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Profesor: Normando J. Suárez F. Iguales y diferentes: ¿Podremos planear otro mundo posible 1 1.1. ORIGEN Y BASES DEL ACTUAL SISTEMA DE PLANEACION EN COLOMBIA (Y LEY ORGANICA152 DE 1994). Los fundamentos del sistema de planeación nacional y territorial vigente en Colombia están contenidos esencialmente en los artículos 339 a 344 de la Constitución Política promulgada en 1991. La primera novedad con relación al sistema anterior es el explícito reconocimiento de lo territorial con relación a lo nacional. Se declara con los artículos 1 y el 286, la existencia de un subsistema de planeación para los 1102 municipios, los cinco distritos (incluido Buenaventura) y los 32 departamentos y para las potenciales regiones y provincias que se constituyan en aplicación de ley orgánica de ordenamiento territorial 1454 de 2011, que distribuye el poder en términos de competencias y recursos entre estas y la Nación. En términos de instrumentos, la Constitución reconoce los planes de desarrollo como el más importante del sistema. A su vez los define compuestos por dos partes: Una general para el nivel nacional o estratégica, otra para los territoriales y un plan de inversiones respectivamente. En el artículo 340 se identifican los actores del sistema. El Consejo Nacional y los 1139 consejos territoriales de planeación constituyen el Sistema Nacional de Planeación. Los procesos, los tiempos, los responsables y el tipo de decisión para tramitar, concertar, aprobar o adoptar los planes de desarrollo están definidos en los artículos 341-342 y abre el espacio para la correspondiente ley orgánica de planeación.1 1.2. PRINCIPIOS DEL SISTEMA DE PLANEACION. En los artículos 343 y 344 se establece la competencia para el diseño y organización de los sistemas de evaluación de gestión y resultados de la administración pública en lo relacionado con políticas y proyectos de inversión. 2 En el artículo 3 de la ley 152 de 1994 (Orgánica de Planeación) están definidos los catorce principios generales que rigen las actuaciones de las autoridades e instancias nacionales, regionales y territoriales, en materia de planeación. 1 LEY ORGÁNICA 152 DE JULIO 15 DE 1994 2 UN ESTADO DEL ARTE DE LOS ENFOQUES DE LA PLANEACIÓN SE ENCUENTRA EN LA MONOGRAFÍA DE MAURICIO LÓPEZ “DISEÑANDO LA METAMORFOSIS. GRUPOS SOCIALES Y REPRESENTACIONES EN LA CONSTRUCCIÓN DE TECNOLOGÍAS ADMINISTRATIVAS: EL CASO DE LA PLANEACIÓN ECONÓMICA EN LOS AÑOS CINCUENTAS. BOGOTÁ: UN – F.C.H. MAESTRÍA EN SOCIOLOGÍA, 2006. Profesor: Normando J. Suárez F. Iguales y diferentes: ¿Podremos planear otro mundo posible 2 1) Autonomía. La Nación y las entidades territoriales ejercerán libremente sus funciones en materia de planificación con estricta sujeción a las atribuciones que a cada una de ellas se les haya específicamente asignado en la Constitución y la ley, así como a las disposiciones y principios contenidos en la presente Ley orgánica; El alcance de este principio para el sistema de planeación territorial se precisa en términos conceptuales, teóricos, constitucionales, legales y jurisprudenciales. En su acepción jurídica inicial, la autonomía era sinónimo de independencia, y así consta en los artículos 1 y 73 de la Carta de las Naciones Unidas. Los diccionarios la definen como potestad que dentro del Estado pueden gozar municipios, provincias, regiones y otras entidades de él, para regir intereses peculiares de su vida interior, mediante normas y órganos de gobierno propios. Para Max Weber, la autonomía significa, al contrario de heteronomía, que el orden de la asociación no esté otorgado -impuesto- por alguien fuera de la misma y exterior a ella, sino por sus propios miembros y en virtud de la calidad de tales (cualquiera que sea la forma en que esto tenga lugar).3 Juan Ferrando Badia la define como la facultad que tienen algunas asociaciones de organizarse jurídicamente, de crear un derecho propio; derecho que no sólo es reconocido como tal por el Estado, sino que lo incorpora a su propio ordenamiento jurídico y lo declara obligatorio, como las demás leyes y reglamentos. 4 En Colombia, la autonomía para la corte constitucional supone la autodeterminación de las entidades territoriales para la gestión de sus propios asuntos, cuyo núcleo central no puede ser vulnerado ni objeto de vaciamiento de competencias. 5 La definición de la autonomía territorial es interpretada en forma restringida y en función de la condición unitaria de la república. En sentencia la Corte Constitucional C – 520 de 1994, establece que … La autonomía de que gozan las entidades territoriales debe desarrollarse dentro de los marcos señalados en la Carta Política y con plena observancia de las condiciones que establezca la ley, como corresponde a un Estado social de derecho constituido en forma de República unitaria. Es decir, no se trata de una autonomía en términos absolutos, sino por el contrario, de carácter relativo. De todo lo anterior se deduce que si bien es cierto que la Constitución de 1991 estructuró la autonomía de las entidades territoriales dentro del modelo moderno de la descentralización, en ningún 3 ECONOMÍA Y SOCIEDAD, MÉXICO: FCE, 1974 TOMO I, PÁGINA 40 4 EL ESTADO UNITARIO, EL FEDERAL Y EL ESTADO REGIONAL. MADRID: EDITORIAL TECNOS, 1978. PÁGINA 53 5 PLOOT 041 SENADO. EXPOSICIÓN DE MOTIVOS. PÁGINA 5 Profesor: Normando J. Suárez F. Iguales y diferentes: ¿Podremos planear otro mundo posible 3 momento se alejó del concepto de unidad que armoniza los intereses nacionales con los de las entidades territoriales, que se encuentran limitadas por las regulaciones de orden constitucional y legal en lo que respecta a la distribución y manejo de los recursos que deben tener en cuenta aquellas pautas generales encaminadas a satisfacer las verdaderas necesidades de las regiones, departamentos, distritos, municipios y territorios indígenas...” De todas formas, el significado y alcance de la autonomía parte de lo contenido en el artículo primero de la actual Constitución Nacional, Colombia se define como Estado social de derecho, descentralizado, con autonomía de sus entidades territoriales. En Art. 287 se precisa el sentido de la autonomía como derecho para la gestión de las entidades territoriales a: Gobernarse por autoridades propias. Ejercer las competencias que les correspondan. