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EVALUACIÓN DE LOS MARCOS CONCEPTUALES DE POBREZA EN LA FASE
DE AGENDA DE LA POLÍTICA PÚBLICA PARA LA SUPERACIÓN DE LA
POBREZA EXTREMA EN COLOMBIA DESDE EL AÑO 1995 HASTA EL 2003

AUTORA
CLAUDIA ELENA VERGARA ARGOTTY

UNIVERSIDAD DE VALLE
CIENCIAS DE LA ADMINISTRACIÓN
X COHORTE MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS
CALI
2015
2

EVALUACIÓN DE LOS MARCOS CONCEPTUALES DE POBREZA EN LA FASE
DE AGENDA DE LA POLÍTICA PÚBLICA PARA LA SUPERACIÓN DE LA
POBREZA EXTREMA EN COLOMBIA DESDE EL AÑO 1995 HASTA EL 2003

AUTORA
CLAUDIA ELENA VERGARA ARGOTTY

Trabajo de Tesis de Grado para optar el título de
Magíster en Políticas Públicas

Director
LEONARDO SOLARTE PAZOS
PhD. Administración
Universidad HEC Montreal - Canadá

UNIVERSIDAD DE VALLE
CIENCIAS DE LA ADMINISTRACIÓN
X COHORTE MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS
CALI
2015
3

Nota de aceptación

__________________
__________________
__________________

________________
Jurado

Cali, 16 de Marzo de 2015

A Dios por allanarme nuevos caminos, a
mi esposo e hijas por ser el mejor bálsamo
para aliviar las vicisitudes de la vida, a mi
mamá por su apoyo incondicional.

AGRADECIMIENTOS

Expreso total gratitud hacia la Universidad del Valle y su programa de estímulos
académicos del cual hice parte como Asistente de Docencia en la Facultad de
Ciencias de la Administración, dictando los cursos de Resolución de Problemas y
Gerencia de Proyectos. Esta experiencia de dos años contribuyó a ampliar mis
perspectivas en el campo profesional y personal. Manifiesto igualmente mi aprecio
a la Maestría en Políticas Públicas por todo el equipo humano orientado a nuestra
formación.

Especial reconocimiento al profesor Leonardo Solarte Pazos, de la Facultad de
Ciencias de la Administración por su apoyo y conocimiento transferido, gracias a
su tutoría he culminado este proyecto de investigación.

Irremediablemente me siento muy orgullosa de ser parte de la gran familia de la
Universidad del Valle, es un sueño cumplido.

CONTENIDO

Pág.

INTRODUCCIÓN 17

1. ANTECEDENTES 22

2. FORMULACIÓN DEL PROBLEMA 24

3. OBJETIVO GENERAL Y ESPECÍFICOS 31

4. JUSTIFICACIÓN 32

5. METODOLOGÍA 33

5.1 DILEMAS Y PROBLEMAS POTENCIALES 35

5.2 MÉTODOS DE PROCESAMIENTO DE INFORMACIÓN Y ANÁLISIS
DE DATOS 35

5.2.1 Mapas conceptuales 35

5.2.2 Técnicas de recolección de información 41

5.2.3 Análisis de los datos 44
7

6. ESTADO DEL ARTE Y MARCO TEÓRICO 49

7. MAPA CONCEPTUAL 74

8. ANÁLISIS Y RESULTADOS 77

8.1 EL NACIMIENTO DE LA POLÍTICA DE SUPERACIÓN DE
POBREZA EXTREMA 77

8.1.1 Introducción 77

8.1.2 Identificación y descripción de los sentidos de pobreza 77

8.1.3 Evaluación e implicaciones de los marcos teóricos de pobreza 83

8.1.4 Observaciones finales 85

8.2 LA FORMULACIÓN DE LA AGENDA POLÍTICA 86

8.2.1 Introducción 86

8.2.2 Identificación y descripción de los sentidos de pobreza en el
Foro del Milenio 87

8.2.3 Evaluación e implicaciones de los marcos teóricos de pobreza
en el Foro del Milenio 95

8.2.4 Identificación y descripción de los sentidos de pobreza en
la Cumbre del Milenio 97

8.2.5 Evaluación e implicaciones de los marcos teóricos de pobreza en
la Cumbre del Milenio (2000) 104

8.2.6 Observaciones finales 107

8.3 CONSTRUCCIÓN CONCEPTUAL DE LA POBREZA Y
ACEPCIONES DEL TÉRMINO EN LA AGENDA POLÍTICA 109

8.3.1 Introducción 109

8.3.2 Alusión a los sentidos de pobreza en la Conferencia Internacional
sobre la Financiación para el Desarrollo en Monterrey – México (2002) 110

8.3.3 Consenso y conflicto alrededor del concepto de pobreza en la
financiación del desarrollo de los pobres. 116

8.3.4 Evaluación de las teorías de pobreza 119

8.3.5 Observaciones finales 120

8.4 LA INCLUSIÓN EN LA AGENDA POLÍTICA 121

8.4.1 Introducción 121

8.4.2 Identificación y descripción de los sentidos de pobreza en los
Planes de Desarrollo Nacional durante los años (1998 -2006). 122

8.4.3 Operativización de la Política Pública de Superación de la
Pobreza Extrema en Colombia. 125

8.4.4 Observaciones finales. 127

9. CONCLUSIONES 131

10. RECOMENDACIONES 143

BIBLIOGRAFÍA 145

ANEXOS 149

LISTA DE TABLAS

Pág.

Tabla 1. Datos de la pobreza mundial 24

Tabla 2. Metas de reducción de pobreza y pobreza extrema
para el año 2015 27

Tabla 3. Panorama social de América Latina 29

Tabla 4. Categorías de análisis y triangulación de la información 46

Tabla 5. Diseño de la investigación 48

Tabla 6. Triangulación teórica de las categorías niveles 1y 2 de la Cumbre
de Copenhague – Dinamarca (1995) 83

Tabla 7. Triangulación teórica Foro del Milenio 95

Tabla 8. Triangulacion teórica Cumbre del Milenio 106

Tabla 9. Ayudas para el desarrollo 113

LISTA DE FIGURAS

Pág.

Figura 1. Ejemplo de mapa conceptual 37

Figura 2. Análisis cronológico de contenido - Etapa agenda 43

Figura 3. Análisis y procesamiento de la información 47

Figura 4. Complejidad conceptual en torno a la pobreza 50

Figura 5. Aspectos similares en diferentes conceptos de pobreza 51

Figura 6. Mapa conceptual de los derechos humanos de primera generación 56

Figura 7. Mapa conceptual de los derechos humanos de segunda generación 57

Figura 8. Mapa conceptual de los derechos humanos de tercera generación 58

Figura 9. Desarrollo e institucionalización de la evaluación 61

Figura 10. Niveles de análisis en la evaluación 63

Figura 11. Momento de la evaluación en el ciclo de la intervención 64

Figura 12. Teoría de la evaluación de programas 65

Figura 13. Etapas del ciclo de políticas públicas 71

Figura 14. Mapa conceptual de la estructuración de la agenda 63

Figura 15. Mapa conceptual de las teorías hegemónicas de pobreza 76

Figura 16. Mapa conceptual sobre los propósitos y líneas de acción para
alcanzar la seguridad humana y el desarrollo social 82

Figura 17. Mapa conceptual sobre los desafíos del nuevo Milenio 89

Figura 18. Mapa conceptual sobre las demandas del Foro del
Milenio a las Naciones Unidas 91

Figura 19. Mapa conceptual sobre las demandas del Foro del
Milenio a los gobiernos 93

Figura 20. Mapa conceptual sobre las demandas del Foro del
Milenio a la sociedad civil 94

Figura 21. Mapa conceptual sobre los valores fundamentales para las
relaciones internacionales del S. XXI 99

Figura 22. Mapa conceptual sobre el entorno para el desarrollo y
superación de la pobreza extrema 101

Figura 23. Mapa conceptual sobre los aspectos generales de la
Declaración del Milenio (2000) 103
13

Figura 24. Mapa conceptual sobre las líneas generales para hacer frente
a los problemas de financiaciónpara el desarrollo 111

Figura 25. Línea de tiempo sobre el consenso y conflicto en la agenda
política sobre la pobreza 118

Figura 26. Agenda colombiana durante los años 1998 -2006 124

Figura 27. Condiciones para la implementación de la Política de
Superación de Pobreza Extrema en Colombia 126

Figura 28. Mapa conceptual sobre los enfoques de pobreza
De la agenda política de Colombia (1995-2003) 128

Figura 29. Marcos conceptuales de pobreza en la fase de agenda
de la Política Pública de Superación de la Pobreza Extrema en
Colombia (1995-2003). 132

LISTA DE ANEXOS

Pág.

Anexo 1. Compromisos de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo
Social en Copenhague – Dinamarca (1995) 149

Anexo 2. Fases del proceso de investigación para el análisis de
contenido de la Política Pública de Superación de la Pobreza
Extrema en Colombia 151

Anexo 3. Ponencia sobre los marcos conceptuales de pobreza
en la fase de agenda de la Política Pública de Superación de la
Pobreza Extrema en Colombia entre 1995 -2003 152

RESUMEN

El trabajo presenta los resultados de la evaluación normativa de las teorías de
pobreza en la fase de agenda de la Política Pública de Superación de la Pobreza
Extrema en Colombia entre los años de 1995 a 2003. Los marcos conceptuales
utilizados se orientaron a describir, significar y evaluar el tipo de pobreza que
apunta erradicar la agenda política. La metodología construida es cualitativa, el
análisis es documental y las técnicas de recolección de la información son mapas
conceptuales, a fin de comprender la estructura y relaciones de las teorías
implícitas de pobreza sobre la cual operará la política.

