar que esta problemática todavía se presenta, pero en buses pertenecientes a una misma empresa, por ejemplo, Transportes Ermita o Recreativos Ltda. Si bien los despachos de estos buses se hacen en un intervalo de tiempo determinado, en ocasiones por diferentes motivos los buses terminan por alcanzar al bus anterior y se comienzan a disputar los pasajeros en la vía. 32 autoridades locales, enfocadas en el crecimiento económico de la región, ni las empresas operadoras tomaron medidas pertinentes para mejorar el servicio de transporte, pues la multiplicación acelerada de la población era una oportunidad perfecta para adquirir nuevas rutas y aumentar la vigencia de otras, a pesar de las malas condiciones bajo las que ya operaba. Posteriormente, para el año 1980 según cifras del DANE (1981) Cali contaba, en promedio, con un total de 1461 vehículos diarios en servicio (ver tabla 3), los cuales como se mencionó anteriormente, terminaban convergiendo en el centro de la ciudad. Es así como, finalizando la década de los 80, se comienza a pensar en la implementación de un sistema masivo de transporte público,para lo cual el Concejo decidió reversar el área que atraviesa la carrilera del tren de sur a norte para tal fin. Con esto se esperaba lograr un mayor control y regulación del servicio al reducir la sobreoferta de buses y empresas operadoras, además de modernizar el parque automotor que ya se hacía obsoleto. Tabla 4. Oferta del servicio de transporte público tradicional en la ciudad de Cali 1980-1985 Descripción 1980 1981 1982 1983 1984 1985 Promedio diario de vehículos en servicio (incluye buses y busetas) 1461 1442 1312 1532 1579 1831 Fuente: Elaboración propia con base en DANE Ya para inicios de los 90 (ver tabla 5) la ciudad contaba con 33 empresas que operaban buses, microbuses, busetas y camperos, estos últimos encargados de prestar el servicio de transporte en las zonas de ladera como Terron Colorado o Siloé; 168 rutas autorizadas y un total de 3695 vehículos en el año 1993, cifras que fueron aumentado, teniendo en cuenta el desarrollo de la ciudad. 33 La existencia de tantas empresas prestadoras del servicio hace que un organismo de control tenga una tarea más difícil a la hora de verificar la prestación de este. El problema se agrava cuando estas entidades de control no tienen el poder suficiente para ejercer las funciones para las cuales fueron creadas (Miller Vásquez, 2007) Tabla 5. Oferta del servicio de transporte público tradicional en la ciudad de Cali 1993-2003 Concepto 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Empresas operadoras 33 33 33 33 33 36 38 30 30 30 30 Rutas 168 173 173 173 173 208 222 242 242 242 242 Vehículos (incluye buses, microbuses, busetas y camperos) 3962 4425 4425 4425 4425 5196 4868 5347 5824 6301 6779 Fuente: elaboración propia con base en: DANE, Cali en cifras 2000; Cali en cifras 2007 No obstante, la implementación de dicho sistema de transporte masivo, el cual se ajustó a un modelo BRT, terminó por agudizar la problemática de movilidad de la ciudad, pues contrario a lo que se planeó y las proyecciones que se tuvieron inicialmente, el nuevo sistema no logró satisfacer las necesidades de los usuarios; la liquidación de las empresas tradicionales de transporte así como la eliminación y cambio de rutas para evitar el paralelismo con el nuevo sistema provocó que muchos sectores populares de la ciudad quedaran desconectados de los lugares donde se desempeñan las actividades económicas y de servicios, y el nuevo sistema no pudo suplir a cabalidad esas necesidades. Igualmente, la falta de comunicación entre la ciudadanía y las autoridades locales, así como la falta de cultura ciudadana no permitieron que el nuevo sistema resultara atractivo para los usuarios, que venían acostumbrados a otra forma de movilizarse. 