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. Participar en las rentas nacionales. En el primer sentido, la autonomía de la planeación territorial es lo que el sociólogo Max Weber denomina autocefalía6: Es la capacidad soberana del constituyente primario territorial de elegir, a partir de programas de gobierno, quien encabece la administración local con opción de revocatoria de mandato si no cumple lo pactado en el respectivo plan de desarrollo.7 6 ECONOMÍA Y SOCIEDAD, MÉXICO: FCE, 1974 TOMO I, PÁGINA 40 7 LEY 131 DE 1994 De otra parte, en el contexto actual, la gestión autónoma en los asuntos de planeación hoy está comprometida por los problemas de gobernabilidad que acusan los departamentos, distritos y municipios colombianos y efectivo proceso de recentralización del poder por el nivel nacional que cada vez mas va restringiendo a la entidades territoriales la capacidad de ejercer competencias, administrar sus recursos, pero sobre todo, participar en las rentas nacionales. Profesor: Normando J. Suárez F. Iguales y diferentes: ¿Podremos planear otro mundo posible 4 2) Ordenación de competencias. En el contenido de los planes de desarrollo se tendrán en cuenta, para efectosdel ejercicio de las respectivas competencias, la observancia de los criterios de concurrencia, complementariedad y subsidiariedad, definidas en los siguientes términos: Concurrencia. Cuando dos o más autoridades de planeación deban desarrollar actividades en conjunto hacia un propósito común, teniendo facultades de distintos niveles su actuación deberá ser oportuna y procurando la mayor eficiencia y respetándose mutuamente los fueros de competencia de cada una de ellas. Complementariedad. En el ejercicio de las competencias en materia de planeación las autoridades actuarán colaborando con las otras autoridades, dentro de su órbita funcional con el fin de que el desarrollo de aquéllas tenga plena eficacia. Subsidiariedad. Las autoridades de planeación del nivel más amplio deberán apoyar transitoriamente a aquellas que carezcan de capacidad técnica para la preparación oportuna del plan de desarrollo. Desde el punto de vista jurídico, la competencia es la facultad que tiene una autoridad para ejercer determinada función. Este poder jurídico se encuentra determinada por la ley y es un requisito de estricto cumplimiento, de tal forma que si una autoridad dicta un acto para el cual no tenía competencia, dicho acto nace, pero viciado de ilegalidad.8 8 RODRIGUEZ, LIBARDO. DERECHO ADMINISTRATIVO. GENERAL Y COLOMBIANO. DÉCIMA EDICIÓN, EDITORIAL TEMIS, 1998. PÁG. 234. La competencia es determinada por tres elementos diferentes: el material, el territorial y el temporal. El elemento material se refiere al objeto de la competencia, esto se traduce en las diferentes funciones; el elemento territorial, se relaciona con el espacio dentro del cual se ejercen las funciones y; el elemento temporal, se refiere al tiempo durante el cual la autoridad puede ejercer legalmente sus funciones. Profesor: Normando J. Suárez F. Iguales y diferentes: ¿Podremos planear otro mundo posible 5 En el marco del artículo 288 de la Carta política, el reparto de las competencias de las entidades territoriales y la nación no se ha podido definir en forma clara y precisa.9 La derogada ley 60/93 fijó competencias de lo territorial a lo sectorial. La ley 715/01, en desarrollo del acto legislativo 01/01, está concebida de lo sectorial a lo territorial con un espíritu de recorte de gasto para responder por la educación y la salud más otros diez y ocho sectores de la mayor demanda comunitaria territorial.10 Con la entrada en vigencia del nuevo acto legislativo (04/2007) que prorroga el Sistema General de Participación se modificó la ley 715 de 2001 (Ley 1176/2007) cada vez se agregan más competencias pero se recortan los recursos a las entidades territoriales y se incumple el principio constitucional que no se pueden descentralizar responsabilidades sin la previa asignación de los recursos fiscales suficientes para atenderlas. 11 En el escenario 2010 de la Visión Colombia II Centenario se previó la identificación de competencias por descentralizar o delegar en sectores como el agropecuario, vías, vivienda y atención de población infantil. Para el 2019 la meta es la distribución de competencias exclusivas entre la Nación y las entidades territoriales tanto sectoriales como normativas. 12 La complementariedad es un criterio que aplican horizontalmente las autoridades de las diversas dependencias de la Nación, los Departamentos, Distritos y Municipios con el objeto de racionalizar las responsabilidades, funciones y recursos. El medio más idóneo para concretar la complementación son los planes de acción. El criterio de concurrencia para el sistema de planeación es un importante instrumento que articula las competencias de diversos niveles territoriales (Departamentos-municipios) con la Nación respetándose los fueros de competencias de cada una de ellas. Y lo es más para establecer las alianzas estratégica y corresponsabilidades a través de los planes de desarrollo en término de suma de recursos que se concretan en esquemas de cofinanciaciones. Un ejemplo de lo anterior son los convenios de concurrencias que subscribe la nación con las entidades territoriales. 13 Estos son definidos como el instrumento por excelencia para ejecutar los planes de desarrollo en cuanto definen las dependencias responsables de ejecutar las actividades para obtener los resultados deseados por las autoridades territoriales o nacionales a través 9 “SALVO EN LOS SECTORES DE SALUD, EDUCACIÓN Y AGUA POTABLE, PERSISTEN DUPLICIDADES DE COMPETENCIAS Y RECURSOS ENTRE NACIÓN Y ENTIDADES TERRITORIALES”. COLOMBIA 2019: II CENTENARIO. TABLA 19 DE LA PÁGINA 57 10 ARTÍCULO 76 DE LA LEY 715/2001 11 ARTÍCULO 356 CN ORIGINAL ANTES DE LOS ACTOS LEGISLATIVOS 01/2001 Y 04/2007 12 TABLA 19 DE LA PÁGINA 57 13 LEY 152/1994 ARTÍCULO 26 Y 41 Profesor: Normando J. Suárez F. Iguales y diferentes: ¿Podremos planear otro mundo posible 6 de en una razonable división del trabajo. Las brigadas, campañas o intervenciones intersectoriales o intrainstucionales son un buen ejemplo de la complementariedad. El criterio de subsidiariedad para la preparación oportuna de los planes de desarrollo aplica de distritos a localidades, departamentos a los municipios de su jurisdicción o la Nación a los niveles intermedios territoriales. El apoyo del nivel más amplio a la entidad con capacidad institucional limitada se entiende como asistencia técnica para ganar capacidad instalada y no la imposición de enfoques, metodologías, propuestas o vetos a la parte estratégicas o al plan de inversiones del plan de desarrollo en formulación de la entidad territorial asistida. 