El principal resultado de esta investigación reside en que el fenómeno de la
pobreza trasciende al ámbito de los valores del ser humano y plantea un dilema
para la sociedad transnacional entre velar por el interés individual o el colectivo.

Palabras Claves: Pobreza, evaluación, política pública. (Thesaurus UNESCO)

“La seguridad del Estado ha sido más importante que la seguridad de las
personas. Hemos aprendido finalmente que la seguridad real y duradera se basa
en la seguridad de las personas.” (Nyrup, P. 1995:138)

“…El progreso social no se hará realidad dejando simplemente que actúen las
fuerzas del libre mercado. Solo la voluntad política de invertir, nacional e
internacionalmente, en el bienestar de las personas, logrará el objetivo de la
seguridad social.” (Nyrup, B. 1995: 140)

INTRODUCCIÓN

La presente investigación se remonta a un trabajo de la asignatura de Workshop
por tres integrantes de la X Cohorte de la Maestría en Políticas Públicas de la
Universidad del Valle 1 en la ciudad de Santiago de Cali, (Valle del Cauca -
Colombia). Esa primera aproximación será la base para avanzar en la idea de
desarrollar un trabajo de investigación conjunto, que evalué de manera integral
pero con componentes de investigación individual, los marcos conceptuales de
pobreza inmersos en la Política Pública de Superación de la Pobreza Extrema en
Colombia.

De acuerdo a esta finalidad se aborda una investigación de tipo exploratorio-
descriptivo en tres fases2, que corresponden al enfoque del ciclo de políticas,
(dada la complejidad y extensión del tema), de la siguiente manera:

1. Agenda (Claudia Vergara Argotty)
2. Formulación y adopción (Neil Humberto Duque)
3. Implementación (Adolfo Devia Paz)

Se estima que así se reconocerá el sentido de la política y de su volatilidad en el
trasegar por el aparato estatal, dando a conocer las brechas que surgen en los
diferentes momentos de su diseño y aplicación, para solicitar los esfuerzos que
sean necesarios en aras de mejorar la intervención del Estado.

1
Adolfo Devia Paz, Neil Humberto Duque Vargas y Claudia Elena Vergara Argotty

2
Ver anexo 2
18

Al proponer esta investigación se cree que la integración de esfuerzos por parte de
los estudiantes de posgrado, permite abordar temas complejos mediante la
división de los objetivos de investigación. La consolidación de este tipo de
proyectos expresará a la sociedad la forma en que se diseñan, formulan e
implementan las políticas públicas al interior del Estado, más aún cuando
prácticamente se adoptan por las exigencias de la comunidad internacional.

En consecuencia el objetivo de este trabajo es identificar, describir y evaluar las
teorías de pobreza que emergieron en la primera fase de la investigación
denominada agenda, en la cual se debe rastrear la génesis del tema de estudio y
los conceptos de pobreza que predominaron con el fin de valorar si son
adecuados para abordar el tema de la pobreza en Colombia. Los acontecimientos
iniciales para formular la Política de Superación de la Pobreza Extrema en
Colombia, son identificables en la década de los 90´s por medio de las
conferencias mundiales de las Naciones Unidas, con la finalidad de que los
gobiernos y toda la sociedad civil impulsarán una serie de decisiones y políticas en
el ámbito nacional e internacional para combatirla (ONU, 2000).

El tema de la Superación de la Pobreza Extrema es trascendente ya que para el
año 2015 se cumple el plazo de las metas que se formularon en la Cumbre del
Milenio y que ratificaron varios países, incluida Colombia en torno a los ocho (8)
Objetivos del Milenio. De ahí que nuestro país rendirá cuentas a la comunidad
internacional sobre los resultados alcanzados respecto a los indicadores
establecidos. Esta situación ha motivado para nosotros la discusión sobre los
conceptos teóricos de pobreza presentes en la Política Pública de Colombia.

Los resultados de esta primera fase de agenda se dividen en cuatro partes, la
primera se denomina “El nacimiento de la Política de Superación de Pobreza
Extrema”, que se refiere al momento en que se origina el primer esfuerzo mundial
19

por parte de las naciones miembros de la ONU3 para erradicar la pobreza a través
del planteamiento de estrategias de acción. Aquí se identifican y describen los
sentidos de pobreza implícitos en el primer documento del análisis documental
denominado la Cumbre del Desarrollo Social en Copenhague – Dinamarca (1995)
de las Naciones Unidas, se valoran las teorías de pobreza explorando los valores
sustantivos que emergen en este análisis y se detallan las implicaciones con
respecto a los intereses sociales que conlleva el nacimiento de la política pública.

La segunda parte se designa como “La formulación de la agenda política” la cual
referencia la promulgación de los 8 Objetivos de Desarrollo del Milenio (2000), se
toma para el análisis documental 2 conferencias de la ONU, la primera es
conocida como el Foro del Milenio en New York - EUA (2000) donde las
organizaciones no gubernamentales y otros agentes de la sociedad civil organizan
el citado Foro para exigir a los gobiernos responsabilidades a favor de la
mundialización y la otra es la Cumbre del Milenio en New York, EUA (2000) que
refleja las estrategias desplegadas frente a las demandas del Foro. En este
análisis se precisa a nivel conceptual las nociones de pobreza halladas en dos
sentidos, uno en relación con las demandas ciudadanas expresadas a los gobiernos
y dos las estrategias de la ONU desplegadas frente a tales solicitudes.
Adicionalmente se evalúan las teorías de pobreza evidenciadas y sus
implicaciones; los documentos anteriormente citados son transcendentales para el
análisis de la presente investigación ya que los Objetivos deDesarrollo del Milenio
(2000) marcan el derrotero para la formulación de la Política de Superación de la
Pobreza Extrema en Colombia.

Posteriormente el tercer bloque de resultados designado “La construcción
conceptual de la pobreza y acepciones del término en la agenda política” continúa
la reflexión sobre las metas del Milenio (2000) en torno al desarrollo,

3
Organización de Naciones Unidas, de ahora en adelante se referenciará como ONU
20

especialmente describe las condiciones sine que non para que los países
desarrollados puedan proporcionar ayuda a los países pobres y éstos puedan
alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (2000). Adicionalmente se aborda
la descripción de cómo el concepto de pobreza a razón de los diversos intereses
sobre la financiación para los pobres presenta divergencias. Los documentos para
este análisis corresponden primero a la Conferencia Internacional sobre la
Financiación para el Desarrollo en Monterrey – México (2002) y el otro al Foro de
Alto Nivel de Armonizaciones en Roma – Italia (2003) de las Naciones Unidas. En
este apartado se evalúan las teorías de pobreza evidenciadas y se indaga por el
consenso o conflicto en torno al concepto de pobreza que surge en el seno de la
discusión de la Organización de las Naciones Unidas. Después se describen los
desafíos considerados y se evalúan las teorías de pobreza manifestadas. Este
subcapítulo considera aspectos relevantes sobre el concepto de pobreza al definir
el discurso con que se va a orientar la construcción de la política al interior de las
naciones miembros.

El último apartado de los resultados presenta “La Inclusión en la agenda política”,
la cual toma como punto de partida para el análisis documental los Planes de
Desarrollo Nacional durante los años 1998 – 2006, que corresponden
respectivamente al gobierno de Andrés Pastrana Arango y Álvaro Uribe Vélez.
Aquí se describe y evalúa el tema de la erradicación de la pobreza extrema en la
agenda institucional colombiana, ya que es el requisito sine qua non para acceder
a las ayudas del desarrollo según lo planteado por las Naciones Unidas en el Foro
de Alto Nivel de Armonizaciones en Roma – Italia (2003). Por lo tanto es necesario
conocer que teorías de pobreza contienen y cuáles son sus implicaciones para la
sociedad Colombiana. Adicionalmente se relatará cuáles son las condiciones que
expresa las Naciones Unidas para operativizar la Política de Pobreza Extrema en
nuestro territorio.

Es importante mencionar que este ejercicio de evaluación normativa sobre la
Política Pública de Superación de la Pobreza Extrema en Colombia, por un lado
aborda el tema de la agenda desde el nacimiento de la política, el cual tiene su
origen en el contexto internacional, siendo indispensable indagar por aquel
proceso de transferencia de políticas públicas, con la finalidad de precisar cómo se
entendió el concepto de pobreza fuera del territorio nacional, puesto que incide en
el proceso de diseño, formulación e implementación de la política pública en
nuestro país.

Desde que se proclaman los 8 Objetivos de Desarrollo del Milenio en el año 2000,
se exige el cumplimiento irrestricto por parte de todas las naciones miembros de
las Naciones Unidas a tales metas, por eso Colombia se ve en la labor de
considerar una gran estrategia nacional para erradicar la pobreza extrema en su
territorio, en este orden de ideas si bien el estudio es para Colombia, las
implicaciones del análisis se pueden extrapolar a las naciones pobres, en
desarrollo y muy endeudadas que forman parte de la Organización de las
Naciones Unidas. Por otro lado, esta investigación cualitativa a través del análisis
documental presenta la creación de mapas conceptuales para evidenciar las
teorías hegemónicas de pobreza en las Conferencias de las Naciones Unidas
entre los años (1995-2003) y se presenta como un ejemplo que traspasa la simple
evaluación instrumental e incursiona en un campo más deliberativo, que plantea la
evaluación como algo inherente al proceso de construcción social, que sirve para
resignificar la realidad y percibir los problemas sociales de forma diferente a la
tradicional en que se ha venido concibiendo la evaluación de políticas (Pazos,
2003:8).