34 Se puede concluir entonces que los problemas de movilidad en Cali son el resultado de una falta de voluntad política de parte de las autoridades locales quienes encontraban en las empresas privadas una oportunidad para desconocer el problema que debía ser enfrentado por el sector público, el cual solo actuaba con ánimo exclusivo de lucro (Vinasco Martínez, 2017), a esto se suman una pobre cultura ciudadana y la poca o nula difusión de información correspondiente al servicio público de transporte, esto incluye el medio tradicional y el SITM, que hasta la fecha sufre variaciones y cancelaciones en las rutas de forma arbitraria, no operan con todo el parque automotor, y sigue sin cubrir algunas zonas periféricas de la ciudad, como lo veremos más adelante. Caracterización de las alternativas de movilidad para la ciudad de Cali: Tren ligero vs Buses de piso bajo vs. BRT de plataforma alta Entre finales de los 80 e inicios de los 90 la ciudad de Cali contempló la creación de un sistema masivo de transporte público de pasajeros con el fin de dar una solución a los problemas de movilidad, descritos anteriormente. En un primer momento se consideró el desarrollo de un Tren ligero y la construcción de una plataforma urbana que permitiera tanto la alimentación del tren, como la articulación de las líneas férreas existentes con las diferentes zonas de la ciudad, como la opción más favorable pues implicaba “altos niveles de capacidad, velocidad, puntualidad, comodidad y seguridad” (CONPES 2932, 1997) 35 El tren ligero propuesto para la ciudad de Cali contaría con un total de seis líneas para cubrir la demandad de la ciudad. Dentro del CONPES 2932, se contempló la participación de la Nación en la inversión y apoyo financiero del proyecto y se recreó la construcción de dos líneas del tren ligero (un total de 23.5 Km) a través de 3 etapas de desarrollo, (ver ilustración 1). No obstante, el proyecto no resultaba factible debido a que el municipio no contaba en el momento con la “capacidad de endeudamiento autónoma suficiente para financiar el esquema de tren ligero propuesto” (CONPES 2932, 1997), que de acuerdo con la Ley de 310 (ley de metros) debía cubrir el 30% del proyecto. Por lo tanto se adoptaron “una serie de medidas de carácter fiscal, las cuales fueron acordadas mediante un Convenio de Desempeño suscrito entre el Municipio y la Nación” pero “A finales de 1998 el MHCP (ministerio de hacienda y crédito público) realizó un seguimiento a las metas establecidas Ilustración 1. Etapas de desarrollo del tren ligero Fuente: CONPES 2932 36 en el convenio y determinó el incumplimiento de algunas obligaciones contenidas en dicho acuerdo” (CONPES 3166, 2002) por lo que finalmente se consideró la viabilidad de ampliar la plataforma urbana para ser operada por buses, convirtiéndola así en el sistema principal de transporte en la ciudad. En segundo lugar, se consideró un sistema de transporte de tipo BRT con buses de plataforma baja, usada en diferentes ciudades europeas desde hace varios años, el cual operaria a través de las vías existentes, segregando un carril de uso exclusivo, sin necesidad de construcción de estaciones elevadas, pues estas estarían dispuestas al nivel del suelo para el descenso y ascenso de pasajeros, brindando mejores niveles de accesibilidad, “esta característica de los buses de piso bajo hace que sean mucho más versátiles, (y) en su implementación requieren una inversión pública mucho menor” (Möller en: Gómez Cárdenas, 2011). Por último, se tuvo en consideración la implementación de un sistema masivo de tipo BRT con buses de plataforma alta. Al igual que el anterior la principal característica de este tipo de sistema es el uso de un carril exclusivo (troncal), pero en este caso, operado por buses articulados de piso alto. Los cuales tendrán estaciones dispuestas a lo largo del troncal mínimo a un metro del suelo, lo cual permita la alineación con los buses y así la circulación de los pasajeros. Cuenta además con rutas pretroncales y alimentadoras operadas por buses padrones y vehículos tipo buseta respectivamente, cubriendo así la totalidad del territorio intervenido (ver ilustración 2). 