3) Coordinación. Las autoridades de planeación del orden nacional, regional y de las entidades territoriales, deberán garantizar que exista la debida armonía y coherencia entre las actividades que realicen a su interior y en relación con las demás instancias territoriales, para efectos de la formulación, ejecución y evaluación de sus planes de desarrollo; En cuanto a la planeación, el principio de coordinación se operacionaliza a través de la armonización y la coherencia. El artículo 342 de la Constitución Nacional y la ley 152 de 1994 determinan la necesidad de armonización de los planes de desarrollo de tal modo que las políticas de orden nacional sean articuladas en los diferentes territorios, y los programas y proyectos de los territorios sean coherentes con las políticas subnacionales y nacionales. Con ello se logra una correspondencia entre los distintos niveles territoriales que garantice un flujo de información, de políticas, recursos y decisiones que recorra bidireccional el sistema: Municipio – Provincia – Departamento – Región – Nación y viceversa, para que cada nivel desempeñe autónomamente sus competencias.14 La articulación de los planes territoriales en los diferentes niveles adquiere importancia si se tiene en cuenta que hoy día los esfuerzos conjuntos y las alianzas estratégicas permiten superar problemas de limitados presupuestos y bajas capacidades de operación, que son recurrentes en las diferentes entidades territoriales del país. La armonización posibilita que se ejecute adecuadamente las políticas, estrategias y programas de interés mutuo y se le dé coherencia a las acciones gubernamentales en las entidades territoriales. 15 La armonía es definida en el saber musical como la combinación de sonidos simultáneos y diferentes pero acordes. Analógicamente, la armonización en el sistema de planeación 14 CASTRO RAÚL. ARMONIZACIÓN DE LOS PLANES DE DESARROLLO DEPARTAMENTAL, MUNICIPAL Y OT. BOGOTÁ: ARD COLOMBIA, 2004. PÁGINA 9 15 CASTRO RAÚL. OP. CIT. PÁGINA 9. Profesor: Normando J. Suárez F. Iguales y diferentes:¿Podremos planear otro mundo posible 7 nacional y territorial es poner en acuerdo a dos o más partes (Nación, departamentos, distritos y municipios) para el logro de un mismo fin. Metafóricamente, los planes de desarrollo son los instrumentos que con una determinada tesitura16 16 EXTENSIÓN (O ALCANCE DE UN PLAN) DE SONIDO DE FRECUENCIA DETERMINADA QUE PUEDE EMITIR UN INSTRUMENTO MUSICAL. ejecutan una partitura en tiempos y movimientos de un plan global de una obra como todo. La parte estratégica de los planes de desarrollo (objetivos-metas, políticas, estrategias) se asimilan a las notas en el pentagrama en donde hay una clave y signos de puntuación musical que le dan el valor a las mismas. (Ver capítulo 3 Armonización de los instrumentos de planeación) La coherencia como el otro medio de concreción de la coordinación se define en el numeral 13 de los principios. Este tercer principio del sistema de planeación demanda no solo la armonización de la parte estratégica de los planes de desarrollo de los diversos niveles de la organización territorial colombiana sino la coherencia en una relación teleológica de los medios (políticas, estrategias, programas) con relación a los fines de la planeación (Objetivos y metas) en términos de racionalidad. Esta se reduce en la mayoría de los casos a la eficiencia (combinación optima de recursos) y eficacia (logro de los objetivos y metas de los planes de desarrollo) sin trascender la resolución de los problemas de las comunidades de las entidades territoriales. El artículo 4 de ley 1473 de 2011 define la coherencia en los siguientes términos: La regla fiscal se materializa a través del Marco Fiscal de Mediano Plazo. El Plan de Inversiones del Proyecto de Ley del Plan Nacional de Desarrollo, el Marco de Gasto de Mediano Plazo, El Plan Financiero, el Plan Operativo Anual de Inversiones y el Proyecto de Ley de Presupuesto General de la Nación, deben ser consistentes con la regla fiscal, contenida en el Marco Fiscal de Mediano Plazo y termina por condicionar la exigibilidad y el disfrute los derechos tanto al principio de sostenibilidad fiscal (Acto legislativo 03/2011) como a la regla fiscal. Profesor: Normando J. Suárez F. Iguales y diferentes: ¿Podremos planear otro mundo posible 8 4) Consistencia. Con el fin de asegurar la estabilidad macroeconómica y financiera, los planes de gasto derivados de los planes de desarrollo deberán ser consistentes con las proyecciones de ingresos y de financiación, de acuerdo con las restricciones del programa financiero del sector público y de la programación financiera para toda la economía que sea congruente con dicha estabilidad;17 Por el sistema político colombiano, la Nación tiene el monopolio de las variables macroeconómicas del país. Las entidades territoriales no ejercen soberanía compartidas en el campo financiero y están subordinadas al gobierno central del nivel nacional en esas competencias. Sin embargo, una de esas variables es el déficit fiscal como se puede apreciar en el escenario financiero al 2019 y en el plan nacional de desarrollo 2006-2010.18 Los resultados del recorte de los recursos a las 1139 entidades territoriales son presentados por el Ministerio de Hacienda y Crédito público en cabeza de la DAF y el DNP como ejemplo de saneamiento económico y de superávit fiscal. Sin embargo, el déficit fiscal persiste. La justificación de la Nación para ése problema ha sido atribuírselo en su origen a los Departamentos, distritos y municipios. Lo anterior explica todo el paquete de ajustes aplicados a esas entidades territoriales como la ley 617/2000, ley 550/1999, acto legislativo 01/2001, ley 715/2001, la ley 819 /2003 responsabilidad fiscal que afecta ostensiblemente la autonomía y gobernabilidad de las mismas. 