1. ANTECEDENTES DE LA POLÍTICA DE SUPERACIÓN DE LA POBREZA
EXTREMA EN COLOMBIA “RED UNIDOS”

La superación de la pobreza extrema es el primero de los ocho (8) Objetivos de la
Declaración del Milenio, ratificada por 189 países (ONU, 2000: 5), como parte de
este compromiso Colombia y el resto de los países firmantes, deben diseñar
políticas públicas de orden nacional para erradicar la pobreza extrema que se
evaluará en el año 2015.

Un segundo factor que propicia la urgente inclusión del tema de la pobreza en la
agenda pública, es la crisis económica que asoló al país y a Latinoamérica desde
1996, la cual recrudeció los índices de pobreza y reveló el gran problema de
desigualdad y concentración de la riqueza (López y Núñez, 2007). Por ejemplo
Colombia entre los años de 1996 a 1999, el porcentaje de personas en situación
de pobreza pasó de 51% a 57,5% en el total nacional, es decir, que el número de
pobres pasó de 19,5 a 23,2 millones de personas4.

Un tercer factor (López y Núñez, 2007) que agrava el problema del
empobrecimiento de la población desde finales de los noventa, es el conflicto
armado interno, el cual generó un masivo desplazamiento de población hacia las
ciudades. Entre 1988 y el año 2004 en Colombia se registraron un total de
1.921.709 personas desplazada 5 . Esta crisis humanitaria se produjo en un

4
https://www.dnp.gov.co/Portals/0/archivos/documentos/DDS/Pobreza/En_Que_Vamos/DETERMINANTES%20cartilla.pdf
5
http://www.dps.gov.co/documentos/Retornos/CIDH%20Desplazamiento%20Forzado%20en%20Colombia%20Marzo%2020
10%20para%20Canciller%C3%ADa1.pdf
https://www.dnp.gov.co/Portals/0/archivos/documentos/DDS/Pobreza/En_Que_Vamos/DETERMINANTES%20cartilla.pdf
http://www.dps.gov.co/documentos/Retornos/CIDH%20Desplazamiento%20Forzado%20en%20Colombia%20Marzo%202010%20para%20Canciller%C3%ADa1.pdf
http://www.dps.gov.co/documentos/Retornos/CIDH%20Desplazamiento%20Forzado%20en%20Colombia%20Marzo%202010%20para%20Canciller%C3%ADa1.pdf
23

contexto de desaceleración económica, por ejemplo de 1982 a 1985 el crecimiento
del PIB de 2,67 % se redujo a 2,5%6 durante el 2008 a 2009.

Con base en las circunstancias descritas, se origina la creación en el 2004 por
parte del Departamento Nacional de Planeación, de la Misión para el Diseño de
una Estrategia para la Reducción de la Pobreza y la Desigualdad en Colombia
(MERPD). A la que se dio el encargo de que profundizara en el diagnóstico de las
causas y consecuencias de la pobreza, con base en tres temas: Indigencia,
pobreza y desigualdad, para realizar una propuesta de reducción de la pobreza.
Para el año 2005 se da la aprobación del documento CONPES SOCIAL 91, en el
que se establecen “las metas y estrategias de Colombia para el logro de los
Objetivos de Desarrollo del Milenio – 2015” (CONPES 91, 2005).

Posteriormente la alternativa planteada por la misión MERPD es incluida en el
CONPES 102 de 2006, el cual crea la Red De Protección Social Contra La
Pobreza Extrema – Red Juntos y el CONPES 3400 de 2006, que establece el
marco de acciones de ésta, recomendando que debe haber acceso preferente a la
población en situación de desplazamiento, víctima del conflicto armado para su
estabilización socio-económica.

Finalmente la Ley 1151 de 2007 que aprueba el Plan de Desarrollo Nacional del
segundo mandato del ex presidente Uribe 2006-2010, denominado “Estado
Comunitario: Desarrollo para todos", constituyeen uno de sus objetivos esenciales
y de sus programas de inversión, el número 3: “Reducción de la Pobreza y
Promoción del Empleo y la Equidad”, concretamente, como una política hacia la
población pobre y vulnerable, mediante la Red de Protección Social para la
Superación de la Pobreza Extrema en Colombia.

6
http://www.minhacienda.gov.co/portal/page/portal/MinHacienda1/haciendapública/CentroEstudios/públicaciones/notas/Bolet
in%2011%20Ciclos%20Económicos%20en%20Colombia%20Bonanzas%20y%20Recesion.pdf
http://www.minhacienda.gov.co/portal/page/portal/MinHacienda1/haciendapublica/CentroEstudios/publicaciones/notas/Boletin%2011%20Ciclos%20Economicos%20en%20Colombia%20Bonanzas%20y%20Recesion.pdf
http://www.minhacienda.gov.co/portal/page/portal/MinHacienda1/haciendapublica/CentroEstudios/publicaciones/notas/Boletin%2011%20Ciclos%20Economicos%20en%20Colombia%20Bonanzas%20y%20Recesion.pdf
24

2. FORMULACIÓN DEL PROBLEMA.

El nuevo milenio despierta con preocupación ante el fenómeno de la pobreza,
Según datos del PNUD7 la pobreza visibiliza la fatídica situación mundial en las
siguientes cifras:

Tabla 1. Datos de la pobreza mundial
Fuente: PNUD (2013).

7
Recuperado del link: http://www.teamstoendpoverty.org/wq_pages/es/visages/chiffres.php
- Más de 1,000 millones de seres humanos viven con menos de un dólar al día.
- 448 millones de niños sufren insuficiencia ponderal.
- 20% de la población mundial detiene el 90% de las riquezas.
- Un niño de cada cinco no tiene acceso a la educación primaria.
- 80% de los refugiados son mujeres y niños
- Las mujeres ganan 25% menos que los hombres a competencias iguales.
- 876 millones de adultos son analfabetos, de los cuales dos tercios son mujeres.
- Cada día, 30 000 niños de menos de 5 años mueren de enfermedades que
hubieran podido ser evitadas.
- En los países en desarrollo, más de un niño de cada diez no llegará a cumplir los
5 años.
- Más de 500 000 mujeres mueren cada año durante el embarazo o en el parto.
- Hoy en día, 42 millones de personas viven con el virus del SIDA, de las cuales
39 millones viven en países en desarrollo.
- El VIH/sida es la principal causa de fallecimiento en África subsahariana.
- Al horizonte del 2020, algunos países africanos podrían perder más de una
cuarta parte de su población activa por causa del SIDA.
- Más de 1,000 millones de personas no tienen acceso a agua salubre
- En África subsahariana, cerca de la mitad de la población no tiene acceso al
agua potable.
- 2,400 millones de personas se ven privadas de instalaciones sanitarias
satisfactorias.
- En África subsahariana, una persona de cada tres sufre hambre crónica.
- 2,800 millones de personas, es decir, cerca de la mitad de la población mundial,
viven con menos de 2 dólares al día
25

Los diferentes aspectos que se describen en la tabla 1 reflejan situaciones de la
población pobre mundial como inequidad, carencia de ingresos y condiciones
insalubres de subsistencia, entre otros. Por lo tanto, el llamado a los Estados y la
sociedad en general, es disminuir los índices de pobreza extrema que llevan a
miles de personas a vivir en condiciones inaceptables.

En Colombia los indicadores de pobreza, los ha calculado el Dane8 con base en
las siguientes dimensiones:

Los indicadores de pobreza monetaria, pobreza multidimensional y desigualdad buscan
observar la evolución del bienestar de los hogares desde una perspectiva absoluta y
objetiva. Mientras la pobreza monetaria y la desigualdad toman como base la medición de
los ingresos per cápita de la unidad de gasto y su relación con la línea de pobreza y pobreza
extrema, el indicador de pobreza multidimensional observa las características propias del
hogar, relacionadas con la educación, la salud, el empleo, la primera infancia y la
infraestructura del hogar. De acuerdo con lo anterior, los resultados en los indicadores de
pobreza y desigualdad están relacionados con el crecimiento económico, el mercado laboral
y el costo de la canasta básica de pobreza. (Dane, 2013: 2)

De esta forma la línea de pobreza en nuestro país es actualizada con el IPC y se
plantea así:

La línea de pobreza o el umbral de pobreza es el costo per cápita mínimo necesario para
adquirir una canasta de bienes (alimentario y no alimentarios) que permiten un nivel de vida
adecuado en un país determinado. Para 2012 el costo per cápita mínimo necesario a nivel
nacional fue de $202.083 pesos, cambio que equivale a 3,8%, con respecto al del 2011
cuando se ubicó en $194.696. De acuerdo con lo anterior, si un hogar está compuesto por 4
personas, será clasificado como un hogar pobre si el ingreso total del hogar está por debajo
de $808.332. Si la familia vive en las cabeceras este valor cambia a $892.604; si vive en el
resto a $534.088; si vive en las trece áreas a $891.884 y si vive en las otras cabeceras de
$893.656. (Dane, 2013: 5)

En cuanto a la línea de pobreza extrema se diseña de la siguiente forma:

La línea de pobreza extrema es el costo per cápita mínimo necesario para adquirir
únicamente la canasta de bienes alimentarios, que permiten un nivel de sobrevivencia en un

8
Departamento Administrativo Nacional de Estadística, de ahora en adelante DANE
26

país determinado. A nivel nacional la línea de pobreza extrema aumentó un 4,0% quedando
está en $91.207; es decir, que si un hogar está compuesto en promedio por 4 personas; se
clasificará como pobres extremos los hogares en donde su ingreso total este por debajo de
$364.828. A nivel de las cabeceras este valor cambia a $381.404, en el resto $310.880, en
las trece áreas $382.812 y en las otras cabeceras de $379.364. (Dane, 2013: 6)

De acuerdo con el Dane, una vez definida la línea de pobreza, se calcula la
incidencia de la pobreza, este indicador mide el porcentaje de la población que
tiene un ingreso per cápita en el hogar por debajo de la línea de pobreza en
relación a la población total. En Colombia, se calcula la incidencia de la pobreza a
nivel nacional y la incidencia de la pobreza extrema.