37 BRT de plataforma alta como opción más favorable Luego de la valoración cada una de las alternativas anteriormente descritas, se optó por los BRT de plataforma alta pues resultaba la opción económicamente más rentable, debido a que suponía una inversión menor de recursos, así como un menor tiempo de construcción; respaldada esta decisión posteriormente por la PNTUM a través del CONPES 3167. Ilustración 3. Cobertura espacial de los sistemas de transporte. Fuente: CONPES 3166 Ilustración 2. Trazado del SITM propuesto para la ciudad de Cali Fuente: CONPES 3166 38 Este tipo de sistema generaría un impacto positivo en la movilidad de la ciudad ya que habría una “reducción del tiempo de viaje de los usuarios, del costo de operación de los vehículos y de la emisión de partículas y gases contaminantes. Estos beneficiosse generan, principalmente, al incrementarse la velocidad de operación de los vehículos del sistema” (CONPES 3166, 2002). En materia espacial y física, el BRT permitiría una cobertura del 94% de la zona urbana en contraste con el 20% de cobertura brindado por el Tren ligero (ver ilustración 3) Si bien este tipo de transporte presentaba un atractivo en materia económica y de desarrollo urbano, la decisión final se basó principalmente en la experiencia de otras ciudades, principalmente el caso de Bogotá, donde había empezado a operar Transmilenio e igualmente el Banco Mundial condicionó los procesos de toma de decisiones, pues de no realizarse un sistema BRT no financiaría los proyectos. Primer año de operación del Masivo Integrado de Occidente SITM-MIO Posterior a una fase de prueba iniciada en noviembre de 2008, la cual tenía como objetivo brindar a la comunidad un primer acercamiento con la nueva modalidad de transporte e informar el funcionamiento del sistema respecto a los tipos de buses y rutas, abordaje, paradas, estaciones, formas de pago, etc., y a pesar de ciertos inconvenientes como “fallas en la semaforización, por utilizar tecnología china en vez de alemana; daños en las estructuras metálicas de las estaciones antes de la inauguración de la primera etapa promocional – o – el retardo en la entrega de la obra” (El Espectador, 2009), el 1 de marzo del año 2009 el sistema de transporte Masivo Integrado de Occidente – MIO inició formalmente operaciones a través del corredor de la calle quinta, un año después de lo 39 contemplado en el CONPES 3504 de 2007, vía decreto se estableció la tarifa inicial por viaje en un valor de $1500 pesos. Luego de un año de operaciones, el sistema no había logrado cumplir con las metas proyectadas durante su diseño en cuanto a operación e infraestructura: Operación • Para diciembre del año 2009 solo operaba con 61% de la flota total autorizada para la fase 1. • Las rutas alimentadoras eran las de menor implementación, lo que generó una desarticulación de las zonas periféricas con las troncales. • A diciembre del año 2010 aun no lograba satisfacer la demanda de pasajeros que según cifras del DANE (2010) correspondía 316, 5 millones de usuarios de los cuales el MIO solo cubría un 21,6%. Infraestructura • No se contaba con infraestructura y señalización adecuadas, respecto a las paradas para las rutas alimentadoras solo había líneas pintadas en los andenes indicando la parada. • Aun no se encontraba en funcionamiento la troncal de Aguablanca, siendo uno de los corredores de mayor demanda de pasajeros, tampoco habían sido terminadas las terminales del Sur y de Calima • La información respecto al funcionamiento del sistema no resultaba clara para los usuarios; las personas no entendían el recorrido de las rutas ni como identificarlas “Para mí son jeroglíficos. ¿Por qué no ponerle nombre a una ruta en 40 vez de números y letras?, dice Eucario Arias, quien prefiere los buses tradicionales por la falta de claridad en la información” (El País, 2010). De igual manera las formas de pago y acceso al sistema seguían siendo confusas. De esta manera comenzaron a evidenciarse las problemáticas del nuevo sistema de transporte para la ciudad, manifestando dinámicas similares a las que ya se veían en el servicio de transporte tradicional; la desinformación, la falta de rutas y cobertura, el sobrecupo y una percepción negativa del sistema por parte de la ciudadanía serian inconvenientes constantes en los años posteriores hasta la actualidad. En resumen el transporte público en la ciudad de Cali no ha logrado superar las problemáticas