19 En el acto legislativo 03 de 2011, por el cual se establece el principio de la sostenibilidad fiscal y la ley 1473 de 2011(Regla Fiscal) se reconoce que el Gobierno Nacional seguirá una senda decreciente anual del déficit en el balance fiscal estructural, que le permita alcanzar un déficit estructural de 2,3% del PIB o menos en 2014, de 1.9 del PIB o menos en 2018 y de 1.0% del PIB o menos en 2022. (parágrafo transitorio del artículo 5ª) Las preguntas que suscita ese dato son: ¿a quién es atribuible? ¿Es coherente y consistente con el manejo de la economía colombiana? ¿Es justo que se castigue a los que han ahorrado y se premie a los que dilapidan los recursos? 17 LA LEY 1473 DE 2011(REGLA FISCAL) REDEFINE “EL LITERAL D) DEL ARTÍCULO 3º DE LA LEY 152 DE 1994 QUEDARÁ ASÍ: D) CONSISTENCIA. CON EL FIN DE ASEGURAR LA ESTABILIDAD MACROECONÓMICA Y FINANCIERA, LOS PLANES DE GASTO DERIVADOS DE LOS PLANES DE DESARROLLO DEBERÁN SER CONSISTENTES CON LAS PROYECCIONES DE RECURSOS Y DE FINANCIACIÓN, DE ACUERDO CON LAS RESTRICCIONES DEL PROGRAMA FINANCIERO DEL SECTOR PÚBLICO Y DE LA PROGRAMACIÓN FINANCIERA PARA TODA !A ECONOMÍA QUE SEA CONGRUENTE CON DICHA ESTABILIDAD. SE DEBERÁ GARANTIZAR SU CONSISTENCIA CON LA REGLA FISCAL CONTENIDA EN EL MARCO FISCAL DE MEDIANO PLAZO." 18 DNP. COLOMBIA 2019: II CENTENARIO. BOGOTÁ, 2005. PÁGINA 30 19 MHCP-DNP Y BANCO DE LA REPÚBLICA. DÉFICIT FISCAL: -2.2 COMO % DEL PIB PARA 2006 (LEY 812/2003), 3.3 Y 3.0 PARA EL 2007 Y 2008 RESPECTIVAMENTE (PROYECTO DE PRESUPUESTO). PARA LA COMISIÓN INDEPENDIENTE DE GASTA PÚBLICO ESTÁ POR ENCIMA DEL 4% DE PIB. Profesor: Normando J. Suárez F. Iguales y diferentes: ¿Podremos planear otro mundo posible 9 El parágrafo del artículo 1ª (334 de la Constitución Nacional) del acto legislativo 02 de 2011 hace la siguiente salvedad: Al interpretar el presente artículo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva. De todas formas, en cumplimiento de este principio reformulado en términos de sostenibilidad fiscal, los planes de inversión de municipios, distritos y Departamentos para ser consistente con la política económica nacional no deben desbordar variables como el crecimiento y la inflación en las proyecciones de ingresos y gastos en términos del déficit fiscal estructural. En últimas, la reforma a la carta política y la regla fiscal termina por limitar la autonomía financiera de las entidades territoriales. 5) Prioridad del gasto público social. Para asegurar la consolidación progresiva del bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población, en la elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo de la Nación y de las entidades territoriales se deberá tener como criterio especial en la distribución territorial del gasto público el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, la población y la eficiencia fiscal y administrativa, y que el gasto público social tenga prioridad sobre cualquier otra asignación; Este principio consagra en el sistema de planeación la inversión social como una nueva categoría presupuestal. Inclusive califica los gastos de funcionamiento del sector educación, salud y para las poblaciones en alto riego como gasto público social.20 La fórmula para priorizar el gasto público social en el ciclo de los planes de desarrollo es la que está definida en la ley 715/2001 y 1176/2007(De competencias y recursos), aplicada en los documentos de política CONPES Social 21 El alcance de este principio se reduce con la aplicación del principio de sostenibilidad fiscal constitucionalizado mediante acto legislativo (03 de 2011), muy a pesar de la advertencia consignada en el mismo “bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza y reglamentadaen el documento “Orientaciones para la programación y ejecución de los recursos del Sistema General de Participación -SGP” del DNP (2009). El principio está concebido con una fórmula perversa en cuanto a los factores de eficiencias fiscal y administrativa y la equidad. De otra parte el índice de NBI no es el mejor para medir la pobreza. 20 ARTÍCULO 76 DE LA LEY 715/2001 21 PARA EL PRESENTE AÑO VER EL CONPES SOCIAL 137/138 DISTRIBUCIÓN DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES DE ENERO DE 2011. Profesor: Normando J. Suárez F. Iguales y diferentes: ¿Podremos planear otro mundo posible 10 administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva”. Adicionalmente, con este nuevo condicionante, la prioridad del gasto público social no logrará superar la cultura del cemento (inversión física) por la cultura de los talentos. 6) Continuidad. Con el fin de asegurar la real ejecución de los planes, programas y proyectos que se incluyan en los planes de desarrollo nacionales y de las entidades territoriales, las respectivas autoridades de planeación propenderán porque aquellos tengan cabal culminación; La aplicación de este principio pretender disminuir la cantidad de obras inconclusas tanto a nivel nacional como territorial con el consecuente despilfarro de recursos. Si bien cada canditad@ a una entidad territorial propone en su programa de gobierno22 las prioridades a ejecutar a través del respectivo plan de desarrollo, no es menos cierto que hay una cierta solución de continuidad en determinados programas por la forma como están asegurado su financiamiento a través de Sistema General de Participación- SGP como el caso de sectores como la educación, salud, agua potable, cultura, recreación y deporte. Además se supone que las obras a ejecutar están programadas en el instrumento de planeación de largo plazo como lo es el Plan de Ordenamiento Territorial23 7) Participación. Durante el proceso de discusión de los planes de desarrollo, las autoridades de planeación velarán porque se hagan efectivos los procedimientos de participación ciudadana previstos en la presente Ley; que le da una relativa continuidad a los proyectos iniciadas en el corto y mediano plazo. El componente plurianual de los planes de inversiones de los planes de desarrollo hace en parte viable la aplicación de este principio así como los bancos de proyectos, los planes de acción, los planes operativos anuales de inversión y los