En lo que respecta al otro indicador calculado en Colombia que es la medida del
IPM (Índice de Pobreza Multidimensional), el Departamento Nacional de
Planeación (DPN), lo construye con base en cinco dimensiones, que involucran 15
indicadores obtenidos a través de la Encuesta Nacional de Calidad de Vida; en
donde son considerados pobres, los hogares donde la suma ponderada de las
privaciones sea igual o superior a (5/15). (Dane, 2013: 18). Las dimensiones son
las siguientes:

 Condiciones educativas: ( Logro educativo y analfabetismo)
 Condiciones de la niñez y juventud: (Asistencia escolar, rezago escolar,
acceso a servicios para el cuidado de la primera infancia y trabajo
infantil)
 Trabajo: (Desempleo de larga duración, empleo formal)
 Salud: ( Aseguramiento en salud, servicio en salud dada la necesidad)
 Servicios públicos y condiciones de vivienda: ( Acceso a fuente de agua
mejorada, eliminación de excretas, pisos, paredes exteriores y
hacinamiento crítico)

Una vez descrita la forma de analizar los indicadores de pobreza en Colombia, la
tabla 2 describe a continuación las metas para reducir los indicadores de pobreza
y pobreza extrema para el año 2015:

Tabla 2. Metas de Reducción de pobreza y pobreza extrema para el año 2015

Fuente: Conpes 140 de 2011 – pág. 7.

En relación a las metas del año 2015, se puede afirmar que Colombia ha tenido
avances en la reducción de la pobreza, el gráfico 1 muestra un comparativo entre
el año 2002 – 2013, para el año 2013 se presenta una de población en situación
de pobreza del 30,6% y de pobreza extrema del 9,1%. Según elgráfico 1 en el
año 2002, estos indicadores estaban respectivamente en 49,7% y 17,7%, es decir,
6 millones de personas dejaron de ser pobres y 3 millones pobres extremos, lo
28

cual de continuar la tendencia llevaría al país a cumplir las metas que se
establecieron en los documentos Conpes 91 (2005) y 140 (2011) para el año
2015 (28.5% y 8.8% respectivamente) (PNUD, 2014:6).

Gráfico 1. Relación de personas pobres y pobres extremas entre el año 2002 -2013

Fuente: PNUD, 2014. Objetivos de Desarrollo del Milenio Colombia

Sin embargo alcanzando las metas en pobreza propuestas en los ODM9 y siendo
el escenario muy afortunado para el gobierno nacional, que atribuye dichos logros
al crecimiento del ingreso real y sus políticas sociales (entre ellas su estrategia
Red Unidos), aún se tendría cerca de 13 millones de personas en pobreza y 3,5
millones en pobreza extrema en 2015, cifras aún muy altas para un país de
ingreso medio alto. (PNUD, 2014:7).

9
Objetivos de Desarrollo del Milenio, de ahora en adelante ODM
29

En América latina los indicadores de pobreza, indigencia y desigualdad, muestran
una leve mejoría en los últimos años, pero comparada con nuestro país éste sigue
presentando altos niveles en relación con otros países del cono sur como:
Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Ecuador, Uruguay, Perú y Venezuela
(CEPAL, 2012). La tabla 5 pone de manifiesto la situación anteriormente descrita,
por lo cual que se requieren políticas públicas en nuestro territorio que mejoren el
bienestar de la población en término de sus necesidades más sentidas (CEPAL,
2012).

Tabla 3. Panorama social de América latina

Fuente: CEPAL 2012

Es importante advertir que los indicadores que miden los niveles de pobreza en
Colombia, hacen referencia al ingreso y a la desigualdad en términos económicos
30

(índice de pobreza absoluta y extrema e índice de gini) y por otro lado, el IPM10
mide la pobreza en términos de las necesidades básicas insatisfechas, lo que
conlleva a que se ignoren consideraciones de tipo social y territorial, entre otros
aspectos que son inherentes al bienestar y la libertad de los seres humanos. Por
lo tanto, para discutir en torno a la Política Pública de Superación de Pobreza
Extrema es necesario identificar en una primera instancia el concepto de pobreza,
ya que como lo había señalado Jorge Augusto Paz (2010) las varias líneas de
acción que los Estados han destinado para erradicar la pobreza en América latina
y el Caribe, carecen de claridad en cuanto al concepto de pobreza que se connota
en tales programas y que posteriormente se manipula. (Paz, 2010:16).

Por lo tanto, se cree necesario evaluar para el caso de Colombia la Política de
Superación de la Pobreza Extrema que se está implementando y considero que es
apropiado preguntarse para la presente investigación lo siguiente:

Pregunta de Investigación
¿Cuáles son los marcos conceptuales de pobreza presentes la fase de
agenda de la Política Pública para la Superación de la Pobreza Extrema
“Red Unidos” y que tan adecuados son para abordar el tema de la pobreza
extrema en Colombia?

Para responder a esta pregunta central es pertinente realizar la siguiente pregunta
secundaria:

Pregunta de Investigación Secundaria

¿Cuáles son las teorías hegemónicas de pobreza presentes en la fase de
agenda de la Política Pública para la Superación de la Pobreza Extrema
“Red Unidos” y las definiciones o sentidos de pobreza que las sustentan?

10
Índice de Pobreza Multidimensional
31

3. OBJETIVOS

3.1. OBJETIVO GENERAL

Evaluar las implicaciones de los diferentes fundamentos conceptuales y teorías
hegemónicas de pobreza en la fase de agenda de la Política Pública de
Superación de la Pobreza Extrema en Colombia, entre los años 1995 y 2003.

3.2. OBJETIVOS ESPECÍFICOS

 Valorar las teorías de pobreza en el nacimiento de la política, describir las
definiciones o sentidos que las motivaron y sus implicaciones.

 Valorar las teorías de pobreza en la formulación de la agenda política, señalar
las definiciones o sentidos que las originaron y sus implicaciones.

 Valorar la construcción conceptual de la palabra pobreza, identificar las
acepciones del término, los niveles de consenso y conflicto que surgen en la
discusión y las teorías de pobreza manifestadas.

 Valorar los marcos conceptuales de pobreza a nivel de Política Pública de
Superación de la Pobreza Extrema en los Planes Nacionales de Desarrollo
durante los años 1995 - 2003 y denotar sus implicaciones.
32

4. JUSTIFICACIÓN

Los ciudadanos han cuestionado las actuaciones de las autoridades públicas con
respecto a la planificación, diseño y ejecución del desarrollo, exigiendo conocer
plenamente las políticas y programas que orientan, sobre todo sus efectos y
resultados, a través de los instrumentos que el Estado ha designado para tal fin
como es la rendición de cuentas y la evaluación. Este estudio se emprende dentro
del marco del Estado democrático argumentando que la mayor utilidad de la
evaluación como lo expresa Solarte (2003) es considerarla como un proceso
deliberativo que permite analizar la acción del Estado en su contexto político e
institucional, para discutir la ideología dominante presente en la acción política.

Igualmente se considera que la evaluación debe plantearse preguntas de tipo
epistemológico y axiológico transversales al sentido de la justicia y a la distribución
de la riqueza en la sociedad, de lo contrario se continuarán evaluando las políticas
de modo incompleto. Porque responder a la pregunta ¿Qué es ser pobre? y ¿Qué
es pobreza?, exige pensar en los ciudadanos como sujetos de derechos para
avanzar hacia la reconfiguración del sentido de lo público, en términos
económicos y morales.

Bajo estas consideraciones se ha emprendido este proyecto para examinar las
bases conceptuales de pobreza en torno a la discusión internacional y nacional, ya
que este ejercicio permitirá ampliar el horizonte y escudriñar el accionar de tales
programas desde el punto de la teoría de la evaluación, en relación con la
satisfacción de las necesidades que han dado origen a su emprendimiento.
33

5. METODOLOGÍA

La evaluación sobre los marcos conceptuales de la Estrategia para la Superación
de la Pobreza Extrema en Colombia, se realizará a través de un análisis
documental en el marco de la investigación cualitativa. La mirada cualitativa
permite al investigador entrar en el campo de lo simbólico (realidad simbólica) y es
aquí donde los sujetos estan en capacidad de expresar sus pensamientos a tráves
del lenguaje, el cual esta estructurado de significaciones y simbolos. Es decir, el
investigador mediante el enfoque cualitativo ingresa al universo del análisis
lingüístico y de las significaciones para evidenciar el contenido conceptual de una
declaración (Alonso,1998). La perspectiva cualitativa es indispensable en esta
oportunidad, ya que para examinar el concepto de pobreza que se pretende
erradicar en la fase de agenda política, es necesario entrar en el mundo simbólico
de los sujetos a través del lenguaje escrito .