que lo aquejan desde el siglo pasado aunque se haya implementado un nuevo medio de transporte al que los caleños se han tenido que adaptar con el fin de poder movilizarse, esto gracias a la falta de rigurosidad en la ejecución de un proyecto que debió adecuarse a las necesidades puntuales de la ciudad y no al contrario. El desinterés político inicial por parte de las autoridades correspondientes se transformó en un interés económico más que social pues, cabe mencionar que, la introducción de este modelo de transporte se dio durante la alcaldía de Enrique Peñalosa quien para ese entonces hacia parte de la junta directiva del Instituto para el Desarrollo de Políticas de Transporte (ITDP por sus siglas en inglés) organización que promueve las iniciativas BRT y que además recibe donaciones de empresas como Volvo encargadas de la fabricación de buses necesarios para la operación de este tipo de sistemas. 41 Igualmente el diseño de un sistema para la prestación de un servicio público basado únicamente en el lucro y la rentabilidad sin tener otros factores en cuenta, llevaron a que el MIO se convirtiera en un proyecto insostenible económicamente, viendo varias crisis financieras a lo largo de este tiempo, donde no ha alcanzado su proyección inicial de efectividad como se podrá ver en los siguientes capítulos, 42 Capítulo 3: Sostenibilidad Financiera del SITM-MIO durante el periodo 2009- 2019 El presente capítulo, tiene como objetivo principal caracterizar y establecer las condiciones financieras bajo las cuales se implementó el SITM-MIO y se mantiene en operación. De igual manera se identifican las principales fuentes de financiación a las cuales se ha recurrido para la desarrollo y funcionamiento del sistema de transporte, siendo estas de carácter público o privado, presentando su comportamiento durante periodo 2009-2019 con el fin de contrastar las proyecciones realizadas por las entidades encargas del diseño, implementación y operación del SITM, con lo que finalmente fue ejecutado en materia de inversión y mantenimiento. Con base en lo anterior pondrá en discusión la pertinencia y efectividad de estas fuentes de financiación en el objetivo de mantener el SITM-MIO en condiciones operativas acordes a las necesidades de la población. 3.1. Condiciones de financiación del SITM-MIO: aportes de la nación, aportes del municipio, aportes del sector privado y alcances del proyecto. La inversión inicial estimada para la construcción del SITM fue de US$495 millones, bajo especificaciones de alta calidad, comodidad y eficiencia. Este monto fue divido en infraestructura y costos de financiación, cubiertos por recursos públicos (nacionales y locales), para un total de US$404 millones. De esta manera, la participación pública en el proyecto quedo contemplada de la siguiente forma: 70% aportes de la Nación, 30% aportes Municipales, esto de acuerdo con la Ley 310 43 de 1996. Dentro del mismo documento quedo estipulado el uso de un 70% de la sobretasa a la gasolina para el mantenimiento de la infraestructura del sistema hasta el año 2030. Así mismo, la Ley 336 de 1996 complementaria a la anterior, obliga al gobierno nacional a través del Ministerio de Transporte y el Departamento Nacional de Planeación (DNP) a financiar la conceptualización y evaluación del proyecto, sus estudios de prefactibilidad, factibilidad, presupuestos y su programa de ejecución: ARTÍCULO 85. Cuando la Nación y sus entidades descentralizadas cofinancien o participen con aportes de capital, en dinero o en especie, en la solución de Sistemas de Transporte Masivo de Pasajeros, deberá el Ministerio de Transporte y la Dirección Nacional de Planeación evaluar y conceptuar: El estudio de prefactibilidad, la factibilidad y rentabilidad técnico y físico - espacial que defina al Sistema Integral de Transporte Masivo, su cronograma, presupuesto y plan de ejecución. (…) 2. La minuta de la Sociedad por acciones que se constituya como titular del Sistema de Transporte. (…) 3. El proyecto definitivo, su presupuesto y programa final de ejecución del Sistema de Transporte.
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