presupuestos. El contenido del principio no deja espacio para instrumentos de participación ciudadana como voto programa, revocatoria del mandato, referendo (derogatorio-aprobatorio), plebiscito, consulta popular, cabildo abierto, acciones populares y de cumplimiento y los diferentes mecanismos de participación de los veinte sectores en los que tiene competencias las entidades territoriales. En concreto, los espacios y mecanismos de participación en el sistema de planeación tanto en nivel nacional como territorial están definidos en el artículo doce y 35 de la ley 152/1994 22 LEY 131/1994 ARTÍCULO 3 23 LEY 388/1997 Profesor: Normando J. Suárez F. Iguales y diferentes: ¿Podremos planear otro mundo posible 11 en términos de los Consejos de Planeación24 - PD que reducen la legitimación de los planes de desarrollo 2012-2015 al cumplimiento formal de las siguientes cinco funciones: Analizar y discutir el proyecto del PD Organizar y coordinar discusión sobre el proyecto del PD Absolver consultas sobre el PD Formular recomendaciones a las autoridades de Planeación Conceptuar sobre el proyecto del PD Después de cinco experiencias (1995-1997, 1998-2000, 2001-2003, 2004-2007 y 2008-2011) en los 1102 municipios, cinco distritos y 32 departamentos el balance del subsistema de los consejos territoriales de planeación es pobre. Se puede asumir que la primera función se cumple de alguna manera sin ir más allá de las inducciones de las autoridades de planeación. La segunda no se asume porque las administraciones no proveen los medios para la discusión presumiendo que ellas son las llamadas a cumplir esta función. La tercera no se cumple por las autoridades de planeación no consultan a los consejos territoriales de planeación. Y la cuarta y quinta se reducen a una lista de peticiones de los consejeros a los ejecutivos territoriales sin opción a ser incluidas en la propuesta que hará tránsito a la instancia que aprueba los planes de desarrollo (Concejos municipales, distritales o Asambleas departamentales).25 24 DNP. EL PAPEL DE LOS CONSEJOS TERRITORIALES DE PLANEACIÓN. BOGOTÁ, 2007 25 CORTE CONSTITUCIONAL, SENTENCIA C-015 DE 1996 Y C-524 DE 2003. De otra parte, el seguimiento y evaluación de la ejecución por parte de los Consejos Territoriales de Planeación es prácticamente inexistente. No hay control social de los planes de desarrollo aprobados, concertados, aprobados y en ejecución. En quince años de gobiernos territoriales no ha ocurrido una sola revocatoria de mandato por incumplimiento de los programas de gobierno (y de los planes de desarrollo respectivo) concertado y legitimado en municipios, distritos o departamentos. Profesor: Normando J. Suárez F. Iguales y diferentes: ¿Podremos planear otro mundo posible 12 8) Sustentabilidad Ambiental. Para posibilitar un desarrollo socio- económico en armonía con el medio natural, los planes de desarrollo deberán considerar en sus estrategias, programas y proyectos, criterios que les permitan estimar los costos y beneficios ambientales para definir las acciones que garanticen a las actuales y futuras generaciones una adecuada oferta ambiental; La aplicación de este principio -definido como transversal al sistema de planeación- se concreta en los perfiles de los proyectos que se contextualizan en los planes de acción para ejecutar los planes de desarrollo. En la metodología general para preparar proyectos de inversión se demanda el correspondiente estudio ambiental si el perfil así lo amerita. Este busca determinar el impacto que va a tener cada alternativa de solución a los problemas identificados sobre el medio ambiente. Con este estudio se busca, prevenir, mitigar y/o compensar el impacto ambiental que pueda tener la alternativa. Para ello se debe cuantificar y valorar el impacto, así como las acciones tendientes a corregirlo, prevenirlo, mitigarlo y/o compensarlo.26 Un instrumento del sistema de planeación ambiental territorial en donde se aplica este principio en desarrollo del decreto 1729/2002 son los Planes de Ordenamiento y Manejo de las Cuencas Hidrográficas POMCA. El enfoque de sostenibilidad del POMCA implica el logro de varias formas concurrentes de la misma: Sostenibilidad biofísica. Demanda el mantenimiento de una estructura ecológica que garantice la oferta adecuada de bienes y servicios ambientales acorde a las necesidades de la población, la región y el país. Sostenibilidad social. Implica tanto la necesidad de que la sociedad dé apoyo a la gestión ambiental, como a que los resultados de la gestión contribuyan a que la sociedad mejore sus condiciones de vida y posibilidades de desarrollo y bienestar; conlleva organización y capacitación social para la participación en la gestión. Sostenibilidad económica. Atañe a la viabilidad económica del POMCA pero, sobre todo, a que este contribuya al mantenimiento y mejoramiento del desempeño económico territorial a través de la oferta de bienes y servicios eco-sistémicos básicos para el mismo. Sostenibilidad Política e Institucional. Se refiere a la articulacióncon las políticas nacionales y territoriales que garanticen su soporte por el Estado y a la adecuada 26 DNP. MGA. BOGOTÁ, 2006. PÁGINA 86 Profesor: Normando J. Suárez F. Iguales y diferentes: ¿Podremos planear otro mundo posible 13 organización e interacción al interior de las autoridades ambientales y con otras entidades e instituciones públicas y privadas. Las evidencias de cumplimientos de este estratégico principio en los planes de desarrollo nacionales y territoriales (1102 municipios, 5 distritos y 32 departamentos) no solo en el período 2008-2011 sino de los gobiernos anteriores, quedó en entredicho con ocasión de de la emergencia invernal por el fenómeno de la niña en el marco del cambio climático en el segundo y primer semestre de 2010 y 2011. La inaplicación de la sustentabilidad ambiental en términos del enfoque de manejo social del riesgo así como control de las zonas de riesgo de los Planes de Ordenamiento Territorial da cuenta de la tragedia nacional. Cuatro millones de desplazados por la inundación, el replanteó del plan de inversiones nacionales 2010-2014, y probablemente de todas las entidades territoriales así como del sistema nacional ambiental con todos los planes de gestión ambiental de las Corporaciones Autónomas de desarrollo y sostenibilidad Regional, confirman el incumplimiento de este principio.27 9) Desarrollo armónico de las regiones. Los planes de desarrollo propenderán por la distribución equitativa de las oportunidades y beneficios como factores básicos de desarrollo de las regiones; 28 La expresión concreta de este principio se verifica por los niveles de la organización territorial. A pesar que el gobierno nacional se ha empeñado en desconocer lo regional como una realidad histórica del ordenamiento territorial colombiano, el sistema y los planes de desarrollo deben contribuir a cerrar las brechas inter e intrarregionales. 