En este orden de ideas el investigador a partir de fuentes documentales
(testimonios, declaraciones, relatos, análisis de contenidos, etc.) o de técnicas que
logren reproducir la comunicación interpersonal, puede evidenciar los significados
que tienen las cosas para un grupo dentro de un sistema establecido de
convenciones y distinciones culturales y por otro lado visualizar las posiciones de
fuerza y contrafuerza de los sujetos sociales (Alonso, 1998).

Si bien la mirada cualitativaes valida para la evaluación de los marcos
conceptuales de pobreza, la técnica de recolección de información denominada
mapas conceptuales se considera la más apropiada debido a que la evaluación a
realizar, exige escudriñar la teoría implícita sobre la cual opera el programa.
Arellano y Santoyo lo indican de la siguiente manera “…En todo caso, el mapa
34

conceptual es una herramienta técnica que al aplicarla a cualquier concepto
ayudará a comprender su estructura y relaciones, en un contexto determinado,
teórico o real…” (Arellano y Santoyo, 2009:92).

Para develar la teoría del programa, en principio es necesario representar
gráficamente la red de conceptos alrededor del sentido de la pobreza, estos
sentidos posteriormente van alimentando esas teorías con las cuales se empieza
a explicar el fenómeno y su representación sobre la realidad. Con esta técnica lo
que se espera analizar e identificar son los sentidos de pobreza presentes en la
discusión de las Naciones Unidas entre los años 1995 -2003, luego evidenciar la
construcción teórica a partir de éstos y precisar de ser posible que teorías de
pobreza son destacadas en la discusión, para finalmente evaluar el tipo de
pobreza que pretende erradicar la agenda política.

En cuanto a la esencia del análisis documental, se puede mencionar que es un
proceso intelectual donde se extrae la información de documentos para
representar la realidad por la que se indaga. En este sentido el analista de la
información que se enfrenta a un texto debe realizar un trabajo intelectual de
lectura, abstracción, análisis y síntesis. Por lo cual el ejercicio implica

tener en
cuenta varios factores o elementos del texto (García Gutiérrez, 1990):

 Mensaje del documento o información que ofrece
 La forma que adopta o como presenta la información
 La estructura interna o sistema de relaciones semánticas
 Las aportaciones del documento respecto al corpus científico general

Al mismo tiempo se propone un estudio exploratorio porque se desea examinar un
tema que suscita diversos interrogantes, ya que la revisión bibliográfica evidencia
que en la construcción de la Política Pública para la Superación de la Pobreza,
existen explícitamente como implícitamente, varios marcos conceptuales que
35

podrían estar o no en contradicción, para luego revisar la aplicabilidad de dichas
teorías en el caso colombiano.

5.1 DILEMAS Y PROBLEMAS POTENCIALES

 En la reconstrucción de los contenidos semánticos puede existir el riesgo de
caer en significaciones subjetivas diferentes al sentido propuesto por el autor
del texto objeto de investigación.
 Falta de definición concreta de los conceptos axiales y la jerarquización de
éstos en el texto.
 Construcción de caminos poco claros que conecten los significados de los
conceptos intervinientes.

5.2 MÉTODOS DE PROCESAMIENTO DE INFORMACIÓN Y ANÁLISIS DE
DATOS

5.2.1 Mapas Conceptuales.

 Definición:

Los mapas conceptuales es una técnica a través de la cual se representa en forma
gráfica, generalmente reticular, la diversidad de elementos que componen un tema
en cualquier área del conocimiento. Los mapas conceptuales tienen por objeto
representar relaciones significativas entre conceptos en forma de proposiciones.
Una proposición consta de dos o más términos conceptuales unidos por palabras
para formar una unidad semántica (Novak y Growin, 2002.)

En su obra sobre mapas conceptuales Hernández plantea a propósito de la
conceptualización que: “…esta es una vista abstracta del argumento que se desea
representar, para hacerlo fácilmente analizable…”. Esta “vista abstracta” es
propiamente el esquema que visibiliza las relaciones entre conceptos y recorridos
36

semánticos que organizan y hacen comprensible la realidad investigada y que por
configurar una red interconectada de “lugares epistémicos” es propio denominarlo
mapa conceptual.

 Origen y desarrollo:

Los mapas conceptuales tuvieron su origen a principios de la década de los años
70´s en la Universidad de Cornell de los Estados Unidos, al interior de una
experiencia investigativa sobre el aprendizaje liderada por el profesor Joseph
Novak y su equipo de colaboradores, teniendo como fundamento la perspectiva
del aprendizaje significativo desarrollada por Ausubel. Es en el libro Learning how
to learn (Aprendiendo a aprender), donde Joseph Novak y Bob Growin presentan
esta estrategia de aprendizaje, cuya rápida aceptación, utilizada en infinidad de
áreas del conocimiento, y ampliamente valorada en los campos del aprendizaje, la
evaluación y la investigación, tuvo su correspondencia en la visión de Novak y
Growin (1984) de masificar el uso de mapas conceptuales, para lo cual encuentran
en el fenómeno de la internet y los sistemas un escenario propicio.

Desde el Institute for Human and Machine Cognition (IHMC) de la Florida (EE.UU),
Novak y su equipo han logrado desarrollar varias versiones de software para
facilitar la construcción e intercambio de mapas conceptuales conocidos como
Cmaptools (Novak y Cañas, 2004), que se pueden descargar gratuitamente de la
web. Además se viene avanzando en la creación de ambientes virtuales
(Servidores Cmap) que faciliten el intercambio en red y el trabajo colaborativo en
la construcción de mapas conceptuales.

Figura 1. Ejemplo de mapa conceptual.

Tomado de: Origen y desarrollo de los mapas conceptuales, 2009. Institute of Human and Machine
Cognition, Florida. (ihmc). www.ihmc.us

Los mapas conceptuales hacen parte de un acervo de metodologías y técnicas
pedagógicas que se inscriben en las corrientes constructivistas que otorgan un
papel fundamental a la elaboración cognitiva en la experiencia del aprendizaje,
donde el nuevo conocimiento que se aprende ingresa en una red de
preconcepciones que determinan el sentido que en el sujeto tendrá el nuevo
conocimiento (Ausubel y Novak, citados por Rodríguez, 2004).

El constructivismo, reacciona críticamente frente a las pedagogías conductistas
que entienden la experiencia del aprendizaje como un proceso de transmisión de
información donde quien está abocado al entendimiento de la realidad asume una
actitud receptiva, distinta a la actitud elaborativa que supone el aprendizaje
significativo (Ausubel, citado por Rodríguez, 2004). Desde esta perspectiva
epistemológica todo conocimiento, la teoría entre ellos, consiste en la construcción
de modelos comprensivos de la realidad, que se replantean continuamente en la
http://www.ihmc.us/
38

medida que se transforman las condiciones históricas espacio-temporales en las
que se inscribe la existencia humana.

De igual forma, los mapas conceptuales, permiten evidenciar las complejidades
del conocimiento como consecuencia de la red de relaciones entre los conceptos,
donde se supera la visión de causalidad lineal en favor de una causalidad múltiple,
reticular. La experiencia del conocer constituye un esfuerzo de hacer traducible y,
en tal sentido, comunicable la realidad, en ese propósito el pensamiento construye
modelos o paradigmas (Khun, 1992) que delinean rutas y redes semánticas que
re-presentan la realidad, otorgándole un sentido que revela una cosmovisión del
mundo del sujeto que lo piensa, no desde otro lugar distinto que del lenguaje, cuya
cualidad de simbolización permite hacer comprensible, compatible y comunicable
la realidad entre la comunidad de los seres humanos.

 Correspondencia con esta investigación

Epistemología y Método son sensiblemente correspondientes en esta ocasión y se
conjugan en una propuesta de indagación que se ha planteado descifrar los
marcos conceptuales en los que se fundamentan los planes, programas y
acciones de la política pública para enfrentar la pobrezaen general y la pobreza
extrema en particular en Colombia. Para una evaluación teórico-conceptual un
método que permita su comprensión, los mapas conceptuales.

En tal sentido, de la reflexión epistemológica ha resultado la definición de un
paradigma Constructivista que sostiene dos ideas fundamentales: 1. El
aprendizaje significativo, donde el sujeto cognoscente establece vínculos del
nuevo conocimiento con otros conceptos, ideas, emociones previamente
existentes y en cuya relación se define el sentido y el valor de lo nuevo. 2. La
realidad es resultado de ese complejo tejido significante que se propone
aprehenderla. (Ausubel y Novak, citados por Rodríguez, 2004).
39

Desde la discusión por el Método se introduce una ruta de indagación que navega
fácilmente por ese universo conceptual propio de los estudios documentales y
reproduce la forma reticular que emerge de la complejidad relacional de los
conceptos, los gráficos en los que se representa tal conectividad, los mapas
conceptuales. (Novak y Growin, 2002.)

 Elementos constitutivos.

Un mapa conceptual se compone de tres unidades básicas: los conceptos,
entendidos como nociones generalizadoras de conjunto (Hernández, 2005), los
conectores que describen el tipo de relación que se establece entre conceptos, y
por último, las proposiciones que son unidades semánticas o de significado
(Novak y Growin, 2002), afirmaciones o tesis que resultan de la relación
significante entre conceptos. De la red de relaciones entre conceptos es posible
identificar los recorridos semánticos que revelen las perspectivas conceptuales en
las que se soporta la política pública sobre pobreza en nuestro país.

 Construcción de los mapas conceptuales

¿Sobre qué realidad habrá de operarse? ¿Cuál es el dato o material significante?
Dado que el objeto de indagación son las perspectivas conceptuales en las que se
soporta la política pública sobre pobreza extrema en Colombia, la fuente de
información resultan ser el conjunto de documentos técnicos, normativos y
procedimentales en los que el Estado ha definido los límites y alcances de tales
políticas.

 ¿Cómo se organizará la información para facilitar el análisis?

Una vez precisada la fuente de información, se define la codificación del material
para su identificación y clasificación según las etapas del ciclo de las políticas
públicas.
40

 La mapificación de cada texto se hará desde una lógica inductiva, (Nowak,
citado por Arellano & Santoyo, 2009) así:

 Mapeo de conjuntos de unidades semánticas.
 Mapeo de apartados de capítulos.
 Mapeo de capítulos.
 Mapeo del texto.

 ¿Cómo elaborar un mapa conceptual?
Mapeo de conjuntos de unidades semánticas:

 Formule una pregunta a la que busca dar respuesta el texto.
 Identifique los conceptos asociados a la pregunta y realice una lista de
ellos.
 Determine y ordene en niveles jerárquicos los conceptos, colocando el
más amplio e inclusivo al principio de la lista.
 Revisar la lista y añadir otros conceptos.
 Comenzar a construir colocando el concepto o conceptos más inclusivos
y generales en la parte superior del mapa.
 Seleccionar uno o dos conceptos, que forman parte del concepto
principal seleccionado y colocarlos debajo de cada concepto general.
 Unir los conceptos mediante líneas, definir la relación entre ambos
conceptos, ya sea lineal, regresiva, secuencial, etc.
 Buscar vínculos entre los conceptos. Repetir con todos los conceptos
generales( Nowak, citado por Arellano & Santoyo, 2009)

Mapeo de apartados, capítulos y textos completos:

 Formule las preguntas a las busca dar respuesta el apartado, el capítulo
y el texto, según sea el caso.
 Identifique los conceptos asociados a la pregunta y realice una lista de
ellos.
 Reordene los niveles jerárquicos según lo obliga la integración entre
mapas conceptuales.
 Integre los conjuntos de unidades semánticas en un mapa conceptual
del apartado.
 Integre el conjunto de apartados en un mapa del capítulo.
 Integre los capítulos en un mapa conceptual del documento analizado. (
Nowak, citado por Arellano & Santoyo, 2009)

5.2.2 Técnicas de recolección de información

Se trata de un ejercicio investigativo eminentemente documental en el que se
busca someter a análisis al conjunto de documentos oficiales y no oficiales
relacionados con la Red para la Superación de la Pobreza Extrema Red Unidos
(anteriormente Red Juntos).

La recopilación de la información se hará en correspondencia con el interés teórico
de dar cuenta de los marcos conceptuales de la política en cada uno de los
momentos del ciclo: Agenda, Formulación, Adopción e Implementación. Así, la
gestión de la documentación se realizará de tal manera que facilite este propósito
por lo que el sistema de clasificación de la información adoptará los momentos del
ciclo como los directorios de primer nivel de organización.
Una vez acopiada la documentación existente sobre la política, verbigracia,
planes, programas, manuales técnicos, términos de referencia, informes, estudios,
etc. y clasificados según el ciclo de la política, cada uno de los textos deberá ser
graficado en un mapa conceptual.
42

Específicamente los documentos que se analizarán en la primera fase del ciclo de
ésta política, son aquellas Cumbres de las Naciones Unidas que se originaron en
torno a la pobreza, son significativas ya que evidencian la suma de esfuerzos de
casi una década por abrir un diálogo deliberativo en torno al fenómeno de la
pobreza y plasmar estrategias de acción para combatirla. La figura 2 muestra los
avances realizados en ésta reflexión en orden cronológico entre los años 1995 y
2003 a nivel internacional y nacional.

Estos documentos son reveladores debido a que Las Naciones Unidas son una
organización internacional cuyo objetivo es fomentar entre las naciones relaciones
de amistad y progreso social, por lo cual dentro de sus competencias está el tomar
decisiones que son aplicables a nivel mundial y en particular a sus Estados
Miembros, del cual forma parte Colombia11. Si bien la comunidad internacional
representada en la organización Internacional de las Naciones Unidas marca el
camino para asumir una actitud proactiva para atacar la pobreza, también es
necesario escudriñar la agenda política de Colombia reflejada en los Planes de
Desarrollo Nacional durante esos años y cómo el flagelo de la pobreza se eleva
hacia la construcción de una Política Pública de Superación de la Pobreza
Extrema y para el caso de la presente investigación definir el tipo de pobreza de la
cual se habla en la misma

11
Descargado de http://www.un.org/es/aboutun/
43

Figura 2. Análisis cronológico de contenido – Etapa Agenda

Fuente: Basada en Cumbres de las Naciones Unidas sobre Pobreza entre los años 1995 -2003 y los Planes Nacionales de Desarrollo (1998 -
2006)

•Foro de Alto
Nivel sobre
armonizaciones
( Roma - Italia)
2003
•Conferencia
financiamient
o para el
desarrollo
( Monterrey -
México)
•PND - Hacia
un Estado
Comunitario -
Álvaro Uribe
(2002 - 2006)
2002
•Foro del
Milenio -
(New York -
EUA)
•Declaración
del Milenio
- (New York
- EUA)
2000
•PND -
Cambio
para
construir
la Paz -
Andres
Pastrana
(1998 -
2002)
1998
•Cumbre
Mundial Sobre
Desarrollo
Social -
(Copenhague -
Dinamarca)
1995
44

5.2.3 Análisis de los datos

Primero se revisa todo el material seleccionado de las Cumbres de la Naciones
Unidas entre los años de 1995 a 2003. El proceso de revision y evaluación se
realizará por etapas según la caracterización de la agenda12 en orden cronológico
siguiendo el modelo teórico de Meny & Thoenig(1992), posteriormente se toma
como codificación de primer nivel, los doce (12) sentidos de pobreza que se han
identificado en las ciencias sociales según Spicker (2009) y que se han
referenciado en la tabla 4 para responder a la pregunta ¿Qué es pobreza?.

Los datos con los cuales se iniciará el análisis de contenido, son los sentidos de
pobreza que permitirán agrupar la información posteriormente en categorías de
segundo nivel, éstas darán cuenta de la evaluación del concepto en los aspectos
económicos, sociales, materiales y de privación inaceptable que se han suscitado
en cada una de las Cumbres Mundiales, para luego construir los mapas
conceptuales. Se realizarán mapas conceptuales por cada texto seleccionado para
el análisis, identificando vínculos y relación entre los conceptos en orden de
jerarquía.

Es importante anotar que el estudio de Paul Spicker (2009) sobre los sentidos de
la pobreza es apropiado para la investigación, para construir categorías de primer
y segundo nivel, porque facilita en gran medida la recolección y análisis de la
información, evitando el conflicto de la saturación de las categorías y redundancia.
Una vez concluida la elaboración de los mapas conceptuales, se hará la
triangulación de la información de éstos con las teorías de pobreza que han
surgido en el debate por la conceptualización de la misma. La tabla 4 describe el
procedimiento de triangulación teórica de la información.

12
Es la primera etapa del ciclo de políticas públicas.
45

Una vez se haya realizado el análisis de las categorías nivel 2, se procederá a
determinar las teorías que tengan en cuenta estos aspectos y se determinará su
correspondencia. Por último se analizarán las teorías hegemónicas que estuvieron
presentes en la fase de agenda de la Política de Superación de la Pobreza
Extrema en Colombia de acuerdo al rigor metodológico caracterizado por Meny &
Thoening (1992).

En cuanto a la recolección, hallazgos y análisis de la información se realizará una
especie de relato cronológico que dé cuenta de la estructura de la agenda y que
finalmente se pueda resumir en un solo mapa conceptual. A continuación la figura
3 resume el procesamiento y análisis de la información.

Tabla 4. Categorías de análisis y triangulación de la Información.

Categorías Nivel 1
Categorías Nivel
2
Aspectos de privación
inaceptables
Triangulación de la información
Teorías Hegemónicas de pobreza
Necesidad
Aspectos
Materiales

Ingreso o consumo insuficiente
Limitación de recursos
Patrón de privaciones
Nivel de vida
Aspectos
Económicos

Enfoque de las capacidades de Amartya Sen – su
aplicabilidad depende del territorio.
Desigualdad
Posición económica
Ausencia de titularidad
Aspectos
Sociales

Enfoque de Derechos Humanos
(Primera, Segunda y Tercera generación) su
aplicabilidad es a nivel mundial

Carencia de seguridad
básica
Exclusión
Enfoque Pobreza Subjetiva Dependencia
Clase social
Fuente: Basado en Paul Spicker (2009), Deaton (1997) & Ravallion (1999), Misturelli & Heffernan (2010), Pradham y Ravallion, (1998), y
Amartya Sen (1980).
47

Figura 3. Análisis y procesamiento de la información.