29 Tres referencias a la aplicación de este principio lo constituyen el alcance del acto legislativo sobre el Sistema General de Participaciones SGP (04/2007) y la reforma de la Los planes departamentales reducirán los desequilibrios al interior de sus jurisdicciones, y en particular, de sus grupos de municipios en mayores niveles de desigualdad. Los municipios equilibran sus zonas rurales con relación a las cabeceras urbanas. 27 VER CONTENIDO Y ALCANCE DECRETO-LEY 1459/2010 “POR EL CUAL SE DECLARA LA SITUACIÓN DE DESASTRE NACIONAL EN EL TERRITORIO COLOMBIANO,” DECRETO-LEY 1459/2010 “POR EL CUAL SE DECLARA EL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA POR RAZÓN DE GRAVE CALAMIDAD PÚBLICA.” LA PROPUESTA DE INVERSIÓN PARA LA OLA INVERNAL EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2010-2014. ADEMÁS, LOS DOCUMENTOS ELABORADOS POR NORMANDO SUÁREZ PARA LA AYUDA HUMANITARIA, REHABILITACIÓN Y RECONSTRUCCIÓN DEL SUR DEL ATLÁNTICO. PROYECTO REMA, AGOSTO DE 2011. 28 SUÁREZ NORMANDO. PROPUESTA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL PARA LA CREACIÓN DE LAS REGIONES, ETIS Y PROVINCIAS. EVALUACIÓN PLOOT 1991-2010. BOGOTÁ: UN, JUNIO 2011. 29 “EL ESTADO, DE MANERA ESPECIAL, INTERVENDRÁ PARA DAR PLENO EMPLEO A LOS RECURSOS HUMANOS Y ASEGURAR, DE MANERA PROGRESIVA, QUE TODAS LAS PERSONAS, EN PARTICULAR LAS DE MENORES INGRESOS, TENGAN ACCESO EFECTIVO AL CONJUNTO DE LOS BIENES Y SERVICIOS BÁSICOS. TAMBIÉN PARA PROMOVER LA PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD Y EL DESARROLLO ARMÓNICO DE LAS REGIONES.” ACTO LEGISLATIVO 03 DE 2011 Profesor: Normando J. Suárez F. Iguales y diferentes: ¿Podremos planear otro mundo posible 14 715/2001(De competencias y recursos); la propuesta de regionalización de la inversión del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 30 10) Proceso de planeación. El plan de desarrollo establecerá los elementos básicos que comprendan la planificación como una actividad continua, teniendo en cuenta la formulación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación; y el alcance de la norma de ordenamiento territorial (1454/2011) y la aplicación del Sistema General de Regalía con los fondos de Desarrollo Regional y de Compensación Regional. A partir de 1991, la planeación es concebida como un proceso que tiene momentos con solución de continuidad. Este principio plantea la articulación de la planeación con la gestión a partir de la fase de ejecución de los planes de desarrollo. A pesar de que el principio reconoce cinco momentos, en la realidad pueden ser muchos más como la concertación, revisión, ajustes, presupuestación, programación, entre otras. De todas formas, de 1995-2010, las dos últimas fases del proceso (seguimiento y evaluación) son las de más débil aplicación en la cadena del proceso de planeación. La aplicación de la ley 152/1994 ha puesto en evidencia los vacíos del proceso de planeación y sus momentos tanto en lo nacional como en lo territorial. El caso del plan nacional de desarrollo 1998-2002 es el más significativo. No hubo ley del plan por inexequilibidad declarada en el trámite en la correspondiente instancia de planeación.31 Igual suerte corrió el decreto presidencial expedido para adoptar el plan de inversiones para ese cuatrienio. También es incierta la situación del proyecto de ley No. 199/2007 Senado y 201/2007 Cámara por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010: Objeciones por la autoridad nacional de planeación32 El Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014 sufrió un drástico cambio de lo diagnosticado y formulado inicialmente y lo aprobado finalmente (ley 1450/2011) en atención al impacto demandado por la ola invernal que re-priorizó y reprogramó 25 billones de pesos del total de pan de inversiones para la ayuda humanitaria, rehabilitación y reconstrucción de los cuatro millones de damnificados por la inundación en próximos cuatro años. Es posible que se presenten demandas antes las instancias jurisdiccionales correspondientes por ésta redistribución de recursos y por la inclusión en los mecanismos de ejecución con , sanción por la presidencia del Senado de la República (ley 1151 de 20079 y eventual demanda ante la Corte Constitucional por la Presidencia de la República, ministerios o particulares. 30 DNP. REGIONALIZACIÓN PLAN DE INVERSIONES 2011 - 2014. 31 SENTENCIA C-557 DE MAYO 17/2000 32 DIARIO OFICIAL NO 46.674 DEL 29 DE JUNIO DE 2007. PÁGINAS 1 -7 Profesor: Normando J. Suárez F. Iguales y diferentes: ¿Podremos planear otro mundo posible 15 eventuales efectos en los presupuestos y planes de acción de los nuevos programas de gobierno y planes de desarrollo territorial 2012-2015. 11) Eficiencia. Para el desarrollo de los lineamientos del plan y en cumplimiento de los planes de acción se deberá optimizar el uso de los recursos financieros, humanos y técnicos necesarios, teniendo en cuenta que la relación entre los beneficios y costos que genere sea positiva; En el sistema de planeación nacional y territorial, los planes de acción se conciben como una herramienta de gestión que permite a la administración municipal, distrital o departamental, orientar estratégicamente la ejecución del Plan de Desarrollo. En él, cada dependencia de la administración organiza sus recursos disponibles (humanos, físicos, económicos, administrativos, entre otros) en acciones y proyectos encaminados a cumplir las metas de los programas de su competencia, definidos en el Plan de Desarrollo.33 12) Viabilidad. Las estrategias programas y proyectos del plan de desarrollo deben ser factibles de realizar, según, las metas propuestas y el tiempo disponible para alcanzarlas, teniendo en cuenta la capacidad de administración, ejecución y los recursos financieros a los que es posible acceder; En el marco de eseinstrumento de planeación, la eficiencia presume la combinación más racional de recursos. Aproxima la relación entre los productos obtenidos y los insumos utilizados en la generación de bienes o servicios en desarrollo de los planes de desarrollo. Estima la capacidad que tiene la Nación y las entidades territoriales de optimizar los productos obtenidos en cada sector, aprovechando al máximo los recursos disponibles. Las valoraciones de la eficiencia como una de las variables del desempeño no es absoluta en sus resultados. Hay que contextualizarla en modo, tiempo y lugar. Este principio, además de presentar problemas con otros como el de la autonomía, prioridad del gasto público social y, especialmente, con la categoría de equidad que es transversal a todos los principios del sistema de planeación territorial. Este principio hace referencia a la existencia de condiciones para concretar las acciones identificadas y seleccionadas en los planes de desarrollo aprobados o adoptados por las administraciones de la Nación o las entidades territoriales. 33 DNP. DEL PLAN DE DESARROLLO AL PLAN DE ACCIÓN. BOGOTÁ, 1999. PÁGINA 4. Profesor: Normando J. Suárez F. Iguales y diferentes: ¿Podremos planear otro mundo posible 16 Las alternativas de solución representadas en estrategias, programas o proyectos de los planes de desarrollo hacen tránsito a factibilidad con una valoración ex antes a través de indicadores de los componentes y evaluación de la viabilidad. En el marco de un ciclo de proyectos son componentes de la viabilidad:34 Lo legal, El mercado, La localización, Lo técnico, Lo institucional, Lo organizacional, Lo ambiental, Desastre, Lo comunitarios, y Lo financiero De la evaluación ex antes son criterios de la viabilidad: El Problema está bien definido La alternativa seleccionada soluciona el problema definido. Los costos estimados son razonables Es función de la entidad responsable del proyecto solucionar este problema. La ficha está correctamente diligenciada El proyecto es consistente con los Planes, Política y Programas. El Proyecto es Sostenible. Este principio se articula al nuevo principio de sostenibilidad fiscal (acto legislativo 03/2011) con todas las consecuencias relacionadas con la exigibilidad de los derechos que deben contener todos los planes de desarrollo 2012-2015. 34 DNP. METODOLOGÍA GENERAL AJUSTADA - MGA. BOGOTÁ, 2006. PÁGINAS 154-155 Profesor: Normando J. Suárez F. Iguales y diferentes: ¿Podremos planear otro mundo posible 17 13) Coherencia. Los programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en éste; La aplicación de este penúltimo principio al sistema planeación es posible comprenderlo a partir del instrumento denominado marco lógico. Es definido como una herramienta para la organización de los temas de un proyecto, ya que permite relacionar en forma sistemática y lógica los objetivos y resultados de un proyecto o programa. Se utiliza tanto durante la preparación de un proyecto o programa como durante su ejecución y evaluación.35 Otra herramienta para la aplicación de este principio son los árboles de problemas Además, el marco lógico se utiliza en todas las fases del ciclo de un programa o proyecto. Por lo tanto es un instrumento que permite ver en principio cómo va a evolucionar la intervención, qué estrategia se va a seguir y qué medios se van a utilizar. 36 35 DNP. MGA. BOGOTÁ, 2006. PÁGINA 36-37 36 PARA UNA MAYOR DOCUMENTACIÓN VER GUÍA PARA LA IDENTIFICACIÓN, PREPARACIÓN Y EVALUACIÓN DE PROGRAMAS SOCIALES, DIRECCIÓN DE PROYECTOS Y PROGRAMACIÓN DE INVERSIONES. ILPES, 1998, SECCIÓN 3.5. PAG. 45 que triangulan los efectos y causas de los problemas que demandan solución. Se pueden representar las causas en las raíces; la manifestación de los efectos se asimila a las ramas y el tronco el problema central. Complementariamente, se construyen los árboles de objetivo asociados a la identificación de la alternativa de solución más viables y factible en términos de estrategias y acciones concertados en programas y proyectos ejecutables. En la perspectiva de marco lógico y árboles de problemas, la coherencia reclama la relación teleológica entre los objetivos (Qué), estrategias (Cómo) y las acciones (alternativas de solución) que tiene la capacidad de remover las causas que generan los problemas en la nación, departamentos, distritos y municipios colombianos en la dirección de formular perfiles de proyectos para concretar la ejecución de los planes de desarrollo. En la nueva regla fiscal se define este principio como la consistencia del plan de inversiones del proyecto de ley del plan nacional de desarrollo, el marco de gastos de mediano plazo, el plan financiero, el POAI, y el proyecto de ley de presupuesto general de la Nación. (ley 1473/2011 art. 4°) Profesor: Normando J. Suárez F. Iguales y diferentes: ¿Podremos planear otro mundo posible 18 14) Conformación de los planes de desarrollo. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 339 de la Constitución Nacional, los planes de desarrollo de los niveles nacional y territorial estarán conformados por una sección general de carácter estratégico y por un plan de inversiones de carácter operativo. Para efectos de la elaboración de los planes de inversión y con el propósito de garantizar coherencia y complementariedad en su elaboración, la Nación y las entidades territoriales deberán en mantener actualizados bancos de programas y de proyectos, De acuerdo con la ley 152/1994 la parte general de todo plan de desarrollo se declara con enfoque estratégico y debe contener mínimamente cuatro elementos:37 La segunda parte del plan de desarrollo de carácter operativo (Plan de inversiones) debe contener: a) Los objetivos nacionales/territoriales y sectoriales de la acción estatal/entidades territoriales a mediano y largo plazo según resulte del diagnóstico general/territorial de la economía y de sus principales sectores y grupos sociales; b) Las metas nacionales/territoriales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo y los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos; c) Las estrategias y política en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno/territorios para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido; d) El señalamiento de las formas, medios e instrumentos de vinculación y armonización de la planeación nacional con la planeación sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de las entidades territoriales indígenas; y de aquellas otras entidades territoriales que se constituyan en aplicación de las normas constitucionales vigentes. 