Fuente: Propia
1. Revisión de los textos en
orden cronológico de
acuerdo a la
caracterización de la
agenda (Mening y
Thoenig,1992) , los cuales
previamente se han
seleccionado de las
Cumbres de las Naciones
Unidas entre los años
1995-2003.
2. Identificación de los
datos, los cuales
corresponden a los 12
sentidos de pobreza.
Spicker (2009).
3. Análisis de las primeras
categorías de acuerdo a la
pregunta principal:
¿Qué es pobreza?
4. Análisis de categorías de
segundo nivel , de acuerdo
a la evaluación de la
pobreza en los aspectos
económicos sociales,
materiales y de privación
inaceptable que han
arrojado el primer análisis
de los datos.
5. Elaboración de mapas
conceptuales por textos, a
través de la herramienta
Cmap Tools.
6. Triangulación de la
información de acuerdo a
las categorías hegemónicas
de pobreza.
7. Identificación,
descripción y evaluación
de las teórias de pobreza
en orden cronológico,
según la estructura
propuesta para el estudio
de la agenda.
8. Elaboración de un mapa
conceptual que de cuenta
de las teórias hegemónicas
de pobreza en la fase de
agenda.

Con lo que respecta a la triangulación de la información, Se hará teórica, debido a
la naturaleza evaluativa del proyecto y para el procedimiento de codificación, se
planea utilizar el software: Cmaptools v. 5.05.1.

A continuación la tabla 5 reseña brevemente de la metodología de la investigación:

Tabla 5. Diseño de Investigación
Paradigma de Investigación Constructivismo
Unidad de Análisis Conferencias de las Naciones
Unidas sobre pobreza 1995 - 2003
Tipo Evaluación Teórica Conceptual /
Normativa
Enfoque Cualitativo de tipo Transversal
Estrategia de Investigación Análisis Documental - Tipo
Contenido
Método de Recolección de la
Información
Construcción de mapas
conceptuales
Triangulación de la información Teórica
Procesamiento de Datos Software free Cmap Tools program
Fuente: Propia

6. ESTADO DEL ARTE Y MARCO TEÓRICO

La conceptualización del término pobreza, se ha venido utilizando en forma
ambigua debido a que los indicadores propuestos para monitorearla conllevan
distintas interpretaciones que demandan a su vez diferentes intervenciones.
(Maxwell, 1999). Tal complejidad puede ser entendida como una serie de nueve
(9) fallas en la discusión sobre pobreza, las cuales se resumen en la figura 4
(Maxwell, 1999).

El relato sobre las fallas se origina porque en principio las medidas de la pobreza
se basaron en el análisis del nivel de los hogares e individuos, posteriormente se
fue ampliando el entendimiento hacia la atención del consumo o ingreso privado
más los bienes de provisión pública, posteriormente se dirige la apreciación al
estudio de los componentes monetarios y no monetarios, incorporándose factores
tales como la autonomía, la autoestima o la participación. (Maxwell, 1999).

Por otro lado, hubo quienes reconocieron la incidencia de la pobreza en el tiempo
y otros autores estudiaron los efectos de la pobreza en la experiencia del ciclo de
vida de los individuos; No obstante, ha habido una creciente atención para
comprender el movimiento de entrada y salida de la pobreza. También algunos
analistas incluyeron como pobres a los que son altamente sensibles a los
choques, ya que existen poblaciones donde el ingreso corriente puede ser
adecuado, pero la vulnerabilidad es alta. Es decir, la pobreza se aprecia también
en términos reales o potenciales. (Maxwell, 1999).

Incluso el uso de métodos participativos ha animado mucho a una epistemología
de la pobreza que se basa en la comprensión y la percepción local, que permite
desplazar las percepciones objetivas de la conceptualización hacia apreciaciones
más subjetivas de la pobreza. (Maxwell, 1999).

Figura 4. Complejidad conceptual en torno a la pobreza
13

Fuente: Basado en Maxwell, S. (1999)

A pesar del debate suscitado sobre las fallas en los indicadores, existe una
medida internacional de conceptualización de la pobreza, (en términos absolutos o
relativos), utilizada por el Banco Mundial de $ 1 EE.UU. por día para caracterizar
a quienes están en condición de absoluta pobreza. No obstante recuerda
Maxweel, que Sen escribió: “la pobreza medida como un déficit en los ingresos

13 Maxwell, S. (1999). El significado y la medición de la pobreza.
Complejidad conceptual en torno a la
pobreza
Análisis
Individualo
colectivo
Análisis
basado en el
tiempo
Cíclico
Punto fijo
Análisis
basado en el
ingreso o
consumo
Flujo de bienes y
servicios
Absoluta o
relativa
Ingreso como medida de
bienestar
Análisis
monetario o
no
monetaria
Ver la pobreza
en términos
reales o
potenciales
Grupos
vulnerables
Ver la
pobreza en
percepción
objetiva o
subjetiva
51

refleja esencialmente una entrada a la capacidad y funcionamiento de la persona
en lugar de una medida directa del bienestar”. (Maxwell, 1999).

Spicker (2009) argumenta que el concepto de pobreza en las ciencias sociales es
entendido al menos en 12 sentidos, en cuatro dimensiones que se representan en
la figura 5.

Figura 5. Aspectos similares en diferentes conceptos de Pobreza.

Fuente: Adaptado de Paul Spicker -2009
14

 Concepto material: “…La población es pobre porque no tiene algo que
necesita, o cuando carece de recursos para acceder a las cosas que
necesita.” (Spicker, 2009: 292)

 Situación económica: “Si la pobreza está asociada a una falta de recursos,
también puede ser entendida en términos económicos. Uno de los enfoques
más utilizados para medir la pobreza es el de ingresos, a tal punto que

14 Spicker, P. (2009). Definiciones de Pobreza: Doce grupos de significados. Colección.
Condiciones Materiales
Necesidad
Limitación de
Recursos
Patrón de
Privaciones
Condiciones Económicas
Nivel de vida
Desigualdad
Posición
económica
Condiciones Sociales
Ausencia de
Titularidades
Carencia de
Seguridad Básica
Exclusión
Dependencia
Clase Social
Privación
inaceptable
52

algunos científicos sociales, consideran que la pobreza es equivalente a
bajos ingresos” (Spicker, 2009: 294).

 Condiciones sociales: Se refiere a los estigmas de los pobres, clase social,
relaciones de dependencia, carencia de seguridad básica, ausencia de
titularidades y exclusión. (Spicker, 2009)

 Juicio moral: “la pobreza es una privación severa y se considera que las
personas son pobres cuando se juzga que sus condiciones materiales son
moralmente inaceptables”. (Spicker, 2009: 299).

Spicker (2009) identifica dos vertientes en la discusión por la conceptualización de
la pobreza. Por un lado quienes desean un criterio unificado y operacional, es
decir, más científica, en donde la escuela de pensamiento dominante es “el
ingreso o consumo objetivo” y por otro, quienes ven la pobreza en términos de las
voces de los mismos pobres y la forma en que la identifican y la entienden es
decir, como un tema multidimensional. Este último enfoque concibe que “la
pobreza no es una condición única, fácilmente identificable, sino un conjunto
fluctuante de situaciones” (Spicker, 2009:303); representa el compromiso por
trabajar desde la perspectiva de los pobres. Estas dos corrientes debaten el
fenómeno de la pobreza, bien como un estándar o bien como una amplia variedad
de problemas que incluye métodos participativos de respuesta a la pobreza
(Spicker, 2009).

Con respecto a las metas de reducción de pobreza internacionales, es insuficiente
que las agencias de desarrollo empleen medidas estándar como la línea de
pobreza de $US 1 por día. Maxwell lo expresa de la siguiente manera:

El ingreso o consumo objetivo se basa en medidas que se pueden utilizar para dar una
idea de la magnitud de la pobreza a nivel nacional y puede ser agregado a nivel
53

internacional. No obstante, para el análisis y planificación en detalle de las políticas de
intervención de la pobreza, serán necesarias medidas más cualitativas y enfoques
participativos, ya que estos requieren de descentralización y empoderamiento local.
(Maxwell, 1999)

Por consiguiente, “el reto es lograr un equilibrio entre la capacidad de medición –
que requiere la estandarización - y la complejidad local”. (Maxwell, 1999). Para
medir la pobreza es indispensable que se aborden sus causas y no solo sus
síntomas, por tal motivo las intervenciones deben sustentarse por la comprensión
de las causas para realizar las fases de diseño, implementación y evaluación de
las mismas, siendo imprescindible escuchar y respetar la visión de los propios
pobres. (Maxwell, 1999).

Según Maxwell a partir de la década de 1990, se desarrolla aún más el concepto
de pobreza. “La idea de bienestar llegó a actuar como una metáfora de la
ausencia de la pobreza, con énfasis concomitante en cómo los pobres mismos ven
su situación”. (Maxwell, 1999). Simultáneamente el PNUD15 despliega la idea del
desarrollo humano, con base en las ideas de Sen; se discute lo que se entiende
por privación múltiple (bajos ingresos, falta de vivienda, falta de acceso a la
educación, la salud, etc.) y el porqué de la situación, se explicitan los principales
escenarios de exclusión y se demanda la importancia de los derechos, los
recursos y las relaciones. (Maxwell, 1999).