38 d) La especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución. a) La proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y su armonización con los planes de gasto público; b) La descripción de los principales programas y subprogramas, con indicación de sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y los proyectos prioritarios de inversión; c) Los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarán en los costos de los programas más importantes de inversión pública contemplados en la parte general; 37 LEY 152/1994 ARTÍCULOS 5° Y 31° 38 ARTÍCULO 6° DE LA LEY 152/1994 Profesor: Normando J. Suárez F. Iguales y diferentes: ¿Podremos planear otro mundo posible 19 El acto legislativo 03 de 2011 modificó este principio en los siguientestérminos: El primer inciso del artículo 339 de la Constitución Política quedará así: Habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En la parte general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. El plan de inversiones públicas contendrá Ios presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal. De las dos partes de un plan de desarrollo, la segunda (plan de inversiones) contiene la primera (estratégica). De los ocho elementos constitutivos de este instrumento de planeación, los presupuestos plurianuales de inversión lo sintetizan. 15) Sostenibilidad fiscal. El artículo 334 de la Constitución Política quedará así: La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal deberá fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho Este nuevo principio se desarrolla en la regla fiscal (ley /2011) y condiciona el constitucional enfoque de derechos en todos los planes de desarrollo nacional y territorial que se formulen, aprueben, ejecuten a partir del primero de enero de 2012. Desde la sanción del acto legislativo 03, el primero de julio 2011, los programas de gobiernos que se inscriban para el proceso eleccionario del 30 de octubre están condicionados por este principio limitando el alcance de los mismos a la sostenibilidad fiscal, en detrimento de la solución de los problemas más sentidos por las comunidades y abriendo la posibilidad de revocatoria de mandatos en los próximos cuatro años. 1.1. ORIGEN Y BASES DEL ACTUAL SISTEMA DE PLANEACION EN COLOMBIA (Y LEY ORGANICA152 DE 1994). 1) Autonomía. La Nación y las entidades territoriales ejercerán libremente sus funciones en materia de planificación con estricta sujeción a las atribuciones que a cada una de ellas se les haya específicamente asignado en la Constitución y la ley, así... 2) Ordenación de competencias. En el contenido de los planes de desarrollo se tendrán en cuenta, para efectos del ejercicio de las respectivas competencias, la observancia de los criterios de concurrencia, complementariedad y subsidiariedad, definidas... 3) Coordinación. Las autoridades de planeación del orden nacional, regional y de las entidades territoriales, deberán garantizar que exista la debida armonía y coherencia entre las actividades que realicen a su interior y en relación con las demás ins... 4) Consistencia. Con el fin de asegurar la estabilidad macroeconómica y financiera, los planes de gasto derivados de los planes de desarrollo deberán ser consistentes con las proyecciones de ingresos y de financiación, de acuerdo con las restricciones... 5) Prioridad del gasto público social. Para asegurar la consolidación progresiva del bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población, en la elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo de la Nación y de las... 6) Continuidad. Con el fin de asegurar la real ejecución de los planes, programas y proyectos que se incluyan en los planes de desarrollo nacionales y de las entidades territoriales, las respectivas autoridades de planeación propenderán porque aquello... 7) Participación. Durante el proceso de discusión de los planes de desarrollo, las autoridades de planeación velarán porque se hagan efectivos los procedimientos de participación ciudadana previstos en la presente Ley; 8) Sustentabilidad Ambiental. Para posibilitar un desarrollo socio-económico en armonía con el medio natural, los planes de desarrollo deberán considerar en sus estrategias, programas y proyectos, criterios que les permitan estimar los costos y benefi... 9) Desarrollo armónico de las regiones. Los planes de desarrollo propenderán por la distribución equitativa de las oportunidades y beneficios como factores básicos de desarrollo de las regiones;27F 10) Proceso de planeación. El plan de desarrollo establecerá los elementos básicos que comprendan la planificación como una actividad continua, teniendo en cuenta la formulación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación; 11) Eficiencia. Para el desarrollo de los lineamientos del plan y en cumplimiento de los planes de acción se deberá optimizar el uso de los recursos financieros, humanos y técnicos necesarios, teniendo en cuenta que la relación entre los beneficios y ... 12) Viabilidad. Las estrategias programas y proyectos del plan de desarrollo deben ser factibles de realizar, según, las metas propuestas y el tiempo disponible para alcanzarlas, teniendo en cuenta la capacidad de administración, ejecución y los recur... 13) Coherencia. Los programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en éste; 14) Conformación de los planes de desarrollo. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 339 de la Constitución Nacional, los planes de desarrollo de los niveles nacional y territorial estarán conformados por una sección general de carácter estrat... 15) Sostenibilidad fiscal. El artículo 334 de la Constitución Política quedará así: La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suel...
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