Según Misturelli, F., & Heffernan, C. (2010) en la década de 200016 el discurso del
desarrollo y la pobreza son llevadas por la misma línea que en la década de 1990,
con énfasis en la dimensión colectiva de la pobreza; parece que en el 2000, los
agentes trataron de incorporar todos aspectos de la pobreza, incluso aquellos que

15
El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, de ahora enadelante PNUD.
16 Misturelli, F., & Heffernan, C. (2010). The concept of poverty: a synchronic perspective. Progress In Development Studies, 10(1), 35-
58.
54

tenían previamente ignorados. En efecto los "derechos" determinan una nueva
definición del término:

La pobreza no es sólo la privación de los derechos económicos o recursos materiales, sino
una violación de los derechos humanos y de la dignidad. En efecto, ningún fenómeno
social es lo más completo en su asalto a los derechos humanos como la pobreza. La
pobreza erosiona derechos económicos y sociales, como el derecho a la salud, a la
vivienda adecuada, alimentación, el agua, y el derecho a la educación. Lo mismo es el
caso de los derechos civiles y políticos, como el derecho a un juicio justo, la participación
política y la seguridad de la persona. (ONU, 2001: 1)

Esta apreciación denota que “La pobreza es ampliamente reconocida como una
situación que priva a las personas de la capacidad de disfrutar de los derechos
humanos”. (ONU, 2005: 1). También sugiere que deben de existir unas mínimas
condiciones para vivir con dignidad. (Maxwell, 2001: 2). En efecto la asociación de
la pobreza con los derechos, demuestra tanto la necesidad de la extensión y
ampliación de los términos del desarrollo. (Misturelli, F., & Heffernan, C, 2010)

Con el interés de evaluar teóricamente los conceptos de pobreza implícitos en la
política pública Red Unidos, tomaremos como referente tres modelos
hegemónicos en torno a la conceptualización de la pobreza que se han
consolidado en los últimos tiempos según Jorge Augusto Paz (2010) y se
propondrá un cuarto modelo basado en el estado del arte descrito anteriormente:

 El enfoque tradicional desarrollado por Deaton, (1997); Ravallion, (1999) que
se basa en el consumo (insuficiente) de bienes y servicios considerados
básicos para la producción y reproducción de la vida de individuos u hogares,
países (casi) en términos biológicos.

 Dos tipos de pobreza, la “pobreza primaria” y la “pobreza secundaria”. La pobreza
primaria corresponde para aquellas familias cuyo ingreso total no era suficiente para
obtener el mínimo necesario para mantener un funcionamiento puramente físico. La
55

Pobreza secundaria se refiere a las familias que pueden obtener el mínimo necesario
para vivir, pero no llegan a generar excedentes. El Banco Mundial) fija como línea de
pobreza extrema (2008)en 1,25 dólares diarios per cápita (de igual poder adquisitivo),
cantidad que se considera suficiente para la adquisición de productos necesarios para
sobrevivir en los países de más bajos ingresos.

 El de las capacidades, centrado en las posibilidades de un individuo; en lo que
puede ser o hacer (Sen, 1992). Urquijo 2010 plantea que el enfoque de las
capacidades de Amartya Sen tiene dos aspectos constitutivos:
Funcionamientos y Capacidades:

Los funcionamientos: desde la perspectiva de Sen, la vida se considera como un conjunto
de funcionamientos que se encuentran interrelacionados, consistentes en estados y
acciones (Sen, 1992ª,39) (…) Los funcionamientos se pueden clasificar en simples y
complejos. Los funcionamientos simples son aquellas funciones más elementales, como
estar bien alimentado, tener buena salud, no padecer enfermedades evitables ni mortalidad
prematura, entre otros. Los funcionamientos complejos se representan por funciones de
mayor complejidad como ser feliz, tener dignidad y ser capaz de participar en la vida de la
comunidad entre otros… (Urquijo, 2010: 32)

En relación con la definición de la capacidad, se define de la siguiente manera:

Una capacidad es un conjunto de vectores de funcionamientos, o una suma de vectores de
estos funcionamientos, que reflejan la libertad de la persona para alcanzar aquello que
valora. Una capacidad en otras palabras, no es más que las diversas combinaciones de
funcionamientos que se pueden conseguir, como la habilidad de estar bien nutrido, tener
buena salud y la posibilidad de escapar de la mortalidad evitable y prematura.
La capacidad permite valorar las condiciones sociales, políticas y económicas que viven las
personas en una sociedad. (…) La ausencia o el deterioro de la capacidad individual es
una muestra fehaciente de desigualdad, ausencia de bienestar y una precaria calidad de
vida en la sociedad. (Urquijo, 2010:51)

 El de la pobreza subjetiva, que pone énfasis en lo que el individuo piensa
acerca de sí mismo y acerca de la relación que entabla con sus pares en un
país, región o comunidad (Pradham y Ravallion, 1998).

De acuerdo con el concepto de pobreza desarrollado en la década del 2000, se
propone este último modelo que entiende la pobreza como una situación que priva
a las personas de disfrutar de los derechos humanos. (ONU, 2001)

A continuación las figuras 6, 7 y 8 detallan y expresan los valores fundamentales
sobre los cuales se erigen los derechos humanos, éstos obedecen en síntesis a la
libertad y la igualdad con el fin de promover la participación, la seguridad pública y
social, el empleo, la vida digna, la coexistencia pacífica, el desarrollo, la
cooperación internacional y el cuidado del medio ambiente.

Figura No. 6 Mapa conceptual de los derechos humanos de primera generación

Fuente: Basado en Las tres generaciones de los derechos humanos. Derechos Humanos, Órgano
Informativo de la Comisión de derechos humanos del estado de México No, 30 (1998).
57

Figura No. 7 Mapa conceptual de los derechos humanos de segunda generación

Fuente: Basado en Las tres generaciones de los derechos humanos. Derechos Humanos, Órgano Informativo de la Comisión de derechos
humanos del estado de México No, 30 (1998).

Figura No. 8 Mapa conceptual de los derechos humanos de tercera generación

Fuente: Basado en Las tres generaciones de los derechos humanos. Derechos Humanos, Órgano Informativo de la Comisión de derechos
humanos del estado de México No, 30 (1998).
59

Otro punto a considerar sobre el tema de la pobreza, es un estudio importante en
el año 2010 de Jorge Augusto Paz, en el cual se analiza los programas dirigidos a
la pobreza en América Latina y el Caribe, en dos grandes grupos de PDP17, el
primero bajo la denominación común de “estrategias para la reducción de la
pobreza” (ERP) y los segundos llamados “transferencias monetarias
condicionadas” (PTC), de los organismos multilaterales de crédito como el BM,
FMI y el BID; en el cual examina el sustento teórico de tales programas durante
fines de la década de los noventas y principios del 2000, manifestando que la base
teórica puede inferirse de los documentos que sustentaron los PDP 18 , para
plantearse lo siguiente:

¿Son estos los mecanismos más eficaces para conducir en el futuro a romper la
reproducción intergeneracional de la pobreza? ¿Estas inversiones en capital humano
conducen a los hogares fuera de la pobreza? ¿Bloquean las puertas de entrada a la
pobreza disminuyendo efectivamente los niveles de vulnerabilidad? ¿Mejoran el
empoderamiento de las mujeres y de otros grupos vulnerables? ¿Actúan sobre las causas
generadoras de pobreza y desigualdad económica y social? (Paz, 2010:13)

Paz sostiene que las ERP, adelantan labores que parecen responder
afirmativamente los anteriores cuestionamientos, sin embargo, conducen a ignorar
los estudios sobre los equilibrios múltiples y la segmentación de mercado, es
decir, se pregunta efectivamente si estas acciones son capaces de reconocer la
diversidad en la uniformidad de tales programas. (Paz, 2010). También manifiesta
que debido a los diferentes intereses y enfoques de los actores involucrados en
estas políticas, la pobreza ahora cuenta con diversas definiciones y formas de
tratarla:

¿Los PDP tienen su propia definición? O bien ¿comparten entre ellos alguna definición? ¿A
qué pobreza apuntan? ¿Cuál es el blanco? Se parte aquí de la presunción de que se trata
en estos casos de un blanco móvil y, por lo tanto, de muy difícil (sino imposible)
evaluación... no es fácil reconocer en estos programas cuál es el concepto de pobreza que

17
Programas dirigidos a la pobreza
18
Programas dirigidos a la pobreza
60

se manipula y que constituye el blanco de la política pública. En todo caso, se trata de un
blanco movedizo que todo el mundo reconoce pero que nadie es capaz de definir con
precisión. No obstante, se sostiene aquí que para evaluar la efectividad de los PDP es
necesario contar con una definición clara de lo que se entiende por pobreza… (Paz,
2010:16)

Los cuestionamientos de Paz, apuntan a evaluar los programas dirigidos a la
superación de la pobreza extrema, desde la conceptualización previa de la
pobreza y este aspecto constituye la sustancia de la presente investigación.

 La evaluación y sus orígenes

Los orígenes de la evaluación se sitúan después de la segunda guerra mundial
(1950), en los EEUU con el fin de conocer los resultados de los programas Great
Society (Guerra contra la pobreza) promovidos por el presidente Johnson,
posteriormente se extiende al mundo anglosajón, francófono y de manera tardía
llega a América Latina. (Merino, 2010).

La figura 9 muestra los momentos más importantes en el desarrollo e
institucionalización de la evaluación. Entre los años 60 y finales de los 70 se
evidencia el interés por medir los resultados de las políticas de reforma a través de
una metodología científica y experimental, en un periodo de gran optimismo que
condujo a crear y regular la evaluación de las acciones públicas. Posteriormente
alrededor de mediados de los años 70 y principios de los 80 se discute en
términos pesimistas el desarrollo de los programas, ya que éstos no logran las
metas que se proponen y se visibilizan grandes dificultades en su diseño, lo cual
hace imposible emitir un juicio de valor sobre ellos, siendo necesario reformularlos
y evaluar sus diferentes etapas, incluso se evidencia el debate cualitativo –
cuantitativo en torno a la posición del evaluador y su juicio sobre la intervención.
Más tarde en la época de los años 80 se genera la institucionalización de la
evaluación al interior de los estados, se avanza en el entendimiento de la